IV SA/PO 744/25

IV SA/Po 744/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-12-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Józef Maleszewski
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 26 lutego 2024 r. nr LXVII/873/24 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Dopiewo, w rejonie ulicy Młyńskiej, gmina Dopiewo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: - terenu oznaczonego symbolem 2KDD na załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały, - §5 pkt 1 lit. c; 2. zasądza od Gminy Dopiewo na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski (dalej jako: skarżący) pismem z 3 lutego 2025 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr LXVII/873/24 Rady Gminy Dopiewo z dnia 26 lutego 2024 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Dopiewo, w rejonie ulicy Młyńskiej, gmina Dopiewo, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2KDD na załączniku nr 1 do uchwały oraz § 5 pkt 1 lit. c).
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części ze względu na istotne naruszenie prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że na sesji w dniu 26 lutego 2024 r. Rada Gminy Dopiewo podjęła uchwałę Nr LXVII/873/24 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Dopiewo, w rejonie ulicy Młyńskiej, gmina Dopiewo. Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu 3 marca 2024 r. Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p.".
W wyniku analizy uchwały w zakresie zgodności z ustawą (w brzmieniu obowiązującym 26 lutego 2024 r.) w odniesieniu do zasad sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda stwierdził, że na załączniku nr 1 do uchwały - rysunku planu - wyznaczono teren drogi dojazdowej oznaczony symbolem 2KDD. W tekście uchwały nie ma zaś żadnych ustaleń dla tego terenu, nie został on też wskazany w § 3 uchwały, gdzie wymieniono wszystkie ustalane przeznaczenia terenów. Skarżący argumentował, że stosownie do wymogów art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego składa się z części tekstowej - stanowiącej treść uchwały, oraz z załączników do uchwały, w szczególności rysunku planu - stanowiącego część graficzną. Ponadto w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2404), obowiązującego dla przedmiotowej procedury planistycznej, zwanego dalej: "rozporządzeniem", część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego. Integralność części uchwały, którymi są treść i rysunek planu, należy rozumieć jako ich nieodłączność oraz jednoznaczność i tożsamość ich zapisów.
Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Następnie, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., określa się w części tekstowej i graficznej m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu w odniesieniu do poszczególnych terenów oraz pozostałe zasady i warunki zagospodarowania terenów wymienione w art. 15 u.p.z.p. w odniesieniu do całości lub odpowiednich części obszaru objętego planem.
W ocenie skarżącego wyznaczenie na załączniku graficznym do uchwały - rysunku planu - terenu drogi dojazdowej oznaczonego symbolem 2KDD bez jednoczesnego określenia zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania oraz pozostałych zasad i warunków zagospodarowania tego terenu uniemożliwia odczytanie i zastosowanie ustaleń uchwały dla tego terenu i jako takie, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto Wojewoda zarzucił, że w § 5 pkt 1 lit. c uchwały w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz kształtowania krajobrazu ustalono zakaz odprowadzania ścieków bytowych i komunalnych do gruntu i wód powierzchniowych. Skarżący argumentował, że pozwolenie na wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków bytowych lub komunalnych może być udzielone przez właściwy organ Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w drodze decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym wydanej na podstawie przepisów rozdziału 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1473 ze zm.), na warunkach określonych przez ten organ, przy uwzględnieniu przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, innych ustaw i rozporządzeń wykonawczych.
Skarżący podniósł, że uchwała w sprawie planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2761/95).
W przekonaniu Wojewody ustalenie regulujące wyżej omówione kwestie w planie miejscowym stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego wyznaczonego przepisami art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a także złamanie reguły legislacji wynikającej z § 115 i § 134 pkt 1, w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Zdaniem skarżącego przepisy te należy również rozpatrywać w kontekście art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w odpowiednich ustawach [w tym przypadku ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) i u.p.z.p.]. Omawiane ustalenie stoi w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu powinny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do wprowadzenia w drodze planu miejscowego zakazu odprowadzania ścieków do gruntu i wód.
