II SA/KR 798/25

II SA/Kr 798/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 156 par 1 pkt 5 , pkt 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2023 poz 1587
art 56b
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi K. N. i T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2025 r. znak: SKO.OŚ/4170/497/2024 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej usunięcie odpadów oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 15 kwietnia 2025 r. znak SKO.OŚ/4170/497/2024, po ponownym rozpatrzeniu wniosku K. N. i T. N., reprezentowanych przez adwokata, o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z 8 maja 2023 r. znak OS.6236.1.2023.PZ w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów, utrzymało w mocy decyzję własną (Kolegium) z 29 listopada 2024 r. znak SKO.OŚ/4170/200/2024 o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy M..
Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Kolegium z 15 kwietnia 2025 r. zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Ostateczną decyzją z 8 maja 2023 r. znak OS.6236.1.2023.PZ Wójt Gminy M. nakazał skarżącym K. N. i T. N., właścicielom terenu, niezwłoczne, do 30 sierpnia 2023 r., usunięcie odpadów o kodzie 17 05 04 – Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 z terenu działki nr [...] obręb M., gmina M., to jest z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania, w ten sposób, aby zostały przywrócone pierwotne rzędne terenu, tj. do stanu sprzed składowania odpadów, oraz przetransportowania ich do uprawnionych miejsc: odzysku, zbierania lub unieszkodliwiania, poprzez przekazanie bez zbędnej zwłoki ww. odpadów z terenu ww. działki nr [...] podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami.
Dnia 21 maja 2024 r. adwokat skarżących wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosek o stwierdzenie nieważności ww. ostatecznej decyzji organu I instancji. Jako uzasadnienie wniosku skarżący wskazali przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: "K.p.a.", tj. niewykonalność decyzji. Skarżący podnieśli, że ani treść ww. decyzji I instancji, ani treść jej uzasadnienia, nie wskazują pierwotnych rzędnych terenu, jakie mają zostać przywrócone przez skarżących. Skarżący zarzucili organowi I instancji nieprecyzyjne sformułowanie obowiązku, jaki został na nich nałożony. W związku z powyższym skarżący uznali decyzję za niewykonalną, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.
W uzasadnieniu decyzji z 29 listopada 2024 r. Kolegium, odmawiając stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta, wskazało na brak podstaw do uwzględnienia podniesionego przez skarżących zarzutu niewykonalności kwestionowanej decyzji. Kolegium stwierdziło, że okoliczności wskazane przez skarżących nie realizują żadnej z przesłanek statuowanych w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności nie wyczerpywały przesłanki niewykonalności decyzji w dniu jej wydania i trwałego charakteru tej niewykonalności, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.
Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji stanęło na stanowisku, że decyzja I instancji była i pozostaje w dalszym ciągu wykonalna. Nie dopatrzyło się żadnych przeszkód o charakterze formalnym oraz prawnym, które uzasadniałyby zarzut niewykonalności decyzji organu I instancji. Zwróciło uwagę, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji.
Niewykonalność prawna, zdaniem Kolegium, oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy obowiązek nałożony decyzją jest obiektywnie i trwale niemożliwy do wypełnienia w świetle aktualnej wiedzy naukowej i technicznej.
Zdaniem Kolegium w niniejszym przypadku nie można skutecznie mówić o niewykonalności decyzji Wójta z 8 maja 2023 r., a zarzuty podnoszone w tym zakresie przez skarżących nie mają usprawiedliwionych podstaw. Jako uzasadnienie tego stanowiska Kolegium wskazało, że w myśl art. 26 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.), w decyzji nakazującej posiadaczowi usunięcie odpadów, określa się w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów.
Kolegium analizując kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji w tym kontekście stwierdziło, że decyzja Wójta z 8 maja 2023 r. zawiera wszystkie ww. niezbędne elementy, co czyni zarzut niewykonalności decyzji bezpodstawnym. Kolegium podkreśliło także, iż organ I instancji wskazał, jakie konkretnie odpady skarżący mają usunąć, z jakiej nieruchomości oraz w jakim terminie należy wykonać obowiązek. W swojej decyzji organ I instancji określił również sposób usunięcia odpadów, wskazując w pierwszej kolejności na obowiązek przetransportowania odpadów do uprawnionych miejsc: odzysku, zbierania lub unieszkodliwiania, a następnie precyzując, że chodzi o przekazanie konkretnych odpadów podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami.
