IV SA/PO 752/25

IV SA/Po 752/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-12-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Maciej Busz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Budzyniu z dnia 27 czerwca 2024 r. nr IV/26/2024 w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji Gminy Budzyń 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Budzyń na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
IV SA/Po 752/25
Uzasadnienie
Rada Miejska w Budzyniu uchwałą nr IV/26/2024 z dnia 27 czerwca 2024 r. w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji Gminy Budzyń. Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609. z późn. zm., dalej jako u.s.g. ) oraz art. 8 i art. 11 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2024 r. poz. 278. z późn. zm., dalej jako u.o.r.), uchwaliła :
§ 1. Wyznacza się obszar zdegradowany i obszar rewitalizacji na terenie Gminy Budzyń, w granicach określonych na mapach, załączonych do niniejszej uchwały.
§ 2. Obszar zdegradowany określa załącznik nr 1, a obszar rewitalizacji określa załącznik nr 2 do niniejszej uchwały.
§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy Budzyń.
§ 4. Traci moc uchwała nr XLVIII/503/2023 Rady Miejskiej w Budzyniu z dnia 18 grudnia 2023 roku w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji na terenie Gminy Budzyń.
§ 5. Uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.
Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej jako u.s.g.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę zaskarżając w całości uchwałę Nr IV/26/2024 Rady Miejskiej w Budzyniu z dnia 27 czerwca 2024 r. w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji Gminy Budzyń, zwaną dalej: zaskarżoną uchwałą, i wniósł o:
1. stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa,
2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżona uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została przekazana Wojewodzie Wielkopolskiemu 9 września 2024 r.
Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609, z późn. zm.) oraz art. 8 i art. 11 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2024 r. poz. 278, z późn. zm.), zwanej dalej: u.o.r.
W odniesieniu do zgodności treści uchwały z ustawą Wojewoda stwierdził, że czynności wynikające z art. 6 u.o.r. zostały dokonane bez uchybień, a obszary zdegradowane i obszary rewitalizacji zostały wyznaczone zgodnie z metodologią opisaną w art. 9 i 10 u.o.r.
Zgodnie z art. 13 u.o.r. uchwała rady gminy w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji stanowi akt prawa miejscowego. Według § 6, w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r. poz. 283), przepisy aktu prawa miejscowego redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Przez adresatów ustaleń uchwały w sprawie obszarów należy rozumieć, zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.r., w szczególności m.in. mieszkańców obszaru rewitalizacji oraz właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości i podmioty zarządzające nieruchomościami znajdującymi się na tym obszarze. W związku z tym należy uznać, że szczególnie istotne jest, aby wyznaczone w uchwale granice obszarów rewitalizacji przedstawione były w sposób, który umożliwia odniesienie ich do granic poszczególnych nieruchomości. Czytelność ustaleń uchwały w sprawie obszarów w tym zakresie prawodawca zagwarantował przepisem art. 11 ust. 4 u.o.r., który mówi, że: "załącznikiem do uchwały (...) jest mapa w skali co najmniej 1:5000, sporządzona z wykorzystaniem treści mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - z wykorzystaniem treści mapy ewidencyjnej, w rozumieniu ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, na której wyznacza się obszar zdegradowany i obszar rewitalizacji.".
Zarzucono, że załączniki graficzne nr 1 i 2 do zaskarżonej uchwały przedstawiają osobno wyznaczone obszary zdegradowane i obszary rewitalizacji w formie niebieskich i czerwonych wielokątów na tle składającym się wyłącznie z linii oznaczających granice Gminy Budzyń i granice Miasta Budzyń (opisane w legendzie) oraz granice obrębów ewidencyjnych (nieopisane w legendzie) i granice ośmiu jednostek analitycznych na obszarze miasta Budzyń (również nieopisane w legendzie). Podział miasta na jednostki analityczne został stworzony na potrzeby diagnozy, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, i tam przedstawiony w sposób opisowy. Zauważono, że porównanie obu załączników wskazuje na zniekształcenie proporcji na jednym z nich lub obu. Z tych powodów niemożliwe jest odniesienie granic wyznaczonych obszarów do granic poszczególnych nieruchomości.
W związku z powyższym uznano, że załączniki graficzne do uchwały, stanowiące jej integralną część, są wykonane w sposób który uniemożliwia dokładne i zrozumiałe
odczytanie jej ustaleń. Tym samym uchwała nie spełnia wyznaczonej jej przez prawodawcę roli, nie może być podstawą sporządzenia gminnego programu rewitalizacji zgodnie z art. 14 ust. 2 u.o.r. i nie może funkcjonować w obrocie prawnym jako akt prawa miejscowego, ponieważ nie wyznacza jednoznacznie granic terenu, którego dotyczy.
Ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.
Rada Miejska w Budzyniu w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Uzasadniając swe stanowisko Rada podniosła, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, na podstawie rzetelnie przeprowadzonego procesu wyznaczenia obszaru zdegradowanego oraz obszaru rewitalizacji.
Zarzuty zawarte w skardze Wojewody Wielkopolskiego - dotyczące rzekomej nieczytelności graficznych załączników - są niezasadne. Załączniki te, zgodnie z ich charakterem i funkcją, stanowią materiał pomocniczy i zostały sporządzone na podstawie danych ewidencyjnych, umożliwiając jednoznaczną identyfikację wskazanych obszarów.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, uchwała zawiera pełne i precyzyjne określenie granic obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji, w tym poprzez odniesienie się do konkretnych działek ewidencyjnych. Dane te umożliwiają organom gminy wydawanie wiarygodnych zaświadczeń dla mieszkańców oraz zapewniają przejrzystość procedur administracyjnych.
Podniesiony zarzut dotyczący nieczytelności map pomocniczych, oparty na domniemanym zniekształceniu proporcji, opiera się na błędnej interpretacji ich funkcji. Celem ich zastosowania jest zwiększenie czytelności na poziomie lokalnym, obejmującym teren całej gminy, w odpowiednich proporcjach-skali. Warto także zaznaczyć, że sam skarżący przyznaje, iż delimitacja obszaru została przeprowadzona "bez uchybień i zgodnie z metodologią" określoną w art. 6, 9 i 10 u.o.r. Oznacza to, że podstawowe ustalenia uchwały nie są kwestionowane co do swojej istoty, a skarga sprowadza się wyłącznie do oceny materiału graficznego, który pełni funkcję pomocniczą. Podnoszone w skardze wady załącznika graficznego nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego o ile zasadnicza treść aktu jest zgodna z prawem i umożliwia jego stosowanie. Informacje te zostały opracowane z wykorzystaniem geodezyjnych danych ewidencyjnych, co pozwala na jednoznaczne określenie położenia działek w rejestrach publicznych.
Niezależnie od faktu, że uchwała spełnia wymogi przejrzystości i dostępności informacji w swojej warstwie opisowej i graficznej wskazano, że dane wynikające z uchwały - w tym granice obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji - zostały wprowadzone do gminnego systemu informacji przestrzennej, dostępnego publicznie pod adresem: https://budzyn.e-mapa.net/
Dzięki zastosowaniu tego narzędzia, każdy mieszkaniec, inwestor, notariusz lub inny zainteresowany podmiot może samodzielnie zlokalizować konkretną nieruchomość, wraz z numerem działki, na tle obowiązujących danych planistycznych i administracyjnych. System ten jest w pełni funkcjonalny, aktualny oraz dostosowany do interpretacji dokumentów prawa miejscowego - takich jak przedmiotowa uchwała.
Tym samym, nawet gdyby przyjąć - czysto hipotetycznie - że załącznik graficzny do uchwały zawiera pewne niedoskonałości, to zostały one skutecznie zniwelowane poprzez cyfrowe odwzorowanie danych przestrzennych, wprowadzonych do systemu informacji przestrzennej gminy. Mieszkańcy mogą zatem bez przeszkód ustalić, czy ich nieruchomość znajduje się na obszarze objętym uchwałą, co stanowi wyraz realnej i praktycznej transparentności działań gminy oraz ich zgodności z art. 2 u.o.r.
Ewentualne niedoskonałości techniczne załącznika graficznego, nawet gdyby je przyjąć, mają charakter marginalny i nie wpływają na skuteczność aktu prawa miejscowego. Nie sposób zatem przyjąć za uprawnione stanowisko Wojewody Wielkopolskiego, że doszło do naruszenia art. 94 Konstytucji RP, który zakłada, że akty prawa miejscowego muszą być zgodne z ustawą i ogłaszane w sposób umożliwiający ich znajomość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Budzyniu nr IV/26/2024 z dnia 27 czerwca 2024 r. w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji Gminy Budzyń.
W myśl art.13 w zw. z art.8 ust.1 u.o.r. uchwała w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie więc z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. podlega kognicji sądu administracyjnego.
Istota sporu dotyczy oceny, czy załączniki graficzne do uchwały są zgodne z art. 11 ust. 4 u.o.r. Zgodnie z tym przepisem : "Załącznikiem do uchwały, o której mowa w art. 8, jest mapa w skali co najmniej 1:5000, sporządzona z wykorzystaniem treści mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - z wykorzystaniem treści mapy ewidencyjnej, w rozumieniu ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, na której wyznacza się obszar zdegradowany i obszar rewitalizacji.".
