IV SA/Po 742/25

IV SA/Po 742/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak
Jacek Rejman
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Wojciech Rowiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 66 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64b § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu I. S. i K. S. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2025 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) decyzją z dnia 4 lipca 2025 r. (znak: [...]) uchylił rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zawarte w piśmie dnia z 19 lutego 2024 r. (znak: [...]) w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 22 stycznia 2024 r. do siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB, powiatowy inspektor, organ powiatowy) wpłynęło pismo G. S.A. Oddział w [...] (dalej: G. ) z dnia 19 stycznia 2024 r. będące wnioskiem o kontrolę prac budowlanych na działce nr [...] w m. [...], gm. [...] w związku z prowadzeniem robót budowlanych na ww. nieruchomości bezpośrednio nad gazociągiem w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 350 [...].
W następstwie wniesionego pisma G. PINB zidentyfikował właściciela nieruchomości o nr ewid. gr. [...] w [...], gm. [...] (pismo Starosty [...] z dnia 24 stycznia 2024 r., znak: [...]). Zgodnie z ustaleniami PINB właścicielami działki nr [...] są K. i I. S.. Zawiadomieniem z dnia 5 lutego 2024 r. (znak: [...]) PINB poinformował właścicieli działki nr [...], Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] oraz G. o wyznaczonej na dzień 13 lutego 2024 r. kontroli na działce nr [...] oraz kontroli budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (działka nr [...]) na działkę nr [...] w miejscowości [...].
W dniu 13 lutego 2024 r. PINB przeprowadził kontrole na powyższych nieruchomościach. W trakcie kontroli stwierdzono wykonanie robót drogowych w zakresie utwardzonego kostką brukową i obudowanego krawężnikami zjazdu z drogi wojewódzki nr [...] na działkę nr [...]. W czasie kontroli pełnomocnik właścicieli nieruchomości przedstawił dokumenty potwierdzające legalność wykonanego zjazdu z drogi wojewódzkiej. Zgodnie z ustaleniami PINB, kontrolowany zjazd z drogi wojewódzkiej znajduje się w odległości 60 m od osi gazociągu wysokiego ciśnienia DN 350 mm. Na terenie kontrolowanej nieruchomości, w jej głębi, w odległości około 65 m od drogi wojewódzkiej, wzdłuż przebiegającego przez działkę gazociągu w odległości 2-3 m od jego osi, PINB stwierdził pas gruntu szerokości 4 m utwardzony szlaką (żużlem paleniskowym). Jak wskazał organ powiatowy w protokole z kontroli, działka według ewidencji gruntów jest nieużytkiem rolnym.
PINB stwierdził także wykonanie utwardzenia fragmentu działki gruntu poprzez nadsypanie wzdłuż działki mieszanki żużlu paleniskowego oraz piasku grubego, które utworzyły możliwość poruszania się po terenie tej nieruchomości. Fragment powstałego utwardzenia przebiega w bezpośredniej bliskości gazociągu wysokiego ciśnienia DN 350. Zgodnie z ustaleniami PINB długość utwardzenia wynosi około 60,1 mm zaś szerokość wynosi 4 m na przeważającym odcinku. W trakcie kontroli wykonano dokumentację fotograficzną, która ukazuje, że na dużej części przedmiotowej nieruchomości widoczny jest żółty piasek.
Następnie pismami z dnia 13 lutego 2024 r. i 14 lutego 2024 r. G. przedstawił swoje stanowisko dotyczące robót wykonanych na działce nr [...] w m. [...], gm. [...]. Z treści wniesionych pism wynika, że Wójt Gminy [...] usankcjonował przeznaczenie działki nr [...] jako drogi wewnętrznej do obsługi nieruchomości nr [...], [...], [...], [...] i [...] w m. [...], gm. [...]. G. wskazał w swych pismach, że przepisy dopuszczają skrzyżowanie gazociągów z drogami, jednakże po zastosowaniu odpowiednich zabezpieczeń. Ponadto G. wskazał na to, że użytkowanie drogi w jego ocenie stanowi zagrożenie dla zdrowia, życia i mienia.
