IV SA/Po 759/25

IV SA/Po 759/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz – Grochowska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 września 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej G. R. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. L. (dalej jako: inwestor) w dniu 20.05.2024 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], ark. 23 obr. [...].
W dniu 24.05.2024 r. Prezydent Miasta [...] wezwał inwestora do określenia funkcji lokalu użytkowego oraz wskazania jaki procent w powierzchni użytkowej budynku będzie on zajmował. W odpowiedzi z dnia 10.06.2024 r. inwestor wskazał, że powierzchnia lokalu użytkowego nie przekroczy 30 % powierzchni projektowanego budynku.
Następnie sporządzona została analiza urbanistyczna i projekt decyzji, który został skierowany do uzgodnień do Wydziału Klimatu i Środowiska UM w [...] oraz Zarządu Dróg Publicznych w [...].
W piśmie z dnia 06.08.2024 r. inwestor wyjaśnił, że w planowanym lokalu użytkowym zlokalizowana będzie funkcja nieuciążliwa, nie będzie to funkcja handlowa.
Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia 03.09.2024 r., znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił na rzecz A. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], ark. 23 obr. [...] wyjaśniając, że w sprawie zostały spełnione wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji określił jako rodzaj inwestycji – budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojącego. Organ określił warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w ten sposób, że obowiązującą linię zabudowy wyznaczył w odległości 5 m od frontowej granicy działki (zgodnie z załącznikiem graficznym); wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczył na 18 %, przy czym powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego nie może przekroczyć 300 m˛; powierzchnię biologicznie czynną wyznaczył na 50 % powierzchni działki; szerokość elewacji frontowej do maksymalnie 14 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – maksymalna wysokość do 9,5 od poziomu istniejącego terenu; geometrie dachu – na dach płaski o kącie nachylenia do 12ş. Organ dopuścił realizację kondygnacji podziemnych oraz lokalizację lokalu usługowego do 30% powierzchni użytkowej budynku. Przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Organ w ramach dostępu do drogi publicznej ustalił dostęp bezpośredni - z ul. [...], która jest drogą publiczną, a obsługa komunikacyjna ma się odbywać zgodnie z opinią wydaną przez Zarząd Dróg Miejskich z dnia 16.07.2024 r. Organ I instancji ustalił, że na terenie inwestycji należy zapewnić: pełne potrzeby parkingowe w ilości 1 miejsce parkingowe dla samochodów na 1 lokal. Organ uznał, że wystarczające jest zapewnienie w zakresie uzbrojenia terenu. Ewentualne kolizje planowanych obiektów budowlanych z istniejącą na terenie inwestycji infrastrukturą, należy rozwiązać przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę w uzgodnieniu z gestorem sieci. Nadto zgodnie ze stanowiskiem Wydziału Klimatu i Środowiska należy postępować w związku z licznymi drzewami znajdującymi się na terenie inwestycji. Organ I instancji wskazał że zapewnić należy ochronę osób trzecich przed:
a) pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności oraz dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,
b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby.
Do decyzji załączono mapę zasadniczą, na której wskazane zostały linie rozgraniczające inwestycję oraz wyniki analizy architektonicznej w części graficznej i tekstowej.
W motywach rozstrzygnięcia organ uzasadnił swoje stanowisko i podsumował, że przeprowadzona analiza architektoniczna wykazała, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję i parametry zabudowy na sąsiednich działkach zgodnie z przepisani art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. R. (dalej jako: "skarżąca").
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie tj.:
a. naruszenie art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego oraz 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i niepełnym rozpatrzeniu całego materiału (analizy urbanistycznej), w szczególności w zakresie:
i. braku przeprowadzenia analizy urbanistycznej w kontekście wnioskowanej przez inwestora zabudowy w zakresie lokalu użytkowego,
ii. braku analizy, czy wnioskowany obiekt (warunki zabudowy) wskazują, iż planowana inwestycja będzie miała charakter budynku mieszkalnego jednorodzinnego,
iii. braku uwzględnienia uwag złożonych przez odwołującą w toku postępowania,
b. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia i odniesienia się przez organ I instancji do uwag odwołującej złożonych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego,
c. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów w zakresie:
i. ustalenia powierzchni zabudowy budynku na poziomie znacznie przekraczającym średni poziom na obszarze analizowanym,
ii. ustalenie powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na poziomie przekraczającym poziom maksymalny na obszarze analizowanym,
iii. ustalenie wysokości budynku na poziomie przekraczającym średnie wartości przyjęte na obszarze analizowanym,
iv. braku przedstawienia przez organ I instancji przyczyn odstępstwa od średnich wartości na obszarze analizowanym, w zakresie powołanym w pkt. 1 lit. c ppkt i.,ii.,iii.
