IV SA/Po 75/22

IV SA/Po 75/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Monika Świerczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
III OSK 1672/22 - Wyrok NSA z 2023-10-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 2, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2018 poz 265
§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 15 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 39 ust. 2, art. 64 ust. 1 i ust. 3, art. 69 ust. 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 1 pkt 2, art. 268a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Monika Świerczak (spr.) WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 05 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi R.S.P. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Związku Międzygminnego "C. " z dnia [...] września 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R.S.P. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę [...]( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] Związek Międzygminny "C. " wymierzył R.S.P. sp. z o.o. z siedzibą w P. karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy K., będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " za 2020 rok. Karę nałożono w oparciu o przepis art. 9x ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U.z 2021 r. poz. 888 - dalej u.c.p.g.) stanowiący, że jej wysokość oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
Organ I instancji w oparciu o § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r. nr 2167 ze zm.) dokonał obliczenia poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, przyjmując jako podstawę do obliczeń ilości odpadów komunalnych z tych frakcji, wskazanych przez R.S.P. sp. z o.o. w sprawozdaniu o odebranych odpadach komunalnych za rok 2020 r. z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło przekazała odpady w łącznej ilości 4,5031 Mg. R.S.P. sp. z o.o. uzyskała poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych z frakcji papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła 18,37% w stosunku do wymaganego poziomu 50% za 2020 r. ( art. 3aa pkt 1 u.c.p.g.). Łączna masa odpadów komunalnych z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkła potrzebna do osiągnięcia wymaganego poziomu 50% za 2020 r. wynosi 12,2557 Mg. Łączna masa odpadów komunalnych z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkła brakująca do osiągnięcia wymaganego poziomu 50% za 2020 r. wynosi 7,7526 Mg. które pomnożone przez kwotę 270,00 zł, będącą jednostkową stawką opłaty zł/Mg wynikającą z załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 2490), pozwoliło organowi I instancji wyliczyć wysokość kary i określić ją na kwotę [...]zł.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R.S.P. sp. z o.o. zarzucając naruszenie art. 6 w zw. z art. 7 i art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej k.p.a.) poprzez uniemożliwienie spółce wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a także art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g polegające na uznaniu absolutnej odpowiedzialności podmiotu za naruszenie ww. przepisów bez weryfikacji czy uczynił on wszystko, aby do naruszenia nie doszło. Jednocześnie spółka zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 w zw. z art., 107 k.p.a. skutkujące niepodjęciem niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz naruszenie art. 189 d i 189f k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2021 r., Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym, w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych, poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1 tj. następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w wysokości co najmniej 50% wagowo. W § 3 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (obowiązującego do 31.12.2020 r.) ustawodawca zawarł wzór, na podstawie którego należy obliczać poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Korzystając z tego wzoru oraz z danych ujętych w sprawozdaniu o odebranych odpadach komunalnych za 2020 r. złożonym przez R.S.P. sp. z o.o., organ I instancji dokonał wyliczeń, w wyniku których nałożył na odwołującą karę pieniężną w kwocie [...]zł.
W ocenie Kolegium w zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśniono podstawę prawną, jak i mechanizm naliczenia kary pieniężnej. Podstawy do obliczenia tej kary ustalono w oparciu o przywołane w sposób prawidłowy przepisy prawa, na podstawie sprawozdania za 2020 r. złożonego przez odwołującą. Dane pochodzące z tego sprawozdania, wykonane działania matematyczne i uzyskane obliczenia nie były i nie są kwestionowane przez odwołującą, a zdaniem Kolegium wykonane zostały należycie. Należy wobec tego wskazać, że poziom recyklingu zakładany do osiągnięcia jak i rzeczywiście osiągnięty, jak również wysokość wyliczonej kary pieniężnej, są wskazane prawidłowo.
