IV SA/PO 747/23

IV SA/Po 747/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Józef Maleszewski /sprawozdawca/
Maciej Busz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 21.04.2022 r. znak [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb M., położonej w rejonie ul. [...] w P..
Organ I instancji wyjaśnił, że wskazany we wniosku teren usytuowany jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 324 m od granicy wnioskowanego terenu. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x 108 m). Organ I instancji wskazał, że w tak wyznaczonym obszarze znajdują się:
1. bardzo liczne działki niezabudowane stanowiące grunty rolne;
2. teren zbiorników wody pitnej A. S.A.;
3. nieliczna zabudowa mieszkalna jednorodzinna zlokalizowana wzdłuż wschodniej strony ul. [...] i ul. [...];
4. zabudowa gospodarcza zlokalizowana przy ul. [...] na dz. nr [...].
W ocenie organu I instancji w obszarze analizowanym występuje jednolity charakter zabudowy, brak zatem uzasadnienia do rozszerzania granic obszaru analizowanego ponad wartość minimalną. Poza granicami obszaru analizowanego zlokalizowana jest zabudowa z takimi samymi lub zbliżonymi parametrami w stosunku do zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego. Zatem zwiększenie obszaru analizowanego poza wartość minimalną nie wniosłoby – zdaniem organu – dalszych istotnych dla sprawy faktów i nowych ustaleń.
Na podstawie przeprowadzonej analizy organ I instancji ustalił, że zdecydowaną większość obszaru analizowanego stanowią działki niezabudowane stanowiące grunty rolne. Znaczną część tego obszaru zajmują również zbiorniki wody pitnej A. S.A. zlokalizowane na W. . Ponadto wzdłuż wschodniej strony ulicy [...] oraz ul. [...] zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz gospodarcza. Tereny po zachodniej stronie ul. [...] (gdzie znajduje się również działka objęta wnioskiem) pozostają niezabudowane - z wyjątkiem obiektów związanych ze zbiornikami wody. Wzdłuż zachodniej strony ul. [...] nie występuje zabudowa. Budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane po wschodniej stronie ul. [...] i przy ul. [...] zlokalizowane są w odległości od 5 m do 31 m od frontowych granic działek. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 14,6% i zawiera się w przedziale od 4% (ul. [...]) do 20% (ul. [...]). Średnia szerokość elewacji frontowej dla wszystkich budynków z obszaru analizowanego wynosi 14,5 m co z tolerancją do ±20% daje wartości od 11,6 m do 17,4 m. Szerokości elewacji frontowej budynków zawierają się w przedziale pomiędzy 8 m a 19 m. W obszarze analizowanym budynki posiadają do dwóch kondygnacji nadziemnych o wysokości do około 9 m przy dachu stromym oraz do około 4 m przy dachu płaskim. Dominuje zabudowa z dachami stromymi o kącie nachylenia pomiędzy 20° a 35°. Zlokalizowany jest również budynek gospodarczy z dachem płaskim.
Organ I instancji stwierdził, że w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla zamierzenia we wnioskowanym kształcie. Inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy oraz wiodącej funkcji występującej w najbliższym sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji. Analiza wykazała możliwość wyznaczenia wskaźnika powierzchni dla planowanej inwestycji zgodnie z § 5 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm., dalej jako rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.) z uwagi na fakt, że wnioskowana inwestycja zaledwie nieznacznie przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy z obszaru analizowanego.
Po wykazaniu niespełnienia warunku kontynuacji w zakresie kontynuacji funkcji, linii zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy rozpatrzono możliwość ustalenia wymagań zgodnie ze złożonym wnioskiem. Organ I instancji wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. dopuszczają ustalanie wymagań dla nowej zabudowy na innych zasadach. Wymaga to jednak uzasadnienia.
Następnie organ I instancji ustosunkował się do wnioskowanej funkcji. Z obszaru analizowanego można wyodrębnić dwie odmiennie zagospodarowane strefy. Po zachodniej stronie ul. [...] występują działki niezabudowane, stanowiące grunty rolne oraz infrastruktura związana ze zbiornikami wody pitnej A. , po wschodniej stronie ul. [...] zlokalizowana jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Wnioskowana inwestycja polegająca na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej miałaby zostać zlokalizowana na terenie dotychczas niezabudowanym, niezagospodarowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksu zbiorników wody pitnej. Planowana inwestycja pod względem zagospodarowania terenu, jako całość, stanowi zupełnie nowy sposób zagospodarowania przestrzeni, bowiem planowana zabudowa lokalizowana jest w strefie pozbawionej zabudowy mieszkalnej, która rozciąga się od zachodniej strony ul. [...] aż do terenów A. i dalej na teren rezerwatu przyrody [...]. Istniejąca w analizowanym obszarze zabudowa o funkcji mieszkaniowej jest skupiona po wschodniej stronie ulicy [...]. W przekonaniu organu I instancji nie można zatem uznać, że proponowana inwestycja kontynuuje funkcję występującą w najbliższym sąsiedztwie wnioskowanego terenu - tereny rolne niezabudowane oraz tereny infrastruktury A. .
