IV SA/PO 738/24

IV SA/Po 738/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-11-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Sebastian Michalski /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Przejęcie mienia
Umorzenie postępowania
Wywłaszczanie nieruchomości
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 136 ust. 3 i 4, art. 216,
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 16 § 1, art. 76 § 1-3, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
art. 2 pkt 6-7, art. 3
Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
art. 57 ust. 2
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w P. na decyzję Wojewody z dnia 25 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P., pismem z dnia 22 grudnia 2006 roku, zawiadomił P. Spółdzielnię Mieszkaniową, że rozważa sprzedaż nieruchomość położonych w P. przy ulicy [...], o oznaczeniu geodezyjnym: obręb W. ark. 28 dz. [...] pow. 294 mkw. oraz dz. [...] pow. 716 mkw. Kw [...], stanowiących własność Miasta P..
W piśmie wyjaśniono, że Skarb Państwa nabył ww. nieruchomość na podstawie decyzji z dnia 6 grudnia 1976 roku, która została wydana przez Urząd Miejski w P. - Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952r. Nr 4 poz. 31).
P. Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą w P., pismem z dnia 15 stycznia 2007 roku, zażądała zwrotu opisanej powyżej nieruchomości.
Starosta P., działając jako organ wyznaczony przez Wojewodę (postanowienie z dnia 21 marca 2007 roku), po ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, decyzją z dnia 17 sierpnia 2023 roku (nr [...]), na podstawie art. 104, art. 105 i art. 107 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138, art. 139, art. 140, art. 142 i art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W., arkusz mapy 28, działki: nr [...], [...], [...], [...] (powstałe z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,0716 ha) oraz nr [...] o powierzchni 0,0294 ha, zapisane w księdze wieczystej KW nr [...]
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 roku o sygn. akt I OSK 2504/19, uchylił oddalający skargę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 roku o sygn. akt IV SA/Po 1206/18 oraz uchylił decyzję Wojewody z dnia 12 października 2018 roku (znak: [...]), którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Starosty P. z dnia 15 czerwca 2018 roku (znak: [...]) o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek P. Spółdzielni Mieszkaniowej w przedmiocie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb W., arkusz mapy 28, działki: nr [...], [...], [...], [...] (powstałe z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,0716 ha) oraz nr [...] o powierzchni 0,0294 ha, zapisane w księdze wieczystej KW nr [...]
NSA wskazał, że "przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania o zwrot nieruchomości nastąpiło przedwcześnie, albowiem nie rozważono na jakiej podstawie prawnej doszło do przejęcia prawa własności i jaki charakter w świetle obowiązujących przepisów miało przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność Spółdzielni, w szczególności czy nosiło cechy wywłaszczenia w rozumieniu ówcześnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie wywłaszczenia i przejmowania własności nieruchomości przez Skarb Państwa, czy też stanowiło inną formę rozporządzenia, dopuszczoną ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa".
Starosta wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, pomimo podejmowanych licznych czynności oraz zgromadzenia obszernego materiału dowodowego, nie udało się odnaleźć aktu notarialnego przenoszącego prawo własności spornych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jak i innych akt wywłaszczeniowych.
W konsekwencji nie jest możliwe wskazanie konkretnie na jakiej podstawie prawnej doszło do przejęcia prawa własności, czy nosiło ono cechy wywłaszczenia.
Natomiast z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 6 grudnia 1976 roku (znak [...]) wynika, iż "P. Spółdzielnia Mieszkaniowa, pismem z dnia 11 listopada 1975 roku (znak [...]) wystąpiła do Zarządu Gospodarki Terenami w P. o nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w P. przy ulicy [...], W. , bliżej opisane w punkcie pierwszym decyzji. Spółdzielnia załączyła pismo z dnia 22 czerwca 1976 roku (znak [...]) z którego wynika, że w dnia 28 maja 1976 roku Walne Zgromadzenie Spółdzielni podjęło uchwałę wyrażającą zgodę na zbycie przedmiotowych nieruchomości. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego teren wskazany w decyzji był przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne, wniosek Spółdzielni został rozpatrzony pozytywnie, a wydana decyzja jest słuszna i uzasadniona".
Mając na uwadze powyższe Starosta stwierdził, że postępowanie o zwrot nieruchomości wszczęte w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z 4 lutego 2022 roku o sygn. akt I SA/Wa 736/21), a także wówczas, gdy tytuł przejęcia gruntów jest inny niż wymieniony w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i brak jest dokumentów świadczących o wywłaszczeniu (wyrok WSA w Gdańsku z 2 marca 2023 roku o sygn. akt II SA/Gd 674/22).
Wojewoda, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z dnia 25 lipca 2024 roku (znak [...]), utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji.
