IV SA/Po 768/05

IV SA/Po 768/05 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Kucznerowicz
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 września 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie prawa jazdy. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]w punkcie [...] ([...]) 2. określa, że zaskarżona decyzja w nie uchylonej części podlega wykonaniu 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz A. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/I. Kucznerowicz /-/M. Dybowski /-/P. Miładowski MZ
Uzasadnienie
sygn. IV SA/Po 768/05
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 90 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U. 58/03/515 ze zm.- dalej prd), § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. 69/02/640 ze zm.- dalej rozporządzenie z 2002 r.) i § 2 ,i § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c,d i pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. 24/04/215 ze zm.- dalej rozporządzenie z 2004 r.) Starosta K. orzekł o: 1) wydaniu A.P. w drodze wymiany dokumentu serii [...] nr [...] prawo jazdy kategorii [...], [...]; 2) odmówił A.P. wydania dokumentu w zakresie kategorii [...]
Postępowanie toczyło z się z uwagi na złożenie dnia [...] r. przez A.P. wniosku o wymianę prawa jazdy kat. [...] nr [...] druk serii [...] nr [...], wydanego przez "Urząd" Gminy w S. dnia [...] r. W wyniku weryfikacji akt ewidencyjnych kierowcy Starosta ustalił, że w okresie od [...] do [...] r. A.P. uczęszczał na kurs szkolenia motorowego motocyklowego, prowadzony w Ośrodku Szkolenia Motoryzacyjnego [...] w M., który ukończył z wynikiem pozytywnym (zaświadczenie nr [...]). Dnia [...] r. A.P. przystąpił do egzaminu, uzyskując kwalifikacje fachowe, wymagane do otrzymania prawa jazdy kat. [...] (protokół nr [...]). Na podstawie badania lekarskiego i oceny Komisji Egzaminacyjnej uprawniony organ decyzją z dnia [...] r. zarządził wydanie A.P. prawa jazdy kat. [...], którego odbiór Strona potwierdziła tego samego dnia (druk [...]). W okresie od [...] do [...] r. Kierowca ukończył kurs traktorzystów (zaświadczenie nr [...], wystawione przez Wojewódzki Ośrodek Kursowego Szkolenia Rolniczego w P.). Wnioskodawca złożył egzamin państwowy przed Komisją Egzaminacyjną Kierowców przy Urzędzie Wojewódzkim w P., uzyskując kwalifikacje fachowe, wymagane dla prawa jazdy kat. ciągnikowej
(protokół nr [...]). Uprawniony organ decyzją z dnia [...] r. zarządził wydanie kierowcy prawa jazdy kat. [...]. W wydanym dokumencie prawa jazdy druk serii [...]uwidoczniono również kat. [...]. Dnia [...] r. Zainteresowany wniósł w Urzędzie Gminy w S. o wydanie wtórnika prawa jazdy kat. [...], załączając zniszczony dokument (druk serii [...]). Odbiór wtórnika prawa jazdy kat. [...] nr [...] Kierowca potwierdził dnia [...] r.; ów wtórnik A.P. przedłożył Staroście przy wniosku z dnia [...] r., ubiegając się o jego wymianę. Weryfikacja akt Kierowcy nie potwierdziła posiadania przezeń kwalifikacji wymaganych do uzyskania prawa jazdy kat. [...], zatem wezwano Wnioskodawcę do wyjaśnienia i uzupełnienia braków. Przesłuchany w charakterze strony dnia [...] r. A.P. zeznał, że kat. [...] uzyskał w [...] r., jednocześnie z kat. [...]. Starosta wystąpił do K.-P. Urzędu Wojewódzkiego w B. o odtworzenie wyniku egzaminu z protokołu egzaminacyjnego nr [...] z dnia [...] r. Urząd Wojewódzki w B. po sprawdzeniu wyniku egzaminu przesłał odtworzenie wyniku egzaminu (protokół nr [...] z dnia [...] r.), z którego wynika, że A.P. zdawał egzamin wyłącznie na prawo jazdy kat. [...]. Po zapoznaniu się z dowodami i materiałami zebranymi przez Starostę, A.P. w dniach [...] i [...] r. podtrzymał swe wcześniejsze wyjaśnienia, że prawo jazdy kat. [...] uzyskał jednocześnie w [...] r., a druk prawa jazdy wydał Mu Wydział Komunikacji Urzędu Miejskiego w K.. Starosta ponownie przeprowadził weryfikację akt i wystąpił do Urzędu Miejskiego o nadesłanie akt ewidencyjnych Kierowcy. Urząd Miejski wyjaśnił, że akta Kierowcy przesłano w [...] r. Urzędowi Gminy w S.. Przy piśmie z dnia [...] r. nr [...] przesłano uwierzytelnione kserokopie stron z rejestrów otrzymanych i wydanych druków praw jazdy z lat [...] i [...], z których wynika, że Kierowca w [...] r. otrzymał wyłącznie prawo jazdy kat. motocyklowej, a w [...] r. prawo jazdy kat. [...]. W aktach Kierowcy, przesłanych Urzędowi Gminy w S. brak udokumentowania uzyskania prawa jazdy kat. [...] (odbycia stosownego szkolenia i zdania z wynikiem pozytywnym egzaminu państwowego), a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło uzyskania tej kategorii, Starosta uznał, że Kierowca nie posiada uprawnień w tym zakresie.
