IV SA/Po 762/23

IV SA/Po 762/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 29 września 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania B. T. (dalej również: skarżący; strona), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.] - dalej: k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. (dalej również: Wójt; organ I instancji) z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją nr [...] z dnia 14 kwietnia 2023 r. Wójt Gminy T., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy – dwie wcześniejsze decyzje ustalające warunki zabudowy zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze: 1) decyzja z dnia 3 marca 2020 r. uchylona decyzją nr [...] z dnia 21 kwietnia 2020 r., 2) decyzja z dnia 3 listopada 2021 r. uchylona decyzją nr [...] z dnia 17 stycznia 2022 r., a sprawa była przekazywana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania terenu na potrzeby punktu zbierania i przetwarzania odpadów, budowy budynku usługowego (zaplecza biurowo-socjalnego), boksów magazynowych, wagi najazdowej oraz utwardzenia placu - na działce nr [...], obręb Ż., gmina T..
W uzasadnieniu decyzji Wójt wyjaśnił, że T. P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą D. (dalej również: inwestor; uczestnik postępowania) w dniu 29 lipca 2019 r. wystąpił o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania terenu na potrzeby punktu zbierania i przetwarzania odpadów, budowy budynku usługowego (zaplecza biurowo-socjalnego), boksów magazynowych, wagi najazdowej oraz utwardzenia placu na działce nr [...] w obrębie Ż., w gminie T.. Organ I instancji wskazał na to, że zgodnie z wnioskiem, uzupełnionym następnie 14 stycznia 2020 r. i 7 lutego 2020 r., obiekty budowlane znajdujące się na działce – tj. budynek tymczasowy o funkcji biurowo-socjalno-magazynowej, waga najazdowa, boksy magazynowe, kontenery – nie posiadają stosownych zgłoszeń ani pozwoleń, w związku z czym inwestor zamierza dokonać ich rozbiórki. Organ I instancji wyjaśnił, że dla tego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie ma także obowiązku sporządzenia planu.
Zdaniem Wójta, wydanie decyzji jest możliwe, ponieważ spełnione są wszystkie wymogi z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) - dalej: u.p.z.p., przy czym analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. przeprowadzono na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) oraz ponowiono procedurę uzgodnień określonych art. 53 u.p.z.p.; ponadto projekt decyzji opracował uprawniony architekt.
W odwołaniu B. T. zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpanie całego materiału dowodowego i nieprawidłowe rozpatrzenie sprawy w związku z pominięciem tzw. zasady dobrego sąsiedztwa i pominięcie słusznego interesu obywateli, tj. nieuwzględnienia jego nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością wnioskodawcy. Ponadto wskazał na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Kolegium, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 29 września 2023 r., stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa.
Organ II instancji podkreślił, że w ramach ponowionej procedury sporządzono nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy, jak też przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną dla obszaru wyznaczonego wokół terenu inwestycji zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Odnosząc się do charakteru planowanej inwestycji, według finalnej korekty z dnia 7 lutego 2020 r. i 31 sierpnia 2023 r. [data wpływu do organu odwoławczego pisma inwestora z dnia 29 sierpnia 2023 r.] dotyczącej pierwotnego wniosku z dnia 29 lipca 2019 r., organ odwoławczy zauważył, że inwestor zamierza "dokonać rozbiórki wszystkich zlokalizowanych na działce obiektów budowlanych, tj. budynek tymczasowy o funkcji biurowo-socjalno-magazynowej, waga najazdowa, boksy magazynowe, kontenery".
Kolegium zgodziło się ze sposobem wyznaczenia obszaru analizowanego, wskazując, że frontem działki nr [...] jest jej granica od strony północno-zachodniej oraz zachodniej, która przylega do działki nr [...] (działka drogowa - droga powiatowa nr [...] – ul. [...]); za front działki uznano linie rozgraniczające działkę z drogą powiatową o łącznej szerokości Wynoszącej 78,099 m (61,418 m + 16,681 m), gdyż przy wyznaczaniu obszaru analizowanego należało wziąć pod uwagę nie wycinek frontu działki, a całą jego długość. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro szerokość frontu terenu przylegającego do drogi wynosi ok. 78 m, to zakres analizy wynosi 78,1 m x 3 = 234,3 m; wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust, 2 pkt 1 u.p.z.p., prawidłową "średnicę" wokół działki inwestora w odległości nie mniejszej niż 234,3 m od granic terenu opracowania.
Nadto, charakteryzując zamierzone przedsięwzięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że dla przedmiotowej inwestycji Wójt Gminy T. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 10 sierpnia 2015 r. znak [...] dla przedsięwzięcia polegającego na utworzeniu "Punktu zbierania i przetwarzania odpadów w miejscowości Ż., gmina T., na działce o numerze ewidencyjnym [...]". W decyzji tej Wójt stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego zamierzenia. Organ II instancji wyjaśnił, jaki jest proces technologiczny odzysku metali, zgodnie z decyzją Starosty T. z dnia 24 września 2020 r. znak [...] w sprawie zmiany decyzji Marszałka Województwa W. z dnia 4 grudnia 2015 r. znak [...], udzielającej zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na działce inwestycyjnej. Dodał, że w procedurze środowiskowej zwrócono się do organów dysponujących wiedzą specjalistyczną, a mianowicie do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., którzy stwierdzili, że dla projektowanej inwestycji nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko; wszystkie odpady magazynowane będą w sposób selektywny, zabezpieczone przed dostępem do osób postronnych oraz możliwością rozprzestrzeniania się i zmieszania z innymi odpadami, a emisja hałasu powstająca w wyniku funkcjonowania inwestycji nie zmieni w sposób znaczący istniejących warunków akustycznych.
Organ II instancji zauważył, że w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej powinna być zlokalizowana tylko taka zabudowa usługowa, która będzie przeznaczona pod usługi nieuciążliwe, za które należy uznać usługi, których oddziaływanie mieści się w granicach działki, które nie wykazują uciążliwości dla środowiska oraz nie są przedsięwzięciami mogącymi oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Organ odwoławczy zauważył również, że według wniosku przedmiotem rozstrzygania jest zmiana sposobu zagospodarowania terenu na potrzeby prowadzenia punktu zbierania odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne oraz ich przetwarzania, jednakże w piśmie z dnia 28 kwietnia 2022 r. inwestor doprecyzował wniosek, że "na działce numer [...] nie ma prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów niebezpiecznych" (taki stan rzeczy przyjął finalnie autor analizy). Kolegium zaznaczyło również, że w decyzji z dnia 10 sierpnia 2015 r. określono inne parametry przedsięwzięcia niż w ostatecznej wersji wniosku, organ uznał jednak, że chociaż w zakresie wniosku z dnia 29 lipca 2019 r. doszło do zmiany parametrów projektowanej inwestycji (względem wartości uwzględnionych w postępowaniu środowiskowym), to jednak zmiana ta nie ma znaczenia dla końcowej oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym względzie organ II instancji odwołał się do brzmienia § 3 pkt 80 i 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) i zaznaczył, że prawodawca nie warunkował klasyfikacji spornej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w odniesieniu do wielkości powierzchni zabudowy bądź charakteru poszczególnych obiektów.