Odnosząc się do zarzutów odwołania oraz uwzględniając wskazania NSA organ odwoławczy wyjaśnił, że sporna nieruchomość została przejęta na podstawie decyzji z 6 grudnia 1976 roku (nr [...]). Jako podstawę prawną wydania tej decyzji wskazano:
- § 4 pkt 1 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 1 października 1974 roku w sprawie określenia rodzajów spraw z zakresu administracji państwowej, które z upoważnienia wojewodów i naczelników powiatów mogą być załatwiane przez kierowników terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (Dz. U. z 1974r. Nr 36 poz. 214),
- art. 2 pkt 7 dekretu z 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952r. nr 4 poz. 31),
- § 9 pkt 1 oraz § 21 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949r. nr 27 poz. 197).
Wojewoda uznał, że przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa nie odbyło się w powyższym trybie.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że dekret z 26 kwietnia 1949 roku został uchylony z dniem 5 kwietnia 1958 roku i zastąpiony ustawą z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w związku z czym nie mógł być podstawą prawną decyzji z 6 grudnia 1976 roku. Jednak przepisy wskazanego dekretu pozostają przydatne przy ustalaniu charakteru dokonanego przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, gdyż uchylenie dekretu z 1949 roku nie pociągnęło za sobą uchylenia rozporządzenia z 1949 roku. Stosowanie do art. 57 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 1958 roku zasady i tryb przekazywania nieruchomości pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej, właściwość organów w tych sprawach oraz zasady rozliczania miała określić Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Do czasu odmiennego unormowania pozostawiono w mocy dotychczasowe przepisy wydane w tym przedmiocie na podstawie art. 3 dekretu z 1949 roku.
W świetle przepisów rozporządzenia z 1949 roku przekazania w przypadku, gdy polegało ono na oddaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie bez zobowiązania wykonawcy do dokonania inwestycji zastępczych, dokonywano w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, a w pozostałych przypadkach - w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei w świetle § 21 pkt 1 powołanego rozporządzenia w przypadku, gdy przekazanie następuje pomiędzy stronami, z których wykonawca lub posiadacz należą do osób prawnych wymienionych art. 2 pkt 5-7, to w razie sprzedaży cenę ustala się stosownie do rozporządzenia przewidzianego w art. 28 ust. 2 przy czym określenie jej wysokości może nastąpić w akcie dodatkowym.
Z uwagi na powyższe Wojewoda doszedł do przekonania, że w komparycji decyzji z 6 grudnia 1976 roku wskazano błędne podstawy materialnoprawne jej wydania, a rzeczywista podstawa prawna jest inna, ale i tak przejęcie spornej nieruchomości przez Skarb Państwa nie nastąpiło na podstawie przepisów wskazanych w art. 216 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Organ odwoławczy wskazał, że dacie wydania decyzji kwestię przejęcia nieruchomości regulował rozdział 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 roku w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r. nr 3 poz. 19).
Zgodnie z przepisami przywołanego rozporządzenia organizacja społeczna przekazywała teren stanowiący jej własność jednostce państwowej na jej wniosek, gdy dany teren jest potrzebny tej jednostce dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Wniosek o przekazanie terenu powinien być skierowany do organizacji społecznej i zawierać dane wymienione w § 5. W razie zgody organizacji społecznej organ gospodarki komunalnej i mieszkaniowej wydaje decyzję o przekazaniu terenu (§ 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 1962 roku).
W świetle § 12 ust. 1-3 tego rozprowadzenia organ do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, na podstawie porozumienia lub rozstrzygnięcia (§ 11), wydawał decyzję o przekazaniu, która powinna zawierać: oznaczenie jednostki państwowej przejmującej i organizacji społecznej przekazującej teren, opis przekazywanego terenu: położenie, powierzchnię z dołączeniem mapy geodezyjnej lub planu sytuacyjnego uwzględniających granice terenu; jeżeli teren jest zabudowany, decyzja powinna zawierać ponadto opis budynków i urządzeń oraz ich stanu technicznego, a także termin, w jakim powinno nastąpić przekazanie i przejęcie terenu w formie protokołu zdawczo-odbiorczego. Przekazanie terenu było odpłatne. Ostateczna decyzja o przekazaniu terenu stanowi podstawę do dokonania odpowiednich wpisów w księdze wieczystej.
Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że przejęcie spornej nieruchomości przez Skarb Państwa nie stanowi wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zgodnie z przepisami ustawy z 1958 roku, która obowiązywała w dniu wydania decyzji, wywłaszczone mogły być nieruchomości nie stanowiące własności państwowej bądź spółdzielczej oraz własności tych osób prawnych, których mienie podlegało w razie potrzeby przekazaniu na własność lub w zarząd i użytkowanie w trybie specjalnych przepisów, czyli w szczególności:
- rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 roku w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 49, poz. 354),
- rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 roku w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332, z 1996r. Nr 2 poz. 7 i z 1968r. Nr 32 poz. 216),
- rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 roku w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r. Nr 3, poz. 19).