Pismem z dnia 19 lutego 2024 r. (znak: [...]) organ powiatowy poinformował strony postępowania o ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, wskazując na błędne stanowisko G. , że przedmiotowy gazociąg posiada strefę kontrolowaną wynoszącą 130 m (zgodnie z przepisami wynosi bowiem ona 70 m), jednocześnie informując właścicieli działki nr [...], że przedmiotowa nieruchomość znajduje się strefie kontrolowanej gazociągu i wszelkie roboty budowlane lub dopuszczenie na jej terenie do ruchu pojazdów, w szczególności ciężkiego sprzętu wymaga uzgodnienia z operatorem gazociągu. PINB w swym piśmie poinformował także strony, że nie widzi podstaw do dalszej interwencji.
Pismem z dnia 6 marca 2024 r. G. wniósł odwołanie od "decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 19 lutego 2024 r. w przedmiocie braku podstaw do interwencji", wskazując m.in., że w ocenie skarżącego przedmiotowe pismo PINB z dnia 19 lutego 2024 r. stanowi decyzję administracyjną, a nie zwykłe pismo organu.
Postanowieniem z dnia 28 maja 2024 r. (znak [...]) WWINB po rozpatrzeniu tego odwołania stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. jego niedopuszczalność.
Na powyższe postanowienie WWINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej: WSA lub WSA w Poznaniu) wniósł G. . WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 września 2024 r. (sygn. akt IV SA/Po 565/24) uchylił zaskarżone postanowienie WWINB. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że w treści spornego pisma PINB z dnia 19 lutego 2024 r. zawarte zostało rozstrzygnięcie o charakterze odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 61a § 1 K.p.a. Ponadto wskazano, że w wykonaniu wyroku organ zobowiązany jest do merytorycznego rozpoznania wniesionego odwołania przy udziale wszystkich zainteresowanych podmiotów.
Ponownie przeprowadzając postępowanie, WWINB zwrócił się do PINB z prośbą o przesłanie informacji o działaniach podejmowanych w stosunku do robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...]. W dniu 9 grudnia 2024 r. do siedziby WWINB wpłynęła przekazana przez PINB dokumentacja dotycząca robót na działce nr [...] w [...] oraz gazociągu średniego i wysokiego ciśnienia przebiegających przez tę nieruchomość. Z przekazanej dokumentacji wynika, że pismem z dnia 1 sierpnia 2024 r. G. wniósł o przeprowadzenie ponownej kontroli oraz o wszczęcie postępowania w sprawie. PINB przeprowadził ponowną kontrolę przedmiotowej nieruchomości w dniu 30 sierpnia 2024 r. W trakcie kontroli PINB ustalił, że na działce nr [...] nie stwierdzono istnienia utwardzenia działki w postaci mieszanki asfaltowej oraz dokonał pomiarów długości i szerokości strefy utwardzenia działki nr [...], stwierdzając, że na odcinku wynoszącym 60,1 m długości i 4 m szerokości działka utwardzona jest za pomocą żużlu paleniskowego.
W międzyczasie pismem z dnia 13 lutego 2024 r. PINB zawiadomił G. oraz właścicieli działki nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności istnienia obiektów budowlanych na działce nr [...] oraz na działkach przyległych do niej w obręb geod. [...]. Następnie w tej sprawie PINB decyzją z dnia 7 listopada 2024 r. (znak: [...]) m.in. umorzył jako bezprzedmiotowe – postępowania w sprawie legalności robót budowlanych przeprowadzonych przez inwestorów I. i K. S., a polegających na częściowym utwardzeniu działki gruntu nr [...], obręb geod. [...], sklasyfikowanej jako nieużytek rolny.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania po prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu, postanowieniem z dnia 23 grudnia 2024 r. (znak: [...]) WWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB zawarte w piśmie z dnia 19 lutego 2024 r. (znak [...]), odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek G. .
Organ odwoławczy wskazał, że PINB, wydając rozstrzygnięcie z dnia 19 lutego 2024 r., wskazał na to, że na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do interwencji organu powiatowego. Z treści tego pisma ("postanowienia") wynika, ze teren działki nr [...] został w części utwardzony żużlem paleniskowym, który nie jest wyrobem budowlanym. Ponadto PINB w trakcie kontroli nie stwierdził składowania materiałów budowlanych na tejże nieruchomości, a ponadto PINB dokonał sprawdzenia zjazdu z drogi wojewódzkiej na przedmiotową nieruchomość, który powstał legalnie co potwierdza zaświadczenie Wojewody z dnia 6 października 2023 r. (znak [...]). Organ powiatowy stwierdził także, że wykonanie utwardzenia pasa gruntu bez użycia materiałów budowlanych oznacza, że organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do podjęcia działania. Zgodnie z art. 29 ust 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725) utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. PINB w spornym piśmie z dnia 19 lutego 2024 r. nie odnosi się do kwestii interesu prawnego wnioskodawcy, uznając go za stronę swego pisma.
