IV SA/Po 741/10

IV SA/Po 741/10 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2011-02-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2010-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Karol Pawlicki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OZ 362/11 - Postanowienie NSA z 2011-04-28
II OSK 1244/11 - Wyrok NSA z 2011-10-17
II OZ 363/11 - Postanowienie NSA z 2011-04-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp z o. o. Sp k. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 07 lipca 2009 r. nr LVIII/757/V/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rataje – Łacina" część B w Poznaniu 1. stwierdza nieważność § 9 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5ZP w takim zakresie, w jakim wbrew postanowieniom Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – uchwała nr XXXI/299/V/2008 z dnia 18 stycznia 2008r. , przewidziano tereny zieleni urządzonej na obszarze, na którym znajduje się działka nr [...], 2. stwierdza nieważność § 11 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 05KD-Z w takim zakresie, w jakim wbrew postanowieniom Studium, o którym mowa w pkt 1, na części działki nr [...] przewidziano przebieg drogi, 3. zasądza od Rady Miasta Poznania na rzecz skarżącej spółki kwotę [...][...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. określa, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
IV SA/Po 741/10
U Z A S A D N I E N I E
Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2009r. o sygn. akt IV SA/Po 815/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu:
1. stwierdził nieważność §9 uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R. – Ł." część B w P. w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5ZP w zakresie, w jakim na tym terenie w ogóle nie przewiduje przeznaczenia zgodnego z funkcją mieszkaniową, przewidzianą w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. – uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2008r.,
2. stwierdził nieważność § 11 w/w uchwały z [...] lipca 2009r. w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 05KD-Z w takim zakresie, w jakim wbrew postanowieniom studium (uchwała Rady z [...] stycznia 2008r.) na części działki nr [...] przewidziano przebieg drogi,
3. dalej idącą skargę oddalił,
4. zasądził od Rady Miasta P. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego,
5. orzekł, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniosła Rada Miasta P., wnosząc o uchylenie orzeczenia w części dotyczącej punktów 1,2,4 i 5 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu.
Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010r. o sygn. II OSK 658/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Poznaniu z 29 grudnia 2009r. w punktach 1,2,4 oraz 5 i w tym zakresie przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Według NSA na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art.141 §4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270 ze zm; dalej – p.p.s.a.) w związku z art.15 ust.1 i art.20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.; dalej – upzp) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na wadliwym przyjęciu, iż plan jest niezgodny ze studium.
Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała zgodność uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego "R. – Ł. część B" w P. ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania – uchwalonym w dniu [...] stycznia 2008r. nr [...].
Jak trafnie zauważył Sąd I instancji w sprawie nie jest sporne to, iż między miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i studium są rozbieżności w zakresie przeznaczenia terenu obejmującego działkę skarżącej Spółki, sporne jest natomiast to czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, rozbieżny w tym zakresie ze studium – narusza zasadę zgodności planu ze studium. Według treści art.15 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzony plan miejscowy musi być zgodny ze studium, zaś jego uchwalenie dopuszczalne jest po stwierdzeniu zgodności ze studium (art.20 ust.1 cyt. ustawy).
Tym samym dokonując kontroli prawidłowości podjęcia zaskarżonej uchwały w opisanym zakresie Sąd I instancji winien niezależnie od kompletnej dokumentacji związanej z podjęciem zaskarżonej uchwały z dnia [...] lipca 2009r. przede wszystkim dysponować kompletnym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, by móc odnieść się kompleksowo do zarzutów skargi w zakresie naruszenia zgodności planu ze studium. Ocena ta nie może być dokonywana na fragmentach tego aktu planistycznego bowiem niemożliwe jest w takiej sytuacji dokonanie prawidłowej oceny merytorycznej w zakresie wskazywanej zgodności.
