IV SA/Po 740/23

IV SA/Po 740/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-02-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Maciej Busz /przewodniczący/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant ref. staż. Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia 20 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 października 2023 r. nr [...] Wojewoda (dalej również: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania P. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej również: wnioskodawczyni; skarżąca; strona), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji) z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr sprawy [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.
Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Prezydent Miasta P., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. z dnia 31 sierpnia 2022 r. (data wpływu do organu pisma wnioskodawczyni z dnia 26 sierpnia 2022 r.), w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 29 maja 2013 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę tymczasowych dwóch nośników reklamowych na Osiedlu [...] w P. (dz. nr [...], ark.14, obręb W.) - w zakresie pkt 2 wyznaczającego czas użytkowania obiektu do 31 sierpnia 2032 r. nie krócej niż do 31 sierpnia 2027 r., wydanej dla M. sp. z o.o., a następnie przeniesionej na rzecz B. sp. j. decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r. znak [...] i zmienionej decyzją z dnia 8 maja 2018 r. nr [...], znak [...] [organy wskazały błędną datę decyzji zmieniającej: 9 maja 20218 r.].
W uzasadnieniu Prezydent Miasta wyjaśnił, że w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania ustalił, iż właściwym podmiotem, legitymującym się decyzją z dnia 29 maja 2013 r. o pozwoleniu na budowę jest podmiot B. sp. j., wobec czego P. sp. z o.o. nie była podmiotem uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania. W związku z tym organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie z wniosku P. sp. z o.o. jako bezprzedmiotowe, stwierdzając, że wnioskodawczyni nie została, w drodze kupna tzw. zorganizowanej części przedsiębiorstwa, następcą prawnym dotychczasowego adresata decyzji o pozwoleniu na budowę.
Od decyzji z dnia 28 sierpnia 2023 r. odwołała się spółka P. sp. z o.o., zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w stosunku do wniosku złożonego przez P. sp. z o.o. w sytuacji, gdy w wyniku zawarcia umowy sprzedaży przedsiębiorstwa spółka ta stała się podmiotem uprawionym do skutecznego złożenia wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę i udziału w tym postępowaniu w charakterze strony.
Motywując swoje rozstrzygnięcie, Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 października 2023 r., wyjaśnił, że sprawa dotyczy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie przepisów art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.).
Wskazując na ustalony stan faktyczny, Wojewoda wyjaśnił, że dwa podmioty tj. B. sp. j. oraz P. sp. z o.o. złożyły Urzędzie Miasta P. wypełnione formularze wniosku o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (PB-7), z datą wpływu - 31 sierpnia 2022 r. Wnioski te zostały złożone w taki sposób, aby organ sam ocenił, który z tych podmiotów jest inwestorem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego uprawnionym do zainicjowania postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazując na to, że organ I instancji stwierdził, iż P. sp. z o.o. nie była podmiotem uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania, organ odwoławczy podzielił stanowisko co do zachodzenia podstaw do umorzenia postępowania wszczętego na wniosek tej spółki. W ocenie organu II instancji, Prezydent Miasta wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, uwzględniając wskazania zawarte w postanowieniu Wojewody z dnia 29 czerwca 2023 r. nr [...], uchylającym w całości zaskarżone przez wnioskodawczynię postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 27 kwietnia 2023 r. odmawiające na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji na wniosek P. sp. z o.o.
