IV SA/PO 760/05

IV SA/Po 760/05 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2005-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia WSA Maciej Dybowski sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak ( spr ) Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta I. stwierdza, że zaskarżona uchwała w jej załączniku Nr [...] poprzez ograniczenie katalogu czynników obniżających wartość użytkową lokalu, które wymienione zostały w art.7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów , mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego ( Dz. U. Nr 71, poz.733 ze zm.) oraz wprowadzenie ograniczenia odnośnie możliwości obniżenia czynszu z tego tytułu , wydana została z naruszeniem prawa, II. odrzuca skargę w pozostałym zakresie, III. zasądza od Rady Miasta P. na rzecz skarżącego kwotę 555 ( pięćset pięćdziesiąt pięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ P.Miładowski /-/ M.Dybowski jf
Uzasadnienie
[...] lipca 2004 r. Rada Miasta P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta P. na lata 2004-2008.
Jako podstawę prawną uchwały powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zmianami). Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa, a organ nadzorczy nie zgłosił wobec tego aktu zastrzeżeń w trybie ustawy o samorządzie gminnym.
Pismem z dnia 31 maja 2005 r. skarżący J. K. wezwał Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą oraz Zarządzeniem Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] września 2004 r. W uzasadnieniu wezwania, które do Urzędu Miasta P. wpłynęło w dniu 31 maja 2005 r., J. K. podniósł, iż akty te podjęte zostały z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...), w szczególności jej art. 7 i 37 poprzez nieuwzględnienie w jej treści czynników obniżających wartość użytkową lokali. Zdaniem występującego z przedmiotowym wezwaniem w ten sposób został on pozbawiony zniżek czynszowych za wykonanie na własny koszt ulepszeń w zajmowanym lokalu, który wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu Gminy P., których to ulepszeń dokonał za zgodą Urzędu Miasta, bez zwrotu poniesionych kosztów.
Odpowiedzi na powyższe wezwanie udzieliła Dyrektor Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta P. pismem z dnia 30 czerwca 2005 r. Nr [...] L.dz. 010705-965 wyjaśniając, iż w art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) określone zostały czynniki, które muszą zostać uwzględnione jako przesłanki ustalania czynszu, a przedmiotowa uchwała wymóg ten spełnia, bowiem w załączniku Nr [...] do uchwały określone zostały jako przesłanki obniżenia czynszu brak systemu grzewczego oraz brak kuchni lub kuchnia bez naturalnego oświetlenia. Zdaniem autora odpowiedzi pod rządami wcześniej obowiązujących regulacji J. K. korzystał z obniżenia czynszu przez szereg lat z tytułu dokonanych na własny koszt ulepszeń lokalu, a obniżenie czynszu nie jest zgodne z art. 7 ust. 3 bezterminowe, lecz dotyczy okresu 12 miesięcy i po tym terminie może lecz nie musi zostać przedłużona na kolejne okresy. Uznając, iż w przedmiotowym zakresie nie doszło do naruszenia prawa, wezwanie uznano za bezzasadne.
