IV SA/Po 735/25

IV SA/Po 735/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-12-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Maciej Busz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 20 lutego 2025 r. nr [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Zastępcy Burmistrza [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
IV SA/Po 735/25
Uzasadnienie
Rada Miejska w [...] uchwałą nr [...] z dnia 20 lutego 2025 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Zastępcy Burmistrza [...] wydaną na podstawie art. 18 ust.2 pkt 2 w związku z art. 28g ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, 1572, 1907 i 1940, dalej jako u.s.g.) oraz art.8 ust.2 i art.36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1135, dalej jako u.p.s.) uchwaliła w § 1 : "Przyznaje się dodatek specjalny do miesięcznego wynagrodzenia Zastępcy Burmistrza [...] - P. J. w wysokości 50% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego łącznie z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych wskutek przejęcia z mocy prawa zadań i kompetencji burmistrza, w związku z przemijającą przeszkodą w wykonywaniu tych zadań i kompetencji przez Burmistrza [...], na czas wykonywaniu tych zadań i kompetencji, począwszy od dnia 1 stycznia 2025 r."
W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. i art. 8 ust.2 u.p.s. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalenie wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze uchwały. 27 grudnia 2024 r. wystąpiono do Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących czynności z zakresu prawa pracy oraz określenia wynagrodzenia zastępcy burmistrza, który przejął zadania i kompetencje burmistrza w związku z przemijającą przeszkodą w wykonywaniu zadań i kompetencji burmistrza w sytuacji określonej w art. 28g ust. 1 pkt 1) u.p.s. W ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej uprawniony wydaje się wniosek, "wedle którego na podstawie art.8 ust.2 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art.28 g ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym:
- czynności z zakresu prawa pracy związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy wobec zastępcy wójta znajdującego się w sytuacji z art. 28g ustawy, i przez czas trwania tej sytuacji, wykonuje wyłącznie przewodniczący rady gminy,
- czynności z zakresu prawa pracy związane z wynagrodzeniem zastępcy wójta -podejmuje w tym czasie wyłącznie rada gminy (w drodze uchwały),
- wszelkie pozostałe czynności z zakresu prawa pracy podejmuje w stosunku do takiego zastępcy wójta sekretarz gminy lub tzw. "osoba zastępująca", jeżeli wcześniej (tj. jeszcze przed zajściem zdarzenia, o którym mowa w art. 28g ustawy) została wyznaczona przez wójta, względnie podejmuje je sekretarz gminy lub tzw. "osoba zastępująca", jeżeli któraś z tych osób została do tego umocowana przez zastępcę wójta po tym, jak ten znalazł się w sytuacji z art. 28g ustawy.".
Jednocześnie RIO wskazała, że stanowisko prezentowane przez Izbę nie stanowi wiążącej interpretacji prawa, a jedynie pogląd Izby w zakresie objętym pytaniami, z którym zgadza się zespół radców prawnych Urzędu Miejskiego w [...]. Prawną możliwość przyznania dodatku specjalnego pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych ustanawia art. 36 ust. 5 u.p.s. Nie budzi wątpliwości rzeczywiste zwiększenie obowiązków zastępcy burmistrza związanych z obowiązkiem przejęcia przez niego zadań i kompetencji burmistrza.
Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 20 lutego 2025 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Zastępcy Burmistrza [...] wnosząc o:
1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości - ze względu na istotne naruszenie prawa,
2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, tj.:
1. art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz. 483),
2. art.18 ust.2 pkt 2 w związku z art. 28g ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm. oraz art.8 ust.2 i art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1135 ze zm. poprzez wydanie przez Radę Miejską w [...] uchwały bez upoważnienia ustawowego.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 20 lutego 2025 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Zastępcy Burmistrza [...], zwaną dalej "uchwałą". Uchwałę podjęto na podstawie: art.18 ust.2 pkt 2 w związku z art. 28g ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, 1572, 1907 i 1940, dalej jako u.s.g.) oraz art. 8 ust. 2 i art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1135, dalej jako u.p.s.).