Wojewoda przypomniał, że postanowieniu z dnia 29 czerwca 2023 r. zwrócił uwagę, że skoro 1 lutego 2022 r. zawarto pomiędzy B. sp. j. oraz P. sp. z o.o. umowę sprzedaży zorganizowanej części przedsiębiorstwa, to dlaczego pismem z dnia 18 listopada 2022 r. to B. sp. j., a nie P. sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o przeniesienie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 31 grudnia 2012 r. nr [...] (znak [...]) o warunkach zabudowy, wydanej dla przedmiotowej inwestycji pierwotnie na rzecz M. sp. z o.o., w stosunku do której Prezydent Miasta P. wydał w dniu 27 grudnia 2022 r. decyzję nr sprawy [...] o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy właśnie na rzecz B. sp. j. Organ II instancji dodał, że to na podstawie tejże decyzji o warunkach zabudowy wydano następnie w dniu 29 maja 2013 r. decyzję o pozwoleniu na budowę, na podstawie której zrealizowano przedmiotową inwestycję. Organ odwoławczy następnie stwierdził, że nawet po zawarciu umowy z 1 lutego 2022 r. sprzedaży zorganizowanej części przedsiębiorstwa, to B. sp. j. nadal uznawała siebie za podmiot uprawiony do działania w sprawie budowy dwóch nośników reklamowych na terenie działki nr [...]. Powyższe uzewnętrzniło się zaś w opisanej sprawie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem Wojewody, skoro pełnomocnik [obydwu spółek] złożył dwa wnioski pochodzące od dwóch różnych podmiotów, to obowiązkiem organu było ocenić, który z tych podmiotów posiada interes prawny w sprawie i który może zostać uznany za stronę postępowania. Według organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo uznał, że podmiotem tym jest B. sp. j. Dodał również, że po rozpatrzeniu wniosku tej spółki Prezydent Miasta P. wydał w dniu 6 września 2023 r. decyzję nr [...] (nr sprawy [...]) o odmowie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ II instancji zwrócił również uwagę na niekonsekwencję w działaniu pełnomocnika obydwu spółek, stwierdzając, że skoro w ocenie pełnomocnika to P. sp. z o.o. jest stroną, niezrozumiały jest brak działania po jego stronie w zakresie wycofania wniosku B. sp. j. w przedmiotowej sprawie.
W takich okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem P. sp. z o.o. - z przyczyny o charakterze przedmiotowym, tj. braku legitymacji do występowania w postępowaniu w charakterze strony.
Wojewoda wyjaśnił również, że odstąpił od zastosowania art. 10 k.p.a. w celu przyspieszenia załatwienia sprawy, gdyż strona wypowiedziała się w ramach środka zaskarżenia, a na etapie postępowania odwoławczego nie ujawniono nowego materiału dowodowego.
W skardze na decyzję odwoławczą O. sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w stosunku do wniosku złożonego przez P. sp. z o.o. w sytuacji, gdy w wyniku zawarcia umowy sprzedaży przedsiębiorstwa spółka ta stała się podmiotem uprawnionym do skutecznego złożenia wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę i udziału w tym postępowaniu w charakterze strony.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ nie przeprowadził prawidłowej interpretacji oraz oceny prawnej złożonych przez stronę dokumentów, w szczególności umowy sprzedaży przedsiębiorstwa. Strona podkreśliła, że tablice reklamowe, których dotyczy postępowanie, stały się na podstawie umowy sprzedaży przedsiębiorstwa własnością P. sp. z o.o. i spółka w ten sposób stała się podmiotem wszelkich praw i obowiązków związanych z tymi tablicami reklamowymi - także w zakresie prawa administracyjnego, w tym budowlanego. Skarżąca stwierdziła, że fakt, iż B. sp. j. jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że wniosek o zmianę tej decyzji nie może zostać złożony przez P. sp. z o.o., która wstąpiła w miejsce spółki jawnej we wszystkie jej prawa i obowiązki. Strona podkreśliła, że przedmiotowej decyzji nie można przenieść na inny podmiot w trybie art. 40 Prawa budowlanego, ponieważ decyzja ta została już wykonana, na uzasadnienie czego odwołała się do stanowiska doktryny. Wobec tego stwierdziła, że przedmiotowa sprawa dotyczy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w zakresie terminu użytkowania obiektów budowlanych, zatem wydanie decyzji o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę w takim przypadku nigdy nie może być wymagane, ponieważ gdy upływa termin użytkowania obiektu zawsze roboty budowlane są już zakończone. Dlatego jedynym sposobem przeniesienia praw z decyzji o pozwoleniu na budowę jest wyłącznie zawarcie umowy sprzedaży przedsiębiorstwa, co w tym przypadku nastąpiło. Tym samym podstawą do żądania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przez P. sp. z o.o. jest umowa sprzedaży przedsiębiorstwa, na podstawie której spółka ta weszła we wszystkie prawa i obowiązki B. sp. j., w związku z czym P. sp. z o.o. ma prawo do udziału w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach strona wniosła o "rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie", uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 28 sierpnia 2023 r., a także zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i argumentację skargi, podkreślając, że przedmiotowa inwestycja została już zakończona, co wywołuje skutki w zakresie przeniesienia [decyzji]. Na pytanie Sądu pełnomocnik skarżącego wskazał na § 1 pkt 1 w zw. § 2 ust. 2 umowy sprzedaży zorganizowanej części przedsiębiorstwa z dnia 1 lutego 2022 r. jako podstawę przeniesienia praw związanych z przedmiotową inwestycją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.
Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (działającego jako prezydent miasta na prawach powiatu), którą organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek P. sp. z o.o. z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 29 maja 2013 r. o pozwoleniu na budowę tymczasowych dwóch nośników reklamowych na Os. [...] w P. (dz. nr [...], ark.14, obręb W.) - w zakresie pkt 2 wyznaczającego czas użytkowania obiektu do 31 sierpnia 2032 r. nie krócej niż do 31 sierpnia 2027 r. Pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 29 maja 2013 r. została wydana dla innego inwestora, a następnie przeniesiona na rzecz B. sp. j. decyzją z dnia 10 grudnia 2013 r. znak [...] i zmieniona decyzją z dnia 8 maja 2018 r. nr [...], znak [...]
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Sąd zasadniczo też podzielił ustalenia i argumentację organu odwoławczego.
Zdaniem Sądu organy administracji architektoniczno-budowlanej obydwu instancji trafnie przyjęły, że zachodzą podstawy do wniesienia sprzeciwu w stosunku do tego zamierzenia budowlanego.
Podstawę materialnoprawną decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w szczególności jej art. 36a ust. 1, 3 i 5. Zmiana takiej decyzji nie może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a. Przepisem szczególnym, który wyłącza możliwość zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w trybie art. 155 k.p.a. jest właśnie art. 36a Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1102/12, 8 września 2011 r. sygn. akt II OSK 682/11 i 17 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1407/08 - dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 36a ust. 1 w zw. z ust. 5 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten zawiera dwie niezależne od siebie przesłanki pozwalające na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Pierwsza dotyczy zmiany decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a druga dotyczy odstąpienia od innych warunków pozwolenia na budowę.
Należy podkreślić, że w świetle przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego obiekty tymczasowe podlegają innym rygorom prawnym niż obiekty budowlane wzniesione na czas nieoznaczony, są to bowiem obiekty przeznaczone wyłącznie do czasowego użytkowania. Przywołany przepis stosuje się wyłącznie w sytuacjach, w których na skutek różnych okoliczności, niekiedy niezależnych od inwestora, zaistnieje potrzeba wprowadzenia zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym lub potrzeba zmiany innych warunków pozwolenia na budowę, która ujawnia się zazwyczaj już na etapie wykonywania robót budowlanych. Zasadniczo zatem zmienić decyzję o pozwoleniu na budowę, w sposób istotny względem jej pierwotnego kształtu, można tylko wówczas, gdy roboty budowlane nią objęte nie zostały jeszcze rozpoczęte bądź gdy inwestycja jest w trakcie realizacji. Niemniej jednak reguł tych nie można odnosić do okoliczności niniejszej sprawy, dotyczącej specyficznej kategorii obiektów budowlanych, jaką są obiekty tymczasowe. Wniosek dotyczył zmiany rozstrzygnięcia zawartego w pozwoleniu na budowę, które nie odnosiło się bezpośrednio do procesu budowlanego, lecz okresu użytkowania wzniesionego tymczasowego obiektu budowlanego. Zawarte w pozwoleniu na budowę obowiązkowe rozstrzygnięcie o terminie użytkowania lub rozbiórki obiektu budowlanego (patrz: art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego) stanowi bardzo istotny element decyzji, kształtujący pozycję stron postępowania w szczególny sposób i rodzący określone skutki pod postacią obowiązku rozbiórki po upływie terminu. Nie ulega wątpliwości, że pozycja prawna inwestora jest w takim przypadku diametralnie inna niż w przypadku udzielenia pozwolenia bez wprowadzonego ograniczenia dla obiektu tymczasowego. Dlatego też przepis art. 36a Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy prawnej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę budynku tymczasowego, która jednocześnie wskazywała okres użytkowania tego budynki, już po upływie tego okresu. Sytuacja taka prowadziłaby do obejścia przepisów o pozwoleniu na budowę. Wykreślenie części rozstrzygnięcia decyzji o czasowym charakterze budynku, tworzy całkowicie nową sytuację prawną, w wyniku której dochodzi do faktycznej legalizacji inwestycji bez uprzedniego zbadania przesłanek merytorycznych warunkujących jej dopuszczalność i bez możliwości kwestionowania zasadności wydania pozwolenia na budowę przez podmioty mające w tym interes prawny.