W dniu 11 lipca 2005 r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta P., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 7 w zw. z art. 37 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) poprzez nieuwzględnienie czynników obniżających wartość użytkową lokali. Zarzucając Radzie Miasta P. naruszenie prawa materialnego w treści § 10 pkt 3 i 4 uchwały wraz z załącznikiem Nr [...] skarżący podniósł, iż regulacje te bez podstawy prawnej naruszają dotychczasowe uprawnienia lokatorów poprzez pozbawienie zniżek, które mają wpływ na ustalanie wysokości czynszu oraz obciążenie lokatorów, którzy nie dokonali w swoim lokalu ulepszeń obowiązkiem płacenia stawki czynszowej w wysokości jakby stosowne ulepszenia lokalu posiadali. Skarżący wyjaśnił, iż regulacje te pozostają w sprzeczności z treścią art. 7 oraz art. 37 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), bowiem pomijają obowiązek uwzględnienia dokonanych w lokalu ulepszeń dotyczących wyposażenia lokali w urządzenia techniczne i instalacje oraz uwzględnienia ogólnego stanu technicznego budynku. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż na własny koszt dokonał ulepszeń w zajmowanym lokalu, doprowadził bowiem do niego instalację gazową oraz wydzielił i urządził łazienkę z WC, bez zwrotu poniesionych kosztów, stąd uzyskał uprawnienie do niższego czynszu, ustalanego z uwzględnieniem zniżki za brak łazienki z WC oraz instalacji gazowej. W rezultacie został pozbawiony zniżki, m.in. z tytułu braku centralnego ogrzewania, co narusza treść art. 7 i 37 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Skarżący podniósł ponadto, iż w wyniku naruszenia art. 37 ustawy na lokatorów, którzy nie dokonali ulepszeń, bezpodstawnie nałożono obowiązek płacenia czynszu w wysokości, jakby ich mieszkania zawierały stosowne ulepszenia. Polemizując ze stanowiskiem Urzędu Miasta, które przedstawione zostało w piśmie z dnia 30.06.2004 r., skarżący wskazał, iż pominięcie wskazanych w ustawie czynników obniżających wysokość czynszu, przysługująca lokatorom zniżka w maksymalnej wysokości 78% została obniżona do wysokości maksymalnie 39%. Wyjaśnił również, iż w wyniku podjętych indywidualnych interwencji części najemcom przywrócono uprzednio obowiązujące zniżki, co w jego ocenie potwierdza słuszność jego argumentacji. Wskazując, iż przedmiotowa uchwała narusza jego interes prawny oraz spełnienie wymogu skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa skarżący dodatkowo podniósł, iż jej regulacje nie mogą naruszać korzystniejszych unormowań zawartych w ustawie o ochronie praw lokatorów (...). Do skargi J. K. załączył pisma otrzymane w 2000 r. z Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w P. w sprawie dokonanej na jego korzyść korekty stawki czynszowej, poprzez odliczenie ulg w wysokości 13% z tytułu założenia instalacji gazowej oraz 13% z tytułu wykonania na własny koszt łazienki i WC.
Na rozprawie przeprowadzonej przed tut. Sądem w dniu 29.11.2005 r. skarżący dodatkowo wyjaśnił, iż ulepszeń zajmowanego przez siebie lokalu dokonał za zgodą Urzędu Miasta, a w sprawie rozliczenia kosztów tych prac nie została z miastem zawarta pisemna umowa, o której stanowił przepis art. 16 ustawy z dnia 2.07.1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta P. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), w ramach uprawnienia do ustalenia zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu. Tym samym w ocenie pełnomocnika Rady nie można twierdzić, iż postanowienia uchwały naruszają dotychczasowe uprawnienia lokatorów, a strona nie wskazała jaki przepis nakazywałby owe uprawnienia chronić. Powołując się na wynikające z art. 21 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy kompetencje Rady Miasta, pełnomocnik Rady Miasta podniósł, iż zaskarżona uchwała wprowadza nowy stan prawny i żaden przepis prawa nie nakazuje, aby elementem tego stanu było respektowanie uprawnień realizowanych pod rządami dotychczasowej uchwały Rady Miasta. Zdaniem pełnomocnika Rady w sprawie nie zachodzi podniesiona przez skarżącego sprzeczność uchwały z wskazanymi w skardze przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów (...), bowiem w przedmiotowej uchwale nie dokonuje się ustalenia stawki czynszu, a jedynie ustala się zasady polityki czynszowej. Wskazując iż w załączniku Nr [...] do uchwały uwzględnione zostały czynniki obniżające wartość użytkową lokali, a skarżący wadliwie wywodzi, iż ustawa w art. 7 zawiera katalog tych czynników i wprowadza obowiązek ich uwzględnienia w treści uchwały normującej zasady polityki czynszowej. Zdaniem pełnomocnika Rady nie istnieje podstawa prawna, a tym bardziej obowiązek Rady Miasta, do uregulowania w przedmiotowej uchwale jakichkolwiek rozliczeń z tytułu dokonanych ulepszeń lokalu. Wskazując, iż przepis art. 37 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) może stanowić podstawę uregulowania stosunków o charakterze cywilnoprawnym między wynajmującym i najemcą, których regulacja nie może być przedmiotem omawianej uchwały z uwagi na brak podstaw prawnych. Zdaniem pełnomocnika Rady skarżący w istocie kwestionuje stosowanie przepisów ustawy, a nie jej treść, mylnie przy tym przypisując kompetencje organu wykonawczego, jakim jest Prezydent Miasta – Radzie Miasta, a brak postanowień odnośnie wspomnianych ulepszeń lokalu błędnie kwalifikuje jako bezprawność działania Rady Miasta. Polemizując z wywodem skargi, w myśl którego przepis art. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) zakazuje naruszania korzystniejszych przepisów regulujących ochronę praw lokatorów zawartych w tej ustawie, pełnomocnik Rady wskazał, iż regulacja ta dotyczy relacji przedmiotowej ustawy oraz innych ustaw regulujących ochronę praw lokatorów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, lecz tylko co do części podniesionych w niej zarzutów.
