IV SA/PO 767/25

IV SA/Po 767/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sąd. WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu wydatków za pobyt w DPS uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z 16 kwietnia 2025 r. nr [...]
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 czerwca 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania M. S. (dalej również: wnioskodawca; skarżący; strona), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 1691] - dalej: k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji) z dnia 16 kwietnia 2025 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę za pobyt w domu pomocy społecznej.
Decyzja Kolegium została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 lipca 2023 r. nr [...] matka skarżącego - A. S. została skierowana do Domu Pomocy Społecznej w [...] (dalej:" DPS w [...].; DPS) na czas nieokreślony.
Pismem z dnia 25 sierpnia 2023 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] (dalej: MOPR w [...].; MOPR) zawiadomił M. S., że z uwagi na fakt, że jego dochód nie przekraczał 300% kryterium dochodowego i wówczas skarżący nie był zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS w [...].
W dniu 1 września 2023 r. do MOPR w [...]. wpłynęło pismo skarżącego, w którym zobowiązał się do dobrowolnego wnoszenia odpłatności za pobyt matki w kwocie [...]zł miesięcznie. W związku z powyższym, w dniu 6 września 2023 r. została zawarta umowa dotycząca ustalenia i wnoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS w [...]. na kwotę [...]zł. Następnie w piśmie z dnia 20 grudnia 2023 r. M. S. zobowiązał się do ponoszenia połowy kosztów za pobyt matki w DPS.
W aneksie z dnia 11 kwietnia 2024 r. do powyższej umowy skarżący zobowiązał się do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS od 1 kwietnia 2024 r. w kwocie [...]zł.
W dniu 18 grudnia 2024 r. organ I instancji ustalił, że w ewidencji księgowej z tytułu opłat za pobyt matki skarżącego w DPS widnieją należności w ogólnej kwocie [...]zł, z czego kwotę [...]zł stanowiły zaległości za okres od sierpnia do grudnia 2024 r., a kwota [...]zł dotyczyła opłaty za miesiąc grudzień 2024 r.
Decyzją z dnia 7 marca 2025 r. nr [...] Prezydent Miasta [...]. ustalił M. S. wysokość wydatków za pobyt matki skarżącego A. S. w DPS w [...]. za okres od 1 sierpnia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. na kwotę [...]zł, poniesionych zastępczo przez Gminę [...] (dalej również: Gmina) i zażądał zwrotu powyżej kwoty w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji.
Przedmiotowa decyzja została następnie zmieniona decyzją z dnia 26 marca 2025 r. nr [...], ustalającą kwotę zwrotu wydatków na [...] zł, gdyż wcześniej skarżący wpłacił kwotę [...]zł w grudniu 2024 r. za pobyt matki w DPS.
W piśmie z dnia 24 marca 2025 r. M. S. wystąpił do MOPR w [...] o umorzenie połowy zaległych kosztów oraz o rozłożenie pozostałej części tej kwoty na raty, które zostaną spłacone w okresie 6 miesięcy. Wnioskodawca podniósł, że znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej, a spłacenie kwoty należności stanowi nadmierne obciążenie gospodarstwa domowego, które prowadzi wraz z partnerką, gdyż jest jedynym żywicielem rodziny, ma na wychowaniu 2-letnie dziecko, a partnerka na razie nie może podjąć pracy, gdyż zajmuje się opieką nad dzieckiem.
Na podstawie przeprowadzonego w dniu 20 marca 2025 r. wywiadu środowiskowego organ I instancji ustalił, że M. S. mieszka z partnerką i 2-letnią córką, z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Skarżący pracuje zawodowo, partnerka pobiera świadczenie z ZUS "Aktywnie w domu". Dochód rodziny ustalono na kwotę [...]zł (na osobę [...] zł). Skarżący zobowiązał się podczas wywiadu do dalszego dobrowolnego ponoszenia odpłatności pobyt matki w DPS i w dniu 21 marca 2025 r. podpisał aneks do umowy na kwotę [...]zł miesięcznie.