Kolejno organ I Instancji ustosunkował się do wnioskowanej linii zabudowy. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązująca linię nowej zabudowy (wg § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia) należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas zgodnie z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia, obowiązującą linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Zdecydowaną większość obszaru analizowanego stanowią tereny niezabudowane. Wzdłuż zachodniej strony ul. [...] nie występuje zabudowa. Budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane po wschodniej stronie ul. [...] i przy ul. [...] zlokalizowane są w odległości od 5 m do 31 m od frontowych granic działek. Inwestor zaplanował budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej. Dwa z budynków mają zostać zlokalizowane w odległości 5 m od granicy z działką nr [...], natomiast trzeci z budynków w odległości 5 m od granicy z działką nr [...]. Planowana inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy budynków z obszaru analizowanego. Obszary po zachodniej stronie ulicy [...], gdzie zlokalizowany jest teren objęty wnioskiem, pozostają niezabudowane. Brak zatem zabudowy mogącej stanowić podstawę do wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie organu I instancji brak jest podstaw do wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia.
Podsumowując organ wskazał, że wnioskowana inwestycja nie stanowi właściwej kontynuacji cech zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Inwestycja w zaproponowanym kształcie narusza uporządkowane relacje przestrzenne, jakie winny być zachowane pomiędzy zabudową istniejącą, a projektowaną. Analiza wniosku oraz obszaru analizowanego, po stwierdzeniu odstępstw od parametrów zabudowy sąsiedniej i zagospodarowania terenu, wykazała brak uzasadnienia dla specjalnego potraktowania inwestycji i dopuszczenia jej na wyjątkowych zasadach.
Ponadto organ I instancji zauważył, że wnioskowany teren znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zbiorników wody pitnej, ulokowanych na szczycie wzniesienia, od których odchodzą magistrale wodociągowe. Tereny wskazane we wniosku pod budownictwo mieszkaniowe znajdują się w strefie bezpośredniego zagrożenia zalaniem i podmyciem zbocza, w przypadku pęknięcia zbiorników lub awarii magistral, co może skutkować zagrożeniem zdrowia i życia oraz katastrofą budowlaną. W sąsiedztwie wnioskowanego terenu znajduje się 6 zbiorników na wodę pitną o pojemności 5.000 m3 każdy, o pojemności 30.000 m3 łącznie wraz z rezerwą terenu na kolejne 4 zbiorniki.
Wyjaśniono również, że zgodnie z opinią A. S.A. z dnia 12.10.2021 r. wydaną w toku postępowania administracyjnego przedmiotowa działka położona jest w sąsiedztwie istniejącej infrastruktury wodociągowej zlokalizowanej na W. , w tym zbiorników wody czystej. Sąsiedztwo istniejących obiektów wodociągowych może wiązać się z zagrożeniem skutkami ich ewentualnej awarii. Wskazano, że spółka A. S.A podjęła szereg działań w celu rozpoznania skali i skutków potencjalnego zagrożenia dla obszarów wokół W. związanych z istniejącą infrastrukturą oraz możliwości ich zniwelowania. W sierpniu 2016 r. zakończono prace nad "Koncepcją rozwiązań zabezpieczających tereny przyległe do zbiorników M. przed skutkami ewentualnej awarii". Na podstawie ww. koncepcji do realizacji wskazano zakres rozwiązań zabezpieczających w obrębie magistral wodociągowych oraz na terenie zbiorników wody, w tym:
1) w sierpniu 2020 r. zawarta została umowa na opracowania dokumentacji projektowej wzmocnienia magistral wodociągowych. Planowany termin opracowania dokumentacji projektowej: listopad 2022 r. (w przypadku wystąpienia utrudnień w pozyskaniu zgód właścicieli działek termin ten może ulec jednak wydłużeniu). Zgodnie z obowiązującym "Wieloletnim Planem Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Urządzeń Kanalizacyjnych A. S.A. na lata 2020-2029: Korekta" roboty budowlano-montażowe planowane są na lata 2027-2029;
2) w grudniu 2020 r. zawarta została umowa na opracowania dokumentacji projektowej na urządzenia zabezpieczające w obrębie zbiorników. Planowany termin opracowania dokumentacji projektowej: marzec 2023 r. Zgodnie z obowiązującym "Wieloletnim Planem Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Urządzeń Kanalizacyjnych A. S.A na lata 2020-2029: Korekta" nakłady na roboty budowlano-montażowe planowane są na lata 2027-2029.
W związku z powyższym, ze względów bezpieczeństwa, do czasu realizacji planowanych przez A. S.A. rozwiązań zabezpieczających, zdaniem tej spółki, teren przedmiotowej działki powinien pozostać niezabudowany.
Dalej uzasadniono, że wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz ochrony zdrowia są jedną z podstawowych wytycznych, które powinny być uwzględniane w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. W analizowanej sprawie, zbiorniki na wodę pitną zlokalizowane powyżej obszaru zamieszkałego oraz przebiegające magistrale wodne, stanowią potencjalne zagrożenie. Dlatego przed wydaniem jakichkolwiek decyzji dla obiektów kubaturowych niezbędne jest wyprzedzające wykonanie odpowiednich urządzeń zabezpieczających. Podyktowane to jest koniecznością zapewnienia właściwych warunków bezpiecznej eksploatacji urządzeń wodociągowych oraz zapewnienia bezpieczeństwa otoczenia: ludności, mienia i środowiska w przypadku ewentualnej awarii.
Ponadto wskazano, że budowa wnioskowanych budynków mieszkalnych wiąże się z ingerencją w ukształtowanie terenu. Niekontrolowane zagospodarowywanie zbocza o dużym spadku poprzez m.in. niwelację gruntu, budowę dróg dojazdowych, sieci uzbrojenia oraz planowanej intensywnej zabudowy może naruszyć stateczność zbocza. Jakiekolwiek prace związane ze zmianą zagospodarowania tego terenu winny być poprzedzone szczegółowym badaniami geologicznymi i przepływu wód.