Organ odwoławczy stwierdził, że trudno uznać, by projektowana inwestycja miała wiązać się ze zmianami w krajobrazie i estetyce okolicy, co następnie miałoby wpływać na jakość życia B. T., skoro w sąsiedztwie zarówno działki nr [...], jak i działki nr [...] (własność zainteresowanego B. T.) występuje zabudowa o różnorodnym charakterze; pośród zabudowań mieszkalnych (w zabudowie jednorodzinnej oraz zagrodowej) znajdują się budynki usługowe, a w dalszej odległości budynki produkcyjne; na skutek wieloletnich zmian w zagospodarowaniu tej konkretnej okolicy, jej warunki przestrzenne przestały stanowić spójny estetycznie krajobraz. W odniesieniu do zastrzeżeń zainteresowanego Kolegium stwierdziło, że za niedopuszczalne na etapie wydawania przedmiotowej decyzji uznać należy zarzuty związane z takimi kwestiami jak zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntów, a także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Kwestia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (m.in. hałas) były już badane na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że dla wydania decyzji w przedmiotowej sprawie nie ma potrzeby analizowania kwestii spełnienia przez inwestora wymogów utrzymania czystości i porządku na terenie gminy T.; ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji różnej zabudowy na danym terenie, jak i bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy.
Odnosząc się do kwestii kontynuacji funkcji istniejącej na obszarze analizowanym, organ II instancji wpierw wyjaśnił, że wcześniej w decyzji z dnia 17 stycznia 2022 r. zauważył, iż zbadania wymaga kwestia, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji można mówić o kontynuacji funkcji istniejącej na obszarze analizowanym, a planowane przedsięwzięcie polega na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne, zaś tego rodzaju działalności nie można zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową. Organ wskazał na to, że w analizie architektoniczno-urbanistycznej zauważono, iż w rejonie znajdują się dwa zakłady zajmujące się gospodarką odpadami - skupem surowców wtórnych: jeden z nich znajduje się przy ul. [...], drugi znajduje się w granicach strefy inwestycyjnej przy ul. [...], niemniej jednak, pierwszy z tych zakładów położony jest w odległości ponad 1 km od planowanej inwestycji, a drugi ponad 400 m (w linii prostej), a zatem wychodzą one poza wyznaczony obszar analizowany. Z analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że bezpośrednie sąsiedztwo działki stanowią przede wszystkim tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zagrodowej, którą uzupełnia wyłącznie stacja benzynowa położona na działce nr [...] oraz usługi (organ II instancji zauważył, że nie wyjaśniono tego precyzyjnie - możliwe, że chodzi o [...] usytuowane na działce o nr ew. [...]).
Organ odwoławczy następnie wskazał na to, że uprzedni właściciel uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej utwardzenie placu pod działalność handlowo usługową - skład materiałów budowlanych (a zatem o odmiennym stopniu uciążliwości dla otoczenia). Opisując obszar objęty analizą, Kolegium wyjaśniło, że obejmuje on tereny w mieście T. pomiędzy ul. [...] (która jest drogą powiatową) i ul. [...] (która jest drogą krajową nr [...]) - obszar położony po północnej stronie drogi krajowej nr [...], obszar po południowej stronie drogi krajowej nr [...], a także obszar położony przy drodze gminnej nr [...] Analizą objęto działki, które całe lub w części znajdują się w granicach minimalnego obszaru analizowanego. Działka nr [...] położona jest bezpośrednio przy granicy gminy miejskiej T.. Tereny sąsiednie na terenie miasta od wielu lat przeznaczone były i są pod przemysł, produkcję i usługi. Bezpośrednio za ogrodami działkowymi, znajduje się E. - aktualnie już nieczynna konwencjonalna elektrownia cieplna o mocy osiąganej 600 MW, która opalana była węglem brunatnym. W miejscu elektrowni opalanej węglem brunatnym ma powstać turbina gazowa, która będzie spalać mieszankę gazu i paliwa pomocniczego. Działka inwestycyjna graniczy z terenami objętymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta T., których przeznaczeniem jest produkcja, bazy oraz składy. Po przeciwnej stronie ul. [...] znajduje się strefa inwestycyjna miasta T.. Tereny te są już w części zabudowane zgodnie z planem, w części pozostają jeszcze terenami rolniczymi z zabudowanymi pojedynczymi terenami zabudowy zagrodowej. Tuż poza minimalnymi granicami obszaru analizowanego w strefie inwestycyjnej miasta, przy ul. [...], znajduje się skup złomu i metali kolorowych, w strefie tej przy ul. [...] znajduje się skup złomu. Organ zauważył, że zagospodarowanie odpadów jest aktualnie popularną i bardzo potrzebną działalnością gospodarczą. Także na obszarze gminy T., przy drodze krajowej nr [...] "tereny są zabudowane oraz zabudowują się pod zabudowę usługową, magazynową, bazy i składy", oprócz [...] [jak następnie wyjaśniono - [...] usytuowane na działce nr [...]], które znajduje się w granicach obszaru analizowanego. W odległości ok. 75 m poza granicą tego obszaru na działkach nr [...] i [...] inwestycję usługową realizuje firma transportowa, a bezpośrednio za nią, na działce nr [...] znajduje się skład węgla. Około 350 m za granicą minimalnego obszaru analizowanego, na narożniku drogi krajowej i drogi wewnętrznej będącej własnością gminy, prowadzącej do elektrowni i Głównego Punktu Zasilania, znajduje się nowy biurowiec; dalej przy drodze znajduje się duże przedsiębiorstwo produkujące namioty reklamowe i handlowe oraz pawilony ogrodowe. Organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie terenów tych, ze względów głównie praktycznych (wielkość map), nie objęto analizą, jednak na podstawie ogólnego obrazu terenów podmiejskich należy zauważyć, iż tereny te z terenów typowo rolniczych przez trwające kilkadziesiąt lat procesy inwestycyjne przekształciły się w tereny aktywności gospodarczej. Na terenach w otoczeniu elektrowni – tereny między ul. [...] i drogą krajową nr [...] – znajdują się już tylko pojedyncze tereny zabudowy zagrodowej. Z kolei przy drodze gminnej K. istnieje tendencja typowa dla bezpośredniego otoczenia miast, zamiany terenów zabudowy zagrodowej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i uzupełnienia starej zabudowy zagrodowej przez nowe tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Pod zabudowę usługową w graniach obszaru analizowanego przeznaczone są działki nr [...] i [...] (położone przy drodze krajowej nr [...], ul. [...] w T. ). Działkę nr [...] oznaczono na załączniku graficznym do analizy symbolem 1U - działka jest zabudowana i zagospodarowana, znajduje się tu warsztat samochodowy, usługi handlu, w tym sprzedaż samochodów i rzeczy używanych. Działkę nr [...] oznaczono w na złączniku graficznym do analizy symbolem 2U - działka jest zabudowana i zagospodarowana, znajduje się tu stacja benzynowa. Poza tym w granicach obszaru analizowanego, na terenie miasta znajdują się trzy posesje zabudowane zabudową zagrodową, oznaczone odpowiednio symbolami: 1RM - na terenie zabudowanym stanowiącym część działki [...], 2RM - na terenie zabudowanym stanowiącym część działki [...] oraz 3RM - na terenie części działki nr [...]. Dalej po północnej stronie drogi krajowej nr [...], na terenie gminy T., znajdują się następujące tereny zabudowane: część zabudowana działki [...] zabudowa zagrodowa (4RM), część zabudowana działki [...] zabudowa zagrodowa (5R), część zabudowana działki [...] zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (1MN), część zabudowana działki [...] zabudowa zagrodowa (6RM). Po południowej stronie drogi krajowej [...] znajdują się: posesja zabudowana zabudową zagrodową na działce o nr ew. [...] i części działki o nr ew. [...] (7RM); posesja zabudowana zabudową zagrodową na części działki o nr ew. [...] (8RM); posesja zabudowana zabudową zagrodową na części działki o nr ew. [...] (9RM), posesja zabudowana zabudową zagrodową z usługami - [...] na części działki nr [...]. Dalej, przy drodze gminnej znajdują się: posesja zabudowana zabudową zagrodową na działce nr [...] i części działki nr [...] (11RM), posesja zabudowana zabudową mieszkaniową jednorodzinną na działce nr [...] (2MN); posesja zabudowana zabudową zagrodową na częściach działek nr [...] (12RM).