Uchwałę doręczono Wojewodzie [...] w dniu 27 lutego 2025 r. W ocenie organu nadzoru uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.
Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miejska w [...] wskazała, jako jej podstawę normatywną, przepisy: "art.18 ust.2 pkt 2 w związku z art. 28g ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, 1572, 1907 i 1940) oraz art.8 ust.2 i art.36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1135)".
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. : "Do wyłącznej właściwości rady gminy należy: ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Na mocy art. 28g ust. 1 u.s.g. 1. w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej jedną z następujących okoliczności, tj. tymczasowym aresztowaniem, jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę - pierwszy zastępca. Ponadto w myśl art. 8 ust. 2 u.p.s. czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały, dalej zgodnie z art. 36 ust. 5 u.p.s. pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny. Żaden jednak ze wskazanych powyżej przepisów prawa nie przyznaje radzie gminy jakichkolwiek kompetencji, w tym opiniodawczych, w sprawie ustalania wynagrodzenia, bądź poszczególnych jego składników dla zastępcy burmistrza. Według Wojewody zaskarżona uchwała została zatem podjęta bez podstawy prawnej.
Uzasadniając powyższe twierdzenie, organ nadzoru wskazał, że przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obliguje organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r., II OSK 2058/11; CBOSA). Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Zasada praworządności wyrażona w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje, że materia regulowana danym aktem prawa nie tylko nie może przekraczać zakresu upoważnienia, ale też musi realizować wszystkie obowiązki wynikające z tego upoważnienia (por. wyrok NSA z 28 października 2021 r., II GSK 1457/21; CBOSA). W doktrynie zasadnie podkreśla się, że w państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni. W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej (por. B. Banaszak, Proceduralne i materialnoprawne normy konstytucji (w:) J. Trzciński (red.), Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 121).
Ustawodawca wart. 28g ust. 1 u.s.g. przewidział sytuację, gdy w przypadku przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowanej tymczasowym aresztowaniem, odbywaniem kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne, odbywaniem kary aresztu, niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni lub zawieszeniem w czynnościach służbowych, jego zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę - pierwszy zastępca. Ustawa stanowi, że wyznaczony zastępca wójta wykonuje zadania i kompetencje wójta od dnia zatrzymania do dnia zwolnienia z tymczasowego aresztowania, jednak nie dłużej niż do dnia wygaśnięcia mandatu wójta (art. 28g ust. 6 pkt 1 u.s.g.). Tymczasowe aresztowanie, zgodnie z art. 28g ust. 1 pkt 1 u.s.g., stanowi przemijającą przeszkodę w wykonywaniu zadań i obowiązków wójta. Potwierdzeniem zaistnienia tej okoliczności jest zawiadomienie pracodawcy, o którym mowa w art. 261 § 3 Kodeksu postępowania karnego (art. 28g ust. 4 pkt 1 u.s.g.).