Jak wynika z przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy, w oparciu o które orzekał Sąd I instancji, brak jest kompletnego Studium, a w aktach znajdują się wyłącznie jego fragmenty. Skarżące Miasto P. zarzucając błędne ustalenie Sądu, iż plan jest niezgodny ze studium, przywołuje te fragmenty Studium w szczególności wynikające z jego części ogólnej, które wskazują na dopuszczalne inne zinterpretowanie ocenianej zgodności.
Strona skarżąca dołączyła do akt sprawy przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brakujące fragmenty studium jak też powołała się na te znajdujące w aktach sądowych.
W ocenie NSA nie może być tak, iż istota sprawy oceniana jest w sposób wybiórczy na podstawie przekazywanych sobie fragmentów Studium.
Studium formułuje zasady polityki przestrzennej dla danego terenu, a jego zapisy mają charakter ogólny nie odnoszący się do pojedynczych działek, dlatego tak istotne jest przy ocenie dokonywania zgodności planu ze studium badanie tej przesłanki w oparciu o kompletne materiały tego aktu planistycznego wynikające z zapisu tekstowego, graficznego i tabelarycznego.
W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie Sad I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy uznając w zaskarżonej części, iż plan miejscowy jest niezgodny ze studium albowiem ustalenia te poczynił w oparciu o fragmenty studium, a nie jego całość. Tym samym doszło do naruszenia przepisu art.141 §4 p.p.s.a., który pozwala na zakwestionowanie ustalonego i przyjętego za podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji stanu faktycznego. Sąd I instancji zobowiązany został do dokonania oceny zgodności planu ze studium przy uwzględnieniu pełnej dokumentacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P.
Ponadto na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na orzeczeniu nieważności uchwały "w zakresie". Trafnie wskazano w motywach kasacji, iż Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność § 9 i 11 zaskarżonej uchwały z dnia 7 lipca 2009r. w części jednocześnie wskazał gminie jakie konkretnie przeznaczenie terenu powinno być na działce skarżącego, co stanowi niedopuszczalną ingerencję w sferę zadań własnych gminy, do których należy planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o którym mowa w art. 3 § 3 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.
W ocenie NSA w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. - co do zasady dopuszczalne jest pozbawienie przez Sąd obowiązywania części, a nie całości przepisu zaskarżonej uchwały. Akty stanowienia prawa, w tym także badana w rozpoznawanej sprawie uchwała, zbudowane są bowiem z szeregu norm, nie zaś jedynie ze zbioru jednostek redakcyjnych poszczególnych przepisów. Zatem przedmiotem dokonywanej przez sąd administracyjny oceny zgodności aktu prawa miejscowego z aktami prawa wyższego rzędu są zawsze normy (wywiedzione na podstawie jednego lub wielu przepisów), nie zaś literalne brzmienie części, lub całości aktu prawnego rozumianego jako zbiór jednostek redakcyjnych. Wiąże się z tym problem -dostrzeżony przez Trybunał Konstytucyjny - konieczności wydawania w szczególnie uzasadnionych sytuacjach tzw. orzeczeń zakresowych, w których stwierdza się niezgodność z aktem wyższego rzędu części treści normatywnej wynikającej z badanych przepisów, pozostawiając jednocześnie konkretny przepis w systemie prawa. Taki sposób dokonywania kontroli norm pozwala uniknąć ewentualnych szkód, jakie mogłyby zostać spowodowane luką prawną, powstałą z powodu wyeliminowania z systemu prawa całego przepisu bez jednoczesnego wprowadzenia w to miejsce nowej regulacji prawnej. W konsekwencji, użyty przez ustawodawcę w art. 147 § 1 p.p.s.a. zwrot "w całości lub w części" aktu prawa miejscowego odnosi się do aktu stanowienia prawa rozumianego jako normy prawnej, nie zaś - jak wskazano - do poszczególnych przepisów, widzianych w kategoriach gramatycznych, tj. jako jedynie jednostki redakcyjnej.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009r. stwierdził nieważność § 9 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5ZP w zakresie, w jakim na tym terenie w ogóle nie przewiduje przeznaczenia zgodnego z funkcją mieszkaniową przewidzianą w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. - uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2008 r., a ponadto stwierdził nieważność § 11 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 05KD-Z w takim zakresie, w jakim wbrew postanowieniom studium na części działki nr [...] przewidziano przebieg drogi.