W opinii pracownika socjalnego z dnia 8 kwietnia 2025 r. stwierdzono, że dochód wnioskodawcy nie przekracza 300% kryterium dochodowego, na osobę w rodzinie, który zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej również: u.p.s.), jednak skarżący zobowiązał się dobrowolnie do ponoszenia takiej odpłatności i podpisał aneks do umowy na kwotę [...]zł miesięcznie. Wskazując na wnioski z wywiadu środowiskowego – sytuację finansową rodziny skarżącego oraz dalszą chęć ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS, pracownik socjalny zarekomendował przychylenie się do wniosku skarżącego i odstąpienie od żądania zwrotu kwoty [...]zł (50% z kwoty [...]zł) z tytułu wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę za pobyt A. S. w DPS w [...]. oraz rozłożenie pozostałej kwoty [...]zł na 5 rat po [...] zł miesięcznie i jedną ratę w wysokości [...] zł.
Komisja Wnioskowa Prezydenta Miasta [...] (dalej Komisja) w dniu 8 kwietnia 2025 r. nie przychyliła się do propozycji pracownika socjalnego w zakresie "umorzenia kwoty [...]zł", stwierdzając brak podstaw, natomiast uznała, że zasadne jest rozłożenie całej zaległości na 12 rat. Jednocześnie Komisja ustaliła, że należy poinformować skarżącego o możliwości złożenia wniosku o zwolnienie z odpłatności z uwagi na sytuację finansową.
Decyzją z dnia 16 kwietnia 2025 r. Prezydent Miasta [...] odmówił M. S. odstąpienia od żądania zwrotu kwoty [...]zł (50% z kwoty [...]zł) tytułem wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Miasto [...] za pobyt matki A. S. w DPS za okres od 1 sierpnia 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. Jednocześnie organ I instancji rozłożył kwotę [...]zł na 11 rat po [...] zł, płatnych miesięcznie począwszy od kwietnia 2025 r. – do marca 2026 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ powołał się na art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.) i stwierdził, że nie zaistniały okoliczności wskazujące na szczególny przypadek, który uzasadniałby odstąpienie od żądania zwrotu należności. Organ podniósł, że skarżący wyraził zgodę na dobrowolne wnoszenie opłat przy tak niskim dochodzie, co może świadczyć o posiadanych przez niego nieujawnionych dochodach.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. wniósł o umorzenie w całości lub znacznie większym zakresie niż wcześniej kwoty zadłużenia z tytułu kosztów pobytu A. S. w DPS. Skarżący przedstawił okoliczności wcześniej ustalone podczas wywiadu środowiskowego i argumentował, że dochód jego gospodarstwa domowego nie przekracza 300% kryterium dochodowego i wynosi [...] zł, co nie pozwala na regulowanie zobowiązań w ustalonej przez MOPR w [...] wysokości. Wskazał na "dynamicznie" rosnące koszty bieżącego utrzymania. Jednocześnie podtrzymał swoje zobowiązanie do ponoszenia aktualnej opłaty z tytułu kosztów pobytu matki w DPS, zaznaczając zarazem, że nie dysponuje jednak środkami na spłatę zadłużenia.
Motywując swoje rozstrzygnięcie, Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 czerwca 2025 r. zwróciło uwagę na uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. Organ odwoławczy podkreślił, że pod pojęciem szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s., można rozumieć takie sytuacje, które mają charakter nadzwyczajny i w takim stopniu rzutują na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu, że nieuzasadnionym byłoby egzekwowanie nienależnie pobranego świadczenia.
W ocenie organu II instancji, skarżący nie wykazał zaistnienia tego rodzaju szczególnie uzasadnionych okoliczności, a posiadane przez niego zasoby pieniężne są wystarczające na pokrycie kosztów pobytu A. S. w DPS w [...].
Końcowo Kolegium wskazało na to, że kluczowym ustaleniem w toku postępowania, było to, że skarżący dobrowolnie podjął się odpłatności za pobyt matki w DPS (ostatnio w kwocie [...]zł), co stanowi potwierdzenie, że jest w stanie wygospodarować na ten cel środki, a zatem nie stanowi to dla niego nadmiernego obciążenia; nie można również przyjąć, że zwrot wydatków stanowiłyby dla strony nadmierne obciążenie.