W tym zakresie organ nadzoru podzielił stanowisko wyrażone w komentarzu Zygmunta Łukasza, "Zapewnienie ciągłości władzy wykonawczej w gminie" opublikowane: LEX/el. 2024, zgodnie z którym: "ustawodawca, aby zapobiec przerwaniu ciągłości władzy wykonawczej w gminie, przewidział w ustawie o samorządzie gminnym, rozwiązania pozwalające na zastępowanie z mocy prawa wójta przez inną osobę, dzieląc tę sytuację na dwie kategorie: - pełnienia funkcji wójta w przypadku wygaśnięcia mandatu przed upływem jego kadencji, - wykonywania funkcji wójta w razie zaistnienia przemijającej przeszkody w jej sprawowaniu. (...) Na gruncie przepisów ustawy o samorządzie gminnym należy odróżnić pojęcia: - wójta - osoby wybranej przez mieszkańców gminy w wyborach do pełnienia mandatu wójta, - osoby pełniącej funkcję wójta - czyli osoby, która z mocy ustawy pełni funkcję wójta, gdy jego mandat wygasł przed upływem kadencji, - osoby wykonującej czynności wójta - czyli osoby, która zastępuje z mocy ustawy wójta co do wszystkich jego zadań i kompetencji, w sytuacjach gdy nie może on czasowo sprawować swej funkcji w przypadkach wymienionych w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślenia wymaga, że osoba pełniąca funkcję wójta czy wykonująca czynności wójta nie pełni mandatu wójta (mandat można uzyskać tylko w drodze wyborów), tylko czasowo, na skutek nadzwyczajnych okoliczności, wykonuje kompetencje organu wykonawczego gminy do momentu, w którym albo pojawi się nowy wójt, albo ustanie przeszkoda uniemożliwiająca dotychczasowemu wójtowi pełnienie obowiązków.".
Uwzględniając powyższe Zastępca Burmistrza [...], zgodnie z art. 28g ust. 1 pkt 1 u.s.g., nie stał się osobą pełniącą funkcje burmistrza a wykonującą czynności wójta - czyli osobą, która zastępuje z mocy ustawy burmistrza co do wszystkich jego zadań i kompetencji, w sytuacjach gdy nie może on czasowo sprawować swej funkcji w przypadkach tymczasowego aresztowania. Na podstawie powyższych regulacji prawnych nie można wnioskować, że wykonywanie przez zastępcę burmistrza zadań i kompetencji burmistrza powinno skutkować ustaleniem wynagrodzenia przez radę gminy dla wykonującego funkcje burmistrza gminy.
W myśl art. 26 a u.s.g. wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę, przy czym w przypadku, gdy określona przez wójta liczba jego zastępców jest większa niż jeden, wójt wskazuje imiennie pierwszego i kolejnych zastępców. Stosownie do przepisów ustawy o pracownikach samorządowych pracodawcą zarówno wójta, jak i zastępcy wójta jest urząd gminy (art. 8 ust. 1 oraz art. 2 pkt 3 i art. 4 ust. 1 pkt 2), z tym że wójt zatrudniony jest na podstawie wyboru (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.s.), a zastępca wójta na podstawie powołania (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.s.). Zgodnie z art. 8 ust. 2 u.p.s. czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały. Natomiast czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec zastępcy wójta wykonuje wójt, co wynika z art. 7 pkt 1 u.p.s. Jak wskazano w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 3 października 2024 r., III SA/GI 681/24 (CBOSA): "Z art. 8 ust. 1 u.p.s. wynika, że pracodawcą wójta jest urząd gminy. Natomiast czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta) związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy - o czym stanowi art. 8 ust. 2 u.p.s.- wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały. W doktrynie zauważono, że art. 8 ust. 2 u.p.s. ustawodawca dokonuje szczegółowego podziału kompetencji do podejmowania czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta) między przewodniczącym rady gminy, osobą zastępującą wójta lub sekretarzem gminy oraz radą gminy. " Zdaniem zatem organu nadzoru regulacji odnoszących się do ustalanie wynagrodzenia wójta, nie sposób uznać za tożsame z regulacjami normującymi wynagrodzenie dla jego zastępcy.
Dalej organ nadzoru podzielił wywód prawny dokonany w wyroku WSA w Olsztynie z 12 marca 2013 r., II SA/Ol 80/13, publ. CBOSA, wskazując, iż
"Jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), z której wynika w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. (...) Organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest bowiem poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających jego kompetencje ogólne (postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, Nr 3, poz. 29). (...) Wszystkie czynności dotyczące stosunku służbowego zastępcy organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego stopnia podstawowego, wykonuje jako pracodawca samorządowy, organ wykonawczy danej jednostki. Nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy wobec zastępcy burmistrza, ustalenie wynagrodzenia oraz inne czynności tego rodzaju (np. nagradzanie) należą do burmistrza. Nie sposób przyjmować, że rada gminy mogłaby w drodze uchwały wypowiadać się chociażby co do zasadności przyznania dodatku specjalnego, o którym mowa w art. 36 ust. 5 ustawy z 2008 r. o pracownikach samorządowych. Tym bardziej, że ustawodawca przyznając burmistrzowi kompetencję do ustalenia wynagrodzenia dla zastępcy burmistrza, nie postawił wymogu zasięgania opinii rady gminy w tej kwestii.".