Taki sposób sformułowania sentencji wyroku w jego pkt 1 w zakresie gdzie wyraźnie wskazano konkretne przeznaczenie terenu powoduje, że trafne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż Sąd wskazuje gminie jakie konkretnie przeznaczenie terenu powinno być na działce skarżącego.
Natomiast Sąd nawet w wyroku zakresowym nie może określać przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uznał wskazany zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. za zasadny lecz tylko we wskazanym wyżej zakresie. Co do zasady nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska skarżącego kasacyjne, że nie jest możliwe stwierdzanie nieważności uchwały w zakresie jak uczynił to Sąd pierwszej instancji.
Mając na uwadze przedstawione wyżej przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a to naruszenia prawa procesowego jak i naruszenia prawa materialnego, odnoszące się do merytorycznej oceny studium, nie mogły być na tym etapie postępowania uwzględnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art.190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Na wstępie skład orzekający w niniejszej sprawie pragnie zauważyć, że nie został zaskarżony punkt 3 wyroku WSA z dnia 29 grudnia 2009r. o sygn. IV SA/Po 815/09, którym oddalono skargę w zakresie idącym dalej tj. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Poznania z 7 lipca 2009r. nr [...]. Tym samym Sąd ponownie rozpoznaje skargę będąc związany rozstrzygnięciem i poglądem prawnym wyrażonym przez NSA w wyroku z 24 czerwca 2010r.
Odnośnie zarzutu niedysponowania przez Sąd orzekający w sprawie o sygn. IV SA/Po 815/09 całą dokumentacja związana z podjęciem zaskarżonej uchwały należy wskazać, że w dniu 6 października 2010r. sędzia sprawozdawca wydał zarządzenie skierowane do Wydziału II WSA w Poznaniu o udostępnienie uchwały Miasta Poznania z [...] stycznia 2008r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (k.195 akt sądowych). Z kolei na rozprawie w dniu [...] października 2010r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z pełnego tekstu w/w uchwały w jej części tekstowej i graficznej (k.198).
W niniejszej sprawie P. – [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R. – Ł." część B w P. (dalej określanej jako mpzp lub plan). Granice obszaru objętego planem określone zostały na rysunku planu (§ 1 ust. 2), przy czym rysunek planu, zatytułowany: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "R. – Ł." część B w P., opracowany w skali 1:2000, stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały jest jej integralną częścią (§ 1 ust. 3 pkt 1). Na obszarze objętym planem położona jest m.in. działka nr [...], która jest własnością skarżącej spółki.