P. Spółdzielnia Mieszkaniowa, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Strona zażądał uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a. zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. , a także zasądzenia na podstawie art. 200 P.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W ocenie skarżącej Spółdzielni kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem:
1) art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu państwa nie nosiło cech wywłaszczenia;
2) art. 216 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy materialnoprawną podstawę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowił art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
3) art. 2 Konstytucji RP w związku z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 roku w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949r. nr 27 poz. 197) poprzez błędną wykładnię i pominięcie trybu wywłaszczenia nieruchomości oraz uznanie, że przekazanie nieruchomości zostało zainicjowane przez P. Spółdzielnię Mieszkaniową w P. , co wyklucza wywłaszczenie;
4) art. 16 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż w komparycji decyzji z 6 grudnia 1976 roku wskazano błędne podstawy materialnoprawne jej wydania, a rzeczywista podstawa prawna jest inna, podczas gdy decyzja korzysta z domniemania legalności i nie została uchylona, zmieniona, nie stwierdzono jej nieważności oraz nie wznowiono postępowania w sprawie;
5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkiem czego jest brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co uzasadnienie decyzji jest lakoniczne, niepełne, nie uwzględniające wszystkich okoliczności;
6) art. 153 P.p.s.a. poprzez zignorowanie oceny prawnej i faktycznej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 roku o sygn. akt I OSK 2504/19.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wykładnia art. 136 ust. 3 u.g.n. przyjęta przez organy jest błędna. Organy błędnie uznały, iż przejecie własności spornych nieruchomości nie nosiło cech wywłaszczenia.
Zgodnie z art. 112 u.g.n. pod pojęciem wywłaszczenia należy rozumieć pozbawienie i ograniczenie praw rzeczowych do nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej, jako indywidualnego aktu władztwa publicznego.
W ocenie skarżącej Spółdzielni decyzja z 1976 roku wykazuje jedną z najistotniejszych cech charakterystycznych decyzji wywłaszczeniowej, jaką jest wywołanie bezpośredniego skutku w sferze stosunków cywilnoprawnych w postaci zmiany właściciela. W okolicznościach niniejszej sprawy przejęcie nieruchomości było równoznaczne w skutkach prawnych z wywłaszczeniem nieruchomości, zatem należało rozpatrzyć sprawę w świetle art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem, że o konieczności umorzenia postępowania w przypadku zgłoszenie roszczenia o zwrot nieruchomości nabytych lub przejętych na podstawie innych aktów prawnych aniżeli wymienione w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Procedurą zwrotu objęte są bowiem wszelkie nieruchomości przejęte lub nabyte przez Skarb Państwa na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 roku, w warunkach odpowiadających wywłaszczeniu nieruchomości na cel publiczny, o ile są spełnione przesłanki określone w rozdziale 6 dziale III ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie strony taką ocenę potwierdza uchwała NSA z dnia 21 kwietnia 2008 roku o sygn. akt I OPS 2/08.
Zdaniem skarżącej Spółdzielni wyrażenie zgody na przejęcie spornych nieruchomości nie ma znaczenia przesądzającego dla oceny charakteru prawnego pozbawienia władztwa na gruntem dotychczasowego właściciela. Z art. 8 ust. 1 i ust. 4 dekretu z 26 kwietnia 1949 roku oraz § 6 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 roku wynika, że "klasycznym" wzorcem przekazania nieruchomości było przekazanie na wniosek wykonawcy zainteresowanego niezbędnej mu nieruchomości. W okresie wydawania przez Prezydenta Miasta P. decyzji z 6 grudnia 1976 roku powszechne było stanowisko, że przekazanie własności nieruchomości między państwową jednostką gospodarczą, a jednostką spółdzielczą mogło nastąpić tylko na podstawie decyzji wydanej w obowiązującym trybie, zawierającej wyraźne stwierdzenie o przekazaniu na własność (orzeczenie Głównej Komisji Arbitrażowej z 17 listopada 1962r. Nr [...]).
Strona uznaje, że przyjęcie przez Wojewodę stanowiska, iż podstawą materialnoprawną wydania decyzji z 6 grudnia 1976 roku były inne przepisy niż wskazane w komparycji narusza art. 16 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Nawet jeśli okoliczności sprawy wskazują, że w dacie wydania decyzji 6 grudnia 1976 roku przepisy uchylonego dekretu z 1949 roku nie mogły stanowić podstawy prawnej przejęcia nieruchomości, to decyzja pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Jest ona decyzją ostateczną w myśli art. 16 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Błędne podstawy materialnoprawne są przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Brak wszczęcia takiego postępowania wyklucza zamianę podstawy prawnej decyzji po 48 latach od jej wydania.
Starosta P. w swojej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do definicji wywłaszczenia oraz faktu, iż przejęcie nieruchomości nastąpiło w formie decyzji. Organ nie wyjaśnił czym była czynność przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, skoro akt organu administracji nie stanowił "decyzji wywłaszczeniowej". Organ nie wskazał jakie skutki prawne wywołała decyzja z 6 grudnia 1976 roku i nie wyjaśnił na jakiej podstawie Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości, skoro nie była to decyzja wywłaszczeniowa.