Zastępca burmistrza jedynie wykonuje zadania burmistrza z mocy ustawy, jednakże w tej sytuacji do zastępcy burmistrza nie stosuje się, regulacji prawnych przewidzianych dla stanowiska burmistrza gminy, o których mowa w art. 8 ust. 2 u.p.s. Z przedstawionego przepisu wynika jednoznacznie, że rada gminy władna jest ustalić jedynie wynagrodzenie dla burmistrza, a nie dla zastępcy burmistrza mimo tego, że ten wykonuje okresowo jego zadania i kompetencje. Ponadto organ nadzoru zauważył, iż w rozporządzeniu z dnia 25 października 2021 r. Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1960) zawarto zamknięty katalog - stanowisk, w tym stanowisk urzędniczych. Wśród nich występuje stanowisko wójta i stanowisko zastępcy wójta, jednakże nie występuje stanowisko związane z pełnieniem funkcji wójta gminy, co tylko potwierdza słuszność tezy o niedopuszczalności ustalania wysokości wynagrodzenia przez radę gminy w tych szczególnych okolicznościach. Z treści art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. jednoznacznie wynika, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy: ustalanie wynagrodzenia wójta, wskazany przepis nie zawiera podstaw prawnych dla rady miejskiej do stanowienia o wynagrodzeniu Zastępcy Burmistrza [...] i przyznaniu dodatku specjalnego do miesięcznego wynagrodzenia Zastępcy Burmistrza [...] w wysokości 50% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego łącznie z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych, ani zatem przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani również ustawy o pracownikach samorządowych a – w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie - Kodeks pracy, nie zawierają żadnego unormowania, które wprost pozwalałoby Radzie Miejskiej w [...] na przyznanie w drodze uchwały dodatku specjalnego zastępcy wójta znajdującego się w sytuacji z art. 28g u.s.g.
W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały w części lub w całości powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter - por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., III FSK 4957/21 (CBOSA). W szczególności za istotne naruszenie prawa uznaje się "takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej" - wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r., III OSK 3847/21 (CBOSA). Powyższe przesądza zatem o konieczności podejmowania uchwały jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że wszystkie unormowania takiej uchwały muszą precyzyjnie realizować delegację ustawową i nie mogą swym zakresem przekraczać jej granic.
W świetle powyższego zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, dlatego zasadne jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Rada Miejska w [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu swego stanowiska organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została podjęta w związku z przejęciem z mocy ustawy zadań i kompetencji Burmistrza przez Zastępcę Burmistrza w stanie faktycznym objętym dyspozycją z art. 28g ust. 1 pkt 1 u.s.g. - tj. w sytuacji, gdy Burmistrz został tymczasowo aresztowany. Dodatek do wynagrodzenia z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań przewiduje art. 36 ust. 5 u.p.s.
Zaskarżona uchwała nie dotyczyła całego wynagrodzenia Zastępcy Burmistrza, lecz jedynie dodatku specjalnego uzasadnionego dodatkowymi obowiązkami i odpowiedzialnością wynikającymi z faktycznego pełnienia funkcji Burmistrza. Stanowi zatem sui generis część wynagrodzenia przysługującego burmistrzowi za jego obowiązki. Jest niesporne, że wyłącznie Rada Miejska jest umocowana do ustalenia wynagrodzenia Burmistrza.