Organ II instancji wyjaśnił, że zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu m.in. zapewnienie powstania kompleksów zabudowy jednolitych funkcjonalnie i wykluczenie sprzeczności w aspekcie funkcji zabudowy przestrzeni miejskiej. Dopuszcza się ponadto budowę obiektów o funkcji uzupełniającej na terenie zabudowanym budynkami jednorodzinnymi, gdyż zasada dobrego sąsiedztwa nie wymaga dokładnego odzwierciedlenia charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie planowanej inwestycji. Kontynuacja funkcji oznacza brak sprzeczności z funkcją dotychczasową, harmonijne z nią współistnienie, a niekiedy także jej uzupełnienie. Dlatego też, zwłaszcza w warunkach miejskich, w sąsiedztwie osiedla domów jednorodzinnych wydzielane zostają tereny przeznaczone pod działalność usługową czy produkcyjną, przy czym rozróżnienia wymagają przypadki usług uciążliwych i nieuciążliwych.
Zwracając uwagę na to, że działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego są przeznaczone pod zabudowę usługową (1U i 2U), zabudowę zagrodową (1RM-12RM), zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (1MN-5MN), teren usług i zabudowy zagrodowej (1RMU) oraz teren ogrodów działkowych (ZD), Kolegium stwierdziło, że w realiach tego konkretnego przypadku planowana inwestycja nie nosi cech usługi uciążliwej. Inwestor projektuje bowiem budynki o niewielkiej powierzchni zabudowy, jak i zaznaczył, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie wykroczy poza granice działki nr [...], a dodatkowo wskazał na rozwiązania technologiczne, które zminimalizują ewentualne niedogodności; nie będzie też składował odpadów niebezpiecznych oraz palnych. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że zagadnienie wpływu projektowanego przedsięwzięcia na ochronę zdrowia i życia ludzi, jak też środowiska zostało wnikliwie przeanalizowane w toku procedury środowiskowej, w którym wypowiedziały się wyspecjalizowane w tym zakresie organy - stwierdzono, że skala przedsięwzięcia i wielkość zajmowanego terenu nie spowodują znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko. Przede wszystkim jednak Kolegium zauważyło, że w granicach obszaru analizowanego zlokalizowano działalność usługową - stację paliw (1U), która stanowiła przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl uprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. (§ 3 pkt 35); na działce nr [...] znajduje się z kolei warsztat samochodowy, jak też usługi handlu, w tym sprzedaż samochodów oraz rzeczy używanych (2U). Poza tym tereny sąsiednie dla miejsca inwestycji od wielu lat przeznaczone były i są pod przemysł, produkcję i usługi. W bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej znajdują się grunty objęte planem miejscowym, przeznaczone właśnie pod produkcję, usługi, bazy i składy (strefa inwestycyjna miasta T.). W wyznaczonych granicach analizy, świadczone są także usługi w postaci [...]. Tuż poza minimalnymi granicami obszaru analizowanego w przywołanej strefie odnaleźć można skup złomu i metali kolorowych. W dalszej odległości zlokalizowano nie tylko działalność usługową (skład węgla, transport), ale także przedsiębiorstwo produkcyjne oraz elektrownię (aktualnie w fazie transformacji w blok gazowo- parowy). Jednocześnie, w granicach obszaru analizy występuje zabudowa stricte zagrodowa (starsza) oraz mieszkalna jednorodzinna (nowsza). Zdaniem organu II instancji, działka nr [...] jest umiejscowiona w specyficznych uwarunkowaniach przestrzennych, gdzie odnotować można występowanie zarówno zabudowy tożsamej z planowaną inwestycją, jak i całkowicie odmiennej od planowanego zamierzenia.
Organ odwoławczy stwierdził, że w analizie trafnie wywiedziono, że inwestycja będzie kontynuować aktualne przeznaczenie terenu, jak też je uzupełniać. Kontynuacja funkcji nastąpi względem aktualnego przeznaczenia terenu (inwestor już prowadzi tam działalność o tym samym charakterze) oraz istniejącej zabudowy w strefie inwestycyjnej miasta. Funkcja ta kontynuuje zabudowę pasma zabudowy przy drodze krajowej nr [...]. Poza tym zamierzona inwestycja uzupełnia znajdujące się na terenie miasta T. i gminy T. tereny zabudowy o funkcję potrzebną dla mieszkańców oraz znajdujących się tu usług, polegającą na zagospodarowaniu odpadów.
Końcowo organ II instancji stwierdził, że z przeprowadzonego postępowania wynika, że w niniejszej sprawie doszło do spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., co pozwala na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Planowana inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p,z.p., gdyż "jako budynki w zabudowie usługowej kontynuują parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu z obszaru analizowanego". Zdaniem organu odwoławczego trudno uznać, by projektowana inwestycja miała znacząco naruszyć ład przestrzenny na obszarze analizowanym, a także by miała zaburzyć harmonijną całość urbanistyczną obszaru lokalizacji inwestycji. Nowa zabudowa będzie mogła współistnieć z funkcjami istniejącymi na obszarze analizowanym i nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Inwestycja ta kontynuuje zarówno funkcję, jak i parametry zastane na obszarze analizowanym. Według Kolegium organ I instancji zasadnie ustalił również, że planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w związku z czym zaistniała możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W sprawie został również zachowany wymóg z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. co do sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez uprawnioną osobę.