W konsekwencji skarżący twierdził, że ustalenie w uchwale zakazu odprowadzania ścieków do gruntu i wód stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto skarżący wskazał, że analizując zapisy uchwały i dokumentację prac planistycznych, stwierdził naruszenia o charakterze nieistotnym: na załączniku nr 1 do uchwały - rysunku planu - wyznaczono tereny elektroenergetyki oznaczone symbolami IIE i 2IE. W tekście uchwały ustalono zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania oraz inne zasady i warunki zagospodarowania terenów elektroenergetyki, konsekwentnie oznaczając je symbolami 1E i 2E. Wojewoda wyjaśnił, że pomimo niespełnienia w pełni wymogów przepisów wymienionych w pkt. 1 skargi, w omawianym stanie faktycznym przedmiotowe naruszenie nie uniemożliwia właściwego odczytania ustaleń uchwały dla terenów elektroenergetyki, a więc stanowi nieistotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący wskazał, że na załączniku nr 1 do uchwały - rysunku planu - zamieszczono wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonego uchwałą Nr XVI/226/16 Rady Gminy Dopiewo z dnia 29 lutego 2016 r., ale nie zamieszczono legendy oznaczeń na tym wyrysie, co stanowi naruszenie przepisu § 7 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. W ocenie skarżącego przedmiotowe naruszenie powoduje, że część graficzna planu nie ma wartości informacyjnej na pełnym poziomie przewidzianym ustawą i rozporządzeniem, ale nie uniemożliwia właściwego odczytania ustaleń planu i stosownego zagospodarowania terenów. Ponadto, analiza ustaleń planu w toku czynności nadzorczych wykazała ich zgodność z obowiązującym studium. W związku z tym omawiane uchybienia stanowią nieistotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Rada Gminy Dopiewo w odpowiedzi na skargę poinformowała, że zgodnie ze wskazaniami Wojewody, w treści uchwały znalazł się błąd pisarski w zakresie braku ustaleń dla terenu drogi dojazdowej 2KDD.
Ponadto organ wyjaśnił, że ustalenia §5 pkt 1 lit. c) uchwały wprowadzają zakaz odprowadzania ścieków bytowych i komunalnych do gruntu i wód powierzchniowych ze względu na zapisy §12 pkt 7 i 8 uchwały, w których ustalono zasady dotyczące gospodarowania ściekami bytowymi, komunalnymi oraz wodami opadowymi i roztopowymi. Zgodnie przepisami § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm), każda działka budowlana przeznaczona pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej. Zgodnie z tym przepisem zasadą jest przyłączenie działki do sieci infrastruktury technicznej. Kiedy jest to niemożliwe, działka musi zostać wyposażona w indywidualne ujęcie wody, a także w zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków, jeżeli ilość tych ścieków nie przekracza 5 m3 na dobę. Ponadto uznano, że brak zakazu odprowadzania ścieków bytowych i komunalnych do gruntu i wód powierzchniowych, mógłby stać w sprzeczności z art. 33 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 960), który zezwala na zwykłe korzystanie z wody przysługujące właścicielowi gruntu, na którym znajduje się woda stanowiąca jego własność oraz z wody podziemnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Niniejsza skarga została rozpoznana na rozprawie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 334), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
W niniejszej sprawie pod analizę Sądu poddano uchwałę Nr LXVII/873/24 Rady Gminy Dopiewo z dnia 26 lutego 2024 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Dopiewo, w rejonie ulicy Młyńskiej, gmina Dopiewo (zwana dalej "Uchwałą"). Zaskarżona Uchwała, jak każda podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego – o czym expressis verbis stanowi art. 14 ust. 8 u.p.z.p. – zaskarżalnym do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Przedmiotowa Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 6 marca 2024 r. pod pozycją 2539.
Skargę na Uchwałę wywiódł Wojewoda Wielkopolski działając jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") domagając się stwierdzenia nieważności Uchwały w części, tj. w zakresie terenu oznaczonego symbolem 2KDD na załączniku nr 1 do uchwały oraz § 5 pkt 1 lit. c.
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., chociażby w części, dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20 wskazał, że podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W konsekwencji, brak takich naruszeń będzie implikować zgodność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z prawem. W przypadku zaś uznania, że zaskarżony akt narusza przepisy obowiązującego prawa, konieczne staje się wskazanie normy prawnej będącej podstawą takich twierdzeń.
Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Żadnych zarzutów w tym zakresie nie podnoszono w skardze. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym: "obowiązkowo" (ust. 2) oraz "w zależności od potrzeb" (ust. 3) – a dodatkowo scharakteryzowany w powyżej wskazanym rozporządzeniu Ministra infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy jednak zauważyć, że taki sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów planu wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" – z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie, jako ściśle uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi, a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie, jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego (por. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18, CBOSA).W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (tak wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320).
Przenosząc powyższe ogólne uwagi na kanwę niniejszej sprawy, wskazać należy, że Sąd dopatrzył się naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a naruszenie to miało charakter istotny. Tym samym zarzuty wywiedzione przez Wojewodę okazały się zasadne.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i część graficzną, wraz z uzasadnieniem, uwzględniając politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Stosownie zaś do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego, rozstrzygając jednocześnie o sposobie realizacji zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu miejscowego stanowi treść uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do tej uchwały.
Ponadto w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404) część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego.
Treść powołanych przepisów wyraźnie wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu (por. postanowienie NSA z 18 marca 2011 r., II OZ 191/11). Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 8, str. 159). Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2029 r. II OSK3081/18).
Pogląd ten w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Analizując przedmiotową Uchwałę stwierdzić należy, że w załączniku nr 1 do Uchwały - rysunku planu - wyznaczono teren drogi dojazdowej oznaczony symbolem 2KDD. Część tekstowa Uchwały nie zawiera jednak żadnych ustaleń dla tego terenu, nie został on wymieniony w § 3 Uchwały, opisującym wszystkie ustalane przeznaczenia terenów. Skoro zatem w części tekstowej planu nie wskazano terenu drogi dojazdowej 2KDD, a teren ten funkcjonuje w części graficznej planu, to oznacza to, że w tym zakresie istnieje niespójność pomiędzy treścią planu, a jego częścią graficzną. Brak powiązania ustaleń części graficznej Uchwały z jej częścią tekstową stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności Uchwały w zakresie odnoszącym się do terenu drogi dojazdowej oznaczonego na załączniku graficznym symbolem 2KDD. Niewątpliwie bowiem dostrzeżona niezgodność miedzy częścią tekstową i rysunkową Uchwały utrudnia jednoznaczne określenie zasad zagospodarowania terenu i w związku z powyższym stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z kolei w § 5 pkt 1 lit. c) Uchwały ustalono w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz kształtowania krajobrazu zakaz odprowadzania ścieków bytowych i komunalnych do gruntu i wód powierzchniowych. W ocenie Sądu rozwiązania przyjęte w § 5 pkt 1 lit. c) Uchwały pozostają w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1469 z późn. zm., dalej jako: u.c.p.g.). Przepis ten stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.
Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji, gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje lub jej budowa jest techniczne lub ekonomicznie nieuzasadniona - wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w: 1) zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych; 2) przydomową oczyszczalnię ścieków, przy czym oba te urządzenia muszą spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych.
W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że niedopuszczenie przez lokalnego prawodawcę w planie zagospodarowania przestrzennego budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, na które ustawodawca zezwala, pod warunkiem spełnienia określonych technicznych wymogów, nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych, a więc nie mogą eliminować regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Dopiero realne istnienie kanalizacji może wyłączyć prawa właściciela w tym zakresie (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 21 października 2019 r., sygn. II SA/Gl 684/19 i podane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Gliwicach z 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt: II SA/Gl 1610/24, CBOSA).
W konsekwencji Sąd stwierdził, że w zaskarżonej Uchwale dokonano nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego, ingerując tym samym w przyznane przez ustawę uprawnienia właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym planem. Plan miejscowy nie może zaś zawierać powtórzeń, ani dokonywać modyfikacji przepisów rangi wyższego rzędu.
Ponadto rację ma Wojewoda, że ustalenie regulujące wyżej omówione kwestie w planie miejscowym stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego wyznaczonego przepisami art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Z przepisów tych nie wynika bowiem upoważnienie do ustanowienia zakazu będącego przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego regulują przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. i żaden z tych przepisów nie przyznaje organowi uchwałodawczemu kompetencji do wprowadzenia w drodze planu miejscowego zakazu odprowadzania ścieków bytowych i komunalnych do gruntu i wód powierzchniowych.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej teren oznaczony symbolem 2KDD na załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały oraz §5 pkt 1 lit. c), jak w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), jak w punkcie 2 wyroku.