Skarżąca zarzuciła podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem zasady sporządzania projektu planu na podstawie studium, wyrażonej w art. 17 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto została naruszona zasada wyrażona w art. 20 ust. 1 zdanie 1 upzp stanowiąca, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Według skarżącej, na rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. - uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2008 r. (dalej jako studium) teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość oznaczony jest symbolem D1, U1sw/M1sw. Według tzw. legendy studium oznacza to, że jest to teren przewidziany do przeznaczenia pod usługi i mieszkalnictwo średnio wysokie. Teren ten od strony wschodniej oddzielony jest linią podwójnie załamaną od terenu oznaczonego symbolem D1P2sw, co oznacza teren przewidziany do przeznaczenia pod przemysł. Natomiast na rysunku mpzp teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość oznaczony został symbolem 5ZP, co oznaczać ma w zakresie przeznaczenia – tereny zieleni urządzonej. Teren ten oddzielony jest od strony wschodniej identyczną linią podwójnie załamaną od terenu oznaczonego w części graficznej mpzp kolorem fioletowym, używanym dla oznaczenia terenów przeznaczonych na cele przemysłowe, a częściowo fioletowo-zielonym, co oznacza tereny izolujące tereny przemysłowe od terenów sąsiednich o innym przeznaczeniu. W części tekstowej studium teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka ma następująco określone zasady kształtowania zabudowy: zalecenie dążenia do lokalizacji zabudowy intensywnej, miejscowo zwartej w szczególności wzdłuż ważnych przestrzeni ośrodkotwórczych. Preferowana wysokość zabudowy do 6 kondygnacji naziemnych. Jest to określenie wspólne dla całego obszaru. Poza tym w studium dla obszaru D1 P., Ł., R., Ż. określone zostały tereny przewidziane do wyłączenia z zabudowy, określone symbolami ZO (zieleń otwarta) i ZP (tereny parków). Natomiast w tekście mpzp teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość oznaczony został jako teren zieleni urządzonej bez prawa rozbudowy i przebudowy. Na rysunku studium zostały również przeznaczone tereny zieleni wyłączone spod zabudowy, lecz według części graficznej studium teren, na którym jest położona przedmiotowa nieruchomość leży poza granicami takich terenów. Natomiast w części graficznej mpzp teren, na którym położona jest nieruchomość został wyodrębniony z terenów przeznaczonych pod zabudowę i włączony do terenów z zabudowy wyłączonych. W ocenie strony poza sporem jest to, że w tekście studium przewidziano wprowadzenie zadrzewień do terenów mieszkaniowych. Rzecz jednak w tym, że teren 5ZP, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, w mpzp nie stanowi terenu mieszkalnego z wprowadzoną do niego zielenią, lecz teren całkowicie wyłączony z zabudowy. Jest oznaczony odrębnym symbolem właściwym dla terenów wyłączonych z zabudowy. Granica pomiędzy terenami zabudowy mieszkaniowej a terenami z zabudowy wyłączonymi ma inny przebieg w studium, a inny przebieg w mpzp.
Odpowiadając na skargę Miasto P. określiło zarzuty skargi jako bezzasadne. Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu oceniający charakter. Zakres zgodności może być różny – od "niesprzeczności" z ustaleniami studium aż po ich uszczegółowianie. Błędna interpretacja skarżącej polega na przypisaniu zwrotom "wiążące" i "zgodne" znaczenia "identyczne". Zgodność powinna polegać na uszczegółowieniu planem kierunku polityki przestrzennej gminy wyrażonej w dokumencie o charakterze strategicznym, a więc studium zagospodarowania. Lokalizowanie na nieruchomości strony skarżącej zabudowy mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie funkcji przemysłowej byłoby nieuzasadnione. Z uwagi na uciążliwość funkcji przemysłowej konieczne było właśnie stworzenie strefy zieleni stanowiącej swoistą strefę buforową oddzielającą tereny przemysłowe od terenów mieszkaniowych. Nieuzasadnione jest wybiórcze powoływanie się na zapisy studium. Należy mieć na uwadze całokształt postanowień studium. Ze słowniczka studium wynika, że podstawowe przeznaczenie terenów w studium zostało określone dla terenu brutto. Nadto w obszarach ograniczonych liniami rozgraniczającymi ulic lub kolei – granice terenów wskazane pod różne funkcje mogą ulec przesunięciu w wyniku uszczegółowienia na etapie sporządzania miejscowego planu. W przypadku zmiany linii rozgraniczających terenów komunikacyjnych, sposób zabudowy zagospodarowania terenów do nich przyległych należy rozstrzygać na etapie sporządzania miejscowego planu. Poza tym, w zakresie rozwoju budownictwa mieszkalnego studium nakazuje "podnoszenie jakości zamieszkania między innymi poprzez wyznaczenie terenów wyłącznie mieszkaniowych oraz oddzielenie terenów mieszkaniowych od funkcji generujących uciążliwości". Działka skarżącej nie jest jedyną, na której zaplanowano tereny zieleni. Studium nadto wskazuje, że układ ulic zbiorczych na terenie Ł. pozostawia się do sprecyzowania na etapie sporządzenia planu miejscowego. Wymaga się połączenia klasy Z między ulicami A. B. i B. K. Zaplanowana na części działki skarżącej ulica 05KD-Z jest drogą publiczną klasy zbiorczej i stanowi część tzw. R. Ł., którego kontynuacja znajduje się w granicach obowiązującego już planu miejscowego "R.-Ł. część A". Ponadto zieleni urządzonej na terenie 5ZP nie należy utożsamiać z wyznaczonymi w studium terenami parków. Przedmiotowy teren zieleni nie musi pełnić funkcji rekreacyjnych – jego podstawowym zadaniem jest pełnienie funkcji oddzielającej tereny mieszkaniowe od terenów przemysłowych.