W skardze na decyzję odwoławczą B. T., reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Zakwestionowanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1. przepisów postępowania:
- art. 84 § 2 k.p.a. polegające na zleceniu przez organ I instancji sporządzenia analizy architektoniczno — urbanistycznej osobie wobec której, mając na uwadze okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji istnieją uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności w przedmiotowej sprawie,
- art. 138 § 2 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy T. z dnia 14 kwietnia 2023 r. w sytuacji, gdy ze względu na wady prawne, którymi obarczona jest decyzja organu I instancji, organ odwoławczy obowiązany był uchylić przedmiotową decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia;
2. prawa materialnego:
- art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenia warunków zabudowy i uznanie, że inwestycja nie jest nową zabudową i stanowi kontynuację dotychczasowej zabudowy obszaru analizowanego, mimo że powstanie nowa zabudowa niezwiązana z otoczeniem, a otoczenie przedmiotu inwestycji to przede wszystkim zabudowa zagrodowa, mieszkalna jednorodzinna, tereny usługowe, zaś poprzednio teren inwestycji był wykorzystywany jako skład opału (węgla),
- bezprawne przyjęcie dla potrzeb analizy architektoniczno-urbanistycznej kontynuacji funkcji analizowanego terenu w sytuacji, gdy posadowione na działce o nr [...] obiekty budowalne, tj. budynek tymczasowy o funkcji biurowo-socjalno--magazynowej, waga najazdowa, boksy magazynowe, kontenery nie posiadają stosownych zgłoszeń ani pozwoleń, co w rezultacie oznacza, że powstały jako tzw. samowola budowlana, a tym samym nie mogą stanowić punktu odniesienia do dokonywania ustaleń na potrzeby przedmiotowej decyzji.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że poprzez zlecenie sporządzenia analizy architektonicznej oraz projektu decyzji mgr inż. arch. J. W. (członkowi W. Okręgowej Izby Architektów - wpis nr [...]) organ naruszył zasadę bezstronności, bowiem osoba ta powiązana jest co najmniej zawodowo z autorką i osobą kierującą zespołem autorów dokumentu planistycznego Gminy T. (oraz kolejnych jego zmian), tj. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy T. z dnia 8 listopada 2010 r. (ze zmianami). Argumentował, że w rezultacie strona ma uzasadnione wątpliwości co do bezstronności tej osoby jako autora projektu decyzji administracyjnej, mając na uwadze chociażby treść ustaleń, które zostały przez niego poczynione na potrzeby analizy architektoniczno-urbanistycznej i przygotowanego projektu zaskarżonej decyzji administracyjnej. Podkreślił, że z uwagi na zasadę zaufania określoną w art. 8 § 1 k.p.a. organ I instancji obowiązany był zlecić przygotowanie projektu decyzji osobie bezstronnej, co jednak nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.
Zdaniem strony, organ II instancji naruszył art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ bezzasadnie utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia 14 kwietnia 2023 r., skoro ewidentnie nie dostrzegł wadliwości tej decyzji, w szczególności naruszenia zasady pogłębiania zaufania oraz naruszenia przepisów materialnych - art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Polega to na poczynieniu błędnych ustaleń w zakresie warunków zabudowy i uznaniu, że inwestycja stanowić będzie kontynuację dotychczasowej zabudowy na obszarze analizowanym, a tym samym nie będzie nową zabudową, pomimo że faktycznie powstanie nowa zabudowa niezwiązana dotychczas z otoczeniem (budynek socjalny, boksy magazynowe), zaś analizowane otoczenie przedmiotu inwestycji to przede wszystkim zabudowa zagrodowa, mieszkalna jednorodzinna, ogrody działkowe, jedynie wyjątkowo tereny usługowe - [...]", które jako jedyne znajduje się w granicach obszaru analizowanego.
Ponadto skarżący zaznaczył, że uwadze organów umyka fakt, że sam teren inwestycji co najmniej do roku 2017 wykorzystywany był jako skład opału (węgla), co wiązało się z jego znacznie mniejszym oddziaływaniem i wpływem na nieruchomości sąsiednie niż obecnie planowane. Argumentował w tym względzie, że "w momencie zmiany zakresu działalności na analizowanej działce m.in. immisje bezpośrednie uległy nieporównywalnemu zwiększeniu, w szczególności hałas związany z procesem segregacji oraz oczyszczania metali", a jest to fakt niezaprzeczalny i znajduje on potwierdzenie u właścicieli nieruchomości sąsiednich, co potwierdził również wnioskodawca.
Skarżący podniósł również, że organy nie wzięły pod uwagę, iż znajdujący dotychczas na nieruchomości budynek socjalno-biurowy (właściwie, to połączone ze sobą obiekty) powstały bez stosownych pozwoleń administracyjno-prawnych, pierwotnie wyłącznie na potrzeby istniejącego w owym czasie składu opału. Przyjmowanie obecnie istnienia tych obiektów jako punktu odniesienia dla potrzeb analizy urbanistycznej uznać należy za bezpodstawne, co prowadzi do "automatycznej legalizacji" tymczasowych (istniejących powyżej 180 dni) obiektów budowlanych, które nie były przedmiotem żadnego rozstrzygania przestrzennego – bez analizy, czy tego typu zagospodarowanie części działki nr [...] będzie kontynuowało w tym rejonie zabudowę zastaną w sąsiedztwie.
Kolegium, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, stwierdziło, że zarzuty strony były już przedmiotem rozważań w postępowaniu odwoławczym. W związku z tym, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, organ II instancji wniósł o oddalenie skargi.
Inwestor (uczestnik postępowania) w piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2024 r., odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdził, że są one niezasadne i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 11 stycznia 2024 r. w tym przedmiocie.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "zmianie sposobu użytkowania terenu na potrzeby punktu zbierania i przetwarzania odpadów, budowy budynku usługowego (zaplecza biurowo-socjalnego), boksów magazynowych, wagi najazdowej oraz utwardzenia placu" na działce nr [...], obręb Ż. w gminie T..
Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, co w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w zakresie dotyczącym przepisów procesowych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - w brzmieniu obwiązującym przed 24 września 2023 r., co wynika z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688). Do takiej też wersji przepisów Sąd będzie odnosił się w dalszej części uzasadnienia.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przy czym przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.).
Pierwsze zastrzeżenie Sąd zgłasza w odniesieniu do braku analizy okoliczności sprawy pod kątem zbadania zachodzenia podstaw do prowadzenia postępowania na wniosek inwestora dotyczący przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania terenu na potrzeby punktu zbierania i przetwarzania odpadów, budowy budynku usługowego (zaplecza biurowo-socjalnego), boksów magazynowych, wagi najazdowej oraz utwardzenia placu na działce nr [...]. Według pierwotnego wniosku z dnia 29 lipca 2019 r. "celem wniosku jest dostosowanie przeznaczenia terenu do rodzaju prowadzonej działalności", a wniosek dotyczy "zmiany sposobu zagospodarowania terenu na potrzeby prowadzenia punktu zbierania odpadów niebezpiecznych oraz innych niż niebezpieczne, a także przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne". Następnie inwestor w toku postępowania korygował wniosek i w piśmie z dnia 28 kwietnia 2022 r. doprecyzował, że "na działce numer [...] nie ma prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów niebezpiecznych" (taki stan rzeczy przyjął finalnie autor analizy). Początkowo inwestor nie planował też budowy jakichkolwiek nowych obiektów, a zamierzał korzystać z zabudowy już istniejącej na tej działce. W toku postępowania modyfikował jednak wniosek w tym zakresie, aż do takiej postaci, która stanowiła finalny przedmiot rozstrzygania organów w niniejszej sprawie.
Powyższa uwaga jest o tyle istotna, że skarżący zarzucił, iż w zaskarżonej decyzji dokonano "automatycznej legalizacji" tymczasowych obiektów istniejących na działce nr [...]. Przy tym, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na to, że uprzedni właściciel tego terenu uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej utwardzenie placu pod działalność handlowo usługową - skład materiałów budowlanych (a zatem o odmiennym stopniu uciążliwości dla otoczenia).