v braku podjęcia szczegółowych ustaleń w zakresie potencjalnego, pełnego charakteru (typu) realizowanej inwestycji i ustalenie jedynie, iż zezwala się na lokalizację lokalu usługowego do 30% powierzchni użytkowej budynku bez jednoczesnego ustalenia zasad zabudowy związanych z tym lokalem,
2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego wadliwe zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora (wnioskodawcy).
Majac na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 3.09.2024 r. nr [...], numer sprawy [...] oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwoałwnia odwołująca się rozwinęła podniesione zarzuty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 30.05.2025 r., znak: [...], na podstawie na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że inwestor planuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...], [...], [...], [...]. ark. 23 obr. [...], łączna powierzchnia działek wynosi 1706 m˛, planowana powierzchnia zabudowy budynku min. 300 m˛ - maks. 600 m˛ (17,5%-35,1% powierzchni terenu), 3 kondygnacje nadziemne, dach płaski, wysokość max 9.5 m, szerokość elewacji frontowej min. 14 m maks. 16 m, linia zabudowy - 5 m. Inwestor wskazał, że w planowanym lokalu użytkowym będzie funkcja nieuciążliwa, nie będzie to funkcja handlowa.
Dalej Kolegium wyjaśniło, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy organ I instancji wyznaczył obszar analizowany (72 m), który obejmuje działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z uzupełniającą zabudową gospodarczą i garażową oraz 1 działkę z zabudową usługową.
Uzasadniono, że organ I instancji wyznaczył linię zabudowy jako kontynuację zabudowy na działkach sąsiednich, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.). Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalono na podstawie § 5 ust. 2 jako maksymalnie 18 %. W omawianej sprawie, najniższa wartość w obszarze wynosi 12 %, najwyższa 53%, średnia 27 %. Stąd takie ustalenie - zdaniem Kolegium - może się ostać, zwłaszcza przy tak dużej rozpiętości tego parametru w obszarze analizowanym.
Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym największy budynek ma powierzchnię 202 m˛, a zatem organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazał maksymalną pow. zabudowy budynku (300 m˛) i znajduje to uzasadnienie dla określenia dużego udziału powierzchni biologicznie czynnej (50 %). Szerokość elewacji frontowej ustalono jako maksymalnie 14 m. Wartość ta w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie od 7 m - 20 m, średnia 10 m. SKO argumentowało, że organ I instancji wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 4, jako maksymalnie 9,5 m. W obszarze analizowanym dominuje zabudowa dwukondygnacyjna, w przypadku budynków z dachami stromymi wysokość do okapu wynosi 3,4 m - 8,8 m, a w przypadku dachów z dachami płaskimi 3,5 m - 11,2 m. Średnia wysokość wynosi 6,9 m. Maksymalna wysokość budynku do kalenicy w obszarze analizowanym wynosi 12,1 m. Stąd takie ustalenie - zdaniem Kolegium - może się ostać, zwłaszcza przy tak dużej rozpiętości tego parametru w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym występują dachy płaskie i strome. Ustalono udział powierzchni biologicznie czynnej min. 50 %.
W przekonaniu SKO nie ma podstaw do kwestionowania poczynionych ustaleń organu I instancji, inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego w obrębie analizowanego obszaru. Kolegium uznało w konsekwencji, że spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Działka posiada dostęp do drogi publicznej, a więc spełniono warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Istniejące lub projektowane przyłącza wody, energii, kanalizacji są wystarczające dla zamierzenia, co wynika z akt sprawy, a zatem spełniono warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).
Odnosząc się do uwag odwołania Kolegium wskazało, że dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Podobnie dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę badana będzie kwestia ewentualnego zacieniania sąsiedniej zabudowy.