Przy takiej argumentacji, organ II instancji stwierdził, że PINB powołał się na inną uzasadnioną przesłankę odmowy wszczęcia postępowania.
Zwrócono także uwagę, że PINB w następstwie sugestii organu wojewódzkiego wszczął postępowanie administracyjne, w trakcie którego gromadził dowody w sprawie dotyczącej legalności wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego PINB nie stwierdził wykonania robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa. Wobec tego PINB, decyzją z dnia 7 listopada 2024 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych przeprowadzonych przez inwestorów I. i K. S., a polegających na częściowym utwardzeniu działki gruntu nr [...], obręb geod. [...], sklasyfikowanej jako nieużytek rolny.
Skargę do WSA w Poznaniu na powyższe postanowienie WWINB z dnia 23 grudnia 2024 r. ponownie wniósł G. . Wyrokiem z dnia 26 marca 2025 r. (sygn. akt IV SA/Po 167/25) WSA w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zarówno organy administracyjne, jak i sąd orzekający w sprawie, związane były prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2024 r. (sygn. akt IV SA/Po 565/24). Stwierdzono, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez należytego wyjaśnienia charakteru prawnego pisma PINB w [...] z dnia 19 lutego 2024 r., tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 art. 80 K.p.a. w związku z art. 48 oraz art. 66 Prawa budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem WSA w Poznaniu organ II instancji naruszył art. 153 P.p.s.a., gdyż przyjął ustalenia faktyczne i oceny prawne odmiennie od kwestii przesądzonych już przez WSA w Poznaniu w przywołanym wcześniej wyroku (sygn. akt IV SA/Po 565/24), jak też zasadniczo pomylił się w interpretacji końcowych wytycznych Sądu zawartych w tym wyroku. W konsekwencji, WWINB nieprawidłowo określił przedmiot postępowania, w związku z czym w sprawie zabrakło "merytorycznego rozpoznania wniesionego odwołania". Organ powinien był merytorycznie rozpatrzyć wniesione odwołanie od rozstrzygnięcia (decyzji - patrz: art. 104 k.p.a.) o nałożeniu obowiązków na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Tymczasem, powołując się na art. 153 p.p.s.a., organ II instancji przyjął, że pismo PINB z dnia 19 lutego 2024 r. jest rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., tj. odmową wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
WSA w Poznaniu podkreślił, że WWINB "nie zajął merytorycznego stanowiska w sprawie", a zobowiązany był "do merytorycznego rozpoznania wniesionego odwołania". Organ skupił się na tej części wywodów Sądu wyrażonych w przywołanym wcześniej wyroku, które finalnie nie stanowiły wiążących wskazań co od dalszego postępowania w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. Odczytanie tych wytycznych z uwagi na wielowątkowość aspektów sprawy mogło stanowić pewne utrudnienie dla organu II instancji, jednakże uwzględniając całościowy kontekst okoliczności sprawy, w tym konsekwentne stanowisko skarżącego operatora sieci gazowej (G. ) oraz przywołane przez Inspektora wojewódzkiego rozstrzygnięcie PINB w decyzji nr [...] z dnia 7 listopada 2024 r. (znak: [...]), w którym organ ten m.in. umorzył jako bezprzedmiotowe – postępowania w sprawie legalności robót budowlanych przeprowadzonych przez inwestorów I. i K. S. polegających na częściowym utwardzeniu działki gruntu nr [...], obręb geod. [...], WWINB powinien był rozważyć zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu WWINB wymienioną we wstępie decyzją z dnia 4 lipca 2024 r. (znak: [...]) uchylił rozstrzygnięcie (decyzję) zawarte w piśmie PINB z dnia 19 lutego 2024 r. (znak: [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
WWINB wskazał, że zgodnie z art. 66 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości określając termin wykonania tego obowiązku. Podkreślono, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych droga gruntowa (a taka znajduje się na dz. nr [...]) zaliczana jest jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.