Starosta nie dokonał jednoznacznych ustaleń i uznał, że przejęcie nieruchomości prawdopodobnie nastąpiło na wniosek Spółdzielni, pismo z 11 lutego 1975 roku, znak [...] oraz pismo z 22 czerwca 1976 roku znak [...], które nie znajdują się w aktach sprawy. Organ nie znał zatem rzeczywistej treści tych pism, ale powołał się na lakoniczny zapis decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 6 grudnia 1976 roku, zmienionej w punkcie II decyzją z dnia 22 lutego 1977 roku. Nie ustalono przy tym, czy wskazane pisma nie zwierają odwołania do wcześniejszego wezwania za strony wykonawcy planu, a tym samym są jedynie odpowiedzią na to wezwanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie wyjaśniono, dlaczego w aktach znajduje się protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 17 maja 1977 roku dotyczący przekazania nieruchomości, sporządzony z powołaniem się na decyzję z 6 grudnia 1976 roku, podczas gdy decyzja z 1976 roku w punkcie II zobowiązuje Zarząd Gospodarki Terenami w P. do zawarcia stosowanego aktu notarialnego, a w sentencji stanowi o przejęciu nieruchomości odpłatnie na własność Skarbu Państwa. Zgodnie z § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 roku przekazanie własności następowało wyłącznie w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej. protokół zdawczo odbiorczy znajdował zastosowanie w przypadku oddania nieruchomości w zarząd i użytkowanie. Skoro taka umowa nie została zawarta, nie zbyto nieruchomości w drodze sprzedaży, to należało uznać, iż prawo własności zostało wywłaszczone.
Z księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. , która była pierwotną księgą istniejącą w chwili wywłaszczenia, wynika, iż podstawą wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa była decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 6 grudnia 1976 roku nr [...] oraz protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 17 maja 1977 roku. To pozwala uznać, że doszło do wywłaszczenia.
Skarżąca uznaje, że organy nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż podstawa wywłaszczenia nie została wyjaśniona. Wojewoda próbował znaleźć inną podstawę prawną dla dokonanego wywłaszczenia, jednak z naruszeniem art. 16 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Wojewoda zażądał oddalenia skargi i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267).
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935; dalej w skrócie "P.p.s.a.").
Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza nieważności decyzji, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia oceny, że kwestionowane skargą decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię.
Materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.n.").
Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
W świetle treści przepisu art. 216 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do:
a) nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.
b) nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:
- art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172);
- art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31);
- ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.).
Na gruncie powołanej regulacji prawnej, odwołując się do ocen prawnych prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ odwoławczy wskazał, że zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, ale musiało to nastąpić na podstawie wówczas obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej, a przepisy art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 u.g.n. determinują wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", zawartego w art. 136 ust. 3 tej ustawy. Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia pojmowanej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w sensie przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem.
Brak jest podstaw do formułowania stanowiska, że przedstawione powyżej stanowisko pozostaje w kolizji z ocenami prawnymi, które zawarte zostały w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 roku o sygn. akt I OSK 2504/19.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że Wojewoda, w ślad za organem I instancji, prawidłowo założył, iż przedmiotem sprawy o zwrot mogą być jedynie nieruchomości wywłaszczone lub objęte zakresem art. 216 u.g.n., wobec czego w postępowaniu należy wyjaśnić, czy miało miejsce wywłaszczenie. Założenie takie NSA uznał za prawidłowe, ale jednocześnie stwierdził, że nie zostało ono zrealizowane. NSA nie podzielił natomiast tezy Sądu I instancji, że instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości znajduje zastosowanie tylko do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów u.g.n., w tym zakresie za uzasadniony uznał zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. NSA stwierdził przy tym, że stanowiska takiego nie zaprezentowano w ówczesnej decyzji Wojewody.
Jako zasadny NSA rozpoznał zarzut naruszenia art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż przepisy tego dekretu nie obowiązywały w chwili wydawania ówczesnych decyzji. Z tego samego powodu NSA uznał za niezasadny zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 8 dekretu z 1949 roku, akt ten nie miał w sprawie zastosowania.
Brak jest podstaw do formułowania stanowiska, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572).
Organ I instancji, w wykonaniu wskazań co do dalszego postępowania, które zawarte zostały w wyroku NSA, przeprowadził badanie księgi wieczystej KW nr [...] oraz w celu pozyskania dokumentacji archiwalnej o znaku [...] występował z zapytaniami do Archiwów Państwowych w P., Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta P., Archiwum Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. , innych jednostek organizacyjnych Urzędu Miasta P., a także do P. Spółdzielni Mieszkaniowej.
Nie może budzić żadnych wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie zostało przeprowadzone obszerne i wyczerpujące postępowanie wyjaśniające.
Natomiast okoliczność, iż pomimo wyczerpania możliwości dowodowych przez organy, nie udało się pozyskać dokumentu w postaci aktu notarialnego, który w świetle decyzji z 6 grudnia 1976 roku był wymagany dla przeniesienia prawa własności spornych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie stanowi dowodu naruszenia art. 153 P.p.s.a., tj. nie stanowi dowodu na brak wykonania wskazań zawartych w wyroku sądu administracyjnego.