Dalej organ II instancji uzasadnił, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego - należy rozumieć budynek wolnostojqcy albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Inwestor we wniosku wskazał, że powierzchnia lokalu użytkowego nie przekroczy 30 %, a zatem w ocenie Kolegium brak jest podstaw do zakreślania w tym przypadku rodzaju usług i odnoszenia się do przyszłych (niepewnych) zamierzeń inwestora.
Zgodnie z art. 63 § 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. SKO wyjaśniło, że bez znaczenia na tym etapie jest podnoszony w odwołaniu fakt wykonywania na działkach inwestycyjnych robót budowanych przez inną osobę niż wnioskodawca.
Kolegium podkreśliło, że strona odwołująca miała możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów w terminie 5 dni od dnia otrzymania zawiadomienia z dnia 07.08.2024 r. Zawiadomienie skarżąca odebrała w dniu 20.08.2024 r., a pismo z uwagami wniosła w dniu 26.08.2024 r. (wpływ: 28.08.2024 r.).
Skargę na powyższą decyzję SKO w [...] wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:
1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie tj.:
a. naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i niepełnym rozpatrzeniu całego materiału (analizy urbanistycznej), w szczególności w zakresie:
i. braku przeprowadzenia analizy urbanistycznej w kontekście wnioskowanej przez inwestora zabudowy w zakresie lokalu użytkowego,
ii. braku analizy, czy wnioskowany obiekt (warunki zabudowy) wskazują, iż planowana inwestycja będzie miała charakter budynku mieszkalnego jednorodzinnego,
iii. braku uwzględnienia uwag złożonych przez skarzącą w toku postępowania,
b. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia i kompleksowego odniesienia się przez organ I instancji oraz organ II instancji do uwag skarżącej złożonych wtoku postępowania pierwszoinstancyjnego, nadto poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się skarżącej w ramach postępowania odwoławczego,
c. naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia wniosku dowodowego zawartego w odwołaniu, a odnoszącego się do faktycznego stanu przedmiotowej nieruchomości tj. planowanej realizacji inwestycji usługowej,
d. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów w zakresie:
i. ustalenia powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na poziomie przekraczającym poziom maksymalny na obszarze analizowanym,
ii. ustalenia wysokości budynku na poziomie przekraczającym średnie wartości przyjęte na obszarze analizowanym,
iii. braku przedstawienia przez organ I instancji przyczyn odstępstwa od średnich wartości na obszarze analizowanym, w zakresie powołanym w pkt. 1 lit. d ppkt i.,ii.,
iv. braku podjęcia szczegółowych ustaleń w zakresie potencjalnego, pełnego charakteru (typu) realizowanej inwestycji i ustalenie jedynie, iż zezwala się na lokalizację lokalu usługowego do 30% powierzchni użytkowej budynku bez jednoczesnego ustalenia zasad zabudowy związanych z tym lokalem,
2. naruszenie prawa materialnego tj.
a) art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego wadliwe zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora (wnioskodawcy).
b) art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, iż spełnienie przez budynek jednorodzinny wymogu maksymalnej powierzchni dla lokalu użytkowego skutkuje brakiem konieczności uwzględnienia lokalu użytkowego w ramach analizy urbanistycznej planowanej zabudowy (i określenia jego parametrów).
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm prawem przepisanych.
Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że organy obu instancji całkowicie pominęły aspekt planowanego przeznaczenia przez inwestora budynku na cele świadczenia usług. Wniosek inwestora dotyczył wydania warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego (z lokalem mieszkalnym i lokalem użytkowym). Skarżąca podnosiła, że inwestor ogranicza się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, co potwierdza organ II instancji w treści zaskarżonej decyzji, iż w lokalu użytkowym będzie występowała: "funkcja nieuciążliwa, nie będzie to funkcja handlowa". Trudno - zdaniem skarżącej - mówić w takiej sytuacji o realnej analizie urbanistycznej, skoro inwestor właściwie nie przedstawia przeznaczenia lokalu, który biorąc pod uwagę maksymalną, przyznaną powierzchnię zabudowy (maksymalna wartość 300 m˛ - wnioskowana 600 m˛), będzie stanowił istotny aspekt realizowanej inwestycji. Zdaniem skarżącej, już tylko z tego powodu, organy obu instancji nie mogły przeprowadzić rzetelnej analizy urbanistycznej.