Podkreślono również, że na przełomie 2010 i 2011 roku Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej w P. wykonał opracowanie pt. "Scenariusze zalewu powstałego w wyniku awarii obiektów wodociągowych na M. ". Ponadto dnia 7.10.2013 r. A. S.A. przekazał "Ekspertyzę w zakresie badań stateczności wzgórza M. w aspekcie jego planowanego zagospodarowania". W ekspertyzie wskazano, że: głównym problemem związanym z zagospodarowaniem wzgórza M. jest problem fali powodziowej jaka powstanie w przypadku wystąpienia awarii obiektów wodociągowych i zbiorników. Zdarzenie będzie miało charakter katastrofy a nie awarii. W przypadku awarii obiektów wodociągowych dominować będzie spływ powierzchniowy i erozja w miejscach występowania gruntów piaszczystych, która spowoduje całkowite zniszczenie obwałowań zbiorników (w wariancie ich całkowitego rozszczelnienia), a następnie doprowadzi do powstania znacznych rozmyć erozyjnych oraz wyżłobienia kanałów i utworzenia wyrw zwłaszcza w miejscach występowania gruntów piaszczystych.
W analizie tej wskazano, że odbiornik wód awaryjnych powinien powstać przed rozpoczęciem zabudowy wschodniego zbocza zabudową jednorodzinną i być projektowany jako budowla hydrotechniczna z uwzględnieniem parametrów przepływu. Odbiornik może stanowić dodatkowo funkcję rekreacyjną. Bez utworzenia kanału umożliwiającego ujęcie wód w przypadku awarii należy spodziewać się całkowitego zniszczenia budynków, gdyż przy prędkościach >2m/s fala ma charakter niszczący i jest w stanie przemieszczać obiekty o bardzo dużych rozmiarach i masie oraz naruszać strukturę obiektów, tym samym stanowi bardzo poważne zagrożenie dla ludzi i ich mienia. Do czasu wybudowania kanału odprowadzającego wody z awarii w kontrolowanym kierunku, nie zaleca się zabudowy terenu położonego na trasie spływu wód awaryjnych (zgodnie z opracowaniem IMGW). Zastrzeżono, że przeprowadzona symulacja dotyczy obecnych warunków zagospodarowania zbocza. Zabudowa jednorodzinna wpłynie na zmianę kierunków przepływu wody oraz zwiększy spływ powierzchniowy w przypadku pokrycia osiedla nawierzchniami nieprzepuszczalnymi (drogi dojazdowe, chodniki, place).
W ocenie organu I instancji nie tylko istniejące obiekty wodociągowe, w przypadku ich poważnej awarii stanowią zagrożenie dla terenów i ludzi znajdujących się w obszarze ich oddziaływania, ale również planowana inwestycja może mieć negatywne oddziaływanie na istniejący zespół zbiorników.
Podsumowując organ I instancji stwierdził, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, nie tylko jest niemożliwe wobec braku spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej jako u.p.z.p.), ale również nie daje się pogodzić z wymaganiami bezpieczeństwa ludzi i mienia, o których mowa w przepisach art. 1 ust. 2 pkt. 5 u.p.z.p., ochrony środowiska i zdrowia ludzi zgodnie z art. 54. ust. 2 pkt b oraz ochrony interesów osób trzecich zgodnie z art. 54. ust. 2 pkt d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 38 i 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyjaśniano, że zamierzenie nie spełnia łącznie wszystkich wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz wymagań ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W zakresie wymagań art. 61 ust.1 pkt. 2-6 wykazano:
1) teren, na którym projektowana jest inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej - zgodnie z opinią Zarządu Dróg Miejskich znak [...] z dnia 14.02.2022 r.;
2) projektowane uzbrojenie nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego:
a. w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną - zgodnie z opinią E. sp. z o.o. z dnia 07.09.2021 r.;
b. w zakresie zaopatrzenia w wodę - zgodnie z opinią A. S.A. z dnia 12.10.2021 r. uzbrojenie na wysokości przedmiotowej działki jest niewystarczające dla zaopatrzenia w wodę planowanej zabudowy; inwestor w odpowiedzi na wezwanie o dostarczenie umowy gwarantującej wykonanie brakującego uzbrojenia w zakresie sieci wodociągowej skorygował wniosek i zadeklarował pobór wody w własnego ujęcia;
c. w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych - do tymczasowego zbiornika bezodpływowego do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej - zgodnie z opinią A. S.A. znak [...]; [...] z dnia 12.10.2021 r. uzbrojenie na wysokości przedmiotowej działki jest niewystarczające dla odprowadzania ścieków z planowanej zabudowy;
d. w zakresie odprowadzania wód opadowych - na teren objęty wnioskiem;
3) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych;
4) teren nie jest objęty ochroną konserwatorską;
5) w przypadku wnioskowanej inwestycji wątpliwość budzi zgodność ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy z art. 38 i 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W związku z powyższym organ I instancji skonstatował, że nie można ustalić warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł inwestor L. W. (dalej jako skarżący), zarzucając jej naruszenie:
1) art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z. zm., dalej jako k.p.a.) i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 u.p.z.p. poprzez wydanie uzgodnienia przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] będący jednostką organizacyjną podległą Prezydentowi Miasta,
2) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym,
3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. przyjęcie, że brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy w szczególności przez przedłużenie musi skutkować wydaniem decyzji odmownej,
4) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że teren nie posiada dostępu do drogi publicznej,
5) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego,
6) błędne zastosowanie art. 64 ust 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. poprzez uzasadnienie wydania decyzji odmownej przepisami kierunkowymi, które wskazują wartości, jakimi powinien się kierować organ, a nie konkretnymi zakazami i nakazami wynikającymi z powszechnie obowiązującego prawa.