Z uwagi na przedstawioną specyfikę pozwolenia budowlanego dotyczącego obiektu tymczasowego, w orzecznictwie wykształciło się stanowisko, że jeśli w pozwoleniu na budowę określono czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, jak i termin ich rozbiórki, możliwe jest w stosunku do tych elementów decyzji zmienienie ich na zasadach określonych w art. 36a Prawa budowlanego, jeśli decyzja nie została wyeliminowana z obrotu, w szczególności nie została zaskarżona jako naruszająca prawo, uchylona ani też nie wygasła. Sąd stanowisko to podziela (por orzecznictwo przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 803/17, dostępnym jw.). W wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2640/14 (dostępnym jw.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pogląd dotyczący braku możliwości zmiany w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, gdy roboty budowlane zostały już wykonane, nie może znaleźć zastosowania do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowych obiektów budowlanych nie z powodu zamierzonego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz zmiany innego warunku pozwolenia na budowę w postaci ustalenia nowego czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Taka zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest uzależniona od stanu zaawansowania robót budowlanych, ponieważ ich nie dotyczy, natomiast wymaga, aby wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę przez przedłużenie czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego był złożony przed upływem czasu użytkowania takiego obiektu, określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Upływ czasu użytkowania tymczasowego obiektu ustalonego w decyzji o pozwoleniu na budowę rodzi bowiem obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego.
W doktrynie prezentowany jest pogląd, że art. 40 Prawa budowlanego, dotyczący możliwości przeniesienia pozwolenia na budowę (pozwolenia na wznowienie robót budowlanych), nie ma zastosowania do sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone (patrz: A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 40; A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 40). W tym względzie Sąd co do zasady zgadza się z uwagą strony zawartą w skardze.
Niemniej jednak, z tych samych powodów, na które wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku, należy również przyjąć, że pogląd ten nie odnosi się do decyzji o pozwoleniu na budowę tymczasowych obiektów budowlanych, określających jego termin użytkowania i termin rozbiórki, których termin użytkowania (określony w tej decyzji) jeszcze nie upłynął. W takiej sytuacji przeniesienie pozwolenia na budowę (również decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, które należy do kategorii pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 12 tej ustawy) umożliwia następcy prawnemu inwestora wystąpienie o zmianę tego rodzaju decyzji w zakresie czasu użytkowania obiektu tymczasowego. Trzeba pamiętać, że ten rodzaj pozwolenia budowlanego zasadniczo różni się od typowego pozwolenia na budowę (dotyczącego obiektów innych niż tymczasowe). Zastrzeżenie terminu w tego rodzaju decyzji ma bowiem ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony, tj. jej adresata w znaczeniu przyznania mu uprawnienia lub nałożenia obowiązku (patrz: wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 1681/19, dostępny jw.). Tak natomiast nie jest w przypadku pozwolenia na budowę wydanego dla innych obiektów niż tymczasowe.
W odpowiedzi na zarzuty skargi należy po pierwsze stwierdzić, że w niniejszej sprawie skarżąca P. sp. z o.o. przed wystąpieniem z wnioskiem o zmianę decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 29 maja 2013 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę obiektów tymczasowych (dwóch nośników reklamowych na Os. [...] w P., dz. nr [...]) nie uzyskała przeniesienia tejże decyzji, zmienionej decyzją z dnia 8 maja 2018 r. nr [...], znak [...] Przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę B. sp. j. dysponowała na podstawie decyzji z dnia 10 grudnia 2013 r. znak [...] o przeniesieniu pozwolenia na budowę.
Po drugie, skarżąca nie wykazała również, że nabyła uprawnienia i obowiązki wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę na skutek zawarcia umowy sprzedaży zorganizowanej części przedsiębiorstwa w dniu 1 lutego 2022 r. pomiędzy B. sp. j. oraz P. sp. z o.o. (k. 24 akt adm.). Umowa ta według § 1 pkt 1 zastrzega, że składniki materialne i niematerialne niewymienione wprost w niniejszej umowie nie wchodzą w skład zorganizowanej części przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 55(1) Kodeksu cywilnego. Natomiast w § 2 ust. 2 lit. d tej umowy wskazano, że sprzedający sprzedaje na rzecz kupującego zorganizowaną część przedsiębiorstwa, w której skład wchodzą stanowiące własność sprzedającego ruchomości, wymienione szczegółowo w załączniku numer 1 do niniejszej umowy (k. 25 akt adm.).