Ponadto skarżąca podkreśliła, iż organ II instancji pozostaje w sprzeczności - skoro bowiem w ocenie organu - powołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rodzaj usług nie ma żadnego znaczenia dla wydawania decyzji o warunkach zabudowy to dlaczego organ I instancji wzywał inwestora do wskazania funkcji lokalu użytkowego.
W ocenie skarżącej organy nie mogły poprzestać na stwierdzeniu, iż dopuszcza się lokalizację lokalu usługowego do 30% powierzchni użytkowej budynku, co stanowi proste odniesienie do definicji budynku jednorodzinnego zawartej w ustawie Prawo budowlane. Organ dokonuje wadliwego zastosowania wskazanego przepisu (art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane), gdyż kwestia powierzchni warunkuje jedynie posiadanie statusu budynku jednorodzinnego, a nie dopuszczenie każdej możliwej (nie mieszkaniowej) działalności użytkowej w części odpowiadającej do 30% powierzchni użytkowej budynku.
W przekonaniu skarżącej, biorąc pod uwagę planowane świadczenie usług na wnioskowanym terenie, organ I instancji powinien był przeprowadzić szczegółową analizę w tym zakresie oraz ustalić stosowne warunki, chociażby w odniesieniu do ilości potrzebnych miejsc parkingowych lub spełnienia wymagań przewidzianych prawem w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Organ I instancji, a w ślad za nim organ II instancji, nie ustaliły jakiego rodzaju usługi zamierza świadczyć inwestor, jakie są związane z tym szczególne obowiązki oraz co pozostaje najistotniejsze, czy świadczenie wskazanych usług stanowi kontynuację funkcji zastanej na analizowanym terenie. Powyższe - w przekonaniu skarżącej - świadczy o braku przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania w znacznej części. Skarżąca podkreśliła, iż fakt umożliwienia świadczenia usług, w ramach maksymalnej powierzchni użytkowej budynku do 30%, ma jedynie to znaczenie, że nie pozbawia budynku charakteru budynku jednorodzinnego. Nie oznacza to jednakże, że dopuszczone jest świadczenie na każdym terenie jakichkolwiek usług i to bez określenia ich szczegółowych zasad. W tym kontekście postępowania dowodowe organu I instancji pozostaje niepełne (czego nie zauważył organ lI instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję), a w ocenie skarżącej ustalenie możliwości świadczenia usług na wspomnianym terenie jest niemożliwe.
Ponadto skarżąca argumentowała, iż kwestia potencjalnego świadczenia usług w planowanym obiekcie pozostaje szczególnie istotna, gdyż w ramach odrębnego postępowania, z wniosku przedsiębiorcy, Z. G., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...], zostało przeprowadzone postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę trzech budynków gospodarczych na działce [...] tj. na działce objętej przedmiotowym postępowaniem w przedmiocie wydania warunków zabudowy. W tym kontekście, podejmowanie działań rozbiórkowych przez podmiot gospodarczy, który we wskazanym postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją Wojewody z dnia 08.05.2024 r., numer sprawy [...] (wydanej w wyniku odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 4 marca 2024 r.), złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wprost świadczy o chęci wykorzystania planowanej nieruchomości na cele usługowe.
Dlatego też skarżąca złożyła stosowne wnioski dowodowe mając na celu umożliwienie weryfikacji przez organ, czy inwestycja, biorąc pod uwagę wnioskowane parametry, będzie miała faktycznie charakter mieszkaniowy (jednorodzinny), czy też będzie ona wyłącznie spełniała funkcję gospodarczą (usługową). Organ II instancji nie rozpoznał wskazanych wniosków dowodowych, co świadczy o naruszeniu przepisów postępowania, nadto nie podjął żadnej inicjatywy dowodowej z urzędu, pomimo zarzutów skarżącej.
W ocenie skarżącej przyjęta powierzchnia zabudowy budynku w sposób znaczący przekracza średnią powierzchnię oznaczoną w obszarze analizowanym. Dodatkowo, co potwierdza organ II instancji, planowana powierzchnia zabudowy 300 m˛ przewyższa największy budynek na analizowanym terenie o prawie 100 m˛. Niezrozumiałe jest dla skarżącej z czego wynika dopuszczenie zabudowy budynku o tak dużej powierzchni, w świetle występowania w obszarze analizowanym obiektów wyraźnie mniejszych.