W świetle przedstawionych wyżej zarzutów skargi należy wskazać, iż istota sporu sprowadza się do treści konkretnych zapisów uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2009r. o nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R. – Ł." część B w P.
W jej § 9 ust.1 pkt 1 zawarto m.in. następującą treść:
" Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1ZP, 2ZP, 3ZP, 4ZP, 5ZP, 6ZP, 7ZP, dla których obowiązują ustalenia niniejszego paragrafu, w zakresie przeznaczenia terenów:
- ustala się tereny zieleni urządzonej (...)".
Z kolei § 11 ust.1 pkt 1 ma m.in. następującą treść:
"W zakresie przeznaczenia
- dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: (...) 05KD-Z, (...), dla których obowiązują ustalenia niniejszego paragrafu, ustala się drogi publiczne (...)".
Badając zarzuty skargi: naruszenie przez uchwałę zasady sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyrażonej w art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasady wyrażonej w art. 20 ust. 1 zd. 1 upzp, tj., iż plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jej zgodności ze studium, Sąd zauważa, iż w istocie zarzut ostatni konsumuje zarzut wcześniej sformułowany, tj. że ww. uchwała została podjęta z naruszeniem zasady stanowiącej, iż projekt planu sporządzony jest na podstawie studium. Także argumentacja skargi nakierowana jest głównie na zarzut niezgodności mpzp ze studium.
W sprawie nie jest sporne to, iż między mpzp i studium są rozbieżności w zakresie regulacji przeznaczenia terenu obejmującego działkę strony skarżącej. Sporne jest natomiast to, czy mpzp - rozbieżny w tym zakresie ze studium - narusza zasadę zgodności planu ze studium. Spór dotyczy więc tego, czy w niniejszej sprawie Rada Miasta, uchwalając mpzp, nie przekroczyła granic przyznanego jej władztwa planistycznego.
Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka, na rysunku studium oznaczonego symbolem D1 U1sw/M1sw – przewidywano przeznaczenie pod usługi i mieszkalnictwo średnio wysokie. Natomiast na rysunku mpzp teren, na którym znajduje się działka, został oznaczony symbolem 5ZP, co oznacza "tereny zieleni urządzonej." Sąd zauważa, że w studium w odniesieniu do terenów: M1sw przewiduje się wprowadzenie pasów zieleni izolacyjnej, natomiast park przewiduje się na terenie sąsiednim oznaczonym D1 ZP. Zdaniem Sądu, określenie w mpzp "zieleń urządzona", w połączeniu z jej obszarem nie jest tożsame z kategorią "pasów zieleni izolacyjnej," o których mowa w studium. Nadto teren na którym znajduje się przedmiotowa działka w części tekstowej studium ma określone następujące zasady kształtowania zabudowy: na terenie funkcjonalnego śródmieścia o funkcji U1sw/M1sw należy dążyć do lokalizacji zabudowy intensywnej, miejscowo zwartej, w szczególności wzdłuż ważnych przestrzeni ośrodkotwórczych. Preferowana wysokość zabudowy do 6 kondygnacji nadziemnych. Sąd stwierdza, że jest to określenie wspólne dla całego obszaru. Poza granicami ww. terenów, studium przewiduje inne tereny, do wyłączenia z zabudowy, oznaczone jako zieleń otwarta (ZO) i tereny parków (ZP). Natomiast w mpzp, przedmiotowa działka, została określona jako teren zieleni urządzonej, bez prawa rozbudowy i przebudowy.