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie załączniki do uchwały nie spełniają wymogów z art. 11 ust. 4 u.o.r. Przede wszystkim w ogóle nie wskazano w nich skali map. Zgodnie z ustawą mapy powinny być sporządzone w skali 1:5000, co oznacza, że 1 cm na mapie odpowiada 50 m w rzeczywistości. Tak przyjęty sposób czytania skali mapy prowadzi np. do wniosku, że wg załączników graficznych do zaskarżonej uchwały Miasto Budzyń jest szerokie na około 225 metrów, co nie jest zgodne z rzeczywistością. Tak więc nie tylko nie wiadomo według jakiej skali sporządzono sporne załączniki graficzne, lecz z pewnością nie zastosowano ustawowej skali 1:5000. Już sam ten fakt stanowi ewidentne i oczywiste naruszenie normy art. 11 ust. 4 u.o.r., a w rezultacie istotne naruszenie prawa. Ponadto obydwa załączniki różnią się od siebie rozmiarem i proporcjami. Dotyczą tego samego obszaru, więc powinny mieć tożsame rozmiary. Jednak już samo porównanie tych załączników prowadzi do wniosku, że nie mają one identycznego rozmiaru i proporcji. Co uniemożliwia na ich podstawie prawidłowe odczytanie położenia obszarów zdegradowanych i podlegających rewitalizacji.
Całkowicie nietrafiona jest argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę, że załączniki graficzne do uchwały stanowią jedynie materiał pomocniczy. Przyjmuje się, że zasadniczo część tekstowa i graficzna uchwały są równie istotne. W kontrolowanym przypadku bez prawidłowych załączników graficznych zaskarżona uchwała jest niejasna i nieczytelna. Z części tekstowej wynika bowiem, że wyznacza się obszar zdegradowany i obszar rewitalizacji na terenie Gminy Budzyń, w granicach określonych na mapach, załączonych do zaskarżonej uchwały. Bez czytelnych załączników graficznych nie wiadomo jednak gdzie znajduje się obszar zdegradowany i obszar rewitalizacji, a więc uchwała jest nie tylko nieczytelna, lecz wręcz niewykonalna. Twierdzenie więc, że załączniki graficzne mają charakter li tylko pomocniczy świadczy albo o niezrozumieniu znaczenia wspomnianych załączników albo o twierdzeniu wyłącznie o charakterze procesowym.
Tak więc twierdzenie organu, że załączniki pełnią jedynie funkcję pomocniczą, a ich uchybienia nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności aktu jest niezasadne. Załącznik jako integralna część uchwały jest jej bardzo istotnym elementem. Tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie dokonuje się oceny zgodności formy tego załącznika/mapy z konkretnym przepisem, który wprost i jasno określa zasady tworzenia załączników/map. Przede wszystkim skala i rozdzielczość map nie pozwala na precyzyjne ustalenie jaka nieruchomość znajduje się na obszarze zdegradowanym i rewitalizowanym, a jaka nie jest objęta tymi obszarami. .
Nie zasługuje także na aprobatę twierdzenie, że każdy potencjalny inwestor, mieszkaniec, czy notariusz może dokładnie sprawdzić status nieruchomości gminy w systemie https://budzyn.e-mapa.net/. W ocenie Sądu ww. serwis funkcjonuje jako odrębny byt od uchwały i nie może konwalidować uchybień w zakresie załączników do uchwały jakim są mapy. Akt prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, musi być jasny, jednoznaczny i zrozumiały jako samoistny byt, a nie przy pomocy narzędzi nieobjętych aktem prawa miejscowego. Ustawodawca wprost wskazał jakie warunki musi taki załącznik spełniać i w przedmiotowej sprawie nie zostały one spełnione.
Według art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). Jednocześnie artykuł ten stanowi w ust. 4, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi jednak do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organy gminy – istotnych i nieistotnych. Brak ustawowego zdefiniowania obu rodzajów naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu), przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813).
W kontrolowanej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, gdyż załączniki graficzne, stanowiące integralną część zaskarżonej uchwały, sporządzono z naruszeniem jednoznacznej treści art.11.ust.4 u.o.r. w sposób uniemożliwiający prawidłowe ich odczytanie i umiejscowienie obszarów zdegradowanych i rewitalizowanych.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 i art. 93 ust. 1 u.s.g. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania mając na uwadze, że zarzuty skargi okazały się zasadne.