W odniesieniu do treści tejże umowy trzeba podkreślić, że przeniesienie własności ruchomości w postaci nośników reklamowych nie oznacza przejścia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia na budowę dotyczącego tych obiektów tymczasowych. Według art. 55(2) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) - dalej: k.c., czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo (odpowiednio - jego zorganizowaną część) obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa [w rozumieniu art. 55(1) k.c.], chyba że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Jak już to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, to ochrona interesu publicznego (w tym m.in. ochrona zdrowia, życia, bezpieczeństwa, porządku publicznego) tkwi u podstaw zasady nieprzenoszalności uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji. Ogólnej zasady nieprzenoszalności (sukcesji) na gruncie prawa publicznego uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji nie podważa przepis art. 55(2) k.c., który – wprowadzając zasadę, iż czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa – zastrzega, że nie ma ona zastosowania, gdy co innego wynika z treści tej czynności prawnej albo z przepisów szczególnych (patrz: wyroki NSA z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 350/06, 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 654/10 i 12 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3677/15, dostępne jw.).
Jak już to zostało wyjaśnione, skarżąca nie uzyskała w trybie art. 40 Prawa budowlanego wcześniej przeniesienia praw i obowiązków z decyzji, której dotyczy złożony następnie wniosek o zmianę tejże decyzji.
Poza tym nawet gdyby uznać, że stosowanie art. 40 Prawa budowlanego byłoby wyłączone w stosunku do tego rodzaju decyzji, do czego nie ma jednakże dostatecznych podstaw osadzonych w systemowej i funkcjonalnej wykładni przepisów Prawa budowlanego i Kodeksu cywilnego, to i tak umowa, na którą powołała się skarżąca, i tak nie przenosiła na tę stronę praw i obowiązków wynikających z decyzji, której dotyczy wniosek o zmianę pozwolenia budowlanego w trybie art. 36a Prawa budowlanego.
Umowa z dnia 1 lutego 2022 r. nie zawiera postanowień wskazujących na to, że P. sp. z o.o. wstąpiła w prawa i obowiązki stron umowy dzierżawy z dnia 10 kwietnia 2018 r. (k. 33 akt adm.), jaką B. sp. j. zawarła z właścicielem nieruchomości położonej na Os. [...] w P. (dz. nr [...], obręb W. - k. 130 akt adm.) z przeznaczeniem na ustawienie 2 tablic reklamowych. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że skutki prawne decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nie rozciągają się na każdoczesnego właściciela gruntu, którego ta decyzja dotyczy. Tym bardziej tego rodzaju skutek nie występuje automatycznie w przypadku, gdy zmiana statusu inwestora wynika z ustanowienia prawa użytkowania, umowy dzierżawy, umowy najmu lub innego stosunku cywilnoprawnego. Uprawnienia i obowiązki wynikające z takich decyzji (pozwoleń budowlanych) nie przechodzą zatem na następcę prawnego z mocy prawa, ale dopiero wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione przesłanki wymienione w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. zgoda strony, na rzecz której decyzja została wydana, a także przyjęcie przez następcę wszystkich warunków zawartych w tej decyzji oraz złożenie przez niego oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2). Warto wspomnieć, że w odniesieniu do przesłanki uzyskania zgody wprowadzono w art. 40 ust. 1a Prawa budowlanego wyjątek w sytuacji, gdy własność nieruchomości lub uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego dotyczącego nieruchomości, objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, po wydaniu tego pozwolenia przeszły z dotychczasowego inwestora na nowego inwestora występującego o przeniesienie pozwolenia na budowę. Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez nowego inwestora zawsze należy jednak traktować jako warunek wstępny dokonania przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi nastąpić wcześniej niż złożenie wniosku o wydanie decyzji przenoszącej (patrz: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 40).