Podkreślono, że wątpliwości kompetencyjne Rady zostały wyjaśnione w poprzedzającym uchwałę stanowisku organu nadzoru nad działalnością gminną w zakresie spraw finansowych - Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] nr [...] z dnia 24 stycznia 2025r., wydanym na podstawie art. 13 pkt 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 7). Izba wskazała rozstrzygnięcie prawnego dylematu: kto podejmuje czynności z zakresu prawa pracy związane z wynagrodzeniem Zastępcy Burmistrza przejmującego na zasadzie art 28gust. 1 u.s.g. prawa i kompetencje Burmistrza, na podstawie art. 8 ust. 2 u.p.s.
W związku z faktem, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jest wyżej wskazane stanowisko RIO dołączono odpis tego stanowiska, podzielając zawartą w nim argumentację prawną i czyniąc integralną częścią odpowiedzi na skargę.
RIO pismem z 24.01.2025 nr [...] m.in. wyjaśniło, że komentowane uprawnienia względem zastępcy wójta, znajdującego się w sytuacji określonej w art. 28 g ust. 1 pkt 1 u.s.g., pozostają w gestii tych samym podmiotów, które w "normalnych" warunkach wykonują je, na podstawie wyraźnych unormowań zawartych w ustawie, w stosunku do samego wójta.
RIO stanęło na stanowisku, że samo skonstatowanie braku pozytywnej regulacji danej kwestii prawnej zasadniczo nie powinno - także na polu prawa administracyjnego - prowadzić do ustalenia "luki w prawie" bez możliwości jej "wypełnienia" w drodze określonych zabiegów interpretacyjnych, w tym wnioskowań a simili. Trudno również zaakceptować sytuację, w której w okresie pełnienia przez zastępcę wójta funkcji wynikającej z art. 28g u.s.g. (co może przecież trwać bardzo długo i co może obfitować w rozmaite zdarzenia prawne nieobojętne z punktu widzenia statusu pracowniczego takiego zastępcy wójta) nie byłoby żadnej możliwości reagowania na określone zdarzenia prawne dlatego tylko, że nie ma żadnego, wyraźnie wskazanego w przepisach prawnych, podmiotu (organu, innej osoby), który byłby władny do dokonywania koniecznych czynności w imieniu samorządowego pracodawcy (np. jednostronne lub obopólne rozwiązanie stosunku pracy z zastępcą wójta, udzielenie mu urlopu, podwyższenie lub obniżenie wynagrodzenia za pracę, itp.). Właśnie ta druga okoliczność wręcz zmusza do poszukiwania takiego podmiotu, kompetentnego do działania w imieniu samorządowego pracodawcy (urzędu gminy), tym bardziej, że zastępca wójta, który znalazł się w sytuacji z art. 28g u.s.g., ani "nie staje się" wójtem, ani nie wstępuje w pracowniczy stosunek prawny, w jakim znajdował się, względnie wciąż znajduje się sam wójt w okresie przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji, lecz nadal pozostaje w swoim pierwotnie nawiązanym pracowniczym stosunku prawnym, jako zastępca wójta - nie sposób przyjmować, że przez czas trwania sytuacji, opisanej w art. 28g u.s.g., obie strony tego pracowniczego stosunku prawnego (z jednej strony zastępca wójta, z drugiej strony urząd gminy) są pozbawione możliwości jakiegokolwiek - zarówno obustronnego, opartego na zgodnych oświadczeniach woli, jak i jednostronnego w wypadkach przewidzianych prawem pracy - kształtowania tego stosunku, gdyż za urząd gminy nie ma nikogo, kto byłby uprawionych do wykonywania praw i obowiązków pracodawcy.