Tak więc teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka, na rysunku studium wchodzi w skład terenów przewidzianych do przeznaczenia pod zabudowę. Przewidywane zadrzewienie miało towarzyszyć intensywnej, miejscami zwartej zabudowie. Na rysunku studium zaznaczone zostały również tereny zieleni, wyłączone spod zabudowy, a teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka, leży poza granicami takich terenów. Natomiast w mpzp teren, na którym znajduje się przedmiotowa działka, został wyodrębniony z terenów przeznaczonych pod zabudowę i włączony do terenów z zabudowy wyłączonych.
Sąd wskazuje, że na rysunku studium "wykropkowaniem" zaznaczono, z północy na południe, orientacyjny przebieg ciągu pieszego, który jest ujęty także na planie. Studium, na całym obszarze objętym później planem, sygnalizuje jedną drogę zbiorczą, oznaczoną symbolem KZ.016,1, przy czym tylko fragment tej drogi zbiorczej pokrywa się z południowo-wschodnią granicą mpzp, a pozostała jej część znajduje się poza granicami obszaru objętego mpzp. W mpzp ujęto natomiast ulicę 05KD-Z (droga klasy zbiorczej), nie przewidzianą w studium. W związku z powyższym zwraca uwagę następujące postanowienie studium: "Układ ulic zbiorczych na terenach "Ł." (KZ.017) "(...) pozostawia się do sprecyzowania na etapie sporządzenia planu miejscowego." Zdaniem Sądu, plan winien raczej "doprecyzowywać" układ ulic zbiorczych, zatem wątpliwości budzi całkowite pozostawienie do ustalenia planem kwestii nie tylko przebiegu, ale wręcz tego, czy w ogóle ulice zbiorcze winny być wytyczone. Przewidziana na etapie mpzp droga 05KD-Z ma mieć postać jezdni z dwoma pasami ruchu, obustronnym chodnikiem o szerokości co najmniej 2,25 m i dwukierunkowej drogi rowerowej o szerokości co najmniej 2,25 m (§ 11 ust. 10 pkt 5 mpzp).
Mając na uwadze oba powyższe ustalenia, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż w rezultacie, na terenie, na którym położona jest działka [...], studium przewidywało intensywną zabudowę, a mpzp całkowicie możliwość zabudowy wykluczył. Pozostaje zatem kwestia oceny, czy taka rozbieżność pomiędzy ustaleniami mpzp i studium mieści się w zakresie władztwa planistycznego, czy też stanowi naruszenie zasady zgodności planu miejscowego ze studium.
Między stronami sporne jest rozumienie wymogu "zgodności" planu miejscowego ze studium. Ustawodawca w art. 20 ust. 1 zd. 1 upzp w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały z 7 lipca 2009r. wskazał wprost: "Plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium." Odnośnie do rozumienia wymogu "zgodności" Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, oparte na doktrynie, iż ustawowy wymóg "zgodności" oznacza wymóg "braku niezgodności". Zdaniem Z. Niewiadomskiego: "Z przyjętego w powszechnym rozumieniu znaczeniu pojęcia "zgodności" danego aktu z innym wynika, że jest to stopień związania znacznie silniejszy niż "spójność" czy też "niesprzeczność." (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z.Niewiadomskiego, wydanie 4, Warszawa 2008, str. 189). Zdaniem Sądu, wytyczna ta zakłada, że samo studium nie będzie zawierało postanowień niejasnych i wzajemnie niespójnych. Inaczej nie byłoby jednego wzorca badań zgodności planu miejscowego ze studium, a więc każda ocena prowadziłaby do wniosku o zgodności albo do wniosku o niezgodności, w zależności od postanowienia studium, na które by wskazywała. Jeżeli zatem w studium są zawarte postanowienia, które w wersji literalnej są niejasne lub niespójne, to do ich interpretacji trzeba użyć takich reguł, które doprowadzą do rezultatu zgodnego z celem/ funkcją studium.