W skardze na decyzję odwoławczą M. S. zarzucił naruszenie:
1) prawa materialnego: art. 2 ust. 1 i 2, art. 8 w zw. z art. 3 ust. 3 i art. 104 ust. 4 u.p.s. przez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą "przypadki szczególnie uzasadnione", podczas gdy całokształt okoliczności wskazuje, że żądanie zwrotu wydatków powoduje nadmierne obciążenie i realnie zagraża zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych jego rodziny, a w konsekwencji potraktowanie instytucji z art. 104 ust. 4 u.p.s. jako wyjątku stosowanego skrajnie rzadko, bez rzetelnej, pogłębionej oceny jego indywidualnej sytuacji i sprowadzenie oceny sytuacji dochodowej strony do prostego porównania z arbitralnie przyjętym przez organ progiem "300% kryterium dochodowego", mimo że art. 104 ust. 4 u.p.s. nie przewiduje żadnej sztywnej granicy dochodowej, a ocena musi dotyczyć realnych kosztów utrzymania i wpływu obowiązku zwrotu na możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb;
2) przepisów postępowania: a) art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez: a) niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego, a następnie dowolną ocenę dowodów i lakoniczne uzasadnienie, które nie pozwala na kontrolę sądowoadministracyjną w zakresie realizacji uznania administracyjnego; b) obarczenie go skutkami wcześniejszego "dobrowolnego" zobowiązania się do ponoszenia opłat (aneks na [...] zł miesięcznie), bez zbadania okoliczności zawarcia umowy (presja sytuacyjna, brak wiedzy o możliwości zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s., brak realnej swobody negocjacyjnej), a następnie wykorzystanie tego faktu jako głównego argumentu przeciwko zastosowaniu ulgi; c) nadużycie instytucji uznania administracyjnego i przekroczenie jego granic; d) niewypełnienie obowiązku należytego informowania strony o przysługujących jej uprawnieniach, w tym o przesłankach i realnych możliwościach skorzystania z art. 104 ust. 4 u.p.s.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ II instancji nie wykazał, dlaczego uznał, że nie istnieją szczególne okoliczności wskazujące na możliwość zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s., skoro ustalił, że dochód jego gospodarstwa domowego nie przekracza 300% kryterium dochodowego i pomimo przyjęcia, że utrzymuje partnerkę i 2-letnie dziecko. Według strony organ pomija również fakt, że koszty życia (czynsz, media, wyżywienie, koszty utrzymania dziecka, transport, leki, inflacja) pochłaniają znaczną część dochodów, co zadeklarował i co organ powinien był zweryfikować rachunkowo.
Poza tym skarżący wytknął, że Kolegium przyjęło, iż skoro M. S. podpisał aneks do umowy na kwotę [...]zł miesięcznie to oznaczało, że mógł opłacać takie należności, przy czym organ odwoławczy nie wziął pod uwagę okoliczności faktycznych zawarcia tej umowy, które w ocenie strony skutkowały, że czuł się przymuszony sytuacją, obawiając się dalszych konsekwencji administracyjnych.
Przy takich zarzutach, strona wniosła o uchylenie wydanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie stwierdzenie zaistnienia przesłanek z art. 104 ust. 4 u.p.s i odstąpienie od żądania zwrotu wydatków w całości. Dodatkowo, w petitum skargi zostały zawarte wnioski o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zasądzenia kosztów postępowania oraz zwolnienie skarżącego z wszelkich kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Prawomocnym postanowieniem z dnia 16 września 2025 r. referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu umorzył postępowanie w zakresie wniosku o przyznanie prawa pomocy z uwagi na ustawowe zwolnienie strony od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w tej sprawie.
Prawomocnym postanowieniem z dnia 27 października 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu – nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Poza tym, stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Stąd też analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie – lub ewentualnie pominiętych – w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21 - to i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 16 kwietnia 2025 r. w sprawie odmowy odstąpienia od żądania od skarżącego zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej. Kwota tych wydatków ([...] zł) wynika z kolei z decyzji z dnia 26 marca 2025 r. zmieniającej wcześniejszą decyzję z dnia 7 marca 2025 r. w tym przedmiocie.
Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają zarówno przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, jak i przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – co też uzasadnia wyeliminowanie obydwu tych decyzji z obrotu prawnego
Motywując takie stanowisko, Sąd wyjaśnia, że materialną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 1214 ze zm.), w szczególności zaś art. 104 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 3 tej ustawy.
Przepis art. 61 ust. 3 u.p.s. stanowi, że w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa w art. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio.
Przepis ten dotyczy zatem osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s.a, a zatem zobowiązanych ustawowo do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, a są to: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ponadto dotyczy również osób, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2a u.p.s. stanowiącym, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2.