Taki stan rzeczy wydaje się wystarczającym uzasadnieniem dla opowiedzenia się za zarysowaną powyżej koncepcją - i chociaż przepisy art. 8 ust. 2 (ani żadne inne) ustawy o pracownikach samorządowych nie rozciągają expressis verbis kompetencji tam wskazanych podmiotów do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy także wobec zastępcy wójta, który znalazł się w sytuacji z art. 28g u.s.g., to jednak kompetencje te, i dla tych samych podmiotów, należy wyprowadzić na zasadzie wnioskowania a simili (w postaci tzw. analogia legis). czego zastosowanie uzasadnia z jednej strony brak wyraźnego unormowania tej kwestii, przy niewątpliwej potrzebie jego istnienia, a z drugiej strony fakt. że taka kompetencja będzie stosowana do swoistego "alter ego" wójta, jakim staje się jego zastępca w warunkach z art. 28g u.s.g. Zastosowaniu tego rodzaju wykładni nie sprzeciwia się fakt. że wskazane unormowanie (art. 8 ust. 2 u.p.s.) znajduje się w ustawie wchodzącej w skład szeroko rozumianego ustrojowego prawa administracyjnego oraz dotyczy organów (rada gminy) lub osób z nimi związanych (przewodniczący rady gminy) o charakterze publicznoprawnym - z jednej bowiem strony tak wyprowadzona kompetencja tych "podmiotów" dotyczy wyłącznie czynności z zakresu prawa pracy (które - nawet w zakresie pracowników samorządowych - zachowuje swój dominujący, prywatnoprawny charakter, umożliwiający, bez żadnych ograniczeń, sięganie do takich metod wykładni, jak wnioskowania a simili o obowiązywaniu określonej treści norm prawnych), a zarazem kompetencja ta jest skierowana wyłącznie do "wewnątrz" struktury administracyjnej, nie zaś na zewnątrz, w stosunku do obywatela, który poddany byłby w tym zakresie jakiemuś władztwu administracyjnemu (co wtedy, i tylko wtedy, mogłoby silnie przemawiać przeciwko stosowaniu tej metody wykładni).
W świetle powyższego, w ocenie Izby uprawniony wydaje się wniosek, wedle którego na podstawie art. 8 ust. 2 u.p.s. w związku z art. 28g ust. 1 u.s.g.:
- czynności z zakresu prawa pracy związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy wobec zastępcy wójta znajdującego się w sytuacji z art. 28g u.s.g., i przez czas trwania tej sytuacji, wykonuje wyłącznie przewodniczący rady gminy,
- czynności z zakresu prawa pracy związane z wynagrodzeniem zastępcy wójta podejmuje w tym czasie wyłącznie rada gminy (w drodze uchwały),
- wszelkie pozostałe czynności z zakresu prawa pracy podejmuje w stosunku do takiego zastępcy wójta sekretarz gminy lub tzw. "osoba zastępująca", jeżeli wcześniej (tj. jeszcze przed zajściem zdarzenia, o którym mowa w art. 28g u.s.g.) została wyznaczona przez wójta, względnie podejmuje je sekretarz gminy lub tzw. "osoba zastępująca", jeżeli któraś z tych osób została do tego umocowana przez zastępcę wójta po tym, jak ten znalazł się w sytuacji z art. 28g u.s.g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 20 lutego 2025 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Zastępcy Burmistrza [...].
Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla istnienie w kontrolowanym przypadku luki prawnej w postaci braku uregulowania jaki podmiot jest uprawniony do przyznania dodatku specjalnego do miesięcznego wynagrodzenia zastępcy burmistrza (wójta) z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych wskutek przejęcia z mocy prawa zadań i kompetencji burmistrza, w związku z przemijającą przeszkodą w wykonywaniu tych zadań i kompetencji przez burmistrza (wójta), na czas wykonywaniu tych zadań i kompetencji.
Istnienie luki prawnej jest sytuacją oczywiście wadliwą i teoretycznie niedopuszczalną, będącą skutkiem wadliwej legislacji, jednak niekiedy faktycznie (jak w kontrolowanej sprawie) występującą.