Odnosząc się do podnoszonych zarzutów dotyczących naruszenia art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z akt postępowania, po złożeniu sprawozdania przez odwołująca spółkę pismem z 20 sierpnia 2021 r. zawiadomiono spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia kary pieniężnej z tytułu nieosiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzywa sztucznego i szkła, odbieranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy D.. W oparciu o art. 10 § 1 k.p.a. wskazano odwołującej, że w terminie 7 dni może zapoznać się z aktami i wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań - przed wydaniem decyzji. W aktach znajduje się dowód doręczenia tego zawiadomienia odwołującej, zaś niewątpliwie decyzja organu I instancji została wydana po bezskutecznym upływie terminu do wypowiedzenia się w sprawie. Innymi słowy, mimo poinformowania o zamiarach organu odwołująca spółka nie wskazała żadnych dowodów i nie zgłosiła żadnych zarzutów. Spółka nie skorzystała z prawa do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, nie złożyła żadnych wniosków, dowodów. Na poziomie odwołania od decyzji organu I instancji także nie wskazano żadnych konkretów, a jedynie zapatrywanie przedstawione wyżej. Co istotne, w sprawie zbędne okazało się zbieranie innych, niż materiały i dowody znajdujące się w aktach sprawy na etapie zawiadomienia spółki z [...] sierpnia 2021 r., a spółka na dalszym etapie postępowania nie przedstawiła żadnych nowych wniosków, nie skorzystała również z prawa do przeglądu akt ani z możliwości wypowiedzenia się na temat zebranych materiałów. Kolegium wskazało również, że odwołująca nie przedstawiła takiego stanowiska, które uzasadniałoby zmianę decyzji organu I instancji.
Odnosząc się do zarzutu, że organ I instancji, że nie zbadał przyczyn nieosiągnięcia wymaganych ustawą poziomów recyklingu, a spółka nie mogła wykazać, że uczyniła wszystko czego można było od niej rozsądnie wymagać, aby nie doszło do naruszenia przepisów, organ odwoławczy wskazał, że Spółka nie skorzystała z możliwości, by wraz z odwołaniem wykazać, iż winna być zwolniona z odpowiedzialności za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu. Podniesiono, że zgodnie z art. 6ka u.c.p.g. w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. W aktach sprawy brak informacji, by odwołująca przekazała Wójtowi Gminy D. informacje o niedopełnieniu przez choćby jednego właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Żaden dowód potwierdzający takie działania Spółki nie został dołączony do odwołania.
Kolegium wskazało, że odwołująca ma możliwość zagwarantować sobie odpowiednią segregację odbieranych odpadów, niezależnie od generalnego obowiązku Gminy w tym zakresie. Poprzez indywidualne umowy spółka jest w stanie wpływać na właściwą realizację nałożonych nań ustawowych obowiązków. Spółka nie przedstawiła żadnych dowodów na powyższe. Wreszcie Spółka mogła podjąć inne działania zmierzające do odpowiedniej segregacji odpadów, np. przeprowadzenie wśród mieszkańców Gminy D. akcji edukacyjnych w zakresie selektywnej zbiórki odpadów, czego spółka również nie wykazała. W ocenie Kolegium brak zatem podstaw do uznania, że odwołująca nie ma wpływu na właściwą realizację obowiązku uzyskania odpowiedniego poziomu recyklingu, jak również do tego, aby materiał zgromadzony w aktach sprawy nie był wystarczający, by dokładnie wyjaśnić stan faktyczny, a Spółka pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Z tych samych przyczyn nie można uznać, że odwołująca spółka w żaden sposób nie przyczyniła się do powstania naruszenia prawa.