W sprawie nie jest przedmiotem sporu, że ustalony dochód skarżącego nie przekracza kryterium dochodowego wskazanego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Niemniej jednak skarżący ponosi dobrowolnie odpłatność za pobyt matki w DPS na podstawie umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2c u.p.s. (następnie aneksowanej) z Dyrektorem MOPR w [...]
W związku z tym Sąd wyjściowo zaznacza, że w całości odrzuca tę część zarzutów i argumentacji skarżącego, która dotyczy braku uwzględnienia przez organ domniemanych przymusowych okoliczności zawarcia przedmiotowej umowy.
W świetle całokształtu okoliczności sprawy, jak w szczególności konsekwentnie deklarowanej woli ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS, twierdzenia strony są całkowicie niewiarygodne, a zarzuty chybione. Nie ma żadnych podstaw do przypisywania organom uchybień w tym zakresie, tj. częściowo naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., jak też naruszenia art. 9 k.p.a.
Warto przypomnieć, że chociażby w swoim wniosku z dnia 24 marca 2025 r. skarżący wyraźnie i wprost stwierdził, że na podstawie zawartej umowy zobowiązał się dobrowolnie do ponoszenia kosztów pobytu swojej matki w DPS. Co więcej, w oświadczeniu z dnia 20 marca 2025 r. jednoznacznie ujawnił swoją motywację, stwierdzając, że jest świadom tego, że na podstawie ustawy o pomocy społecznej jest zwolniony z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt jego matki w DPS, jednakże postanowił dobrowolnie wnosić opłaty z tego tytułu, aby te koszty nie zostały przeniesione na jego syna P. S.. Skarżący podpisywał też kolejne aneksy do pierwotnej umowy, ostatni w dniu 21 marca 2025 r., zgadzając się finalnie na podnoszenie odpłatności w kwocie [...]zł miesięcznie z tytułu kosztów pobytu matki w DPS.
W konsekwencji chybione były również zarzuty dotyczące braku wiedzy o możliwości zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. i niewypełnienia przez organ obowiązku należytego informowania strony o przysługujących jej uprawnieniach, w tym o realnych możliwościach skorzystania z art. 104 ust. 4 u.p.s.
Składając wniosek z dnia 24 marca 2025 r., skarżący w istocie rzeczy skorzystał właśnie z uprawnień z art. 104 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. (jakkolwiek w przypadku zwrotu takich wydatków ulga zwalniająca z obowiązku zwrotu wydatków przybiera postać odstąpienia od żądania zwrotu, a nie umorzenia należności, które dotyczy kwot nienależnie pobranych świadczeń). Poza tym pouczenie o warunkach złożenia wniosku na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. znajduje się tak w decyzji z dnia 7 marca 2025 r. ustalającej kwotę wydatków przypadających do zwrotu na rzecz Gminy z tytułu poniesionych zastępczo opłat za pobyt matki skarżącego w DPS, jak też w decyzji zmieniającej z dnia 26 marca 2025 r.
Podnosząc tego rodzaju zarzuty, strona w istocie zaprzecza swoim własnym oświadczeniom i działaniom podejmowanym w związku z pokrywaniem kosztów pobytu matki w DPS, które to okoliczności znajdują swoje jednoznaczne potwierdzenie w aktach administracyjnych.
Natomiast zasadne okazały się zarzuty dotyczące przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie po części wynikało z przyjęcia błędnej, nieuprawnionej wykładni art. 104 ust. 4 (w zw. z art. 61 ust. 3) u.p.s., a dalej do podjęcia rozstrzygnięcia bez należytego oparcia go w zasadach wynikających z art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s. Niemniej jednak wady zaskarżonych decyzji nie prowadziły do uznania zarzutu, że uzasadnienie decyzji nie pozwala na kontrolę sądowoadministracyjną. Przeciwnie, Sąd mógł się zapoznać z tokiem rozumowania organów, w związku z czym mógł stwierdzić uchybienia dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Również zbyt daleko idący był zarzut skargi w zakresie powiązania naruszenia art. 11 k.p.a. z naruszeniem art. 2 Konstytucji. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzania, że postępowanie organów stanowi jaskrawe wystąpienie przeciwko wyrażonej w przywołanym przepisie zasadzie państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej.
Według ogólnej zasady z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Natomiast według art. 3 u.p.s.: pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1); zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2); rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3); potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4).
Powyższe zasady obowiązują również w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s., który stosowany jest w tej sprawie z uwagi na brzmienie art. 61 ust. 2c u.p.s. Przepis art. 104 ust. 4 u.p.s. stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty.