W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że organ w analizie urbanistycznej skupił się jedynie na bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, na zagospodarowaniu terenu znajdującego się po zachodniej części ulicy [...] pomijając tereny bardziej oddalone, lecz znajdujące się w obszarze analizy urbanistycznej, położone po wschodniej stronie ulicy, co w przekonaniu skarżącego było błędne, gdyż organ winien wziąć pod uwagę cały obszar poddany analizie oraz jego charakterystykę.
Decyzją z dnia 31.08.2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Organ II instancji wyjaśnił, że na mocy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399) uległy zmianie niektóre zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia zmieniającego, do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Na mocy zaś art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986) w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. dodano ust. 5a. Niemniej na mocy art. 4 tej ustawy w sprawach wydania warunków zabudowy wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Z uwagi na okoliczność, iż zarówno przepisy ww. rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. jak i przepisy ustawy z dnia 17 września 2021 r. weszły w życie 3 stycznia 2022 r., a wniosek o ustalenie warunków zabudowy został wniesiony przed tą datą ww. przepisy nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Analiza akt sprawy doprowadziła organ odwoławczy do przekonania, że organ I instancji zasadniczo dokonał prawidłowej analizy w sprawie.
W badanym obszarze analizy średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 14,6 %, zawiera się w przedziale od 4 % (działka nr [...]) do 20 % (dz. nr [...]). Zaplanowany przez inwestora wskaźnik na poziomie ok. 15% nawiązuje zatem do średniego wskaźnika występującego w badanym obszarze (nieznacznie przekracza średni wskaźnik występujący w obszarze analizy). Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jak natomiast stanowi ust. 2 ww. paragrafu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zastosowanie odstępstwa od podstawowej zasady wyznaczania tego parametru w odniesieniu do wartości średniej (§5 ust. 2 ww. rozporządzenia), w ocenie Kolegium jest uzasadnione nieznacznym przekroczeniem wartości średniej występującej w badanym obszarze analizy. Powyższe nie naruszy istniejącego już ładu przestrzennego.
Jak następnie wyjaśniło SKO, w myśl § 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2). W badanym obszarze analizy średnia szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 14,5 m, co z tolerancją ± 20% daje wartość w przedziale od 11,6 m do 17,4 m. Inwestor zaplanował ten parametr na poziomie 17 m co mieści się w dopuszczalnym przedziale. Wnioskowana inwestycja nawiązuje zatem do średniej szerokości elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego z dopuszczalną tolerancją ± 20%.
Uzasadniono, że z treści analizy urbanistycznej w obszarze analizowanym budynki posiadają do dwóch kondygnacji nadziemnych o wysokości do ok. 9 m przy dachu stromym oraz do ok. 4 m przy dachu płaskim. W obszarze analizowanym dominuje zabudowa z dachami o kącie nachylenia pomiędzy 20° a 35°. Zlokalizowany jest również budynek gospodarczy z dachem płaskim. Inwestor zaplanował dach skośny o spadku połaci dachowych 20°. Planowane do realizacji budynki mają posiadać dwie kondygnacje nadziemne o wysokości do 9 m do kalenicy dachu oraz 6,5 m do okapu dachu. Wnioskowana wysokość budynku oraz układ połaci dachowych nawiązują zatem do wartości tych parametrów zabudowy występujących w badanym obszarze analizy.
Następnie Kolegium wskazało, że teren inwestycji jest otoczony ze wszystkich stron działkami niezabudowanymi. Obszar przyległy stanowią liczne działki niezabudowane, a w bliskiej odległości znajduje się zbiornik wody pitnej A. S.A. Nieliczna zabudowa mieszkalna zlokalizowana jest zaś wzdłuż wschodniej strony ul. [...] i ul. [...]. W wyznaczonym obszarze analizy pomimo okoliczności, iż obszar ten został wyznaczony aż w promieniu 324 m znajduje się jedynie 8 nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Z uwagi na fakt, iż w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji nie znajduje się żadna działka zabudowana niemożliwe jest ustalenie linii zabudowy w oparciu o treść § 4 ust. 1, 2 czy 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Jedyna możliwość wyznaczenia linii zabudowy w przedmiotowym przypadku możliwa byłaby w oparciu o ust. 4 § 4 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem istnieje możliwość zastosowania odstępstwa od podstawowej reguły wyznaczania tego parametru ale okoliczność taka musiałaby wynikać z analizy. Ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej nie wynika jednak aby w przedmiotowej sprawie zachodziły jakiekolwiek szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie odstępstwa od podstawowej zasady wyznaczania tego parametru. W ocenie SKO skoro autor analizy urbanistycznej nie znalazł okoliczności uzasadniających szczególne potraktowanie planowanej inwestycji, to brak jest podstaw do podważania tej oceny przez organ II instancji. Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że słusznie organ I instancji wskazał, iż planowana inwestycja nie kontynuuje parametru linii zabudowy.