Sąd zaprezentował powyższy pogląd, gdyż organ administracji w odpowiedzi na skargę wskazał na postanowienie studium (Część ogólna studium, s. 31 pkt 5.1.3.), które – jak można wnosić – traktuje jako "przyzwolenie" na dość daleko idące zmiany w porównaniu do ustaleń studium. W myśl tego postanowienia: "W obszarach ograniczonych liniami rozgraniczającymi ulic lub kolei – granice terenów wskazanych pod różne funkcje, mogą ulec przesunięciu w wyniku uszczegółowienia na etapie sporządzania miejscowego planu. W przypadku zmiany linii rozgraniczających terenów komunikacyjnych, sposób zabudowy zagospodarowania terenów do nich przyległych należy rozstrzygać na etapie sporządzania miejscowego planu." Jak już wskazywano, przy interpretacji tego postanowienia należy wziąć pod uwagę cel aktu planistycznego, jakim jest studium oraz postanowienia danego studium, wyznaczające kierunki zmian w strukturze przestrzennej danego obszaru, a także wielce znaczącą w zakresie planowania przestrzennego – zasadę proporcjonalności. Przede wszystkim należy wskazać, iż wyznaczenie kierunków zmian w strukturze przestrzennej danego obszaru sprowadza się do zaprojektowania funkcji na ww. obszarze, jakie mają pełnić poszczególne fragmenty struktury przestrzennej miasta, takich jak: funkcja mieszkaniowa z towarzyszącą jej funkcją usługową, funkcja przemysłowo – składowa, funkcja rekreacyjno-wypoczynkowa i funkcja rolnicza. Zdaniem Sądu, nie do pogodzenia z celem studium i zasadą proporcjonalności byłoby przyjęcie, iż na podstawie cyt. postanowienia części ogólnej studium, w sporządzonym planie można tak "przesunąć" granice terenów wskazanych w studium pod różne funkcje, iż w konsekwencji dla terenu znajdującego się w obszarze o określonej w studium funkcji "X" – w planie przewidziano by przeznaczenie typowe dla funkcji "Y", która to funkcja w studium przewidziana jest na innym terenie. Nadto, w ww. postanowieniu wskazuje się na możliwość przesunięcia granic terenów wskazanych pod różne funkcje w obszarach ograniczonych liniami rozgraniczającymi ulic lub kolei, stąd uprawniony jest wniosek, że ww. "przesunięcie" winno wynikać z potrzeb związanych z planowanymi drogami. W tym miejscu należy powtórzyć, iż studium nie przewiduje na danym terenie ulicy zbiorczej. Sąd nie widzi bezpośredniego związku, rozumianego jako konieczność współistnienia, między niezbędnymi rozwiązaniami komunikacyjnymi a terenami zieleni urządzonej (w rozumieniu kategorii innej, niż: pasy zieleni izolacyjnej).