Jak trafnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 3045/23 (dostępnym jw.), mechanizm, o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s., stosowany jest do opłaty już ustalonej [tu: zwrotu kwoty wydatków zastępczo poniesionych przez Gminę], przy czym obejmować może również stany faktyczne, w których okoliczności uzasadniające jego zastosowanie pojawiły się już po dacie ustalenia.
Słusznie Kolegium zauważyło, że skorzystanie z ulg z art. 104 ust. 4 u.p.s. możliwe jest tylko w wyjątkowych przypadkach. Przepis ten zasadniczo należy interpretować zawężająco. Wynika to z klauzuli o "przypadkach szczególnie uzasadnionych", a więc sformułowania, które należy łączyć z wystąpieniem sytuacji niestandardowych, bardzo trudnych do przezwyciężenia dla zainteresowanego czy też sytuacji, w których zagrożone dobro przedstawia znacznie większą wartość od dobra, które dozna uszczerbku w związku z koniecznością zwrotu organom należnych im kwot. W art. 104 ust. 4 u.p.s. doprecyzowano nawet, że ulg można udzielać, jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie – a zatem i uiszczenie kwoty koniecznej do zwrotu – "stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy" (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 75/22, dostępny jw.).
Jeszcze raz zatem należy podkreślić, że udzielanie ulg w spłacie należności, a w szczególności odstąpienie do żądania zwrotu wydatków czy też umorzenie należności – ma charakter wyjątkowy i zachodzi jedynie wówczas, jeżeli żądanie zwrotu stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy.
Trzeba też mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia takiej ulgi w spłacie należności jest uzależnione od rozeznania przez organ sytuacji zobowiązanego, a ciężar przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego nie ciąży jednak wyłącznie na organie. Ze względu na zasadę z art. 4 u.p.s., w sytuacji ubiegania się o udzielenie ulgi, zobowiązany do dostarczenia organowi koniecznych danych lub co najmniej do umożliwienia organowi pozyskania tych danych w drodze wywiadu środowiskowego, jest zaś wnioskodawca (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 2305/21, dostępny jw.).
Przy tym, decyzje wydane na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że po dokonaniu ustalenia, że strona spełnia przesłanki normatywne, od zaistnienia których uzależniona jest możliwość zastosowania instytucji z art. 104 ust. 4 u.p.s., organ nie ma obowiązku orzekać zgodnie z wnioskiem strony. Zatem nawet trudna sytuacja bytowa osoby zobowiązanej nie zwalnia z obowiązku zwrotu świadczenia, gdyż znaczny ciężar związany z wykonaniem tego obowiązku nie jest jeszcze równoznaczny ze szczególnym przypadkiem, o którym mowa w tym przepisie. Stąd też, jeżeli organy przeprowadzą prawidłowo postępowanie wyjaśniające i uargumentują w sposób przekonujący swoją decyzję wydaną w granicach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności (patrz np. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3349/19 i 18 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 503/22, dostępne jw.). W przypadku decyzji uznaniowych sądowa kontrola ogranicza się do tego, czy organ administracji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe i czy wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, tak aby mógł podjąć rozstrzygnięcie. W przypadku tego typu decyzji poza kontrolą pozostaje już sam proces wyboru następstwa prawnego, czyli podjęcie konkretnego rozstrzygnięcia (patrz: wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1140/19, dostępny jw.).
W następnej kolejności należy podkreślić, że co do zasady każdej decyzji organu administracyjnego należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Odnosi się to również do decyzji organu odwoławczego. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt zaskarżonej decyzji, Sąd wyjaśnia, że dopatrzył się w tej sprawie takiego rodzaju naruszenia przepisów prawa przez organy obydwu instancji, które nie pozwala na przyjęcie, że sprawa została prawidłowo rozstrzygnięta w granicach uznania administracyjnego. W kontekście ustaleń i rozważań organów pomocowych, wynikających z uzasadnień zakwestionowanych decyzji administracyjnych, nie można uznać, że w wyniku oceny sytuacji skarżącego i jego rodziny organy zasadnie nie stwierdziły, aby wobec wnioskodawcy wystąpił "przypadek szczególnie uzasadniony" w rozumieniu art. 104 ust. 4 u.p.s.