Analizując pismo (decyzję) organu I instancji WWINB zauważył, że PINB w treści swego pisma wskazał na konieczność uzgodnienia z operatorem gazociągu - G. przystąpienia do prowadzenia i wykonywania jakichkolwiek robót na przedmiotowej działce oraz dopuszczenia na jej terenie ruchu pojazdów. W ocenie WWINB to stwierdzenie można zinterpretować jako sygnalizację zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia jakie spowodować może wykorzystywanie działki [...] jako drogi wewnętrznej, na co wskazuje także sąd administracyjny oraz jak wskazał również WSA w Poznaniu – stanowi obowiązek nałożony przez PINB na właścicieli nieruchomości.
Dalej WWINB nadmienił, że obowiązek uzgodnienia z operatorem gazociągu możliwości prowadzenia robót budowlanych oraz użytkowania urządzonej drogi wewnętrznej jest obowiązkiem trudnym do wyegzekwowania. W ocenie organu wojewódzkiego samo wskazanie na konieczność uzgodnienia przejazdu pojazdów przez gazociąg DN350 [...] jest niewystarczające w sytuacji, gdy droga wewnętrzna na dz. [...], zgodnie z ustaleniami PINB jest użytkowana. Nadto należy mieć na uwadze, że przez większą część działki [...] przebiega gazociąg wysokiego ciśnienia.
Dlatego też z uwagi na trudności w wyegzekwowaniu obowiązku nałożonego przez PINB pismem z dnia 19 lutego 2024 r., w ocenie WWINB w przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazł art. 138 § 2 K.p.a. skutkujący uchyleniem rozstrzygnięcia organu I instancji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. WWINB zalecił przy tym organowi I instancji, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy wziął pod uwagę treść art. 61 Prawa budowlanego oraz inne rozważania poczynione w decyzji.
Pismem z dnia 4 sierpnia I. S. i K. S. (dalej również: wnoszący sprzeciw lub skarżący) wnieśli do WSA w Poznaniu sprzeciw od powyższej decyzji WWINB z dnia 4 lipca 2024 r. (znak: [...]), zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez wydanie decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy tymczasem zachodziła podstawa do wydania decyzji o uchyleniu decyzji i umorzeniu postępowania organu I instancji.
Wnoszący sprzeciw w uzasadnieniu pisma wskazali, że w pkt 2 decyzji PINB z dnia 7 listopada 2024 r. (znak: [...]) umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych przeprowadzonych przez Inwestorów Państwa I. i K. S. (wnoszących sprzeciw), a polegających na częściowym utwardzeniu działki gruntu nr [...], obręb geodezyjny [...], będącej sklasyfikowaną jako nieużytek rolny. Podkreślono, że w świetle ustaleń dokonanych przez PINB na działce nr [...] nie doszło do powstania obiektu budowlanego w postaci drogi. Wykonane czynności polegały na utwardzeniu gruntu za pomocą żużla paleniskowego o grubości około 2 cm – co nie skutkowało powstaniem obiektu budowlanego. W takim przypadku zastosowania nie powinien mieć art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten może być podstawą nakazów jedynie wobec obiektów budowlanych. Tymczasem istniejąca na terenie działki nr [...] droga gruntowa nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Dlatego też – zdaniem wnoszących sprzeciw – postępowanie PINB powinno podlegać umorzeniu. Organ II instancji powinien był na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji.
Jednocześnie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na sprzeciw WWINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc jednocześnie o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Sprzeciw okazał się niezasadny.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: K.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
W świetle powyższych przepisów podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny.
Wydanie decyzji kasacyjnej jest więc możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ II instancji. Wydając taką decyzję organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1166/20, wszystkie powoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja WWINB z dnia 4 lipca 2025 r. (znak: [...]) uchylająca rozstrzygnięcie PINB zawarte w piśmie dnia z 19 lutego 2024 r. (znak: [...]).
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie zapadły już wcześniej dwa prawomocne wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 18 września 2024 r. (sygn. akt IV SA/Po 565/24) oraz z dnia 26 marca 2025 r. (sygn. akt IV SA/Po 167/25). Wyrokiem z dnia 26 marca 2025 r. (sygn. akt IV SA/Po 167/25) WSA w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi G. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 23 grudnia 2024 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie w całości.