Uchwalenie zaskarżonej uchwały stanowiło próbę rozwiązania owej wady i "wypełnienia" luki prawnej.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela aksjologiczne przesłanki przemawiające za przyznaniem w kontrolowanej sprawie dodatku specjalnego do wynagrodzenia zastępcy burmistrza, gdyż przez dłuższy okres czasu oprócz swoich obowiązków pełnił on także dodatkowo obowiązki burmistrza.
Niewątpliwie jednak żaden ze stanowiących normatywną podstawę wydania zaskarżonej uchwały przepisów art. 18 ust.2 pkt 2 w związku z art. 28g ust. 1 u.s.g. oraz art.8 ust.2 i art.36 ust. 5 u.p.s. nie przyznaje radzie gminy jakichkolwiek kompetencji, nawet opiniodawczych, w sprawie ustalania wynagrodzenia, bądź poszczególnych jego składników dla zastępcy burmistrza. Trafny więc okazał się zarzut Wojewody, że zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej.
W kontrolowanej sprawie doszło więc do zderzenia, jak się wydaje uzasadnionych, przesłanek aksjologicznych z zasadą legalizmu i praworządności. Przy czym w ocenie Sądu orzekającego w zaistniałej sytuacji pierwszeństwo ma zasada praworządności (co nie dezawuuje ewentualnej zasadności przesłanek aksjologicznych) już choćby z racji tego, że danie pierwszeństwa przesłankom aksjologicznym przed zasadą praworządności stanowiłoby precedens stanowiący w przyszłości asumpt do uznawania pierwszeństwa przesłanek aksjologicznych przed zasadą praworządności. A to mogłoby doprowadzić potencjalnie do powstania chaosu prawnego.
Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd zasadniczo podzielił argumentację Wojewody. Przede wszystkim jednak Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił w pełni i uznał za własne rozważania prawne zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12.03.2013 r., sygn. II SA/Ol 80/13 (publ. CBOSA)
W szczególności Sąd orzekający podziela pogląd, że jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), z której wynika w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest bowiem poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających jego kompetencje ogólne (postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Nie ma tu więc pola dla swobody w działalności organu władzy publicznej. Każde przekroczenie granic określonych przez Konstytucję, pozbawia taki organ legitymacji działania (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 57). W doktrynie zasadnie podkreśla się, że w państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni. W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej (por. B. Banaszak, Proceduralne i materialnoprawne normy konstytucji (w:) J. Trzciński (red.), Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 121).
Zatem dla podjęcia przez organ konkretnych działań władczych niezbędny jest przepis upoważniający do podjęcia takich działań, czyli przepis kompetencyjny. Przepisy kompetencyjne zawarte są z reguły w ustawach zaliczanych do prawa ustrojowego i materialnego. Przepis kompetencyjny wskazuje, w jakiej formie prawnej organ może działać w powierzonej sprawie (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 35; zob. szerzej na temat pojęcia kompetencji w prawie administracyjnym M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004; tenże (w:) R. Hauser. Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. I, Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2010, s. 359 i n.). Dodatkowo podnieść należy, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę.
Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska wskazała, jako jej podstawę normatywną, przepisy: art. 18 ust.2 pkt 2 w związku z art. 28g ust. 1 u.s.g. oraz art.8 ust.2 i art.36 ust. 5 u.p.s.
Żaden z tych przepisów prawa nie przyznaje radzie gminy jakichkolwiek kompetencji, nawet opiniodawczych, w sprawie ustalania wynagrodzenia, bądź poszczególnych jego składników dla zastępcy burmistrza. Analiza powołanych przepisów ustawowych prowadzi do wniosku, iż wyłączne kompetencje w tym względzie przysługują burmistrzowi. Organ wykonawczy gminy realizuje je w pełni samodzielnie. Rada gminy nie może udzielać mu w tym zakresie zaleceń ani też zobowiązywać go do podejmowania czynności prawnych w stosunku do określonych osób.