Ustalenia faktyczne i ich ocena zostały wyjściowo poczynione z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Pomimo dyrektywy zawężającego rozumienia "przypadków szczególnie uzasadnionych", nie można zaaprobować swoistego uproszczenia rozumienia tego pojęcia przez organy pomocowe w niniejszej sprawie, które w istocie doprowadziło do końcowego uznania przez Kolegium, że skoro posiadane przez skarżącego zasoby pieniężne są wystarczające na pokrycie kosztów pobytu A. S. w DPS w [...], to kluczowym ustaleniem w toku postępowania, było to, że skarżący dobrowolnie podjął się odpłatności za pobyt matki w DPS (ostatnio w kwocie [...]zł). Według organu, stanowi to potwierdzenie, że wnioskodawca jest w stanie wygospodarować na ten cel środki, a zatem nie stanowi to dla niego nadmiernego obciążenia, w związku z czym nie można również przyjąć, że zwrot wydatków stanowiłyby dla strony nadmierne obciążenie.
Takie rozumienie art. 104 ust. 4 u.p.s., odniesione do wybiórczo potraktowanej analizy okoliczności sprawy jest nieuprawnione. Nie sposób bowiem uznać, że osoby, które dobrowolnie wnoszą opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 2a u.p.s. na podstawie umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2c u.p.s., w istocie nie mogą realnie wystąpić o zastosowanie ulg na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s., skoro zgodziły się umownie na ponoszenie określonej odpłatności. Do takich zaś wniosków może krańcowo prowadzić przywołane stanowisko organu II instancji. Powyższe rozumienie art. 104 ust. 4 u.p.s. byłoby wprost sprzeczne z art. 61 ust. 3 u.p.s., który obejmuje swoim zakresem również osoby wskazane w art. 61 ust. 2a u.p.s.
Fakt, że dana osoba zawarła umowę (aneks) wskazującą konkretną kwotę opłaty, którą powinna ponosić za pobyt osoby umieszczonej w DPS, nie oznacza, że bezwarunkowo będzie musiała zwrócić całość wydatków zastępczo poniesionych przez gminę z tytułu zaległości we wnoszeniu opłaty, niezależnie do tego w jakiej konkretnie sytuacji faktycznej się znajdzie w danym momencie. Sytuacja takiej osoby może bowiem przy poczynieniu nadzwyczajnych starań i oszczędności w wydatkach na bieżące utrzymanie pozwalać na uiszczanie – całości lub części – bieżącej kwoty opłaty, a nie pozwalać na uregulowanie całości lub części zaległości powstałych z tego tytułu.
Przypisany organom błąd w wykładni art. 104 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. spowodował z kolei uchybienia w zakresie ustalenia i oceny wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W szczególności organy nie rozważyły sytuacji osobistej, rodzinnej i dochodowej skarżącego w kontekście podnoszonych przez niego indywidualnych okoliczności i dokumentów, na które się powoływał. Niejako pozostało to poza zakresem ich ustaleń i rozważań, przy czym organ I instancji sformułował daleko idącą tezę, że skarżący wyraził zgodę na dobrowolne wnoszenie opłat przy tak niskim dochodzie, co może świadczyć o posiadanych przez niego nieujawnionych dochodach. Organy nie wzięły zaś w ogóle pod uwagę, że wnioskodawca może kosztem pokrycia koniecznych wydatków bieżącego utrzymania rodziny był w stanie regulować należności wynikające z dobrowolnie przyjętego na siebie zobowiązania w zakresie wnoszenia opat za pobyt matki w DPS, jednak prawdopodobnie trudna sytuacja dochodowa i rodzinna nie pozwalała mu na regulowanie zobowiązań w pełnym zakresie, co doprowadziło do powstania zaległości za rok 2024, które w postaci wydatków zastępczo poniosła Gmina [...]. Przy tym, według danych wynikających z wywiadu środowiskowego i opinii pracownika socjalnego sytuacja rodziny skarżącego była trudna w spornym okresie.
Organy powinny zatem rozpatrzyć sprawę wszechstronnie, przy ewentualnym zastosowaniu własnej inicjatywy dowodowej, jak też wezwania strony do uzupełniającego wyjaśniania wszystkich istotnych kwestii, gdyby dotychczas zgromadzone dowody budziły uzasadnione wątpliwości organu co do rzeczywistej sytuacji dochodowej i finansowej wnioskodawcy. Tak się jednak nie stało, co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wcześniej zaś organy naruszyły przepisy art. 104 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s., które miało wpływ na wynik sprawy, skoro zdeterminowało kierunek ustaleń faktycznych oraz ocen w ramach subsumcji prawnej stanu faktycznego.
Skarżący w odwołaniu zasadnie powołał się na to, że w toku postępowania przedstawił konkretne okoliczności i uwarunkowania dowodowo-wydatkowe, a dochód jego gospodarstwa domowego nie przekracza 300% kryterium dochodowego i wynosi [...] zł, co nie pozwala na regulowanie zobowiązań w ustalonej przez MOPR w [...]. wysokości. Wskazał przy tym na "dynamicznie" rosnące koszty bieżącego utrzymania. Wcześniej zaś przedłożył dokumenty dotyczące ponoszonych wydatków przez gospodarstwo domowe. Nawet też, jeżeli podtrzymał swoje deklaracje co do ponoszenia aktualnej opłaty z tytułu kosztów pobytu matki w DPS, to przecież czynił to na przyszłość, jednocześnie zaznaczając, że nie dysponuje jednak środkami na spłatę zadłużenia. Nadto, słusznie w skardze strona podniosła, że organ II instancji nie wykazał, dlaczego uznał, że nie istnieją szczególne okoliczności wskazujące na możliwość zastosowania art. 104 ust. 4 u.p.s., skoro ustalił, że dochód jego gospodarstwa domowego nie przekracza 300% kryterium dochodowego, a skarżący utrzymuje partnerkę i 2-letnie dziecko. Poza tym, organ rzeczywiście pominął również odniesienie się do podnoszonych przez stronę okoliczności, że koszty życia (czynsz, media, wyżywienie, koszty utrzymania dziecka, transport, leki, inflacja) pochłaniają znaczną część dochodów rodziny, a co organ powinien był zweryfikować rachunkowo.
W takich warunkach Sąd nie mógł stwierdzić, że organy prawidłowo załatwiły sprawę w granicach uznania administracyjnego, skoro nie ustaliły i nie rozważyły całokształtu okoliczności sprawy w celu zbadania, czy zasadne jest udzielenie skarżącemu dalej idącej ulgi niż zastosowana (chodzi o rozważenie podstaw do odstąpienia do żądania całości lub części kwoty wydatków za pobyt w DPS, zastępczo poniesionych przez Gminę). Wymaga to z kolei uprzedniego poczynienia pogłębionych ustaleń faktycznych i oceny, czy uiszczenie kwoty tych wydatków "stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy". Tego zaś w sprawie niewątpliwe zabrakło z przyczyn wyżej już podanych, a Sąd takich ustaleń i rozstrzygnięć zastępczo za organy czynić nie może.
Podsumowując, Sąd stwierdza, że po stronie organów obydwu instancji doszło do naruszenia wyżej przywołanych przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, w sprawie miało miejsce również naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 8 § oraz szczegółowych przepisów dotyczących ustalania stanu faktycznego i rozpatrywania materiału dowodowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak też odpowiedniego odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.) dopełnienia powyższych obowiązków.
Sąd nie mógł przesądzić końcowego rozstrzygnięcia sprawy podejmowanego w warunkach uznania administracyjnego, natomiast był uprawniony do wskazania tych obszarów problemowych, istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii udzielenia skarżącemu konkretnej ulgi w spłacie zaległości z tytułu wydatków zastępczo za niego poniesionych przez Gminę, które to kwestie wymagają uwzględnienia w toku ponownie prowadzonego postępowania.
Sąd podkreśla, że w takiej sytuacji konieczne jest uwzględnienie przez organ wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ pomocowy wnikliwie odniesienie się do argumentów i okoliczności podnoszonych przez stronę w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Przy ocenie sytuacji dochodowej i finansowej skarżącego należy wziąć pod uwagę również aktualną sytuację jego rodziny, a w szczególności niezbędne potrzeby i konieczne wydatki. Organ zadba przy tym o odpowiednie uzupełnienie materiału dowodowego.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Końcowo Sąd wyjaśnia, że nie rozstrzygnął o kosztach postępowania z uwagi na wyżej wspomniane ustawowe zwolnienie skarżącego od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w przedmiotowej sprawie, jak też brak wykazania poniesienia jakichkolwiek kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw w tym postępowaniu (brak podstaw do zastosowania art. 205 w zw. z art. 200 p.p.s.a.).