Jakkolwiek ściśle w tym zakresie strona nie ma racji, to jej zastrzeżenia okazały się pośrednio zasadne, jednakże w innym wymiarze – o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, że po uzyskaniu wyjaśnień od inwestora w toku postępowania potwierdzono, że przedmiotem inwestycji jest budowa nowych obiektów. W takim też kształcie jest oceniany wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. W odniesieniu do zarzutów strony trzeba również zauważyć, że co do zasady, jeżeli inwestor występuje o ustalenie warunków dla nowej zabudowy, w powiązaniu z deklarowaną rozbiórką obiektów dotychczas istniejących na działce budowlanej, to nie może skutecznie w przyszłości posłużyć się taką decyzją dla ewentualnej legalizacji istniejącej zabudowy, jeżeli zrealizowano ją bez uzyskania odpowiedniej zgody budowlanej.
W utrwalonym orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że co do zasady przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę prawną decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przyszłej zmiany, a nie już zaistniałych przedsięwzięć. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może dotyczyć jedynie zamierzonej (planowanej) zabudowy czy zagospodarowania terenu. Jest to decyzja podejmowana w pierwszej fazie procesu inwestycyjnego i winna ona poprzedzać realizację inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1578/07, 19 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1401/07 i 7 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1199/06 - dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzji o warunkach zabudowy wymaga bowiem zasadniczo każdorazowa zmiana sposobu zagospodarowania terenu, w tym również taka, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli zmiana ta trwa powyżej jednego roku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być niezbędne również dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie polega na wykonywaniu żadnych robót budowlanych (art. 59 § 2 u.p.z.p.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku w odniesieniu do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która wiąże się z wykonaniem robót budowlanych, jak również ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowanego (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), dopuszczalne jest wyjątkowo - w razie nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Przyjmuje się, że w takiej sytuacji inwestor nie może inicjować postępowania co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego (tak np. NSA w wyrokach z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2665/18 i 4 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2162/16, dostępnych jw.). Dodać również należy, że w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy planistyczne nie zostały wyposażone w kompetencje do oceny legalności korzystania z obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 208/19, dostępny jw.). Z kolei w odniesieniu do innej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. (tj. zasadniczo do takiej, która nie wymaga pozwolenia na budowę), może być wydana decyzja o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., również po ewentualnej zmianie sposobu użytkowania terenu, co wynika z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zmiana sposobu zagospodarowania terenu winna być zaś odnoszona do wcześniejszego, legalnego zagospodarowania danej działki (patrz: wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1224/18, dostępny jw.).
Mając na uwadze przywołane przepisy i sygnalizowane przez stronę obawy dotyczące "automatycznej legalizacji" dotychczasowej zabudowy na działce nr [...], jak również fakt, że wniosek nie obejmuje samej realizacji nowych obiektów, przy jednoczesnym zadeklarowaniu rozbiórki istniejących, ale dotyczy zmiany sposobu użytkowania terenu na potrzeby punktu zbierania i przetwarzania odpadów, organ administracyjny powinien był również wyjaśnić okoliczności sprawy co do tego, jaki był wcześniejszy sposób zagospodarowania tego terenu w stosunku do zgłoszonej przez inwestora zmiany. Kwestie te jednak nie wybrzmiały w zaskarżonej decyzji, a nie były poruszane w decyzji organu I instancji.
Odniesienie się do powyższego zagadnienia jest istotne z punktu widzenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Należy bowiem podkreślić, że z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). Decyzji organu odwoławczego należy zatem stawić wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia (patrz np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4906/21, dostępny jw.).
Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że wątpliwości Sądu dotyczą dwóch innych kwestii, tj. kontynuacji funkcji i zgodności zamierzenia inwestycyjnego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.
Jak to wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. [w brzmieniu sprzed 27 maja 2021 r. z uwagi na art. 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej - Dz.U. z 2021 r., poz. 922], wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego przepisu, z wyjątkami określonymi w ust. 2-5. Pierwszym i podstawowym warunkiem jest zachowanie wymogu kontynuacji funkcji zagospodarowania i zabudowy terenu - tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, żeby istniała co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Innym z nich jest zaś zgodność decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).
Według przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., przywołanego w decyzji organu I instancji, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Natomiast granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Przepis § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. znajdował zastosowanie w sprawie z uwagi na brzmienie § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - znajduje zastosowanie do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (tj. 3 stycznia 2022 r.).
Dodać należy, że aktualnie tego rodzaju analizę przeprowadza się zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (dodanym przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. - Dz.U. z 2021 r., poz. 1986, zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 3 stycznia 2022 r.) na obszarze analizowanym, wyznaczonym wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Co do kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z wymogami prawa Sąd nie miał żadnych uwag. Zostało to wyczerpująco omówione w zaskarżonej decyzji Kolegium.
Sąd z miejsca również zastrzega, że zarzut dotyczący sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej i projektu decyzji przez osobę, względem której zachodzą wątpliwości co do jej bezstronności w sprawie, jest całkowicie chybiony. Istotne jest, że autorem projektu jest uprawniony urbanista, co czyni zadość wymogom określonym w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Sąd całkowicie zgadza się w tej kwestii ze stanowiskiem Kolegium. Przede wszystkim jednak w odniesieniu do autora projektu decyzji nie wykazano zaistnienia przesłanek wyłączenia z art. 24 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że nic nie stoi na przeszkodzie, by to nawet wójt (burmistrz, prezydent) był wpisany na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów i samodzielnie sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy i również w takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Poza tym autor projektu decyzji nie musi, ale może być pracownikiem organu administracji (patrz: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1218/13, dostępny jw.). W takim kontekście nie mają znaczenia ewentualne powiązania rodzinne autora projektu decyzji z pracownikiem organu zajmującym się planowaniem przestrzennym. Istotne jest, że sprawa nie dotyczy pracownika organu ani samego organu w sposób spełniający przesłanki z art. 24 24 § 1 i art. 25 k.p.a. Dodać jeszcze należy, że kwestia autorstwa analizy urbanistyczno-architektonicznej w ogóle nie jest uregulowana prawnie. Może ją zatem dla organu sporządzić zarówno pracownik urzędu, jak i podmiot zewnętrzny, a tym bardziej sam organ.
Poza tym, argumentacja strony dotycząca uwzględnienia – w ramach analizy urbanistycznej – zabudowy istniejącej już na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie była zasadna. Organ II instancji odpowiednio to wyjaśnił, wskazując, że działka inwestycyjna nie została ujęta ani w zestawieniu tabelarycznym nieruchomości w ramach przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, ani też nie została oznaczona na części graficznej analizy.
Jak już wspomniano, Sąd powziął jednak wątpliwości co do tego, czy w sprawie w odpowiedni sposób rozważono dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy, jak i czy wykazano spełnienie podstawowego warunku, jakim jest spełnienie wymogu kontynuacji funkcji zagospodarowania i zabudowy terenu, tj. warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuującego zasadę dobrego sąsiedztwa. Pozostałe zagadnienia pozostają wtórne wobec tej kwestii, bowiem jeżeli wyjściowo zasada dobrego sąsiedztwa nie jest zachowana nie mają znaczenia wszystkie inne warunki, chociażby byłyby one spełnione przez planowaną inwestycję.
Zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia, że inwestycja stanowić będzie kontynuację dotychczasowej funkcji zagospodarowania dla obszaru analizowanego okazał się zasadny, gdyż ustalenie warunków zabudowy było w niniejszej sprawie co najmniej przedwczesne, o ile też w ogóle byłoby uprawnione.