Skarżąca podniosła, że fakt nieprzekraczania przez parametr wartości maksymalnej nie pozostaje wystarczający dla ustalenia przedmiotowego wskaźnika powyżej wartości średniej. W przypadku dokonania przez organ I instancji takiego ustalenia, wymaga ono szczegółowego wyjaśnienia i określenia podstaw do przekroczenia średniej wartości.
Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ I instancji nie wskazał ostatecznie, czy dopuszcza zabudowę dwukondygnacyjną (dominującą na analizowanym terenie), czy też zabudowę na poziomie trzech kondygnacji wnioskowanych przez inwestora.
Skarżąca argumentowała, że w zakresie wysokości budynku przekracza ona wartości średnie (6,9 m), zbliżając się do wartości maksymalnej (11,2 m). W tym kontekście organ I instancji winien szczegółowo wyjaśnić dlaczego zostały zastosowane takie parametry i jakie mają one uzasadnienie urbanistyczne. Brak odniesienia do przedmiotowej kwestii przez organ I instancji oraz brak szczegółowej analizy organu II instancji niewątpliwie narusza prawa skarżącej i nie stanowi o kompleksowej analizie przedmiotowej sprawy.
Dodatkowo skarżąca podnosiła, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego zgłosiła zastrzeżenia dotyczące powstania zacienienia jej budynku, posadowionego na sąsiedniej działce, które to uwagi nie zostały również uwzględnione przez organ I instancji. Ponadto, zdaniem skarżącej, w sprawie wadliwe zastosowano definicję budynku jednorodzinnego, zawartą w ustawie Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację w sprawie.
Na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze podkreślając, że organy winny ustalić parametry zabudowy przy uwzględnieniu, że projektowany budynek będzie lokalem mieszkalnym oraz lokalem użytkowym.
Skarżąca podtrzymała skargę i stanowisko swojego pełnomocnika.
Uczestnik postępowania - inwestor podtrzymał stanowisko organów obu instancji w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna z innych jednak względów niż w niej podniesione.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej także jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny zasadności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], ark. 23 obr. [...] z uwzględnieniem, że w budynku zaprojektowano jeden lokal mieszkalny i lokal usługowy do 30 % powierzchni użytkowej budynku.
Wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony w dniu 20.05.2024 r. Zauważyć więc należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej także jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej także jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury"). Zgodnie bowiem z § 12 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 lipca 2024 r. (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116), które zastąpiło rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją przed wejściem w życie nowego rozporządzenia, bo ostateczna decyzja SKO w [...] została wydana 30.05.2025 r., zatem powyższy akt prawny znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu dotychczasowym.
Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych, w tym warunkach technicznych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Przy czym, podkreślić należy, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Wynika z tego też dalsza konsekwencja, że organ dokonuje oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej w konkretnie sformułowanym wniosku.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy wydania takiej decyzji ma miejsce tylko wówczas, gdy projektowana inwestycja nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie ww. przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać funkcje oraz cechy i parametry zastanej zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy na konkretnym terenie. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
Przechodząc od powyższych uwag ogólnych do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że dostrzegł uchybienie prawa materialnego, które czyni zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, przedwczesnymi.
Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 53 ust. 3-5a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wskazuje zaś na konieczność uzyskania przed wydaniem decyzji określonych w nim uzgodnień projektu decyzji. Ustawodawca wprowadził w art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. obowiązek uzgadniania decyzji z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej - pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zgodnie z wolą ustawodawcy, przepis art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. obowiązuje w odniesieniu do spraw wszczynanych po 24 września 2023 r. (dodany przez art. 1 pkt 51 lit. c tiret pierwsze ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. - Dz.U. z 2023 r., poz. 1688, zmieniającej nin. ustawę z dniem 24 września 2023 r.; patrz: art. 78 ustawy zmieniającej).
Przepis ten - z uwagi na treść art. 59 ust. 1 powyższej ustawy zmieniającej – znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Racjonalny ustawodawca świadomie więc wprowadził art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. z zastrzeżeniem, że obowiązuje on dopiero w odniesieniu do spraw wszczynanych po 24 września 2023 r. (patrz: art. 78 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r.).
Postępowanie administracyjne kontrolowane obecnie przez Sąd zostało wszczęte na wniosek złożony w dniu 20.05.2024 r.