Swoje stanowisko Kolegium poparło obszernie przywołanym orzecznictwem sądów administracyjnych.
Skarżący nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium i pismem z 27 grudnia 2024 r. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Opisaną na wstępie decyzją z 15 kwietnia 2025 r., znak SKO.OŚ/4170/497/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta z 8 maja 2023 r. W uzasadnieniu decyzji II instancji Kolegium wskazało, że zbadało, czy objęta postępowaniem decyzja jest dotknięta którąkolwiek z przesłanek z art. 156 K.p.a.
Dalej Kolegium wyjaśniło, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej jedną z wad wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., przy braku przesłanek negatywnych, o których mowa w § 2 tego artykułu lub przepisach szczególnych. Powyższe następuje w nadzwyczajnym, wewnętrznym postępowaniu administracyjnym, które, pomimo istniejących zależności z postępowaniem zwykłym, ma charakter odrębny. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu eliminację z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na kwalifikowaną wadę pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i systemu prawnego.
Kolegium podkreśliło, że organ w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinien zbadać, czy w związku z wydaniem decyzji objętej kontrolą wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., tj. czy decyzja: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powyższe przesłanki nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej i powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco.
Następnie organ II instancji wskazał, że w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, celem postępowania nie jest przeprowadzenie zwykłej kontroli prawidłowości decyzji, jakiej służy postępowanie odwoławcze w normalnym toku instancji. Przeprowadzając postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ musi mieć na uwadze, że jego przedmiotem jest akt, który zyskał już walor ostateczności. Ze względu na ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych jakiekolwiek rozszerzanie zakresu tego postępowania jest niedopuszczalne. Nie może być bowiem tak, że wniosek o stwierdzenie nieważności inicjuje "postępowanie trzecioinstancyjne". Organ prowadzący takie postępowanie nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. Kolegium wyjaśniło, że odwołanie i wniosek o stwierdzenie nieważności to dwie odrębne instytucje prawne, o odrębnych regulacjach i celach oraz powołał się na orzecznictwo.
Organ II instancji wskazał także, że w postępowaniu tym organ nie może zatem przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Zdaniem Kolegium, w przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Przedmiotem tego postępowania jest przede wszystkim decyzja kończąca postępowanie zwykłe, a nie cała sprawa administracyjna tą decyzją zakończona.
Kolegium w pełni podzieliło pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze przedmiotu, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w sytuacji, gdy organ ponad wszelką wątpliwość ustali, że akt taki dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., przy czym przesłanki te wymienione są enumeratywnie i nie podlegają wykładni rozszerzającej. Podkreśliło także, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji.
Następnie organ II instancji wskazał, że przepisy art. 16 K.p.a. statuują zasadę trwałości decyzji ostatecznej. Jak wynika ze zdania drugiego art. 16 § 1 K.p.a. uchylenie lub zmiana ostatecznych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznej wskazuje na to, że podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, czy też przyczyny uzasadniające wznowienie postępowania, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a.
Kolegium ponownie przyjęło stanowisko zawarte w decyzji z 29 listopada 2024 r., że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. musiałaby stanowić trwałą oraz faktyczną lub prawną niemożność wykonania obowiązku od chwili wydania decyzji. Organ II instancji podkreślił, że podnoszony przez skarżących w tym zakresie zarzut należałoby raczej kwalifikować jako okoliczność nieprecyzyjnego oznaczenia obowiązku, co jednak nie przesądza samo w sobie o niewykonalności decyzji. Zdaniem Kolegium, kwestionowana decyzja organu I instancji od początku była wykonalna i pozostaje taką nadal, zaś ewentualna nieprecyzyjność w oznaczeniu obowiązku nie mieści się w katalogu wad z art. 156 K.p.a., przesądzających o nieważności decyzji.