Trzeba w tym miejscu zauważyć, że pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Skoro zaś zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego, to i pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (tak NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 984/11, dostępnym jw.). Kontynuacja funkcji, świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o każde takie zagospodarowanie, które nie wchodzi z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden ze sposobów zagospodarowania istniejących na obszarze analizowanym, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić, wówczas warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 942/19, dostępny jw.).
Należy również podkreślić, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu. Nowe zagospodarowanie (zabudowa) jest dopuszczalne, gdy można je pogodzić (nie jest sprzeczne) z funkcją istniejącą na tym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym na badanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż wówczas godziłoby to w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (patrz: wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 779/17, 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1840/15, 28 kwietnia 2020 r .sygn. akt II OSK 539/19 i 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3490/18, orzeczenia dostępne jw.). Innymi słowy, w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nawet uzupełnienie funkcji o nowy rodzaj zabudowy czy też nową funkcję nie oznacza braku kontynuacji funkcji dotychczasowej, ponieważ to od okoliczności konkretnej sprawy zależy, czy mamy do czynienia z funkcjami, których wystąpienie na terenie analizowanym da się pogodzić, czy też z funkcjami, które wzajemnie się wykluczają. Nie należy utożsamiać kontynuacji funkcji z kontynuacją rodzaju zabudowy. W ramach kontynuacji, czy też uzupełnienia danej funkcji mogą bowiem wystąpić różne rodzaje zabudowy (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 943/21, dostępne jw.). Dlatego też na przykład przyjmuje się, że zamierzenie polegające na budowie myjni samochodowej na terenie zasadniczo objętym zabudową mieszkaniową (w granicach obszaru analizowanego), na której znajduje się również towarzsząca zabudowa usługowa, pozostaje w zgodzie z tą właśnie funkcją i spełnia przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Takie obiekty, jak np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, przedszkole czy myjnia samochodowa stanowią dopełnienie mieszkaniowej funkcji wiodącej terenu. Podobnie można w konkretnych okolicznościach potraktować również usługi ogrodnicze, tym bardziej na terenie, w którego sąsiedztwie znajdują się również ogrody działkowe.
Nadto warto zwrócić uwagę na trafne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1301/16 (dostępnym jw.), zgodnie z którym nie jest poprawne stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi". Poszczególne rodzaje usług mocno się od siebie różnią i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu fryzjerskiego, gabinetu dentystycznego. W analizie kontynuacji funkcji, przeprowadzonej w ramach funkcji usługowej, możliwe są do wyodrębnienia zróżnicowane przypadki usług, które względem siebie nie zawsze taką kontynuację funkcji muszą stanowić. Przytoczony pogląd w pełni należy odnieść do realiów niniejszej sprawy. Niewątpliwie funkcja usługowa nie ma charakteru jednolitego i jest wewnętrznie zróżnicowana. Nie zawsze zatem występowanie w obszarze analizowanym obiektu budowlanego pełniącego funkcję usługową uzasadnia ustalenie warunków zabudowy dla każdego (jakiegokolwiek) obiektu usługowego. Konieczne w takim przypadku jest bowiem uwzględnienie wymogów związanych z harmonijnym kształtowaniem ładu przestrzennego oraz rozważenie specyfiki konkretnego zamierzenia budowalnego i jego podobieństwa do istniejącego obiektu o funkcji usługowej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1154/15 i wyrok WSA w ). W ocenie Sądu zbyt szerokie pojmowanie kontynuacji funkcji lub uzupełnienia funkcji może prowadzić w rezultacie do zupełnej zmiany charakterystyki zabudowy na danym terenie, rozumianej jako ta przestrzeń wokół działki objętej wnioskiem, która wyznaczona jest granicami obszaru analizowanego. Każda następna dopuszczona funkcja, inna niż dominująca, uzasadnia bowiem kolejne odstępstwo, które w konsekwencji zmienia zastany ład przestrzenny na danym terenie (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 112/20, dostępny jw.). W takim kontekście, jako uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej czy zagrodowej o usługi towarzyszące należy rozumieć przede wszystkim nieprodukcyjne funkcje usługowe, nieuciążliwe dla otoczenia, o strukturze drobnej i ograniczonym zasięgu obsługi (głównie do obszaru danej miejscowości). Przykładowo będą to zatem funkcje z zakresu handlu detalicznego, drobnej i nieuciążliwej produkcji, oświaty, gastronomii i kultury, przy czym wymagane jest, by uciążliwość mierzona zgodnie z przepisami odrębnymi nie przekraczała swym zasięgiem granic terenu działki nie wymagała stałej obsługi transportowej (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 125/08, dostępny jw.).
W sprawie o ustalenie warunków zabudowy organy powinny skoncentrować się na zastanych uwarunkowaniach zagospodarowania terenu (działek) znajdujących się na obszarze analizowanym. To analiza występujących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być punktem wyjścia dla oceny, czy przedsięwzięcie inwestora wpisuje się w zastane uwarunkowania urbanistyczno-architektoniczne. W każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowego zagospodarowania (zabudowy), jak również nowej funkcji istniejącej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowego zagospodarowania (zabudowy), a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (tak NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 583/21, dostępnym jw.). Przywołany przepis powinien być rozumiany w ten sposób, że brak w obszarze analizowanym zabudowy legalnej skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy z racji niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak jest natomiast podstaw, by obszar taki rozszerzać tylko w tym celu, aby w jego granicach znalazł się obiekt o parametrach podobnych do planowanego (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1329/20, dostępny jw.). Za tego rodzaju niedopuszczalne działanie należy również uznać sięganie do uwarunkowań innych terenów (poza obszarem analizowanym), tworzących odrębną podprzestrzeń o spójnym rodzaju zagospodarowania. odwoływanie się do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko wtedy, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1291/20, dostępny jw.).
Zdaniem Sądu w sprawie zachodzi wątpliwość, w jakim kontekście organ odwołał się do uwarunkowań dotyczących terenów miasta T. objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sposób sfomułowania opisu stanu faktycznego i jego ocen w zaskarżonej decyzji w sposób istotny utrudnia odtworzenie ciągu rozumowania organu II instancji i rozstrzygnięcie, czy jest to stanowisko spójne. Jest to istotne z perspektywy oceny, czy w sprawie ewentualnie nie doszło do niedozwolonego przełamania wniosków, jakie wynikać powinny z analizy sąsiedztwa terenu inwestycji, znajdującego się w granicach obszaru analizowanego. Powoływanie się na to, że działka inwestycyjna graniczy z terenami objętymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta T., których przeznaczeniem jest produkcja, bazy oraz składy, czy też że po przeciwnej stronie ul. [...] znajduje się strefa inwestycyjna miasta T., jako terenów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, połączone jest z jednoczesnym wskazaniem innych terenów, co do których organ (w ślad za analizą urbanistyczną) stwierdza, że "terenów tych, ze względów głównie praktycznych (wielkość map) nie objęto analizą, jednak na podstawie ogólnego obrazu terenów podmiejskich należy zauważyć, iż tereny te z terenów typowo rolniczych (...) przekształciły się w tereny aktywności gospodarczej". Taki sposób przedstawienia najistotniejszych okoliczności dotyczących zagospodarowania sąsiedztwa działki inwestycyjnej, tj. sposobu zagospodarowania występującego na obszarze analizowanym, jest wadliwy. W istotny sposób utrudnia prześledzenie faktycznych ustaleń i toku rozumowania organu orzekającego w sprawie. Co więcej, organ II instancji w decyzji z dnia 17 stycznia 2022 r. zauważył, że bezpośrednie sąsiedztwo działki stanowią przede wszystkim tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zagrodowej, którą uzupełnia wyłącznie stacja benzynowa położona na działce nr [...] oraz usługi (organ II instancji zauważył, że możliwe, iż chodzi o [...] usytuowane na działce o nr ew. [...]). Następnie w zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego są przeznaczone pod zabudowę usługową (1U i 2U), zabudowę zagrodową (1RM-12RM), zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (1MN-5MN), teren usług i zabudowy zagrodowej (1RMU) oraz teren ogrodów działkowych (ZD). Według organu, w granicach obszaru analizowanego znajduje się [...] (usytuowane na działce nr [...]), stacja paliw (na działce nr [...]) oraz warsztat samochodowy wraz z usługami sprzedaży samochodów i rzeczy używanych (działka nr [...]). Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak jednoznacznie, że to do tego rodzaju zabudowy odnosił się organ przy ocenie spełnienia warunku kontynuacji funkcji, skoro jednocześnie powoływał się na argumenty dotyczące przeznaczenia sąsiednich terenów miasta T. pod produkcję, bazy oraz składy, czy też do strefy inwestycyjnej miasta T..
W sprawie zabrakło jednoznacznego, syntetycznego wskazania, jak charakteryzuje się zagospodarowanie analizowanego sąsiedztwa działki inwestycyjnej, a które to uwarunkowania powinny stanowić punkt odniesienia dla oceny spełnienia wymogu kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu. I to już z samego tylko tego powodu Sąd nie zgadza się z przedstawioną przez Kolegium argumentacją, że punkt zbierania i przetwarzania odpadów, którego dotyczy wniosek (nawet gdyby przyjąć, że nie chodzi o przetwarzanie odpadów niebezpiecznych, a taki stan rzeczy przyjął finalnie autor analizy, jak i organy), spełnia warunek kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu. Tym bardziej, że organ II instancji z jednej strony, w ślad za analizą urbanistyczną, stwierdził, że inwestycja będzie kontynuować aktualne przeznaczenie terenu, jak też je uzupełniać. Według organu kontynuacja funkcji nastąpi względem aktualnego przeznaczenia terenu oraz istniejącej zabudowy w strefie inwestycyjnej miasta [T. ], która to funkcja kontynuuje zabudowę pasma zabudowy przy drodze krajowej nr [...], a poza tym zamierzona inwestycja uzupełnia znajdujące się na terenie miasta T. i gminy T. tereny zabudowy o funkcję potrzebną dla mieszkańców oraz znajdujących się tu usług, polegającą na zagospodarowaniu odpadów. W tym aspekcie sprawy organ odwołał się zatem po części do argumentów dotyczących uwarunkowań i potrzeb znacznie wychodzących poza te, które należało powiązać z uwarunkowaniami sąsiedztwa urbanistycznego terenu inwestycji. Zarazem organ stwierdził, że skoro na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym odnotowano występowanie budynków w zabudowie usługowej, to warunek kontynuacji funkcji zabudowy jest spełniony. Z drugiej strony organ odwoławczy wskazywał na to, że w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej powinna być zlokalizowana tylko taka zabudowa usługowa, która będzie przeznaczona pod usługi nieuciążliwe, za które należy uznać usługi, których oddziaływanie mieści się w granicach działki, które nie wykazują uciążliwości dla środowiska oraz nie są przedsięwzięciami mogącymi oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tego rodzaju zamierzeniem, które w świetle wydanej decyzji Wójta Gminy T. z dnia 10 sierpnia 2015 r. znak [...] zaliczone zostało do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) - dalej: u.u.i.ś. w zw. z § 3 pkt 80 i 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2010 r. nr 10, poz. 1397 ze zm.), obejmującym instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów (pkt 80) i punkty do zbierania lub przeładunku złomu (pkt 81).
Organ nie przestawił w sposób jasny i bezsprzeczny, że takie przedsięwzięcie stanowi o kontynuacji funkcji usługowej występującej w ramach zagospodarowania terenu sąsiedztwa działki inwestycyjni. Poza tym Sąd nie podziela argumentacji organu przedstawionej na poparcie tezy, że przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi usługi nieuciążliwe. Wspomniana wcześniej kwestia stacji paliw jest o tyle przypadkiem szczególnym, że dotyczy typowego uzupełnienia funkcji dla obszarów zagospodarowywanych na potrzeby mieszkaniowe, usługowe czy produkcyjno-handlowe. W tym wypadku ujęcie tego rodzaju przedsięwzięć w katalogu przedsięwzięć mogącym oddziaływać na środowisko w rozumieniu przywołanych przepisów (organ wskazał na § 3 pkt 35 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.) nie może być argumentem przemawiającym za zrównaniem obydwu rodzajów przedsięwzięć na płaszczyźnie oceny kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu.
W ocenie Sądu, z faktu, że w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia – po zaopiniowaniu przez wyspecjalizowane organy ochrony środowiska i inspekcji sanitarnej – nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie oznacza, że tego rodzaju działalność powinna być przy ocenie kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu zaliczona do nieuciążliwych usług związanych z zabudową mieszkaniową. Tym bardziej, że co do zasady zagospodarowanie (przedsięwzięcia) uzupełniające w ramach kontynuacji podstawowej funkcji mieszkaniowo-usługowej w ogóle nie jest przedmiotem regulacji prawnych dotyczących przedsięwzięć, które są przez prawodawcę uznawane za mogące (zawsze lub potencjalnie) oddziaływać znacząco na środowisko. Organy w niniejszej sprawie nie przedstawiły też takich argumentów, które mogłyby świadczyć o tym, że przedmiotowe zamierzenie, w jego aktualnym kształcie, nie zalicza się już do katalogu przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.).
Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla planowanego przedsięwzięcia, tj. ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17, dostępny jw.). Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 u.p.z.p. jest zaś analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza wykonana w niniejszej sprawie, do której szeroko odnosił się organ odwoławczy, nie pozwalała na umotywowane sformułowanie tezy, że wprowadzenie na terenie zabudowy mieszkaniowej i usługowej zagospodarowania w postaci punktu zbierania i przetwarzania odpadów, uznanego przez organy za rodzaj nieuciążliwych usług, stanowi kontynuację zastanej funkcji zagospodarowania terenu poprzez jej uzupełnienie. Jeżeli punkt zbierania odpadów ma stanowić kontynuację zastanej funkcji stwierdzonej na obszarze analizowanym, należy to w sposób bezsprzeczny wykazać. Natomiast próba argumentowania, że tego rodzaju przedsięwzięcie będzie stanowiło nieuciążliwe usługi w sytuacji, gdy żadna z nieruchomości na obszarze analizowanym nie jest zabudowana obiektami o funkcji usługowej uciążliwej, wskazywałoby na dopuszczenie tego rodzaju zagospodarowanie na działce inwestora, które stanowiłoby wprowadzenie na ten obszar zupełnie nowej i niewystępującej dotąd na nim funkcji (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11, dostępny jw.). Co do zasady zagospodarowanie związane z prowadzeniem działalności uciążliwej stoi w sprzeczności z dotychczasowym zagospodarowaniem nieruchomości położonych na obszarze analizowanym, jeżeli nie występuje na nim zagospodarowania pod tego rodzaju usługi, i jako takie nie może być uznane za spełniające przesłankę kontynuacji funkcji. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w takich warunkach nowa zabudowa tego rodzaju jest uciążliwa dla dominującej na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowo-usługowej, a w przypadku jej zrealizowania umożliwi – właśnie na zasadzie dobrego sąsiedztwa – zagospodarowanie na potrzeby działalności usługowej kolejnych działek położonych na obszarze analizowanym i co za tym idzie - może prowadzić do zupełnego przekształcenia istniejącego ładu przestrzennego na tym obszarze (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2638/17 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 573/22, dostępne jw.).