W tej sytuacji istotne ma zatem znaczenie treść art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., wyrażone w orzeczeniu sądu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten w sposób wyczerpujący wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Związanie to dotyczy oceny prawnej, jak i wskazań co do dalszego postępowania. Wynikające z art. 153 i art. 170 P.p.s.a. związanie oceną prawną, jak i samym orzeczeniem (w tym wskazaniami) oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować w przyszłości nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądami wcześniej wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się im w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. np. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10).
Wobec tego organy administracyjne, jak również Sąd w składzie aktualnie orzekającym w przedmiotowej sprawie, związane były prawomocnymi wyrokami WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2024 r. (sygn. akt IV SA/Po 565/24) oraz z dnia 26 marca 2025 r. (sygn. akt IV SA/Po 167/25).
W uzasadnieniu drugiego z ww. wyroków Sąd zwrócił uwagę na niezajęcie przez WWINB merytorycznego stanowiska w sprawie. Podniesiono, że G. w poprzedniej skardze podkreślał kwestie związane ze stosowaniem przepisów art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej: Prawo budowlane) – i nałożeniem obowiązku na właściciela obiektu budowlanego w postaci drogi. Powyższe kwestie miały zostać przez WWINB uwzględnione w toku ponownie przeprowadzonego postępowania. WSA w Poznaniu zwrócił także uwagę, że organ II instancji powinien uwzględnić również wytyczne zawarte we wcześniejszym wyroku, tj. wyroku z dnia z dnia 18 września 2024 r. (sygn. akt IV SA/Po 565/24).
Sąd orzekający w niniejszym składzie ocenił, że WWINB po ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej.
Przede wszystkim zauważenia wymaga, że już w pierwszym wyroku wydanym w niniejszej sprawie, tj. wyroku z dnia 18 września 2024 r. (sygn. akt IV SA/Po 565/24) WSA w Poznaniu, interpretując sporne pismo (rozstrzygnięcie) PINB z dnia 19 lutego 2024 r., wskazał, że organ zawarł w nim zakaz prowadzenia robót budowlanych w obrębie strefy kontrolnej gazociągu oraz zakaz użytkowania drogi urządzonej w strefie kontrolnej gazociągu, co też należało rozumieć jako nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Zgodnie z powyższym przepisem w przypadku stwierdzenia, ze obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Powyższy fakt WWINB konsekwentnie pomijał – wydając najpierw postanowienie z dnia 28 maja 2024 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania (uchylone wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 565/24), a następnie z postanowienie z dnia 23 grudnia 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie (pismo) PINB z dnia 19 lutego 2024 r. (uchylone wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 167/25). Kwestię możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego podkreślał zatem konsekwentnie WSA w Poznaniu w swoich wyrokach, jak również skarżący wcześniej G. . Dopiero przy kolejnym rozpoznaniu sprawy – wydając decyzję kontrolowaną w ramach niniejszego postępowania zainicjowanego wniesieniem sprzeciwu – WWINB odniósł się do powyższych uwag.
Słusznie WWINB podniósł w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, że zgodnie z wcześniejszymi uwagami WSA w Poznaniu – pismo PINB z dnia 19 lutego 2024 r. posiada cechy decyzji administracyjnej, które to cechy zostały wskazane w art. 107 K.p.a.. Zawiera bowiem m.in. oznaczenie organu wydającego akt administracyjny, podpis upoważnionego pracownika organu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, uzasadnienie faktyczne i prawne, a także rozstrzygnięcie. Dalej WWINB prawidłowo zauważa, że w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 marca 2025 r. (sygn. akt IV SA/Po 167/25) stwierdzono, że wydane przez PINB rozstrzygnięcie jest wadliwe, gdyż organ I instancji nie stworzył prawnej możności skutecznego wyegzekwowania stwierdzonych obowiązków.