Kolegium przyznało rację organowi I instancji, co do okoliczności, że planowana inwestycja z uwagi na sposób zagospodarowania terenu sąsiedniego stanowi zupełnie nowy sposób zagospodarowania przestrzeni. Planowane obiekty miałyby powstać w strefie pozbawionej zabudowy mieszkalnej, która rozciąga się od zachodniej strony ul. [...] aż do terenów A. i dalej na teren rezerwatu przyrody [...]. Istniejąca w analizowanym obszarze zabudowa o funkcji mieszkaniowej jest skupiona po wschodniej stronie ulicy [...], stanowi wyodrębnioną całość. Teren zaś po przeciwnej stronie drogi ulicy [...] jest terenem pozbawionym jakiejkolwiek zabudowy. Wprowadzenie w tym obszarze możliwości zabudowy oznaczałoby de facto wprowadzenie zupełnie nowej funkcji dla tego obszaru. W chwili obecnej obszar przylegający do zbiornika wody pitnej A. S.A. tworzy harmonijną całość, posiada jednorodną funkcję - terenu niezabudowanego i oddzielony jest wyraźnie drogą publiczną ul. [...] od innego obszaru również jednorodnego pod względem występującej w nim funkcji obszaru zabudowy mieszkaniowej. Układ urbanistyczny tego terenu jest – zdaniem SKO – jasny, spójny, tworzy uporządkowane relacje przestrzenne i w ocenie Kolegium, nie powinien zostać naruszony poprzez dopuszczenie zabudowy terenu, który do tej pory pozostaje niezabudowany.
Dodatkowo SKO podkreśliło, w ślad za organem I instancji, że teren planowanej inwestycji znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zbiornika wody pitnej ulokowanego na szczycie wzniesienia, od którego odchodzą magistrale wodociągowe. Tereny wskazane we wniosku znajdują się w strefie bezpośredniego zagrożenia zalaniem i podmyciem zbocza w przypadku pęknięcia zbiorników lub awarii magistrali.
Odnosząc się do stwierdzenia organu I instancji, że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, Kolegium wskazało, iż zarzut ten okazał się niezasadny. Wyjaśniono, że w dziale I księgi wieczystej utworzonej dla działki objętej inwestycją (KW nr [...]) ustanowione zostały służebności przechodu i przejazdu przez działki nr [...] i [...] stanowiące drogi wewnętrzne łączące teren inwestycji z drogą publiczną. Należy zatem uznać, iż teren inwestycji spełnia przesłankę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Organ II instancji wskazał na błąd w treści uzasadnienia decyzji organu I instancji odnoszący się do analizy uzbrojenia terenu inwestycji (strona 9-10 decyzji). Oceniając czy projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia inwestora organ I instancji wskazał bowiem, iż jest ono niewystarczające, niemniej wymieniając poszczególne przyłącza nie wskazał, które z nich nie spełnia wymagań przepisanych prawem. Najprawdopodobniej doszło zatem do pomyłki pisarskiej, gdyż z wywodów organu I instancji dotyczących przedmiotowej kwestii nie wynika aby w tym zakresie nie została spełniona jakakolwiek przesłanka. Niemniej Kolegium dostrzegło, że organ I instancji nie pochylił się nad kwestią planowanego przez inwestora zaopatrzenia inwestycji w wodę z własnego ujęcia.
Organ odwoławczy wskazał, że jeżeli podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej jest niemożliwe ze względów technicznych, gdy w okolicy brak jest uzbrojenia w tego typu sieć (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie), istnieje teoretyczna możliwość zaopatrzenia nieruchomości w bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe oraz możliwość pobudowania własnego ujęcia wody (studnia). Wskazuje na to treść § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), zgodnie z którym w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Wnioskując jednak o taki sposób zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę inwestor musi wykazać, że jest to możliwe i wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego. Brak możliwości podłączenia budynków mieszkalnych do istniejącej sieci wodociągowej nie zwalnia inwestora z wykazania, poza własnym oświadczeniem, że uzbrojenie terenu w zakresie dostaw wody do budynku mieszkalnego jest wystarczające dla tego zamierzenia. Studnia, jako indywidualne ujęcie wody z uwagi na brak warunków przyłączenia sieci wodociągowej nie jest wyłączona spod wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Przepisy u.p.z.p. nie wskazują jakie konkretnie dokumenty powinny być przedstawione w takiej sytuacji jak w mniejszej sprawie (brak technicznych możliwości przyłączenia do sieci). Nie jest jednak wyłączony obowiązek wykazania, że planowane zaopatrzenie budynków mieszkalnych w wodę jest wystarczające dla tego zamierzenia budowlanego.