Przypomnieć należy, że NSA stwierdził, iż organy nie rozważyły na jakiej podstawie prawnej doszło do przejęcia prawa własności i jaki charakter w świetle obowiązujących przepisów miało przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność spółdzielni, w szczególności czy nosiło cechy wywłaszczenia w rozumieniu ówcześnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie wywłaszczenia i przejmowania własności nieruchomości przez Skarb Państwa, czy też stanowiło inną formę rozporządzenia, dopuszczoną ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. NSA zaznaczył przy tym, że aby stwierdzić, czy nieruchomości przeszły na rzecz Skarbu Państwa w trybie wywłaszczenia, nie jest wystarczające wskazanie na okoliczności faktyczne związane ze złożeniem wniosku przez Spółdzielnię i działanie organu z jej inicjatywy. Podstawowe znaczenie ma identyfikacja, na jakiej podstawie prawnej doszło do wydania decyzji z 1976 r., a w konsekwencji jaki charakter miała ta decyzja.
Do akt administracyjnych włączone zostały:
- decyzja z dnia 6 grudnia 1976 roku (znak [...]) wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta P. przez wicedyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w P. w przedmiocie przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości o łącznej powierzchni 54.912 mkw. zapisanej w KW nr [...] będącej własnością P. Spółdzielni Mieszkaniowej;
- decyzja z dnia 14 września 1979 roku (znak [...]) wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta P. przez zastępcę dyrektora Zarządu Gospodarki Terenami w P. w przedmiocie przyznania odszkodowania za składniki budowlane znajdujące się na nieruchomości położonej przy ulicy [...], wpisanej do KW nr [...];
- decyzja z dnia 18 października 1979 roku (znak [...]) wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta P. przez zastępcę dyrektora Zarządu Gospodarki Terenami w P. w przedmiocie zmiany decyzji o przyznania odszkodowania za składniki budowlane znajdujące się na nieruchomości położonej przy ulicy [...];
- oszacowanie finansowe gruntu z dnia 15 września 1976 roku;
- protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 17 maja 1977 roku.
W toku ponownego rozpoznania sprawy powyższy materiał dowodowy został uzupełniony o fotokopie dokumentów z księgi wieczystej, w szczególności:
- protokół zdawczo-odbiorczy z 17 maja 1977 roku;
- akt notarialny zrzeczenia się prawa pierwokupu z dnia 18 maja 1977 roku;
- zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w P. z dnia 19 maja 1977 roku, z treści którego wynika, ze w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel wpisany został Skarb Państwa na podstawie: wniosku Zarządu Gospodarki Terenami w P. z dnia 17 maja 1977 roku nr [...], decyzji z dnia 6 grudnia 1976 roku (znak [...]), protokół zdawczo-odbiorczego z 17 maja 1977 roku oraz aktu zrzeczenia się prawa pierwokupu.
Z przywołanego materiału dowodowego bezspornie wynika, że do przejścia na Skarb Państwa własności terenu objętego żądaniem zwrotu doszło na podstawie decyzji z 6 grudnia 1976 roku (znak [...]), mocą której Prezydent Miasta P. orzekł o odpłatnym "przyjęciu" na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] i Szelągowskiej o łącznej powierzchni 54.912 mkw., zapisanych w KW nr [...], obręb W., będących własnością Spółdzielni, w tym m.in. położonej przy ul. [...] działki nr [...] o powierzchni 1.543 mkw., z której w drodze późniejszych podziałów zostały wydzielone m.in. działka [...] o pow. 294 mkw. oraz działki: nr [...], [...], [...], [...] (powstałe z podziału działki nr [...] o powierzchni 716 mkw.).
W podstawie prawnej ww. decyzji z 1976 roku przywołano – oprócz przepisu stricte kompetencyjnego – przepisy art. 2 pkt 7 dekretu z 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31; zwanego też "dekretem z 1949 r." lub "dekretem") oraz § 9 pkt 1 i § 21 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 roku w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27 poz. 197; zwanego też "rozporządzeniem z 1949 r." lub "rozporządzeniem RM").
Z kolei z uzasadnienia tej decyzji wynika, że to sama Spółdzielnia wystąpiła do Zarządu Gospodarki Terenami, pismem z 11 listopada 1975 r. (znak [...]), o nabycie na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i W. , załączając do wniosku uchwałę Walnego Zgromadzenia Spółdzielni wyrażającą zgodę na zbycie przedmiotowych nieruchomości. Ponadto w uzasadnieniu decyzji z 1976 r. wskazano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczony został pod budownictwo jednorodzinne, wobec czego wniosek Spółdzielni został rozpatrzony pozytywnie.
W ocenie Sądu organ odwoławczy z naruszeniem art. 76 § 1-3 w związku z art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego przyjął stanowisko, że materialnoprawną podstawę decyzji z 1976 roku stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 roku w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r. nr 3 poz. 19). Sąd nie dopatrzył się podstaw dla przyjęcia w tym zakresie stanowiska o naruszeniu art. 16 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Przypomnieć należy, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
Przepisy nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych.