W odwołaniu od powyższej decyzji A.P. podniósł, że decyzja jest dlań "wysoce krzywdząca". Wskazał, że w trakcie kursu kategorii motocyklowej (od [...] do [...] r.), przed egzaminem wstępnym, zaproponowano Mu dopłacenie pewnej kwoty i zdawanie na kategorię samochodową. Otrzymał "czek na wpłatę pieniędzy" i po wpłaceniu wymaganej kwoty, przystąpił do egzaminu z grupą na kategorię motocyklowo samochodową. Egzamin zdał. Gdy po pewnym czasie Wydział Komunikacji próbował wydać Mu prawo jazdy na jedną kategorię, odmówił przyjęcia tego dokumentu. Wraz z ojcem Wnioskodawca udał się do pana odpowiedzialnego za prowadzenie kursu, a Ów obiecał wyjaśnić w Wydziale Komunikacji to nieporozumienie. Po kilku dniach powiadomiono A.P., że ma się zgłosić po odbiór prawa jazdy, gdzie wydano Mu prawo jazdy kat. samochodowo-motocyklowej. W [...] r. Zainteresowanemu wydano wtórnik prawa jazdy, który złożył dnia [...] r. W latach [...] -tych Wnioskodawca przebywał czasowo za granicą i wystąpił o wydanie międzynarodowego prawa jazdy, które wydano Jego żonie. Jako osoba fizyczna nie ma możliwości sprawdzenia Urzędu i dokumentów; nie ma możliwości stwierdzenia, co jest przyczyną braku protokołu na prawo kat. [...].
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 90 ust. 1 pkt 3 i 4 i art. 150 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U. 58/03/515 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Samorządowe Kolegium, po przedstawieniu przebiegu sprawy, podzieliło ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji. W szczególności organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca w art. 150 ust. 2 prd upoważnił ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, warunków i terminów wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r., w zakresie dokumentów wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. prawo o ruchu drogowym (dalej dprd), dotychczasowe dokumenty prawa jazdy wymienia się zgodnie z posiadaną kategorią. Stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., przy wymianie dokumentów stosuje się zasady i tryb postępowania, określony w rozporządzeniu z 2004 r. Wymiana prawa jazdy nie jest działaniem czysto technicznym, polegającym na tym, że stary dokument wymienia się na nowy. Wymiana praw jazdy, o której mowa w art. 150 prd, ma również na celu weryfikację dokumentów. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2002, przy wymianie dokumentów praw jazdy stosuje się zasady i tryb postępowania, określone w rozporządzeniu z 2004. W celu wydania prawa jazdy lub odmowy jego wydania należy przeprowadzić weryfikację dokumentów obejmującą m.in. sprawdzenie zgodności danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień i zakazów oraz orzeczeń lekarskich, stwierdzających istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami ( § 7 ust. 1 pkt 1 lit.d) a w przypadku negatywnej weryfikacji dokumentów, odmówić wydania prawa jazdy lub pozwolenia (§ 7 ust. 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia z 2004). Zgodnie z § 195 ust. 2 rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych- Dz.U. 27/68/183 ze zm.- dalej rozporządzenie z 1968), prawo jazdy kat. [...] mogła otrzymać osoba, która: 1) odbyła przeszkolenie wg obowiązującego programu, albo 2) posiadała ukończoną szkołę zasadniczą zawodową, o określonej w rozporządzeniu specjalności, której program nauczania obejmował nauczanie w celu uzyskania prawa jazdy kat. [...], albo 3) posiadała ukończony kurs dla kandydatów na zawodowych kierowców samochodowych, albo 4) posiadała dwa lata praktyki jako kierowca mający prawo jazdy kat. [...]. Odwołujący nie spełniał żadnego z tych warunków, nie mógł więc przystąpić do egzaminu na kat. [...] "z grupą zdających na kategorię motocyklowo- samochodową". Skoro odwołujący nie odbył wymaganego przeszkolenia wg obowiązującego programu dla kat. [...], nie spełniał innych warunków wymienionych w § 195 ust. 2 rozporządzenia z 1968 r., nie zdał egzaminu państwowego w zakresie kat. [...] i żadną decyzją właściwego organu nie potwierdzono nabycia uprawnień kat. [...], to potwierdzenie nabycia tych uprawnień oraz daty nabycia tych uprawnień w dokumencie wydanym obecnie w drodze wymiany, stanowiłoby rażące naruszenie § 211 ust. 6 rozporządzenia z 1968 r., a obecnie art. 90 ust. 1 prd, a także art. 150 ust. 2 prd.
A.P. wniósł skargę na powyższą decyzję powołując się na argumenty zawarte w odwołaniu. Od [...] r. posiada prawo jazdy kat. [...](po ukończeniu kursu i zdaniu egzaminu), wydane przez urząd państwowy. Wg ówczesnych przepisów, kat. [...]. mogła otrzymać osoba, posiadająca dwa lata praktyki jako kierowca ciągnika, a takie warunki spełniał. Gdyby wówczas został o tym powiadomiony, na pewno z takiej okazji by skorzystał i zwrócił się o takie prawo jazdy. Skarżący nie skorzystał z tego, bo nie przyszło Mu do głowy, że nie ma kat. [...]. Wnioskodawca jest kierowcą samochodu od [...] lat, a od [...] lat jest to Jego zawód, z którego utrzymuje siebie i rodzinę. Zainteresowany nie rozumie, dlaczego ma ponosić surową odpowiedzialność za błędy, które powstały przed [...] laty i popełniane były niejednokrotnie przez urzędników państwowych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało w całości swą dotychczasową argumentację. Nadto organ odwoławczy wskazał, że błędne jest przekonanie Skarżącego, że mając [...] lata praktyki zawodowej jako kierowca mający prawo jazdy kat. [...] nabywa z tego tytułu uprawnienia do kat. [...]. Zgodnie z rozporządzeniem z 1968 r., posiadanie dwu lat praktyki zawodowej jako kierowca mający prawo jazdy kat. [...] upoważniało jedynie do przystąpienia do egzaminu na kat. [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga jest zasadna, a w sprawie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty K. w punkcie 2 (drugim).
Ustawowe upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu, zawarte w art. 150 ust. 2 prd, dotyczyło określenia warunków i terminów wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokość opłat za ich wymianę. Minister Infrastruktury nie otrzymał zatem ustawowego upoważnienia dla określenia warunków cofania nabytych praw jazdy w związku z ich wymianą.
Rozporządzenie z 2002 r. w § 5 ust. 2 odsyła do zasad i trybu postępowania przy wydawaniu uprawnień do kierowania pojazdami, a więc do obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia z 2004 r., które w sposób nieostry w § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d określało zadania organu do badania zgodności danych z ujętymi w prowadzonych aktach ewidencyjnych kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319) rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w ustawie zasadniczej w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie winno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Konstytucja zabrania jednak konstrukcji tzw. "upoważnień kaskadowych" do wydania aktu wykonawczego, zaś samym upoważnieniom ustawowym stawia wysokie wymagania co do precyzji, z jaką winny określać cechy aktu wykonawczego. Nie można zatem w rozporządzeniu wykonawczym rozszerzać materii przekazanej do uregulowania przez ustawę poprzez odsyłanie do kolejnych aktów wykonawczych (wyrok NSA z 15 I 2002 r.- II SA 2348/00).
Zakres zastosowania przepisów rozporządzenia z 2004 r. w postępowaniu o wymianę praw jazdy ograniczony jest zakresem delegacji zawartej w art. 150 ust. 2 prd, w którym wskazano, jakie kwestie minister właściwy do spraw transportu zobligowany był uregulować w drodze aktu wykonawczego. Analiza treści tej delegacji wskazuje, że w ramach postępowania o wymianę tych dokumentów zastosowanie mają wyłącznie te przepisy rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, które nie dotyczą weryfikacji posiadanych przez kierowcę uprawnień. Jeśli organ prowadzący postępowanie stwierdzi, iż zachodzą rozbieżności między posiadanym prawem jazdy (bądź wtórnikiem prawa jazdy), a dokumentacją znajdującą się w aktach ewidencyjnych kierowcy, może skorzystać z uprawnień, jakie na podstawie delegacji zawartej w art. 100 ust. 1 prd uregulowano w rozporządzeniu w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami.
W doktrynie trafnie wskazuje się, że wydanie dokumentu w postaci prawa jazdy poprzedza wydanie decyzji o przyznaniu prawa jazdy (W. Kotowski "Ustawa prawo o ruchu drogowym. Komentarz praktyczny" DW ABC 2002 s. 583 uw. 1). Aktualne w tej materii pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle podobnej instytucji- rejestracji pojazdu, która odbywa się w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś czynności materialnoprawnej (art. 73 ust. 1 prd; uchwały: 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.9.2001- OPS 6/01- Jur. 12/01/34; 5 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.11.1999: OPK 24/99 i OPK 25/99- ONSA 2/00/54 i 55, akceptowane przez R.A.Stefańskiego "Prawo o ruchu drogowym. Komentarz" DW ABC 2005 s. 463 uw. 1).
Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności bądź wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 kpa). Z upoważnienia zawartego w art. 150 ust. 2 prd nie wynika prawna możliwość pozbawiania uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych danej kategorii, nabytych na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów prawa.
Wydane Skarżącemu prawo jazdy, a następnie wtórnik prawa jazdy (bądź międzynarodowe prawo jazdy- k. [...] akt odwoławczych- która to okoliczność nie została ustalona przez organy obu instancji), zostały wydane na podstawie decyzji administracyjnych i ich zmiana wymaga nadzwyczajnego trybu przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego dla wzruszenia decyzji ostatecznych (art.: 145, 156, 154, 155 kpa; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4.X.2005 r.- sygn. II SA/Po 1609/03- ONSAiWSA 3/06/83 i szereg niepublikowanych wyroków WSA- przykładowo- z dnia: 2.6.2005- 4/II SA/Po 680/03; 15.11.2005- 4/II SA/Po 2106/03; 28.4.2005-4/II SA/Po 189/03; 18.5.2006- IV SA/Po 795/05). Organ nie zastosował żadnego ze wskazanych w ustawie trybów.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa), w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i na podstawie art. 135 i art. 200 ppsa, orzeczono jak w sentencji co do odmowy wydania prawa jazdy w zakresie kategorii [...]
Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji czyniło niemożliwym odniesienie się do zagadnień merytorycznych, podnoszonych w skardze. Jedynie zatem na marginesie należy wskazać, że organ administracji publicznej winien rozważyć, czy poszczególne decyzje o przyznaniu praw jazdy (wydania wtórnika) miały charakter deklaratoryjny, czy konstytutywny- zwłaszcza w tej części, w której stwierdzały spełnienie normatywnie określonych wymogów dla uzyskania poszczególnych kategorii uprawnień.
Organy obu instancji pominęły to, że zgodnie z § 234 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r., w okresie do dnia 31 grudnia 1970 r. zachowały moc dotychczasowe przepisy ustalające warunki wydawania praw jazdy, podział praw jazdy na kategorie oraz z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 uprawnienia wypływające z praw jazdy poszczególnych kategorii. Przepis ów ma charakter materialnoprawny i błędnie został pominięty w rozważaniach dotyczących materialnoprawnych przesłanek wydania pierwszego prawa jazdy Wnioskodawcy (zatem i nabycia przezeń stosownych uprawnień). Takimi dotychczasowymi przepisami były w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 1 października 1962 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz.U. 61/62/ 285, zm. 19/65/128, 54/65/337, 54/66/326- dalej rozporządzenie z 1962 r.). To właśnie do przepisów rozporządzenia z 1962 r. nawiązują pierwsze dokumenty z lat 1968-69, zgromadzone w aktach ewidencyjnych A.P. (k. [...] akt administracyjnych). W szczególności zatem rozporządzenie z 1968 r. nie znało kategorii [...] (do której odwołują się zapisy na k. 5v akt), którą znały przepisy § 193 ust. 3 pkt 3, § 197, § 200 ust. 2, § 204 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 1962 r. w zw. z § 234 ust. 1 rozporządzenia z 1968 r.(odpowiednio- J. Gajewski "Kodeks drogowy. Komentarz" W. Pr. 1964 s. 406 i n.).
Art. 152 tej ustawy zastosowano w części, w której zaskarżona decyzja orzeka o wymianie prawa jazdy kat. [...].
/-/I. Kucznerowicz /-/M. Dybowski /-/P. Miładowski
MZ