W sytuacji braku technicznych możliwości przyłączenia do istniejącej lub planowanej sieci wodociągowej i dopuszczenia korzystania z własnych ujęć wody - studni, tak jak w przypadku pozostałych elementów uzbrojenia, inwestor powinien wykazać, że możliwe jest korzystanie z indywidualnego ujęcia wody, czyli, że realnie a nie tylko teoretycznie teren inwestycji posiada wystarczające zasoby zdatnej do picia wody. W przedmiotowej sprawie inwestor nie złożył żadnych dokumentów w celu wykazania, że planowane własne ujęcie wody dla 3 budynków jednorodzinnych będzie wystarczające, to jest, że zapewniono możliwość dostarczenia odpowiedniej ilości zdatnej do picia wody, że w pobliżu budynków istnieją odpowiednie warunki hydrogeologiczne, głębokość warstwy wodonośnej, jej wydajność oraz jakość zalegającej tam zdatnej do spożycia wody wystarczą dla tego konkretnego zamierzenia budowlanego. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego powinien obiektywnie ocenić, czy projektowane uzbrojenie terenu jest technicznie i prawnie możliwe w przyszłości dla zamierzenia budowlanego. Samo oświadczenie inwestora nie wystarczy do uznania, że na terenie planowanej inwestycji sytuacja braku możliwości wykonania studni nie wystąpi. Inwestor nie jest więc zwolniony od wykazania spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
Dalej Kolegium wskazało, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniesiono błędne zastosowanie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. poprzez uzasadnienie wydania decyzji odmownej przepisami kierunkowymi, które wskazują wartości jakimi powinien się kierować organ, a nie konkretnymi zakazami i nakazami wynikającymi z powszechnie obowiązującego prawa. Na poparcie swojego stanowiska odwołujący przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. Ustosunkowując się do tego zarzutu Kolegium wskazało, iż ww. wyroki nie dotyczyły ustalenia warunków zabudowy a ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowania te są odrębnymi postępowaniami i podlegają odrębnej procedurze. Prawdą jest, iż zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w postępowaniach dot. warunków zabudowy stosuje się odpowiednio m.in. art. 56 u.p.z.p., niemniej ustawodawca zdecydował o "odpowiednim" stosowaniu tego przepisu, nie zaś o jego bezpośrednim stosowaniu. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten nie stanowi jednak wyłącznej przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Szczegółowe przesłanki wydania takiej decyzji zostały bowiem określone w art. 61 u.p.z.p. Każda zatem planowana inwestycja musi być zgodna z przepisami odrębnymi, niemniej musi również spełniać przesłanki wymienione w art. 61 u.p.z.p.
W odwołaniu od decyzji organu I inst. podniesiono również, iż organ bezpodstawnie wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] będącego jednostką organizacyjną podległą Prezydentowi Miasta, czym naruszono art. 106 k.p.a., art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 u.p.z.p. Odnosząc się do powyższego SKO wskazało, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do uzgodnienia projektu decyzji w trybie art. 106 k.p.a. Pismo nazwane uzgodnieniem z dnia 14.01.2022 r. wydane przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego nie zostało wydane w trybie art. 106 k.p.a. Nie przybrało ono bowiem formy postanowienia oraz nie przywołano w nim w podstawie prawnej art. 106 k.p.a. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych kompetencje w zakresie ochrony gruntów rolnych na terenie Miasta P. należą do Prezydenta Miasta P., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Prowadzenie spraw z tego zakresu powierzone zostało Zarządowi Geodezji i Katastru Miejskiego [...] uchwalą Rady Miasta P. z dnia 25 czerwca 1991 r. nr [...] w sprawie przekształcenia P. Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego [...] w Zarząd Geodezji Katastru Miejskiego [...] (tekst jednolity Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014 r. poz. [...]) - tym samym [...] jako podmiot właściwy w zakresie prowadzenia spraw z zakresu ochrony gruntów rolnych przedstawił jedynie swoje stanowisko w przedmiotowej kwestii. Nie przybrało ono jednak formy uzgodnienia o którym mowa w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Zarzut skarżącego Kolegium uznało więc za bezpodstawny.
Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że pomimo rozbieżności pomiędzy stanowiskiem organu I instancji oraz organu II instancji, co do oceny spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej oraz oceny istnienia odpowiedniego uzbrojenia terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę, kwestie te nie mogły mieć wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Planowana inwestycja nie spełnia bowiem wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inwestycja ta nie stanowi kontynuacji funkcji występującej w sąsiedztwie terenu inwestycji oraz z uwagi na brak jakiejkolwiek nieruchomości zabudowanej w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji niemożliwe jest wyznaczenie parametru linii zabudowy.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym;
2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez niezastosowanie ww. przepisu rozporządzenia, pomimo, że pozwalały na to wyniki analizy;
3. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez SKO możliwości zaopatrzenia w wodę ze studni w sytuacji, gdy ten organ ma wątpliwości w tej sprawie.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wskazał, że organ w analizie urbanistycznej skupił się jedynie na bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, na zagospodarowaniu terenu znajdującego się po zachodniej stronie ulicy [...], pomijając tereny bardziej oddalone, lecz znajdujące się w obszarze analizy urbanistycznej, położone po wschodniej stronie ulicy. Wskazał, że po stronie drogi, na której ma się znajdować inwestycja występują działki niezabudowane oraz infrastruktura A. , natomiast po przeciwnej stronie znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna. W ten sposób podzielił teren analizowany na dwie podprzestrzenie nazywając je strefami. Zdaniem skarżącego jest to błąd, gdyż nie można zawężać sąsiedztwa do najbliższych działek, lecz należy wziąć pod uwagę cały obszar poddany analizie i jego charakterystykę. Organ wyraźnie zaznaczył, iż w granicach obszaru analizowanego znajduje się między innymi zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Następnie wskazując na brak kontynuacji funkcji odniósł się tylko do bliskiej podprzestrzeni, argumentując, że planowana inwestycja byłaby zupełnie nowym zagospodarowaniem przestrzeni na tym terenie. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość.