Należy dodać, iż organ nie wyjaśnia kwestii zmiany przeznaczenia terenu obejmującego m. in. działkę [...] ani w uzasadnieniu do uchwały – mpzp, ani w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi tej, potwierdzając, iż w "mpzp "R.-Ł." część B w P. na nieruchomościach wzywającej spółki zapisano przeznaczenie pod drogę publiczną 05KD-Z i zieleń urządzoną 5ZP", dodano: "Lokalizowanie na nieruchomości wzywającej spółki zabudowy mieszkaniowej w bezpośrednim sąsiedztwie funkcji przemysłowej byłoby nieuzasadnione". Być może, jakieś argumenty za takim stanowiskiem przemawiają, tylko – o ile są one ważkie - to winny znaleźć odzwierciedlenie w studium, które przecież projektuje różne funkcje na terenie objętym przedmiotowym mpzp, w tym parki i pasy zieleni izolacyjnej.
W kontekście tego należy zauważyć, iż prawo do określenia polityki przestrzennej w studium mieści się w zakresie władztwa planistycznego gminy/ miasta. Obowiązujące Studium zostało uchwalone dnia [...] stycznia 2008 r. Uchwałę zawierającą analizowany przez Sąd mpzp, uchwalono dnia [...] lipca 2009 r. Rozpiętość czasowa między obu aktami jest więc niewielka. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 upzp). Studium pełni trzy podstawowe funkcje: 1/ jest aktem polityki przestrzennej gminy i stąd wynika jego funkcja polegająca na określaniu założeń polityki rozwoju przestrzennego gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, 2/ koordynuje ustalenia planów miejscowych, 3/ wskazuje obszary atrakcyjne inwestycyjnie lub turystycznie – jest to tzw. funkcja promocyjna, zwana inaczej prognostyczną. Znaczenie tej ostatnio wymienionej funkcji podkreśla strona skarżąca, co jest zrozumiałe w sytuacji, w jakiej się znalazła po uchwaleniu mpzp.
Z kolei organ w odpowiedzi na skargę eksponuje potrzeby mieszkańców terenów objętych mpzp i wyjaśnia, że "(...) zieleń zaplanowano tak, aby w miarę możliwości otaczała ona cały teren przemysłowy". Zdaniem Sądu, sama idea, by "zieleń" otaczała tereny przemysłowe jest słuszna. Niezgodność analizowanego mpzp ze studium polega jednak na tym, że idei tej nie dano dostatecznego wyrazu w studium. Poza tym "zieleń" może być rozmaicie definiowana i rozumiana: począwszy od pojedynczych drzew lub krzewów oraz ich skupisk, na parku skończywszy. Decydujące znaczenie ma obszar zajmowanego przez "zieleń" terenu, czego zresztą organ jest świadomy (§ 2 pkt 13 uchwały o mpzp) oraz równomierność rozmieszczenia planowanych stanowisk "zieleni".
Sąd nie podziela argumentów organu, podnoszonych w odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa oraz w odpowiedzi na skargę, a broniących przeznaczenia przedmiotowego terenu pod zieleń urządzoną (5ZP). Ustalenia zawarte w części ogólnej studium, w tym zapobieganie zwiększaniu się migracji mieszkańców z miasta poprzez przykładowo wskazywane w studium oddzielenie terenów mieszkaniowych od funkcji generujących uciążliwości, nie mogą być rozumiane i stosowane przez organ w sposób dowolny lub nieograniczony. Nie może być tak, że każde działanie organu będzie potem możliwe do uzasadnienia, na przykład, ww. podnoszeniem jakości zamieszkania. Jest to określenie nader ogólne i – samo w sobie, niewystarczające do uzasadnienia aż tak daleko idącego oddziaływania mpzp w zakresie prawa własności. Zgodnie z art. 32 Konstytucji wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Jakkolwiek władztwo planistyczne nie było nigdy, i nie jest również obecnie, absolutne, to może ono prowadzić do naruszenia również prawa własności, ale przy zachowaniu przez gminę zasady proporcjonalności w ważeniu interesów poszczególnych podmiotów oraz interesu publicznego, (wyrok NSA z dnia 06 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1238/09, centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA).
W tych okolicznościach Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku na podstawie art.147 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 ppsa, a o wykonalności wyroku – na podstawie art.152 ppsa.
LS