Kolegium wskazało, że nałożenie kary, o której mowa w art. 9x ust, 3 u.c.p.g. jest ściśle związane z treścią obowiązku nałożonego na przedsiębiorcę odbierającego odpady, określonego w art. 9g u.c.p.g. Z powyższej regulacji wynika zatem, że podmiot odbierający odpady, o którym mowa w art. 9g, który nie wykonuje określonego tam obowiązku, w tym osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, podlega karze pieniężnej obliczonej na podstawie art. 9x ust. 3 u.c.p.g. Przepisy te nie przewidują wprost możliwości uwolnienia się od kary od strony subiektywnej. W ich świetle jedynie wykazanie, że osiągnęło się wymagany poziom, może doprowadzić do nieorzeczenia o karze. "Art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie przewiduje badania zawinienia, jako przesłanki odpowiedzialności. Powyższe powoduje, że organ zwolniony jest od badania tej okoliczności z urzędu. W sytuacji jednak, gdy osoba zagrożona karą podnosi, że nie mogła osiągnąć danego poziomu recyklingu bądź spełnienia pozostałych wymagań określonych w art. 9g u.c.p.g., z powodów za które nie ponosi odpowiedzialności, może dojść do odstąpienia od wymierzenia kary" (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13 marca 2018 r., II SA/Kr 1649/17). Jednakże w ocenie SKO odwołująca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających, że nie mogła osiągnąć danego poziomu recyklingu, bądź dowodów potwierdzających że nie ponosi odpowiedzialność za taki stan rzeczy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 189f k.p.a., Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie zaistniały przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określone w art. 189f k.p.a. Biorąc pod uwagę, że odwołująca jest podmiotem profesjonalnie trudniącym się wywozem odpadów, stopnia naruszenia prawa nie można uznać za znikomy. Organ dokonał tej oceny mając na uwadze świadomość podmiotu wynikającą z jego wiedzy i doświadczenia w prowadzeniu działalności oraz brak podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do podniesienia poziomu recyklingu. W sprawie nie można również uznać, że odwołująca zaprzestała naruszania prawa.
Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji jest prawidłowa i została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a tym samym argumenty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Ponadto w ocenie organu odwoławczego organ I instancji obszernie i rzetelnie podał w uzasadnieniu wyliczenie, z którego wynika nałożona kara.
R.S.P. sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
. naruszenie przepisów postępowania — art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, podczas gdy organ I instancji powinien to skarżącej umożliwić zawiadamiając ją o takiej możliwości po wszczęciu postępowania, ale bezpośrednio przed wydaniem skarżonej decyzji;
. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego - art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że odpowiedzialność administracyjna wynikająca z tych przepisów ma charakter absolutny, podczas gdy odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego i można się od niej uwolnić wykazując okoliczności przemawiające za uznaniem, że podmiot naruszający przepisy uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia nie doszło;
. naruszenie przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy polegających na ustaleniu, czy skarżąca uczyniła wszystko, czego można od niej rozsądnie wymagać, aby do naruszenia art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie doszło;
. naruszenie przepisów postępowania - art. 189d k.p.a. i art. 189f k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i brak zbadania przesłanek do nakładania kary administracyjnej i przesłanek do odstąpienia od jej nałożenia, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego, odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna, lecz z powodów innych niż podniesione w skardze.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału IV Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wydanego na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Z akt sprawy wynika, że istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Rozpoznanie sprawy należy jednak poprzedzić analizą prawidłowości wydania przez Zarząd Związku Międzygminnego "C. " w C. decyzji administracyjnej nakładającej administracyjną karę pieniężną za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy D., będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " za 2020 rok. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja Związku została wydana przez działającego z upoważnienia Zarządu Dyrektora Biura Związku.
Do zagadnienia osoby wydającej decyzję nie odniesiono się w decyzji Związku jak i w decyzji organu odwoławczego. W związku z powyższym wskazać należy, że możliwość utworzenia związków międzygminnych wynika z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. - dalej u.s.g.), która przewiduje w art. 64 ust. 1, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, przy czym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.). Na tle powyższej regulacji przyjąć należy, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek, z zastrzeżeniem, że związek będzie je realizował w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Tworząc związek międzygminny zainteresowane gminy określają, jakie zadania należące do zakresu ich działania, będą wykonywane wspólnie i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku. Równocześnie, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy – wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, zostają scedowane na podmiot kolegialny.