Zgodnie z art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), jeżeli z powodu upływu jednego roku od daty podjęcia uchwały nie stwierdzono jej nieważności, orzeka się o jej niezgodności z prawem, o ile istnieją przesłanki dla stwierdzenia jej nieważności, tzn. o ile jest ona sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym). W takim wypadku należy wskazać przepis lub przepisy prawne, których naruszenie stanowiło przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy.
W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 20 lipca 2004 r., skarga złożona została w dniu 13 lipca 2005 r., natomiast rozpatrzona została przez tut. Sąd po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 28 listopada 2005 r., a więc po upływie roku od jej podjęcia, stąd zakres rozstrzygnięcia Sądu ograniczony został do wydania orzeczenia o jej niezgodności z prawem, zgodnie z art. 94 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym.
Skarżący zarzut naruszenia prawa wywodzi z niezamieszczenia w uchwale Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] uregulowań odpowiadających brzmieniu przepisów art. 7 i 37 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zmianami). Wobec tak sformułowanego zarzutu rozważenia wymaga, czy wskazane w skardze naruszenie ma charakter istotnego naruszenia prawa.
Materialnoprawną podstawę podjętej [...] lipca 2004 r. przez Radę Miasta P. uchwały nr [...] w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy stanowił przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Oznacza to, że tylko wówczas, gdy radzie gminy nadano ustawą określone kompetencje, to w granicach przyznanych kompetencji rada gminy może skorzystać z uprawnień określonych w cyt. wyżej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy i podjąć stosowną uchwałę. Powołany przez Radę Miasta P. w zaskarżonej uchwale przepis art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) nadał radzie gminy kompetencje do uchwalania wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, które, zgodnie z ust. 2 pkt 4 tego przepisu, powinny obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej. Skarżący wywodzi, iż w § 10 ust. 3 i 4 ww. uchwały wraz z jej załącznikiem nr 7 nie uwzględniono wszystkich wskazanych w art. 7 ustawy czynników obniżających wartość użytkową lokalu. Uzasadniając swoje zarzuty skarżący stwierdził, iż pominięcie to ma wpływ na właściwe określenie wysokości stawki czynszu oraz pozbawia lokatorów prawa do przysługujących im z tego tytułu zniżek. Argumentacja ta zdaniem Sądu jest zasadna.
Zgodnie z art. 7 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów (...), w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiących własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych, właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności takich, jak:
- położenie budynku, np. centrum, peryferie, zabudowa zwarta lub wolno stojąca,
- położenie lokalu w budynku, np. kondygnacja, stopień nasłonecznienia,
- wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacyjne oraz ich stan,
- ogólny stan techniczny budynku.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko reprezentowane przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławie, które zawarte zostało w wyroku z dnia 16.07.2002 r. sygn. akt II SA/Wr 1049/02, iż użyte w cyt. przepisie art. 7 ww. ustawy, sformułowanie: "(...) ustala stawki czynszu (...) z uwzględnieniem (...) w szczególności (...)", oznacza, że właściciel ustalając stawkę czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali obowiązany jest uwzględnić podane w ustawie czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową. Tym samym czynniki ustalone w tym przepisie muszą być w każdym przypadku uwzględniane jako przesłanki ustalenia stawki czynszu. Skoro zaskarżona uchwała podjęta została w trybie art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) i ustala zasady polityki czynszowej, to uregulowanie zawarte w art. 8 pkt 1 tej ustawy obliguje Radę do kompleksowego uregulowania zasad ustalania stawki czynszu. Wskazany przepis stanowi bowiem, że w przypadku, gdy właścicielem lokalu jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej lokali z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową ustala organ wykonawczy tej jednostki - w przypadku gminy w oparciu o uchwałę, o której mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 przedmiotowej ustawy.