Jednak w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych nie ma żadnych dowodów, które mogą obalić domniemania przynależne decyzji z dnia 6 grudnia 1976 roku (znak [...]), czyli dowodów, które usprawiedliwiają przyjęcie ustaleń i argumentacji zaprezentowanej przez Wojewodę.
Sąd nie dopatrzył się podstaw do tego, aby ujawnione naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygniecie o umorzeniu postępowania jest prawidłowe.
Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2020 roku o sygn. akt IV SA/Po 29/20, które Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe oddalając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 22 marca 2024 roku o sygn. akt I OSK 2535/20.
Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w odniesieniu do nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa w trybie zastosowanym przy wydaniu decyzji z 1976 roku mogła znaleźć zastosowanie procedura dotycząca zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, uregulowana w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, w rozdziale 6 jej działu III (art. 136 i nast. u.g.n.).
W związku z tym należy wyjaśnić, że wskazanej procedurze zwrotowej podlegają zasadniczo dwie ogólne kategorie nieruchomości:
- po pierwsze, "nieruchomości wywłaszczone" w znaczeniu ścisłym, tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie przepisów ustaw (lub dekretów z mocą ustawy), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem (por. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 318-319). Chodzi tu o przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości zawarte zarówno w obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i w innych, poprzedzających ją tzw. ogólnych ustawach wywłaszczeniowych, do których zalicza się m.in. dekret 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (por. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 26 przyp. 18);
- po drugie, nieruchomości w innym trybie przejęte lub nabyte na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządy terytorialnego (gminy), na podstawie ustaw (lub ich konkretnie wskazanych przepisów) enumeratywnie wyliczonych w art. 216 ust. 1 lub ust. 2 u.g.n., który to artykuł na dzień wydania zaskarżonej decyzji, stanowił (i nadal stanowi), że:
"1. Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.
2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:
1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172);
2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31);
3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.)."
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że – wbrew twierdzeniom skargi – nieruchomość (działki), której zwrotu w kontrolowanym postępowaniu dochodziła Spółdzielnia, nie może być uznana za "nieruchomość wywłaszczoną" sensu stricto – do której wprost znajdowałby zastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. – gdyż jej własność nie została odebrana Spółdzielni na zasadach i w trybie przewidzianych dla wywłaszczenia nieruchomości.
W dekrecie z 1949 roku wywłaszczeniu został poświęcony rozdział 3 zamieszczony w dziale III dekretu. Jak wynika z tytułu tego działu, uregulowana w dekrecie procedura wywłaszczeniowa znajdowała zastosowanie jedynie w przypadku "nabywania nieruchomości od osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych" (argumentum a rubrica). Taką osobą z pewnością nie była skarżąca Spółdzielnia, gdyż zgodnie z art. 2 pkt 6 (a do 30 stycznia 1952 r. – pkt 7) dekretu, spółdzielnie zaliczały się do kategorii "wykonawców narodowych planów gospodarczych". Nabywaniu nieruchomości od lub na rzecz takich wykonawców – a szerzej (verba legis): "przekazywaniu nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa i wykonawców narodowych planów gospodarczych" – poświęcony zaś został dział II dekretu, którego jedyny artykuł stanowił, że:
1. Nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art. 2 lub znajdujące się w ich zarządzie bądź użytkowaniu, niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, będą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów (art. 2) na własność bądź w zarząd i użytkowanie.
2. Umowy i inne tytuły prawne, mające za przedmiot używanie lub użytkowanie przekazanej nieruchomości bądź jej części, mogą być niezwłocznie rozwiązane lub uznane za wygasłe.
3. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia ustali zasady przekazywania nieruchomości z uwzględnieniem praw osób trzecich, tryb postępowania i właściwość władz w tych sprawach oraz zasady rozliczania.
4. Przekazywanie, o którym mowa w ust. 1, może polegać na przeniesieniu prawa własności lub ustanowieniu, zniesieniu, ograniczeniu bądź przeniesieniu praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach." [art. 3 dekretu]
Na podstawie upoważnienia zawartego w przywołanym wyżej art. 3 ust. 3 dekretu zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 roku w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354). Przywołane w podstawie prawnej decyzji z 1976 roku przepisy § 9 "pkt" 1 [powinno być: "ust." 1 – uw. Sądu] oraz § 21 [ust. 1] pkt 1 tego rozporządzenia stanowiły, odpowiednio, że:
"1. Przekazanie w przypadku, gdy polega ono na oddaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie bez zobowiązania wykonawcy do dokonania inwestycji zastępczych, dokonuje się w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, a w pozostałych przypadkach – w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej." [§ 9 ust. 1]
oraz
"1. W przypadku, gdy przekazanie następuje pomiędzy stronami, z których wykonawca lub posiadacz należą do osób prawnych wymienionych w art. 2 pkt 5-7, stosuje się następujące zasady:
1) w razie sprzedaży – cenę ustala się stosownie do rozporządzenia przewidzianego w art. 28 ust. 2, przy czym określenie jej wysokości może nastąpić w akcie dodatkowym," [§ 21 ust. 1 pkt 1]
Jak wynika z dotychczasowych uwag, pod rządem dekretu z 1949 roku pozyskiwanie przez Skarb Państwa nieruchomości spółdzielczych nie następowało w drodze wywłaszczenia – unormowanego w dziale III dekretu (zwłaszcza w jego art. 17 i nast.) – lecz "przekazania", uregulowanego w przepisach mieszczących się w dziale II dekretu, tj. w przepisie art. 3 dekretu oraz przepisach wykonawczego rozporządzenia RM.