Sytuacja powyższa ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zgodnie z § 6 ust. 1 Statutu Związku Międzygminnego "C. " w C. dalej Statut (dostępny na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Związku - https://czo-selekt.biuletyn.net), zadaniem Związku jest wspólne wykonywanie zadań publicznych w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, niezbędne do utrzymania czystości i porządku na terenie Uczestników, obejmujące w szczególności kontrolę obowiązków wykonania ustawy przez zobowiązane podmioty wraz z nakładaniem kar i wykonywaniem czynności w postępowaniu egzekucyjnym (§ 6 ust. 1 pkt 23 Statutu).
Sąd zauważa, że czym innym jest realizacja zadania publicznego, obejmująca również możliwość wydania decyzji administracyjnej, a czym innym umocowanie podmiotu wydającego decyzję. Co charakterystyczne, w przypadku organu stanowiącego związku międzygminnego prawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o radzie gminy (art. 69 ust. 3 u.s.g.). Brak jest natomiast analogicznej regulacji, która umożliwiałaby odpowiednie stosowania do działań podejmowanych przez organ wykonawczy związku międzygminnego (a więc przez zarząd) przepisów u.s.g., odnoszących się do uprawnień wójta, w tym chociażby art. 39 ust. 2 u.s.g., który pozwala wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu.
Organem wykonawczym Związku Międzygminnego "C. " w C. jest Zarząd (§ 17 Statutu), który podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jego składu (§ 20 ust. 1 Statutu). Regulacja powyższa odpowiada zasadom określonym w art. 73 ust. 1 u.s.g. Tym samym, w związku z powołaniem związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy – wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, zostały scedowane na podmiot kolegialny, jakim jest zarząd.
Zasadą w prawie administracyjnym pozostaje, że organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, w przypadkach określonych w przepisach szczególnych. Natomiast w ocenie Sądu niemożliwe jest skuteczne powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a k.p.a., a więc poprzez wskazanie w upoważnieniu imiennie osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego. Podkreślenia bowiem wymaga, że z regulacji przewidzianej w art. 268a k.p.a. nie mogą korzystać organy kolegialne. Jak zauważono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 stycznia 2017 r., IV SA/Po 942/16 (zob. www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA), który to pogląd Sąd w niniejszym składzie podziela, wprowadzenie w 1987 r. do k.p.a. art. 268a wiązało się ze stosowaniem w administracji terenowej zasady jednoosobowego kierownictwa. Realizacja tej zasady zmuszała do poszukiwania rozwiązań organizacyjnych i technicznych, zmierzających do usprawnienia procesów administrowania, poprzez powierzanie wykonywania niektórych kompetencji organów monokratycznych pracownikom podporządkowanych im urzędów. Odnosiło się to przede wszystkim do wydawania decyzji administracyjnych, których ze względów oczywistych nie mogły wydawać wyłącznie osoby piastujące funkcje organów. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w odniesieniu do funkcji orzeczniczych organów kolegialnych, zwłaszcza zarządów w jednostkach samorządu terytorialnego. Uprawnienie do prowadzenia postępowania administracyjnego zostało przyznane im bowiem jako wyjątek od zasady, według której organami sprawującymi takie funkcje są organy monokratyczne. Skoro więc celem ustawodawcy było ograniczenie w ściśle określonych sprawach uprawnień organów monokratycznych i przekazanie tych uprawnień zarządom, to trzeba przyjąć, że uprawnienia te zarząd winien wykonywać wyłącznie na zasadach określonych w ustawach samorządowych i k.p.a. Z tego też względu np. zarząd powiatu nie może upoważnić do wykonywania jego kompetencji orzeczniczych ani pracowników starostwa, ani jakichkolwiek innych podmiotów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 1993 r., II SA 869/92, ONSA 1993, Nr 4, poz. 110). Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 września 2020 r., I SA/Lu 261/20 (CBOSA) wskazano, że ustawa o samorządzie gminnym nie konkretyzuje kompetencji zarządu związku. Organ kolegialny działający in pleno podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość. Organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi, pracownikowi swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Organ kolegialny działa in corpore i jako tak działający nie może udzielić pełnomocnictwa, w tym skorzystać z regulacji określonej w art. 268a k.p.a.