Dalej skarżący argumentował, że kontynuacja funkcji nie oznacza powielania dominującej funkcji, czy występującej w bezpośrednim sąsiedztwie, nie oznacza również braku możliwości wprowadzenia nowej funkcji, tak jak to implikuje organ. Podkreślono, iż wystarczającym warunkiem jest, że planowana zabudowa nie będzie kolidowała z istniejącą w obszarze analizowanym.
Skarżący podniósł, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy zgodnie z orzecznictwem, może być jedynie brak możliwości pogodzenia nowej funkcji z dotychczas występującą. W ocenie skarżącego planowana inwestycja nie wprowadza całkowicie nowej oraz dowolnej funkcji na obszarze analizowanym, lecz jest powtórzeniem funkcji mieszkalnej jednorodzinnej występującej w obszarze analizy, na obszarze po wschodniej stronie ulicy [...]. Zdaniem skarżącego na podstawie map znajdujących się w aktach postępowania oraz dostępnych w Internecie zdjęć satelitarnych, należy stwierdzić, że na obszarze analizowanym występują procesy urbanizacyjne ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lokalizowane swobodnie na dużych działkach, ze zmienną odległością linii zabudowy frontowej. Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...] objętej wnioskiem, znajdują się tereny objęte podziałem geodezyjnym na działki i drogi, wskazujące na planowaną zabudowę. Kształt oraz układ wytyczonych działek wskazując na ich przyszłą zabudowę w sposób analogiczny do wskazanego w wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Ponadto skarżący podkreślił, że zgodnie analizą na wyznaczonym obszarze analizowanym ustalono istnienie osiem domów jednorodzinnych, a według przepisów dla wydania pozytywnej decyzji wystarczy jeden. Nadto skarżący wskazał, że nie istnieją takie przywołane przez SKO normatywne pojęcia jak "strefa" rozumiana jako obszar danego rodzaju zabudowy w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego oraz "najbliższe sąsiedztwo". Posługując się tymi nienormatywnymi pojęciami organ - w przekonaniu skarżącego - błędnie zweryfikował wyniki analizy urbanistycznej. Skarżący podniósł, że brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy w szczególności przez kontynuację, nie może stanowić podstawy dla odmowy ustalania warunków zabudowy, gdyż stanowiłoby to ograniczenie prawa własności, co było już przedmiotem orzecznictwa.
W ocenie skarżącego ustalenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. uzasadnia lokalizację przedmiotowej inwestycji w znacznym oddaleniu od drogi publicznej, oraz zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną.
Końcowo skarżący wskazał, że wymóg, aby projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla planowanej inwestycji, można spełnić nie tylko poprzez przyłączenie się do sieci zapewniającej media lub przez zawarcie umowy z gestorem sieci, ale również poprzez zadeklarowanie wybudowania przez inwestora np. studni czy zbiornika bezodpływowego. W przedmiotowej sprawie inwestor wobec braku możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej zobowiązał się do zrealizowania studni oraz zbiorników bezodpływowych, zaś SKO powinno wezwać inwestora, wyjaśnić możliwość realizacji studni i wydać decyzję pozytywną gdyż - w ocenie skarżącego - spełniono wszelkie warunki do wydania pozytywnej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023 r.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31.08.2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 21.04.2022 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb M., położonej w rejonie ul. [...] w P..
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Niespełnienie jednej ze wskazanych przesłanek czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym. Natomiast jeśli planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom i brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.
W myśl przepisów u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowlane inwestora, w kontekście warunków występujących na danym terenie, przy zapewnieniu celu jakim jest zapewnienie ładu przestrzennego. Ustawowe wymogi wynikające w szczególności z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymagają więc uwzględnienia walorów architektonicznych i krajobrazowych danego terenu, wymagań ochrony środowiska, a w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych, walorów ekonomicznych przestrzeni, potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa oraz interesu publicznego w pozostałych zakresach, w tym rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.
Przedmiotowa analiza jest domeną urbanistyki i jako dowód zbliżony do opinii biegłego, stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji w przedmiocie warunków zabudowy. Jej ustawowym celem jest dostosowanie nowej zabudowy do urbanistycznych cech starej zabudowy, łącznie z zasadą kontynuacji funkcji. Podkreślić przy tym trzeba, że każdy przypadek wydawania warunków zabudowy jest odrębny i unikatowy, bowiem każdy teren, który obejmuje decyzja lokalizacyjna, wydawana przez kompetentny w decyzji o warunkach zabudowy, ma niepowtarzające się cechy. W konsekwencji badanie możliwości wydania warunków zabudowy winno odnosić się do szerszego kontekstu terenu i jego charakteru, indywidualnego zamierzenia inwestora, a także wyważenia interesu publicznego oraz prawnego w konkretnym, rozpatrywanym przypadku. Skoro projekt decyzji, zgodnie z wolą ustawodawcy, opracowują specjaliści z zakresu urbanistyki i architektury, kierując się przepisami rozporządzenia jako wytycznymi kierunkowymi, a nie jako sformalizowanymi barierami prawnymi, to oceniając zgodność planowanej inwestycji w kontekście ustawowej zasady dobrego sąsiedztwa organy winny wystrzegać się schematycznego podejścia do rozpoznawanych spraw (wyrok WSA we Wrocławiu z 20.06.2023 r., sygn. akt: II SA/Wr 83/23, CBOSA).