Podsumowując tę część rozważań, Sąd stwierdza, że organy nie sprostały w niniejszej sprawie obowiązkowi należytej analizy spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Poza tym sposób przedstawienia okoliczności stanu faktycznego i jego oceny w tym zakresie – pomimo swojej obszerności i szczegółowości – w istocie czynił niejasnym to, jaką funkcję zagospodarowania (i zabudowy) terenu występującego na obszarze analizowanym organ uznał za wiodącą, a jaką za uzupełniającą – i jak w tym kontekście osadzony jest sposób zagospodarowania związany z przedsięwzięciem wskazanym we wniosku inwestora.
W ostatniej części rozważań Sąd wskazuje również na kwestię oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., stosownie do którego to przepisu decyzja musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Wiąże się to z kolei z przepisem art. 86 pkt 2 u.u.i.ś., zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, tj. również decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawane na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś.). I w tym wypadku zastrzeżenia Sądu budzi stanowisko Kolegium dotyczące zgodności przedsięwzięcia z wydaną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Tego rodzaju decyzja ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną (patrz: wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2520/12, dostępny jw.). Dlatego przyjmuje się, że określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, zmieniane, gdyż wiążą organy wydające dalsze decyzje w procesie inwestycyjnym. Organ, oceniając przedsięwzięcie musi brać pod uwagę indywidualne cechy zamierzenia (obiektu budowlanego) w zestawieniu ze sposobem zagospodarowania terenu, na którym zamierzenie to się planuje, w tym również w zestawieniu z otoczeniem tego miejsca, uwzględniając jednocześnie treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, jak również to, co zostało już ustalone – w zakresie charakterystyki obiektu – w decyzjach prejudycjalnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 4/12, dostępny jw.). Ponowienia rozważań i pogłębionej analizy wymaga również to zagadnienie w kontekście określenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach innych parametrów przedsięwzięcia (według charakterystyki przedsięwzięcia dołączonej do tej decyzji) niż w ostatecznej wersji wniosku (decyzja środowiskowa w ogóle nie przewiduje planowanego przez inwestora budynku usługowego – zaplecza socjalno-biurowego o powierzchni do 70 m˛, lecz budynek o pow. 20 m˛ przeznaczony do magazynowania odpadów). Zdaniem Sądu nie jest wystarczające to, co w tym przedmiocie organ II instancji wyjaśnił w zaskarżonej decyzji poprzez odwołanie się do brzmienia § 3 pkt 80 i 81 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - i proste skonstatowanie, że prawodawca nie warunkował klasyfikacji spornej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w odniesieniu do wielkości powierzchni zabudowy bądź charakteru poszczególnych obiektów. Nie tylko ten aspekt powinien być brany pod uwagę przy ocenie spełnienia warunku związania decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2278/17 (dostępnym jw.), badanie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z wymogami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest podstawowym obowiązkiem organów administracji wydających decyzję lokalizacyjną. Skoro istnieje rozbieżność pomiędzy parametrami i lokalizacją inwestycji, wskazywaną w postępowaniu zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a lokalizacją przyjętą w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, to przy lokalizacji wskazanej dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie jest możliwe spełnienie przez inwestycję parametrów określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec tego organ powinien wnikliwie ocenić, czy rozbieżność pomiędzy wnioskiem inwestora i treścią decyzji o warunkach zabudowy a treścią decyzji środowiskowej dotyczy takich elementów przedsięwzięcia, które należy uznać za istotne dla oceny warunku tożsamości pomiędzy przedsięwzięciem, dla którego wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a zamierzeniem, dla którego ustalane są warunki zabudowy.
Wszystkie powyżej sygnalizowane kwestie, zagadnienia i aspekty sprawy wymagają ponownej i poszerzonej analizy oraz odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Stwierdzone braki i uchybienia wskazują na to, że decyzja organu odwoławczego nie sprostała wymaganiom w tym zakresie, gdyż w istocie – pomimo swojej obszerności i szczegółowości – ostatecznie powieliła i utrwaliła niedostatki decyzji organu I instancji.
Podsumowując Sąd stwierdza, że organ administracji nie przeprowadził prawidłowo analizy wyników postępowania dowodowego, a zatem rozstrzygnięcie nie odpowiada zasadom wynikającym przepisów art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada wzbudzania zaufania do władzy publicznej), art. 11 (zasada przekonywania), jak i szczegółowych przepisów dotyczących ustalania oraz rozpatrywania materiału dowodowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Nastąpiło to w powiązaniu z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 59 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p., a także art. 86 u.u.i.ś. To wszystko składa się na brak wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy i materiału procesowego przez Kolegium, co wynikowo przełożyło się także na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W sprawie nie zostało przede wszystkim należycie ustalone, czy stan faktyczny sprawy wskazuje na zaistnienie okoliczności o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy – a mianowicie, czy w razie uznania dopuszczalności wydania dla przedsięwzięcia decyzji o warunkach zabudowy inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Innymi słowy, otwartą kwestią pozostaje, czy zachodzą podstawy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, skoro nie zostało bezspornie rozstrzygnięte, czy zachodzi zgodność czy też brak zgodności przedsięwzięcia (w kształcie określonym we wniosku inwestora) z funkcją zagospodarowania i zabudowy występującą na obszarze analizowanym. To od rozstrzygnięcia tego wyjściowego zagadnienia dotyczącą spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu przez planowaną inwestycję zależy, czy zasadne jest badanie pozostałych warunków do wydania decyzji lokalizacyjnej. Po jednoznacznym rozstrzygnięciu tego zagadnienia organ odwoławczy oceni, czy w sprawie zostały spełnione pozostałe wymogi ustawowe, o których mowa w art. 60 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów stosowanych w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wszystko to dopiero umożliwi prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, które też powinno zostać odpowiednio umotywowane w uzasadnieniu decyzji.
Waga i charakter stwierdzonych uchybień były tego rodzaju, że w sprawie zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Popełnione przez organ uchybienia natury materialnoprawnej i procesowej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro wskazują na brak wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji pozytywnej bez należytego oparcia takiego rozstrzygnięcia w analizie stanu faktycznego i obwiązujących przepisach prawa materialnego.
Kolegium w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego będzie zobowiązane wyjaśnić wszystkie istotne kwestie, na które Sąd zwrócił uwagę w niniejszym uzasadnieniu.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę wniosek strony skarżącej, wynik sprawy i wysokość uiszczonych w tej sprawie kosztów sądowych (500 zł wpisu od skargi), jak również wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935) i wysokość uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).