Z treści zakwestionowanego przez skarżącego załącznika nr 7 do zaskarżonej przez niego uchwały Rady Miasta P. wynika, że pominęła ona takie określone w cyt. wyżej art. 7 czynniki obniżające wartość użytkową lokali, jak położenie budynku oraz wyposażenie lokalu w urządzenia techniczne i instalacje, jak instalacja wodociągowa i kanalizacyjna oraz gazowa, brak łazienki i WC. Za taką wykładnią przemawia także regulacja zawarta w §10 ust. 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którą za lokal standardowy uznano samodzielny lokal z kuchnią, łazienką lub ustępem, wyposażony w takie instalacje techniczne, jak system grzewczy, wodociągową, kanalizacyjną i gazową albo instalację elektryczną trójfazową. Tym samym brak w lokalu wskazanych instalacji czy pomieszczeń powinien znaleźć odzwierciedlenie w katalogu czynników obniżających wartość użytkową lokalu, z uwzględnieniem których w indywidualnych przypadkach ustalana jest stawka czynszu. Możliwości takiej nie daje określenie przez Radę ograniczonego katalogu czynników obniżających wartość użytkową lokalu, bowiem ustalając stawkę czynszu w indywidualnych sprawach zarządca nie ma podstawy prawnej do ustalenia tej stawki w niższej wysokości. Skoro powołany przepis art. 7 przedmiotowej ustawy nałożył na właścicieli obowiązek uwzględniania określonych czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokali, to niedopuszczalne jest korzystanie z tej normy prawnej jedynie w części, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uchwała rady gminy musi zawierać wszystkie czynniki wymienione w ustawie i nie może żadnego z nich pomijać (por. wyrok NSA z 12.10.1998 r. sygn. I S.A. 976/98).W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że zaskarżone uchwała w jej załączniku nr [...] poprzez ograniczenie katalogu czynników obniżających wartość użytkową lokalu wydana została z naruszeniem art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów (...), stąd w tym zakresie wniesiona skarga jest zasadna.
Dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu Sąd uwzględnił także zakwestionowane przez stronę ograniczenie możliwości ustalenia stawki czynszu dla lokalu, który nie spełnia kryterium lokalu standardowego z powodu wystąpienia kilku czynników obniżających jego wartość. W zakwestionowanym w skardze załączniku nr [...] do uchwały Rada Miasta P. określiła w jego punkcie 1), iż z tytułu głównych czynników obniżka czynszu może nastąpić tylko z powodu dwóch czynników, natomiast w punkcie 2) określiła, iż z tytułu czynników dodatkowych obniżka taka może nastąpić tylko z powodu jednego czynnika. Również ta regulacja w ocenie Sądu narusza przepisy przedmiotowej ustawy o ochronie praw lokatorów (...), która takich ograniczeń nie wprowadza. Wskazane ograniczenia możliwości obniżenia stawek czynszu nie mają również uzasadnienia w aspekcie całości regulacji zawartych w przedmiotowej uchwale, w której jak wyżej wskazano zdefiniowano lokal standardowy, dla którego ustalana jest stawka bazowa czynszu, stąd uznać należy, iż każde odstępstwo od tego standardu uprawnia do odpowiedniego obniżenia jej wysokości. Jak słusznie skarżący wywodzi, w wyniku takiego działania przysługująca lokatorom zniżka w maksymalnej wysokości 78% została obniżona do wysokości maksymalnie 39%, przy niezmienionym standardzie lokalu.