Dostrzegać należy, że przepisy dekretu z 1949 roku formalnie nie mogły już stanowić – i nie stanowiły – podstawy prawnej zbycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, gdyż w dacie wydania decyzji o przejęciu tej nieruchomości przez Skarb Państwa, tj. w dniu 6 grudnia 1976 roku, ów dekret już nie obowiązywał, i to od dawna, jako że został uchylony z dniem 5 kwietnia 1958 roku, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70; zwanej "ustawą wywłaszczeniową z 1958 r.").
Należy jednak podkreślić, że pomimo uchylenia dekretu z 1949 roku w obrocie prawnym nadal pozostało, wydane na podstawie jego art. 3, rozporządzenie RM z 1949 roku, które swe dalsze obowiązywanie zawdzięczało intertemporalnemu unormowaniu art. 57 ust. 2 ustawą wywłaszczeniową z 1958 roku.
Powołana regulacja oznacza, że pomimo derogacji dekretu, który został wyeliminowany z porządku prawnego, rozporządzenie, które miało charakter wykonawczy względem dekretu zostało utrzymane w mocy i jako akt prawa powszechnie obowiązującego, nadal stanowiło podstawę do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
Rozporządzenie RM utraciło moc dopiero z dniem 1 sierpnia 1985 roku – wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Do tego czasu, zgodnie z art. 57 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 roku, to przepisy rozporządzenia RM normowały zasady i tryb przekazywania nieruchomości pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej, do których zaliczały się także spółdzielnie.
Mając wszystko to na uwadze należy stwierdzić, że podstawę prawną decyzji z 1976 roku stanowiły przepisy nadal ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 roku w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
Natomiast wymienienie w podstawie prawnej tej decyzji, przepisu art. 2 pkt 7 [prawidłowo powinno być "pkt 6" – uw. Sądu] nieobowiązującego już wówczas dekretu z 1949 roku służyło jedynie wykazaniu, że Spółdzielnia należy do kategorii "wykonawców narodowych planów gospodarczych", do których zastosowanie znajdowały przepisy ww. rozporządzenia RM, a nie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 roku.
Należy zaznaczyć, że również pod rządem ustawy wywłaszczeniowej z 1958 roku – która obowiązywała w czasie wydawania decyzji z 1976 roku – przekazanie nieruchomości w trybie rozporządzenia RM z 1949 roku nie mogło być utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości.
Po pierwsze, świadczy już o tym sam (niezmieniony) tytuł rozporządzenia, w którym mowa o "przekazywaniu", a nie "wywłaszczaniu". Jak zaś trafnie podnosi się w doktrynie: "Tytuł aktu normatywnego może mieć także doniosłe znaczenie dla procesu wykładni prawa, w szczególności może być pomocny przy dokonywaniu wykładni systemowej lub funkcjonalnej (celowościowej). [...] Zgodnie z wymaganiami adekwatności w tytule należy podać informacje jedynie o sprawach w tym akcie normowanych, ale zarazem o wszystkich podstawowych sprawach będących przedmiotem unormowania" (S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1.2. do § 16 i uw. 1 do § 18).
Po drugie, do przekazania nieruchomości unormowanego w rozporządzeniu RM z 1949 roku nie znajdowały zastosowania przepisy o wywłaszczeniu zawarte w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 roku. W komentarzu do tej ustawy wyraźnie podkreślano, że: "Wywłaszczone mogą być nieruchomości nie stanowiące własności państwowej lub spółdzielczej oraz własności tych osób prawnych, których mienie podlega w razie potrzeby przekazaniu na własność albo w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach specjalnych przepisów. Nie podlegają zatem wywłaszczeniu m.in. nieruchomości stanowiące: a) własność spółdzielczą, jakkolwiek z brzmienia przepisu art. 8 ust. 10 ustawy wywłaszczeniowej można by wnioskować, że wywłaszczenie takiej własności jest dopuszczalne [...]. Wniosek taki byłby niesłuszny, ponieważ ustawodawca w art. 57 ustawy wywłaszczeniowej wyraźnie utrzymuje w mocy dotychczasowe przepisy dotyczące zasad i trybu przekazywania nieruchomości pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej, do których niewątpliwie należą i organizacje spółdzielcze. [...] Według S. Szera »własność spółdzielcza jest własnością tego samego typu co i własność państwowa (mienie ogólnonarodowe [...]«. Takie określenie własności spółdzielczej przemawia również za przekazywaniem nieruchomości stanowiących własność spółdzielczą w trybie powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 1949 r." (W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, Warszawa 1975, s. 22-24).