Skoro nie istnieją prawne możliwości przekazania władczych kompetencji organu kolegialnego do wydawania decyzji administracyjnych pojedynczej osobie, to dopuszczenie takiego rozwiązania organizacyjnego prowadziłoby do obejścia przepisu ustanawiającego Zarząd Związku Międzygminnego jako organu kolegialnego. Podmiot powyższy działałby w rzeczywistości jako organ monokratyczny, a decyzje administracyjne podejmowane byłyby jednoosobowo (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 listopada 2016 r., II SA/Po 617/16 - CBOSA).
W przedmiotowej sprawie art. 9zb ust. 1 u.c.p.g., który stanowił podstawę wydania decyzji organu I instancji wskazuje, że kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 u.c.p.g., nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g. Jak wyżej wskazano, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencja powyższa przechodzi na zarząd, jako organ wykonawczy, przy czym zarząd nie może upoważnić indywidualnie wskazanej osoby do wydawania decyzji w jego imieniu. Brak jest bowiem przepisu, który umożliwiałaby mu powyższe działanie, w szczególności, z woli ustawodawcy w przypadku związku międzygminnego nie stosuje się przepisu art. 39 ust. 2 u.s.g. Za powyższym rozumieniem omawianych przepisów przemawiają również względy wykładni systemowej, gdyż w przypadku administracyjnych kar pieniężnych brak jest regulacji, o jakiej mowa w art. 6q ust. 11 u.c.p.g,, który wskazuje, że zarząd związku międzygminnego, może upoważnić członków zarządu związku międzygminnego lub innych pracowników jednostki obsługującej zarząd związku międzygminnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Konsekwentnie decyzje administracyjne, które zostały wydane w imieniu organu kolegialnego przez wadliwie upoważnionego pracownika są nieważne, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Sąd zauważa, że pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2011 r., GSK 1056/10 - CBOSA). Termin rażące naruszenie prawa co do zasady odnosi się do przepisów prawa materialnego, jednak się do tego nie ogranicza. Stąd Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2019 r., I OSK 35/18 - CBOSA). Należy podkreślić, że obowiązek wydania decyzji przez osobę prawidłowo do tego umocowaną należy do niekwestionowanych i zarazem podstawowych powinności legalnie funkcjonującego organu administracji. Przekazanie – bez wyraźnej podstawy prawnej – upoważnienia do władczego działania w imieniu organu kolegialnego indywidualnej osoby stanowi w świetle powołanych przepisów kwalifikowane, rażące naruszenie prawa. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Po 838/21 (CBOSA).
Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Równocześnie wobec stwierdzonej rażącej wadliwości decyzji organu I instancji polegającej na wydaniu decyzji przez wadliwie umocowaną osobę reprezentująca organ kolegialny, na tym etapie postępowania Sąd nie wypowiada się merytorycznie co do prawidłowości samego rozstrzygnięcia.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji publicznej powinny uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym zwłaszcza podjąć rozstrzygnięcie w składzie określonym przepisami prawa z jednoczesnym wykazaniem w aktach sprawy i motywach decyzji prawidłowości składu orzekającego, a także z uwzględnieniem koniecznego wymogu podjęcia decyzji przez organ kolegialny, co wyklucza przekazywanie kompetencji w tym zakresie upoważnionemu pracownikowi. Okoliczności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ kolegialny powinny wynikać z protokołu działania organu w tym zakresie podpisanego przez członków tego organu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skarg w wysokości [...] zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2018r. poz. 265).