Za chybiony uznać natomiast należy zarzut pominięcia w przedmiotowej uchwale regulacji, na mocy której lokatorzy zachowują prawo do obniżonej stawki czynszu z tytułu dokonanych ulepszeń lokalu. Regulacja taka zawarta została w art. 37 wyżej powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów (...) i zgodnie z nią jeżeli najemca przed dniem 12 listopada 1994 r. dokonał, za zgodą wynajmującego, w lokalu ulepszeń mających wpływ na wysokość czynszu regulowanego, w razie niezwrócenia wartości ulepszenia opłaca czynsz w wysokości nieuwzględniającej ulepszenia. Zważyć należy, iż przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, możliwość zaskarżenia uchwały organów gminy (zarządu i rady), podjętej w sprawach z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca nie zamieścił w tej ustawie definicji pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej", natomiast w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie przyjęło się stanowisko, zgodnie z którym pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej" ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej jest zatem przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały. W postanowieniu z dnia 24 września 1997 r., III RN 41/97 (OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171) Sąd Najwyższy stwierdził, że gminy jako jednostki samorządu terytorialnego powołane zostały wyłącznie w celu realizacji zadań publicznych. W sensie normatywnym całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej. Przewidziana więc w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym skarga na uchwałę podjętą przez organ gminy "w sprawie z zakresu administracji publicznej" stanowić ma jedną z form gwarancji prawnych realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady praworządności. W tym aspekcie na potrzeby niniejszej sprawy rozważenia wymagało jaki charakter przypisać należy podniesionemu przez skarżącego zarzutowi pominięcia w treści uchwały Rady Miasta P. regulacji zawartej w art. 37 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż regulacja ta oraz wynikające z niej uprawnienia mają co prawda wpływ na określenie sposobu ustalania stawek czynszu, lecz ich źródłem jest umowa cywilnoprawna, pisemna lub dorozumiana, na mocy której najemca lokalu za zgodą wynajmującego dokonał jego ulepszenia i z tego tytułu uzyskał prawo do zwrotu kosztów tych prac lub niższej stawki czynszu. W ocenie Sądu zarówno treść tego przepisu jak i charakter cywilnoprawny roszczeń powstających na jego tle, należących do kognicji sądów powszechnych wskazują, iż sprawy w nim uregulowane nie mają związku z ustalaniem zasad i kryteriów określania stawek czynszu, co należy do kompetencji rady gminy i co może zostać poddane regulacji uchwały podejmowanej w trybie art. 21 ust. 1 pkt 1 wyżej powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Tym samym kwestia ta nie może być przedmiotem unormowania uchwały podejmowanej w sprawie z zakresu administracji publicznej. Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę ustalenie wysokości indywidualnych stawek należy do zarządcy budynku, rada gminy może natomiast ustalać wysokość stawek podstawowych (bazowych) oraz określić czynniki, które mają wpływ na ustalanie tych stawek, podejmując stosowną uchwałę w wyżej wskazanym trybie. Reasumując, skoro uchwała podejmowana w trybie art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) nie mogła zawierać w swojej treści regulacji o której stanowi przepis art. 37 tej ustawy, to tym samym nie można stawiać zarzutu naruszenia prawa poprzez pominięcie w treści tej uchwały wskazanej regulacji. Stąd w tym zakresie skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż rada gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie (NSA 16.06.1992 r. II SA 99/92 ONSA 1993/2/44), stąd niezależnie od cywilnoprawnego charakteru roszczeń wynikających z regulacji zawartej w art. 37 powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów (...) również z tego powodu Rada Miasta Poznania nie była zobligowana do zawarcia tej regulacji w zaskarżonej uchwale, a swoje prawo do obniżonej stawki czynszu strona skarżąca może wywodzić w oparciu o ten przepis.
W świetle powyższego, zgodnie z art. 147 oraz art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy, w zw. z §18 ust. 1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.).
Wyjaśnić należy, iż w wyniku niniejszego orzeczenia Rada Miasta P. zobowiązana jest do odpowiedniej zmiany treści załącznika Nr [...] przedmiotowej uchwały, który mimo wskazanego w niniejszym orzeczeniu uchybienia ma nadal moc obowiązującą w części określającej przedmiotowe czynniki. We wskazanym przez Sąd zakresie nastąpiło naruszenie prawa, ale nie takie, które powodowałoby konieczność wyeliminowania z obrotu wskazanego aktu. Nie ulega wątpliwości, że załącznik ten nie wymienia wszystkich czynników obniżających wartość użytkową lokalu, lecz w przypadku jego wyeliminowania z obrotu nie byłoby podstaw do obniżania stawek czynszu z tytułu określonych w nim czynników. Z chwilą wydania niniejszego orzeczenia wyeliminowane natomiast zostają z obrotu prawnego określone w tym akcie ograniczenia w zakresie możliwości korzystania z obniżonej stawki czynszu w przypadku lokali, które nie spełniają kryterium lokalu standardowego.
/-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ P. Miładowski /-/M. Dybowski
jf