Po trzecie, w doktrynie wskazuje się, że przy przenoszeniu decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie bada, czy nowy inwestor dysponuje decyzją o warunkach zabudowy, jednak przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy może być konieczne, jeżeli nowy inwestor po przeniesieniu decyzji będzie chciał wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie mają przepisy ustawy o decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza m.in., że organ bada zgodność zamierzenia budowlanego z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Jeżeli zatem nowy inwestor będzie chciał uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę, będzie musiał uzyskać przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy albo uzyskać nową decyzję o warunkach zabudowy (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane ..., op. cit.).
W tym kontekście Wojewoda zasadnie zauważył, że to B. sp. j., a nie P. sp. z o.o. (k. 53 akt adm.) wystąpiła z wnioskiem o przeniesienie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 31 grudnia 2012 r. nr [...] (znak [...]) o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej inwestycji - pierwotnie na rzecz M. sp. z o.o., w stosunku do której Prezydent Miasta P. wydał w dniu 27 grudnia 2022 r. decyzję znak [...] o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy właśnie na rzecz B. sp. j. (k. 71 akt adm.).
Powyższa okoliczność dodatkowo potwierdza, że to właśnie inna spółka, a nie skarżąca występuje nadal w obrocie prawnym jako podmiot praw i obowiązków pozwolenia na budowę, którego dotyczy wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 36a Prawa budowlanego.
Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił zatem pogląd organów architektoniczno-budowlanych, że w niniejszej sprawie zaszły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a Prawa budowlanego wystąpił bowiem podmiot, który nie legitymuje się przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę (nie jest jej adresatem ani nie przeszły na niego prawa i obwiązki wynikające z tej decyzji). W konsekwencji niedopuszczalne było w stosunku do P. sp. z o.o. prowadzenie postępowania zmierzającego do zmiany tej decyzji poprzez przedłużenia terminu użytkowania obiektów tymczasowych. Z uwagi na podmiot inicjujący postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, organy administracji zasadnie uznały, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. właśnie z przyczyn podmiotowych, co też stanowiło podstawę do umorzenia postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie na wniosek P. sp. o.o.
Z powyżej wskazanych powodów za niezasadną należało uznać argumentację skarżącej dotyczącą naruszenia przepisów postępowania - art. 7 (zasada prawdy obiektywnej i uwzględnienia słusznego interesu obywateli), art. 8 (zasada zaufania), art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. (reguły dotyczące ustalania i oceny okoliczności sprawy). Organy nie przekroczyły w żadnym aspekcie sprawy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały ustalone na podstawie materiałów procesowych przedstawionych przez stronę lub odnoszących się do skarżącej oraz spółki B. sp. j., reprezentowanych przez tego samego pełnomocnika. Nie może zatem być mowy o naruszeniu przepisu art. 81 k.p.a. (dotyczy możliwości uznania okoliczności za udowodnioną). Nadto, organ II instancji wyjaśnił, z jakich powodów odstąpił od obowiązku zastosowania art. 10 § 1 k.p.a., wskazując, że rozstrzygał w sprawie na podstawie materiału procesowego zgromadzonego w postępowaniu pierwszej instancji. Przede wszystkim jednak organ odwoławczy odniósł się do treści umowy z dnia 1 lutego 2022 r., na którą powoływała się skarżąca i wskazał powody uznania, że nie jest ona podmiotem uprawnionym do ubiegania się o zmianę pozwolenia na budowę. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada zaś wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.
Ponadto, gdyby nawet podjąć próbę zakwalifikowania naruszenia tych przepisów, w szczególności art. 10 i art. 81 k.p.a., jako przesłanki uchylenia decyzji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to zarzut ten nie mógł zostać uznany za zasadny również z tego powodu, że strona nie wykazała, iż przypisywane organowi naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie podała bowiem, jakie konkretnie nowe okoliczności lub dowody – zasługujące na badanie w zakreślonych granicach rozpatrywanej sprawy – zostałyby przez nią powołane przed wydaniem decyzji w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II GSK 2280/17, dostępny jw.).
Podsumowując, Sąd w niniejszej sprawie podzielił stanowisko organów architektoniczno-budowlanych co do zachodzenia podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek skarżącej. Sąd uznał, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36a Prawa budowanego było prawidłowe. Ponadto Sąd nie doszukał się w tej sprawie, w związku z jej ostatecznym rozstrzygnięciem, naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym, wydając merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, organ II instancji zasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.