Na kanwie niniejszej sprawy analiza stanowiąca podstawę do ustalenia przez organ I instancji wnioskowanych warunków zabudowy sporządzona została przez osobę uprawnioną do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Opracowanie to, w opinii Sądu, wyjaśnia spełnienie warunków, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd orzekający niniejszym składzie uznał, że organ I instancji, a za nim Kolegium, prawidłowo oceniło sposób wyznaczenia obszaru analizowanego oraz brak spełniania przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym zakresie uzasadnienia decyzji organów obu instancji są wyczerpujące i mają oparcie w aktach sprawy, w tym w sporządzonej na potrzeby sprawy analizie urbanistycznej oraz w wynikach analizy. Sąd w całości podziela ocenę oraz argumentację przytoczoną w tym zakresie w zaskarżonej decyzji. Obszar analizowany wyznaczono o promieniu stanowiącym trzykrotność szerokości działki, na której miałaby powstać inwestycja, co wynika z analizy oraz załączonych do akt sprawy map. Z tych dokumentów płynie też wniosek, że większość obszaru analizowanego stanowią działki niezabudowane stanowiące grunty rolne. W obszarze analizowanym znajdują się zbiorniki wody pitnej A. S.A., zaś wzdłuż wschodniej strony ulicy [...] oraz ul. [...] zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz gospodarcza. Wzdłuż zachodniej strony ul. [...] nie występuje zabudowa (z wyjątkiem obiektów związanych ze zbiornikami wody).
Wskazać przy tym należy, że wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p zasada kontynuacji, nazywana też "zasadą dobrego sąsiedztwa", nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1944/12, LEX nr 1452833 i 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1109/19, LEX nr 2673902). Wymaga ona jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy w celu zachowania ładu przestrzennego (wyrok NSA z 27.06.2023 r., II OSK 2324/20, LEX nr 3613999). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu (wyrok WSA w Gliwicach z 12.07.2023 r., II SA/Gl 476/23, LEX nr 3588940).
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie kontynuuje linii zabudowy oraz wiodącej funkcji występującej w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie można tracić z oczu, że teren inwestycji znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie zbiorników wody pitnej, ulokowanych na szczycie wzniesienia, od których odchodzą magistrale wodociągowe. Choć w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa, to jednak należy mieć na uwadze, że zabudowa ta występuje na działkach, które nie graniczą bezpośrednio ze zbiornikami wody spółki A. S.A. (są od nich oddalone oraz oddzielone ulica [...]), zaś planowane zamierzenie budowlane miałoby panujący tam schemat zabudowy przełamać. Również z tego powodu planowane przedsięwzięcie nie wpisuje się w występującą na analizowanym obszarze linię zabudowy. W ocenie Sądu tereny w sąsiedztwie działki wskazanej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy celowo pozostają niezabudowane. W sprawie wykazano, że przedmiotowy teren znajduje się w strefie bezpośredniego zagrożenia zalaniem i podmyciem zbocza, w przypadku pęknięcia zbiorników lub awarii magistral, co może skutkować zagrożeniem zdrowia i życia oraz katastrofą budowlaną. W sąsiedztwie wnioskowanego terenu znajduje się 6 zbiorników na wodę pitną o pojemności 5.000 m3 każdy, o pojemności 30.000 m3 łącznie wraz z rezerwą terenu na kolejne 4 zbiorniki. Powyższa okoliczność – w obliczu niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – dodatkowo wzmacnia argumentację na rzecz ograniczenia możliwości zabudowy przedmiotowej działki w sposób wskazany we wniosku.
Wskazać ponadto należy, że przedmiotowa inwestycja nie jest możliwa do realizacji także z uwagi na niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie z opinią spółki A. S.A. z dnia 12.10.2021 r. uzbrojenie na wysokości przedmiotowej działki jest niewystarczające dla zaopatrzenia w wodę planowanej zabudowy. Mając na uwadze treść § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), zgodnie z którym w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego łub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę, skarżący skorygował wniosek i zadeklarował pobór wody z własnego ujęcia. Wyjaśnić należy, że zasadniczo przez uzbrojenie terenu w wodę, analogicznie także i odbiór nieczystości ciekłych, należy rozumieć podłączenie terenu inwestycji do sieci wodociągowej (odpowiednio kanalizacyjnej), a jedynie w razie braku takiej możliwości, co jest jednak dopuszczalne, także w drodze zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, zastosowanie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że aby można było mówić o spełnieniu warunku uzbrojenia terenu, to koniecznym jest zrealizowanie nie tylko uzewnętrznionych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, posiadanie zamiaru wybudowania studni, ale przede wszystkim zapewnienie możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, czyli rzeczywistego, a nie tylko teoretycznego, zaopatrzenia jednorodzinnego budynku mieszkalnego z własnego ujęcia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 sierpnia 2013 r., II SA/Wr 406/13, LEX nr 1380026). W realiach niniejszej sprawy skarżący nie wykazał realnej możliwości zapewnienia własnego ujęcia wody, jak również nie wykazał, że takie rozwiązanie będzie wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego. W konsekwencji – zdaniem Sądu – niespełniona pozostaje przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
Choć w przedmiotowej sprawie Kolegium zweryfikowało spełnienie przez planowaną inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej, to jednak – wobec niespełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p. – okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Powyższa argumentacja pozwoliła dojść orzekającemu Sądowi do wniosku, że zaskarżona decyzja z uwagi na brak spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p. odpowiada prawu.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji – oddalił skargę na podstawie 151 p.p.s.a.