Organ II instancji wskazał także, że niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną, a w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności wada w decyzji musi istnieć w dacie wydawania decyzji. Zatem, zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie wada ta musiała istnieć 8 maja 2023 r.
Kolegium podkreśliło, że wyliczenie zamieszczone w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach ma charakter otwarty i niewyczerpujący, jednak nie budzi wątpliwości, że żaden przepis ww. ustawy nie nakazuje precyzowania w decyzji o nakazie usunięcia odpadów ilości czy kubatury odpadów podlegających usunięciu, jak też wskazywania głębokości, do jakiej odpady mają zostać zebrane.
Kolegium wskazało, że decyzja o nakazie usunięcia odpadów musi być wykonalna w tym znaczeniu, że podmiot, do którego jest kierowana, musi z niej wiedzieć, jakie odpady i skąd ma usunąć. Zdaniem organu II instancji kwestionowana przez skarżących decyzja organu I instancji z 8 maja 2023 r. wymogi te spełnia, skoro w decyzji wskazano, jakie konkretnie odpady skarżący mają usunąć, z jakiej nieruchomości i w jakim terminie. Kolegium stwierdziło zatem brak podstaw do uwzględnienia podniesionego przez skarżących zarzutu niewykonalności ww. decyzji.
Kolegium podkreśliło także, że wątpliwości co do wadliwego określenia sposobu usunięcia odpadów mogą być wyjaśniane przez organ w postępowaniu zwykłym, nie mogą być jednak, ponownie badane w postępowaniu nadzorczym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo wadliwego ustalenia stanu faktycznego (określenie rzędnych terenu) i na tej podstawie wadliwego wyrzeczenia decyzji (nakazania usunięcia odpadów w taki sposób, aby przywrócono stan sprzed składowania odpadów). Tego rodzaju naruszenia, zdaniem organu II instancji, mogą być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych.
Organ II instancji zwrócił także uwagę na fakt, że od dnia wydania przedmiotowej decyzji Wójta Gminy M. o nakazaniu usunięcia odpadów, skarżący nie podjęli żadnych działań pomimo istnienia ostatecznej decyzji w tej sprawie. Natomiast postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie zostały wydane w roku 2024, czyli po dniu wydania przedmiotowej decyzji organu I instancji. Ponadto objęcie ochroną konserwatorską przedmiotowego terenu nie stoi na przeszkodzie uzyskania odpowiednich zezwoleń i zgód Konserwatora na realizację wcześniejszej decyzji o nakazie usunięcia odpadów z działki nr [...]. Kolegium wskazało, że o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym, a zdaniem organu II instancji, brak jest takich przeszkód w przedmiotowej sprawie.
Od opisanej na wstępie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 15 kwietnia 2025 r. K. N. i T. N., reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucili:
a) nierozpoznanie istoty sprawy;
b) błędne ustalenia faktyczne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, że decyzja Wójta z 8 maja 2023 r. jest wykonalna;
c) naruszenie art. 8 § 1, art. 11 i art. 127 § 3 K.p.a., poprzez skopiowanie kluczowego fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uzasadnienia decyzji z 29 listopada 2024 r.;
d) naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez niezastosowanie.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że Kolegium nie odniosło się do twierdzeń i argumentacji przedstawionej we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta, ani we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zdaniem skarżących uzasadnienie decyzji nie budzi zaufania uczestników postępowania, że organ rzetelnie rozpoznał sprawę. W związku z powyższym skarżący wskazali także na wątpliwości co do spełnienia wymogów merytorycznego uzasadnienia przewidzianych w art. 107 § 3 K.p.a.
Następnie skarżący wskazali, że Kolegium nie przeprowadziło merytorycznej analizy obowiązku nałożonego w decyzji organu I instancji i ustalenia, czy taki obowiązek jest możliwy do wykonania, co zdaniem skarżących jest niezbędnym elementem stwierdzenia wykonalności przedmiotowej decyzji.