Pierwszy z powoływanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisów stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Podnieść należy, że art. 18 u.s.g., stanowiąc przepis kompetencyjny, nie może funkcjonować samodzielnie, należy go stosować w powiązaniu z innymi przepisami szczególnymi i dopiero po uszczegółowieniu ogólnej kompetencji rady gminy może stanowić podstawę prawną jej działań. Przepis ten statuuje zasadę domniemania właściwości rady gminy w realizacji spraw pozostających w zakresie działania gminy, jednakże kompetencję w tym zakresie wyklucza odmienna regulacja ustaw (w tym także ustawy o samorządzie gminnym).
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wobec istnienia art. 30 ust. 1 u.s.g., stanowiącego, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy (miasta) i zadania gminy określone przepisami prawa. Stosownie do art. 33 ust. 1, 3 i 5 u.s.g. organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest kierownikiem urzędu gminy (kierownikiem urzędu gminy niemającej statusu miasta jest wójt, a urzędu miasta - burmistrz lub prezydent miasta) i wykonuje on za urząd, jako pracodawcę, czynności z zakresu prawa pracy (art. 31 § 1 k.p.) oraz uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu. Konsekwentnie, na podstawie art. 7 pkt 1 powołanej ustawy o pracownikach samorządowych, ustawodawca do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy, odpowiednio wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, zastrzegł czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do jego zastępcy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.s., zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie powołania. W myśl art. 26 a ust.1 u.s.g. burmistrz w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę. Tym samym wszystkie czynności dotyczące stosunku służbowego zastępcy organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego stopnia podstawowego, wykonuje jako pracodawca samorządowy, organ wykonawczy danej jednostki. Nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy wobec zastępcy burmistrza, ustalenie wynagrodzenia oraz inne czynności tego rodzaju (np. nagradzanie) należą do burmistrza (tak: Andrzej Szewc, Komentarz do art. 33 ustawy o samorządzie gminnym). Uwzględniając systematykę obu cytowanych ustaw nie sposób więc przyjmować, że rada gminy mogłaby w drodze uchwały wypowiadać się chociażby co do zasadności przyznania dodatku specjalnego, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s., a tym bardziej go przyznawać. Tym bardziej, że ustawodawca przyznając burmistrzowi kompetencję do ustalenia wynagrodzenia dla zastępcy burmistrza, nie postawił wymogu zasięgania opinii rady gminy w tej kwestii.
Powyższy pogląd judykatury został zaaprobowany w doktrynie (patrz Kamila Lewandowska, Tomasz Lewandowski, Wynagrodzenia pracowników samorządowych, publ. WKP 2018).
Należy też wskazać, że przyjmuje się, iż przepis art.8 ust.2 u.p.s. jako norma kompetencyjna, powinien być interpretowany w sposób ścisły (tak wyrok WSA w Gliwicach z 02.06.2011 r., sygn. IV SA/Gl 419/11, publ. Lex nr 821596). Pogląd ten należy rozszerzyć na wszystkie normy kompetencyjne.
Sąd orzekający za trafny uznaje także pogląd, iż skoro przepisy prawa nie przyznają radzie gminy uprawnień do ustalania zasad wynagradzania pracowników samorządu gminnego, to uchwała tego organu regulująca omawianą kwestię w sposób odmienny od przepisów prawa mających charakter bezwzględnie obowiązujących narusza prawo w sposób istotny (tak WSA w Łodzi w wyroku z 13.11.2018r. o sygn. III SA/Łd 849/18, publ. CBOSA)
Reasumując, Rada Miejska nie miała kompetencji do podjęcia zaskarżonej uchwały, którą uchwalono bez wymaganej podstawy prawnej.
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). Jednocześnie artykuł ten stanowi w ust. 4, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi jednak do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organy gminy – istotnych i nieistotnych. Brak ustawowego zdefiniowania obu rodzajów naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu), przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813).
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 i art. 93 ust. 1 u.s.g. orzeczono jak w sentencji.