Z tego też względu WWINB prawidłowo uchylił decyzję (pismo) PINB z dnia 19 lutego 2024 r. Ze słusznością takiego rozstrzygnięcia nie polemizują również wnoszący sprzeciw. Wskazują oni jednakże, że organ II instancji powinien był uchylić decyzję PINB, a następnie umorzyć postępowanie z uwagi na brzmienie pkt 2 decyzji PINB z dnia 7 listopada 2024 r. (znak: [...]), w którym to umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych przeprowadzonych przez wnoszących sprzeciw, a polegających na częściowym utwardzeniu działki gruntu nr [...]. Zarzut wnoszących sprzeciw jest jednak bezzasadny. Podkreślał to już Sąd w wyroku z dnia 26 marca 2025 r. (sygn. akt IV SA/Po 167/25), że kwestia legalności wykonania robót budowlanych, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest kwestią odrębną i niezależną od zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i możliwości nałożenia na właścicieli działki nr [...] (wnoszących sprzeciw) obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w związku ze stwierdzeniem, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Co więcej, w doktrynie wskazuje się nawet wprost, że tryb przewidziany przez art. 66 Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie do obiektów budowlanych wybudowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami. W konsekwencji przepis ten nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym. Jeżeli organ nadzoru budowlanego w trakcie postępowania ustali, że sprawa powinna być rozstrzygnięta w ramach postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, to organ powinien prowadzić postępowania właśnie w tym trybie (D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2025, art. 66.). Tym bardziej chybiony więc okazuje się zarzut wnoszących sprzeciw, skoro PINB w pkt 2 decyzji z dnia 7 listopada 2024 r. (znak: [...]) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie legalności przedmiotowych robót budowlanych z uwagi na brak stwierdzenia wykonywania robót budowlanych z naruszeniem art. 48 Prawa budowlanego.
Wnoszący sprzeciw podnosili także, że wedle ustaleń PINB na działce nr [...] nie doszło do powstania obiektu budowlanego w postaci drogi. Wykonane czynności przez inwestorów (wnoszących sprzeciw) polegały na utwardzeniu gruntu za pomocą żużla paleniskowego o grubości około 2 cm – co nie skutkowało powstaniem obiektu budowlanego. Dlatego też, zdaniem wnoszących sprzeciw, nie było podstaw do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a tym samym postępowanie organu I instancji powinno podlegać umorzeniu.
W tym miejscu podkreślenia wymaga raz jeszcze, że sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji, od której wniesiono sprzeciw, ma charakter formalny – co sprowadza się do konieczności dokonania przez sąd oceny – czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Ze względu na specyfikę środka zaskarżenia, którym jest sprzeciw, na obecnym etapie postępowania sąd administracyjny nie jest władny oceniać merytorycznie zasadności argumentacji organu odwoławczego. Dlatego też Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie nie może także dokonać oceny merytorycznej podniesionego przez wnoszący sprzeciw zarzutu dotyczącego braku powstania obiektu budowlanego w postaci drogi, a w konsekwencji braku podstaw do zastosowania przez organy art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 64e P.p.s.a. oraz art. 151a § 1 P.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroku NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, wyrok NSA z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1984/20, wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19, wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2030/19). Przypomnienia bowiem wymaga, że w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym sprzeciwem nie bierze udziału G. , który w dwóch poprzednich sprawach zakończonych prawomocnymi wyrokami WSA w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po 565/24 oraz IV SA/Po 167/25) był podmiotem, który wnosił skargi.
Z pewnością jednak powyższa kwestie dotyczące braku powstania obiektu budowlanego w postaci drogi oraz braku podstaw do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, skoro w ogóle nie zostały wzięte pod uwagę przez PINB w piśmie (decyzji) z dnia 19 lutego 2024 r., uzasadniają wydanie przez WWINB decyzji kasatoryjnej. Istotnie bowiem zgodnie z zasada dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a. dana sprawa administracyjna winna być w całości rozpoznana przez organy obu instancji. W sytuacji, gdy organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie, to organ odwoławczy trafnie wydał decyzji kasatoryjną.
Dlatego też prawidłowo przyjął WWINB, że ewentualne obowiązki wyrażone w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które mogą zostać nałożone w drodze ponownego rozpatrzenia sprawy wymagają, by postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone raz jeszcze, gdzie wszystkie strony postępowania będą miały zapewniona możliwość czynnego udziału, w tym również G. , który nie brał udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym z uwagi na brzmienie art. 64b § 3 P.p.s.a.
Podsumowując, w ocenie Sądu WWINB, wydając decyzję kasatoryjną, nie wykroczył poza swoje uprawnienia określone w art. 138 § 2 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.