Skarżący podkreślili, że podczas oceny prawidłowości decyzji Kolegium pominęło część zapisów zawartych w rozstrzygnięciu oraz wskazali, że dla ustalenia nałożonych obowiązków znaczenie ma pełna treść rozstrzygnięcia, a nie jedynie wybrane fragmenty. W szczególności, skarżący stwierdzili, że organ II instancji nie analizował, czy decyzja Wójta z 8 maja 2023 r., z uwzględnieniem sformułowania "niezwłoczne usunięcie odpadów (...) w ten sposób, aby został przywrócone pierwotne rzędne terenu", jest wykonalna.
W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z 15 kwietnia 2025 r. oraz decyzji Kolegium z 29 listopada 2024 r., a także o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez adwokata. Zdaniem skarżących Kolegium ograniczyło się wyłącznie do stwierdzenia, że decyzja zawiera elementy formalne bez merytorycznej analizy nałożonego obowiązku i możliwości jego wykonania, podczas gdy przedmiotowa decyzja jest niewykonalna z przyczyn wskazanych we wniosku inicjującym postępowanie. W związku z powyższym skarżący zarzucili Kolegium naruszenie dyspozycji art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez pominięcie i niezastosowanie.
Skarżący odnieśli się także do stwierdzenie Kolegium, że "W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo wadliwego ustalenia stanu faktycznego (określenia rzędnych terenu) i na tej podstawie wadliwego wyrzeczenia decyzji (...) wątpliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym", twierdząc, że skarżący nie podnoszą zarzutów dotyczących wadliwego ustalenia stanu faktycznego, a podnoszony zarzut polega na braku określenia w przedmiotowej decyzji, jakie rzędne terenu mają zostać przywrócone, bowiem skarżący nie znają wartości rzędnych, które mają występować w terenie na skutek realizacji decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wskazało, że skarżący podnieśli zarzuty analogiczne jak we wniosku o stwierdzenie nieważności, zarzucając dodatkowo użycie podobnej argumentacji przy wydawaniu decyzji organu jako organu w ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc się do zarzutu skopiowania fragmentu uzasadnienia przedmiotowej decyzji, Kolegium wskazało, że w powołanym fragmencie odnosi się do poglądu orzeczniczego wyrażonego w prezentowanych wyrokach, a stanowisko orzecznicze może być zaprezentowane zarówno w decyzji podejmowanej zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, ponieważ nie odnosi się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tylko do powołanego orzecznictwa, czyli wykładni przepisu prawa.
Na rozprawie 5 listopada 2025 r. adwokat reprezentujący skarżących przedłożył pismo z tej samej daty zatytułowane "załącznik do protokołu rozprawy", w którym przedstawił dodatkową argumentację na uzasadnienie złożonej skargi z wnioskami dowodowymi, o których dopuszczenie wniósł. Dodatkowo pełnomocnik oświadczył, że decyzje Dyrektora Zarządu Zlewni w K. w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych zostały zaskarżone odwołaniami.
Na rozprawie Sąd postanowił dopuścić ww. dowody z dokumentów stanowiących załącznik do pisma z 5 listopada 2025 r. na okoliczność ich treści.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Wójta, czego domagali się od Kolegium skarżący, zawarte są w art. 156 § 1 K.p.a., przy czym żądanie oparte było na przesłankach zawartych w pkt 5 tego przepisu, który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.
Sporna kwestia sprowadzała się zatem do rozstrzygnięcia, czy nakaz usunięcia "odpadów o kodzie 17 05 04 – Gleba i ziemia, w tym kamienie (...) z terenu działki nr [...] (...), to jest z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania, w ten sposób, aby zostały przywrócone pierwotne rzędne terenu, tj. do stanu sprzed składowania odpadów, oraz przetransportowania ich do uprawnionych miejsc: odzysku, zbierania lub unieszkodliwiania, poprzez przekazanie bez zbędnej zwłoki ww. odpadów z terenu ww. działki nr [...] podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami", jest na tyle nieprecyzyjny, aby uznać go za niewykonalny.
Sąd w tym sporze w pełni podziela stanowisko Kolegium, bowiem nie budzi wątpliwości, że skoro skarżący nawieźli na swoją działkę odpady, to również ich usunięcie mieści się w granicach technicznych możliwości skarżących. Klarowny jest też cel nakazu, to jest przywrócenie działki (stawów i grobli) do stanu sprzed składowania odpadów, poprzez ich wywiezienie, co siłą rzeczy musi prowadzić do osiągnięcia rzędnych terenu zbliżonych do pierwotnych. Pewnych wyzwań, na które wskazują skarżący, związanych z prawidłowym, pełnym wykonaniem nakazu usunięcia odpadów, nie sposób uznać za trwałą, nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu obowiązku.
Należy tu wyjaśnić, że z akt niniejszej sprawy oraz z uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z 18 marca 2025 r. sygn. II SA/Kr 3/25 wynika, że m.in. na działce nr [...] obręb [...] M. znajdują się urządzenia wodne, tj. stawy istniejące, którym organy wodnoprawne zarzucają nienależyte utrzymywanie, czyli: "składowanie na groblach odpadów budowlanych (tj. pokruszone cegły, ramy okienne, gruz, styropian, fragmenty pianki izolacyjnej, ziemi z korzeniami drzew, metalowe elementy zbrojeń, fragmenty peszla i ocieplenia rur); uszkodzenie/przekopanie grobli; osuszenie stawu "Prezesowskiego"; niedrożność przepływu wody pomiędzy stawami (widoczne śmieci); urządzenia spustowe (mnich) częściowo zasypane (staw "Duży") lub zdegradowane (staw "Prezesowski")", brak wykoszenia skarp i odmulenia dna".
Bezsporne było, że na ww. terenie doszło do spuszczenia wody, wykonania przekopów i zwożenia ziemi. Stawy są częściowo zarośnięte i zasypane.
Sąd uwzględnił wniosek dowodowy skarżących złożony na rozprawie i dopuścił dowody na okoliczność ich treści z następujących dokumentów:
1) decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z 11 lutego 2025 r. znak RD.5140.3.2024.AT8,
2) decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 września 2025 r. znak DOZ-OAiK.650.304.2025.ML,
3) dwóch decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polski z 14 lipca 2025 r. znak
a) KK.ZUT.477.32.2025KŚ/TN,
b) KK.ZUT.477.32.2025KŚ/KN.
Sąd wskazuje, że w uzasadnieniu wniosku dowodowego pełnomocnik skarżących zarzucił m.in., że organ nie zbadał zaistnienia pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o usunięciu odpadów, w tym art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. Powołując się na art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2024 r. poz. 1292), dalej: "u.o.z.", pełnomocnik podniósł, że skarżący przystąpili do prac ziemnych na terenie stawów celem usunięcia odpadów, jednak po otrzymaniu zawiadomienia wszczęciu postępowania przez MWKZ prace te zostały wstrzymane. Dalej podniesoino, że działania skarżących zmierzały do zachowania aktualnego stanu stawów, a DZZ zakwalifikował je jako nielegalną przebudowę urządzeń wodnych (3 stawów) i nałożył na nich kary w łącznej wysokości 250.000 zł. Zdaniem skarżących, skoro wstępne czynności zostały ocenione jako przebudowa urządzenia wodnego, to wykonanie decyzji Wójta Gminy M. z 8 maja 2023 r. znak OS.6236.1.2023.PZ w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów wywoła czyn zagrożony karą administracyjną.
Sąd zapoznawszy się z treścią wskazanych wyżej decyzji stwierdził, że ich treść nie wskazuje na zaistnienie w niniejszej sprawie żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym w art. 156 § 1 pkt 5 i pkt 6.
Co więcej, z dokumentów tych wynika m.in., że skarżący był informowany o konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na prowadzenie prac na stawach (przebudowę stawów), a jego poszczególne działania nie są przypadkowe, a celowe. Skarżący składał również wnioski o legalizację urządzeń wodnych i likwidację stawów, które pozostawiono bez rozpoznania ze względu na braki formalne.
Wskazać tu należy, że w niniejszej sprawie przy badaniu ewentualnych przesłanek nieważności decyzji istotna była treść art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 26 ustawy o odpadach.
Drugorzędne znaczenie w sprawie ma natomiast postępowanie toczące się przed Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego obiektów znajdujących się na działkach nr [...] i [...].
Trzeba mieć oczywiście na względzie treść art. 10a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku.
Niemniej jednak z normy tej nie wynika podstawa do kwestionowania wykonania nakazu na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. Jeśli natomiast w dacie egzekucji będzie istniała ostateczna decyzja o wpisie zabytku do rejestru zabytków, organ egzekucyjny oceni, czy ma ona wpływ na sformułowane nakazy. Nic nie stoi na przeszkodzie, by zobowiązany pisemnie zwrócił się do organu konserwatorskiego, celem ustosunkowania się do sposobu wykonania decyzji z 8 maja 2023 r. przez pryzmat art. 10a ust. 1 u.o.z.
Ewentualne objęcie ochroną konserwatorską przedmiotowego terenu nie stoi a limine na przeszkodzie uzyskania odpowiednich zezwoleń i zgód konserwatora zabytków na wykonanie wcześniejszej ostatecznej decyzji o nakazie usunięcia bezprawnie nawiezionych odpadów z działki nr [...].
Zaznaczyć tu należy, jak słusznie wskazało Kolegium, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jako postępowanie nadzwyczajne, służy wyłącznie ocenie, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do nadzwyczajnych, tzw. kwalifikowanych naruszeń prawa, które uzasadniają podważenie mocy decyzji ostatecznej. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest zatem ocena, czy decyzja została wydana w sytuacjach wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2020 r., sygn. I OSK 1405/19 – wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest przy tym ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją, albowiem decyzja, o której mowa w art. 158 § 1 K.p.a., jakkolwiek jest decyzją wydaną w sprawie administracyjnej, to jednak sprawy tej nie rozstrzyga (por. wyrok NSA z 30 listopada 2022 r., sygn. II GSK 935/19).
Jeżeli chodzi o analizowane w przedmiotowej sprawie przesłanki, to jest niewykonalności decyzji organu I instancji, organ II instancji słusznie wskazał, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji (por. wyrok NSA z 3 marca 2023 r., sygn. II OSK 616/20).
Niewykonalność prawna oznacza zatem brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją (tak np. NSA w wyroku z 8 lutego 2022 r., sygn. III OSK 951/21).
Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy obowiązek nałożony decyzją jest obiektywnie i trwale niemożliwy do wypełnienia w świetle aktualnej wiedzy naukowej i technicznej (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2022 r. sygn. III OSK 504/21).
Ważąc powyższe Sąd nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do twierdzenia o niewykonalności decyzji Wójta z 8 maja 2023 r., a zarzuty podnoszone w tym zakresie przez skarżących nie znajdują uzasadnienia w aktach sprawy.
Jak słusznie wskazało Kolegium, kwestionowane rozstrzygnięcie Wójta z 8 maja 2023 r. zawiera wszystkie niezbędne elementy, zgodnie z art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach (1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów). Nałożony obowiązek nadaje się do wykonania, w tym do egzekucji administracyjnej.
Oczywistym jest, że ze względu na wielkość działki i ilość, masę odpadów nie jest możliwe i celowe opisywanie każdego m2 terenu pokrytego odpadami. Zobowiązani skarżący winni usunąć z terenu działki nr [...] nawiezione przez siebie odpady o kodzie 17 05 04 – czyli glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03. Dlatego Kolegium słusznie uznało zarzut niewykonalności decyzji za bezpodstawny.
Wójt w swojej decyzji w wystarczający sposób określił, jakie konkretnie odpady skarżący mają usunąć, z jakiej nieruchomości oraz w jakim terminie należy wykonać obowiązek. Dodatkowo prawidłowo w swojej decyzji organ I instancji określił sposób usunięcia odpadów, wskazując w pierwszej kolejności na przetransportowania odpadów do uprawnionych miejsc: odzysku, zbierania lub unieszkodliwiania, a następnie precyzując, że chodzi o przekazanie konkretnych odpadów podmiotowi posiadającemu stosowne zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami.
Trafnie też Kolegium wskazało, że przesłanki nieważności nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej i powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., sygn. IV SA 912/97),
Istotnie, organ prowadzący postępowanie nieważnościowe nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, ponieważ postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2003 r. sygn. III SA 1473/01).
Choć rzeczywiście wyliczenie zamieszczone w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach ma charakter otwarty i niewyczerpujący, to nie budzi wątpliwości, że żaden przepis ww. ustawy nie nakazuje precyzowania w decyzji o nakazie usunięcia odpadów dokładnych ilości czy kubatury odpadów podlegających usunięciu, jak też wskazywania głębokości, do jakiej odpady mają zostać zebrane (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1769/18, wyrok WSA w Łodzi z 7 września 2016 r. sygn. II SA/Łd 411/16).
Decyzja o nakazie usunięcia odpadów musi być wykonalna w tym znaczeniu, że podmiot, do którego jest kierowana, musi z niej wiedzieć jakie odpady i skąd ma usunąć.
Sąd stwierdził, że kwestionowana przez skarżących decyzja organu I instancji z 8 maja 2023 r. wymogi te spełnia, skoro w decyzji wskazano, jakie konkretnie odpady skarżący mają usunąć, z jakiej nieruchomości i w jakim terminie. Sąd stwierdził zatem brak podstaw do uwzględnienia podniesionego przez skarżących zarzutu niewykonalności ww. decyzji.
Co do zasady należy też podzielić stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym wątpliwości co wadliwego określenia sposobu usunięcia odpadów, jako dotyczące uchybieniom w ustaleniu stanu faktycznego, winny być wyjaśniane przez organy w postępowaniu zwykłym. Nie powinny być ponownie badane w postępowaniu nadzorczym. Podobnie skuteczny nie może być zasadniczo zarzut wydania decyzji mimo wadliwego ustalenia stanu faktycznego, przez takie a nie inne określenie rzędnych terenu, o ile nie prowadzi to do wątpliwości w interpretacji treści nałożonego obowiązku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Wobec powyższego nakazanie usunięcia odpadów w taki sposób, aby przywrócono stan sprzed składowania odpadów, Sąd uznał za właściwy i wystarczająco jednoznaczny (por. wyroki NSA z: 1 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 2372/16, LEX nr 2190752, z 15 czerwca 2016 r., sygn. II GSK 2872/14, LEX nr 2106610, 17 marca 2016 r., sygn. II GSK 2222/14, LEX nr 2113079, z 5 października 2015 r., sygn. II OSK 2513/15).
W świetle powyższego Sąd stwierdził, że Kolegium po rozpoznaniu istoty sprawy zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 8 maja 2023 r., z uwagi na brak ku temu przesłanek, tak wskazanych przez skarżących, jak i innych przesłanek, wymienionych w art. 156 K.p.a., zbadanych przez organ z urzędu.
Zarzuty podniesione przez skarżących nie potwierdziły się. W szczególności, kwestionowana decyzja nie była w dniu jej wydania niewykonalna, ani też nie jest dotknięta żadną inną wadą, o której mowa w art. 156 § 1, w tym w pkt 5 i pkt 6 K.p.a.
Sąd nie stwierdził również naruszenia podnoszonych w skardze art. 8 § 1, art. 11 i art. 127 § 3 K.p.a., ani art. 7, art. 77 §, art. 107 § 3 oraz art. 11 K.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji wystarczająco szczegółowo odnosiło się do istoty sprawy oraz przytoczonych przez skarżących podstaw stwierdzenia nieważności.
Odnosząc się do zarzutu skopiowania kluczowego fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uzasadnienia decyzji z 29 listopada 2024 r., Sąd wskazuje, że kopiowanie fragmentów tekstu jest praktyką powszechną i dopuszczalną, o ile z całokształtu uzasadnienia wynika, że organ II instancji, rozpoznając sprawę ponownie, poczynił w wystarczającym stopniu własne ustalenia, tak jak w niniejszej sprawie. Skoro SKO podzieliło wcześniejsze prawidłowe rozważania tego samego organu w innym składzie, to ich powtórzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest uchybieniem uzasadniającym wyeliminowanie jej przez Sąd z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że skarga jest bezzasadna i, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.