Ubocznie godzi się zauważyć, że owo przejęcie przedmiotowej nieruchomości odbiegało nieco od "klasycznego" wzorca przekazania nieruchomości, unormowanego w rozporządzeniu RM z 1949 roku, gdyż do takiego przekazania zwykle dochodziło na wniosek wykonawcy zainteresowanego nabyciem niezbędnej mu nieruchomości (por. § 4 rozporządzenia RM). Tymczasem w kontrolowanej sprawie do przewłaszczenia nieruchomości doszło bezspornie z inicjatywy Spółdzielni, występującej w roli zbywcy nieruchomości jemu zbędnej. Tym bardziej nie sposób w tym przypadku mówić o "wywłaszczeniu" tej nieruchomości.
Wszystko to prowadzi do wniosku, że przejęcie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości, którego dotyczyła decyzja z 1976 roku, nie stanowiło wywłaszczenia ani w rozumieniu dekretu z 1949 roku, ani ustawy wywłaszczeniowej z 1958 roku, a w konsekwencji – nie było także wywłaszczeniem, o jakim mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n.
Już z tego powodu nie sposób uznać, iżby decyzja z 1976 roku stanowiła "decyzję o wywłaszczeniu" w rozumieniu ww. przepisu.
Poza tym decyzja z 1976 roku nie wykazuje jednej z najistotniejszych cech charakterystycznych decyzji wywłaszczeniowej, jaką jest wywoływanie bezpośredniego skutku w sferze stosunków cywilnoprawnych (zwłaszcza prawnorzeczowych), w szczególności w postaci zmiany właściciela wywłaszczanej nieruchomości (por. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 68).
Z treści pkt III decyzji z 1976 roku (w brzmieniu: "Zobowiązać Zarząd Gospodarki Terenami w P. do zawarcia stosownego aktu notarialnego.") oraz z przywołanego w podstawie prawnej tej decyzji § 9 ust. 1 rozporządzenia RM z 1949 roku, wynika, że dla osiągnięcia skutku w postaci przewłaszczenia przedmiotowej nieruchomości niezbędne było jeszcze zawarcie stosownej umowy, z zachowaniem odpowiedniej formy prawnej – w tym przypadku: formy aktu notarialnego – gdyż sama decyzja stanowiła w istocie wyłącznie władczą formę wyrażenia zgody przez właściwy organ ("władzę naczelną") na planowane przekazanie nieruchomości pomiędzy zainteresowanymi podmiotami.
To zaś, czy, i ewentualnie kiedy, ów wzmiankowany w decyzji z 1976 roku akt notarialny został faktycznie zawarty nie ma istotnego znaczenia w kontrolowanej sprawie, gdyż w sprawie tej nie oceniano prawidłowości ani skuteczności ww. procedury przekazania nieruchomości, zasadnie poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że nie miała ona charakteru postępowania wywłaszczeniowego.
Z tych względów nietrafny jest zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n.
Skoro bowiem – jak to wyżej wykazano – do przejęcia przedmiotowej nieruchomości nie doszło w trybie postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją o wywłaszczeniu, to nieruchomość ta nie ma statusu "nieruchomości wywłaszczonej" w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. W konsekwencji – wbrew twierdzeniom Skarżącej – przepis ten nie mógł wprost stanowić materialnoprawnej podstawy do wnioskowanego zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
Ponadto Sąd podziela stanowisko organów obu instancji o braku podstaw do zastosowania w kontrolowanej sprawie przepisów u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości nawet tylko "odpowiednio" – poprzez odesłania zawarte w art. 216 ust. 1 lub ust. 2 u.g.n. Przepisy te nie obejmują bowiem swym zakresem sytuacji przejęcia lub nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości spółdzielczych na podstawie przepisów rozporządzenia RM z 1949 roku. A zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych niedopuszczalne jest, aby w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. (por. wyrok NSA z 18.03.2015 r., I OSK 1698/13, CBOSA). Przepisy art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. mają charakter wyczerpujący, a brak innych regulacji, ujętych w ww. przepisach, na podstawie których dochodziło do pozbawiania prawa własności do nieruchomości, jest intencjonalnym zabiegiem ustawodawcy (por. wyrok NSA z 03.12.2015 r., I OSK 927/14, CBOSA; por. też wyrok NSA z 10.02.2011 r., I OSK 537/10, CBOSA).
W konsekwencji również zarzut naruszenia art. 216 ust. 1 i 2 pkt 2 u.g.n. się chybiony.
Podsumowując, słusznie organy administracji publicznej oceniły, że Spółdzielni nie służy roszczenie o zwrot przedmiotowej (jakoby "wywłaszczonej") nieruchomości. W konsekwencji trafnie uznały, że postępowanie administracyjne zainicjowane zwrotowym wnioskiem Spółdzielni okazało się bezprzedmiotowe, i jako takie podlegało umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Sąd nie znalazł podstawa do kwestionowania konstytucyjności rozwiązań ustawowych dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z tego względu, że nie znajdują one zastosowania do przekazywania nieruchomości pomiędzy wykonawcami narodowych planów gospodarczych w rozumieniu art. 2 i art. 3 dekretu z 1949 roku.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.