Wynika z powyższego, że organ I instancji zobligowany był do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wraz załącznikiem z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej – pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, czego jednak nie uczynił. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest chociażby pisma, którym organ I instancji zwracałby się do właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie można zatem przyjąć, żeby w sprawie dokonano uzgodnienia, choćby milcząco.
Wyjaśnić należy, że uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi przez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Przyjmuje się bowiem, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (por. wyroki NSA z: 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06; 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2322/10, 1 października 2014 r., sygn. akt II OSK 733/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Wiążący charakter i brak możliwości weryfikacji postanowienia uzgodnieniowego przez organ prowadzący postępowanie głównie wywodzony jest z możliwości zaskarżenia takiego postanowienia w drodze zażalenia stosownie do art. 106 § 5 k.p.a., a w konsekwencji wniesienia również skargi do sądu administracyjnego i dopuszczalności prowadzenia postępowania w trybach nadzwyczajnych (por. wyrok NSA z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2307/15, wyrok WSA w Szczecinie z 31.12.2024 r., sygn. akt: II SA/Sz 631/24, CBOSA).
W okolicznościach niniejszej sprawy nie może więc być wątpliwości, że organy istotnie naruszyły przepisy prawa materialnego i postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wydały decyzje pomimo braku obligatoryjnego uzgodnienia projektu decyzji w trybie art. 106 k.p.a. z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej, chociażby milcząco.
Uzgodnienie organu sanitarnego jest o tyle istotne w okolicznościach niniejszej sprawy, że osią sporu jest zaprojektowany w ramach budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, prócz lokalu mieszkalnego, lokal usługowy bez wskazania rodzaju usług. Przy czym, zgodnie z wnioskiem inwestora organ przyjął, że usługi będą nieuciążliwe i nie będzie prowadzony handel. Nadto, organ I instancji wskazał w rozstrzygnięciu decyzji (pkt V ust. 3 lit b), że należy zapewnić ochronę osób trzecich przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby, przy czym organ w żaden sposób nie uzasadnił powyższego rozstrzygnięcia w świetle przedmiotu sprawy odnoszącego się do projektowanego budynku mieszkalnego wolnostojącego z lokalem usługowym. Rozstrzygniecie organu w tej części jawi się, zatem jako dowolne i niepoparte zebranym materiałem dowodowym, skoro organ nie pozyskał uzgodnienia, z którego wynikałoby stanowisko właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej pod względem wymagań higienicznych i sanitarnych.
W tym stanie rzeczy – wobec braku dokonania odpowiedniego uzgodnienia - sądowa ocena prawidłowości wydanych warunków zabudowy oraz zarzutów skargi jest przedwczesna. Treść powyższego uzgodnienia może mieć istotny wpływ na wymagania dotyczące projektowanej zabudowy, zwłaszcza przy założeniu, że w ramach budynku mieszkalnego znajdować będzie się lokal usługowy, także gdyby było to uzgodnienie milczące. Uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji z organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozwoli na wyjaśnienie przez organ prowadzący postępowanie, czy obawy (zarzuty) skarżącej co do lokalu usługowego są zasadne. Pozytywne uzgodnienie winno także pozwolić na pełne ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji w sposób zapewniający "dobre sąsiedztwo" oraz zabezpieczający kontynuację funkcji i cech projektowanej zabudowy. Uchybienia powyższego, polegającego na braku wymaganego uzgodnienia PIS, nie dostrzegł organ odwoławczy, zatem z tego powodu zaskarżona decyzja winna być wyeliminowana z obrotu prawnego.
Z uwagi na stwierdzone uchybienie Sąd uznał, że przy wydawaniu decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy – art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p., a także postępowania art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji ją poprzedzającej, jak Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy będą kierować się oceną prawną i wskazaniami Sądu przedstawionymi powyżej, w szczególności organ I instancji dokona wymaganego przepisami prawa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej budowy przez właściwy organ PIS pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, uwzględniając specyfikę planowanej inwestycji obejmującej także lokal usługowy. Po uzyskaniu odpowiedniego uzgodnienia, także milczącego, organ ponownie rozpozna wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i podejmie właściwe rozstrzygniecie, które uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Organ uwzględni przy tym stanowisko skarżącej i odniesie się do jej zarzutów wyrażonych w niniejszej sprawie.
O zwrocie kosztów dla skarżącej Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., a składał się na nie wpis od skargi wynoszący 500 zł, wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) w wysokości 480 zł oraz koszt uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł.