IV SA/Po 734/25

IV SA/Po 734/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Sebastian Michalski /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 11 pkt 1-5, art. 267 pkt 1-2, art. 268 pkt 2, art. 270 ust. 8, ust. 9 pkt 1-2, art. 271 pkt 5a, art. 272 ust. 6, ust. 6a, ust. 6c, pkt 1-2, art. 300 ust. 1, art. 389 pkt 1, art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 1-2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2025 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa D. – sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 11 czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, informacją z dnia 19 maja 2025 roku Nr [...], na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne, ustalił Przedsiębiorstwu D. Sp. z o.o. z siedzibą w M. opłatę zmienną za okres IV kwartału 2024, tj. od 1 listopada 2024 roku do 10 grudnia 2024 roku w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód cieku [...].
Przedsiębiorstwo D. Sp. z o.o. z siedzibą w M. skorzystało z prawa do złożenia reklamacji.
Spółka nie zgodziła się z ustaleniem opłaty zmiennej. Podniosła, że informacja nie poddaje się żadnej kontroli, albowiem jej treść nie wyjaśnia w sposób dostateczny i kompleksowy sposobu wyliczenia opłaty zmiennej za usługę wodną wprowadzania ścieków do wód, przez co nie można zweryfikować sposobu wyliczenia opłaty.
Spółka wskazała ponadto, że w sprawie nie możne znikać z pola widzenia fakt, że wprowadzanie ścieków do wód w IV kwartale 2024 roku następowało bez pozwolenia z winy organu. Spowodowane to było przewlekłością postępowania w przedmiocie wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego, a następnie brakiem nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, po rozpoznaniu sprawy na skutek reklamacji, decyzją z dnia 11 czerwca 2025 r. (znak: [...]), określił Spółce opłatę zmienną w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód cieku [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że upoważnieni pracownicy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na potrzeby ustalenia opłaty zmiennej w trybie art. 272 ust. 6b Prawa wodnego, przeprowadzili kontrolę gospodarowania wodami w Przedsiębiorstwie D. Sp. z o.o. w zakresie wprowadzania ścieków komunalnych pochodzących z oczyszczalni ścieków w [...] do wód rzeki [...] za okres IV kwartału 2024 roku bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.
Kontrola została zakończona protokołem, który zawierał niezbędne ustalenia do ustalenia wysokości opłaty zmiennej za okres od 1 listopada 2024 roku do 10 grudnia 2024 roku, czyli okres wprowadzania ścieków do wód rzeki [...] bez pozwolenia wodnoprawnego. Protokół został podpisany z uwagami, w których jednak nie zakwestionowano ilości wprowadzonych ścieków.
Zgodnie z art. 272 ust. 6b Prawa wodnego w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilość ścieków wprowadzonych do wód lub ziemi ustala się w toku kontroli gospodarowania wodami, przyjmując ilość ścieków wynikającą z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, a także przyjmując okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi przez jeden kwartał, jeżeli w toku kontroli gospodarowania wodami nie ustalono tego okresu eksploatacji.
Organ wyjaśnił, że każdy przypadek wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego wymaga przeprowadzenia kontroli gospodarowania wodami, w trakcie której ustalany jest wolumen ścieków wprowadzonych poprzez przyjęcie ilości wynikającej z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi.
W sprawie zaistniała przesłanka obligująca organ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2024 roku, tj. okres od 1 listopada 2024 roku do 10 grudnia 2024 roku, w wysokości [...] zł.
Określenia wysokości opłaty zmiennej dokonano w oparciu o normę prawną z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 roku w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2023r. poz. 2471).
Opłata została obliczona jako iloczyn stawki opłaty zmiennej (1,71 zł za 1 kg) substancji wprowadzonej ze ściekami do wód, wyrażonej jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu (ChZT), pomnożonej przez współczynnik różnicujący (0,5) i ilość tej substancji (21.600,00 kg). Wysokość jednostkowej opłaty zmiennej za 1 kg substancji wprowadzonej ze ściekami do wód, wyrażonej jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania tlenu (ChZT) została określona w § 10 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z art. 278 ust. 1 Prawa wodnego do ustalenia wysokości opłaty przyjęto substancję, wyrażoną jako wskaźnik chemicznego zapotrzebowania na tlen (ChZT), który powoduje opłatę najwyższą. Dla ścieków komunalnych współczynnik różnicujący dla jednostkowej stawki opłaty za substancję wyrażoną jako wskaźnik ChZT określa § 10 ust. 7 pkt 2 powołanego rozporządzenia.
Przedsiębiorstwo D. Sp. z o.o. z siedzibą w M., pismem z dnia 15 lipca 2025 roku, skorzystało z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Spółka zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) w związku z art. 145a § 1 P.p.s.a. oraz zobowiązania organu do wydania decyzji zgodnej z przepisami prawa, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W ocenie strony zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:
1) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez obciążenie Skarżącej ujemnymi konsekwencjami przewlekłego prowadzenia przez Organ postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód (cieku [...]). Powyższe spowodowało wygaśnięcie obowiązującego Spółkę pozwolenia i postawiło w sytuacji, w której nie mogąc zaprzestać swojej działalności zmuszona ona była wprowadzać ścieki do wód bez wymaganego pozwolenia za co została obciążona opłata zmienną obliczoną na postawie art. 272 ust. 6b oraz 6c Prawa wodnego;
2) art. 272 ust. 6b oraz 6c Prawa wodnego poprzez ich zastosowanie i określenie Spółce opłaty zmiennej na podstawie kontroli gospodarowania wodami, przyjmując ilość ścieków wynikającą z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków do cieku [...], pomimo dochowania przez Spółkę należytej staranności oraz złożenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z odpowiednim wyprzedzeniem, tj. ponad 14 miesięcy przed wygaśnięciem dotychczasowego pozwolenia;
3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:
- całkowite pominięcie znanych organowi z urzędu okoliczności związanych z przewlekłością postępowania prowadzonego w sprawie nowego pozwolenia, pomimo złożenia wniosku ponad 14 miesięcy przed upływem terminu na jaki wydane zostało poprzednie pozwolenie wodnoprawne, co skutkowało obciążeniem Spółki opłatą zmienną obliczona na podstawie art. 272 ust. 6b oraz 6c Prawa wodnego;
- przyjęcie okresu wprowadzania ścieków do wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z okres IV kwartału, tj. od 1 listopada 2024 roku do 10 grudnia 2024 roku, bez uwzględnienia czasu rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, który został złożony już w dniu 31 sierpnia 2023 roku;
4) art. 8 § 1 w związku z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, niebudzący zaufania do władzy publicznej, z naruszeniem zasad proporcjonalności oraz zasady przekonywania, w szczególności poprzez rozpatrywanie wniosku Spółki przez okres 14 miesięcy oraz lakoniczne odniesienie się do argumentacji podniesionej w złożonej reklamacji.
W uzasadnieniu stawianych zarzutów wyjaśniono, co następuje.
Spółka, pismem z dnia 01 sierpnia 2023 roku, wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków komunalnych pochodzących z oczyszczalni ścieków w [...] przy ulicy [...] do wód cieku [...]. Obowiązujące wówczas pozwolenie traciło moc z dniem 31 października 2024 roku. Wniosek został złożony bezsprzecznie z odpowiednim, bo z ponad rocznym, wyprzedzeniem. Przez cały czas trwania postępowania Spółka aktywnie w nim uczestniczyła i współdziałała z organem. Jednak pierwsze pismo organu w sprawie zostało wydane w dniu 6 marca 2024 roku, czyli ponad 6 miesięcy po złożeniu wniosku. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wydane w dniu 21 czerwca 2024 roku, a więc blisko 9 miesięcy od wpływu wniosku. Decyzja o udzieleniu Spółce pozwolenia wodnoprawnego została wydana dopiero 6 listopada 2024 roku i nie nadano jej rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 K.p.a.
Z uwagi na powyższe w okresie od dnia 1 listopada 2024 roku do dnia 10 grudnia 2024 roku, czyli dnia, w którym decyzja o udzieleniu kolejnego pozwolenia stałą się ostateczna Spółka była zmuszona do odprowadzania ścieków oczyszczonych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Spółka nie mogła zaprzestać wprowadzania oczyszczonych ścieków do wód, bowiem zaprzestanie odbioru i oczyszczania ścieków komunalnych spowodowałoby zanieczyszczenia środowiska i groźbę katastrofy ekologicznej.
Zaskarżona decyzja nakłada na Spółkę opłatę zmienną w wysokości wyższej, aniżeli miałoby to miejsce, gdyby Spółka dysponowała we wskazanym okresie pozwoleniem wodnoprawnym. Organ pominął przy wydawaniu decyzji kluczowy fakt, że brak pozwolenia wodnoprawnego wynikał z zaniechań organu regulacyjnego.
Działanie organu, który najpierw w sposób przewlekły prowadzi postępowanie, doprowadzając do wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, a następnie wywodzi z tego negatywne konsekwencje, obciążając Spółkę finansowo za wprowadzanie ścieków do wód bez wymaganego pozwolenia, jest oczywiście i rażąco sprzeczne ze standardami wyznaczonymi przez art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
W ocenie Skarżącej w sprawie powinno znaleźć zastosowanie stanowisko wyrażone w uchwale NSA(7n) w Warszawie z 21 grudnia 1998 roku, bowiem nie można pozwolić, by zaniechania i zawinienia po stronie organów administracji publicznej rodziły jakiekolwiek negatywne konsekwencje, w szczególności w wymiarze fiskalnym, po stronie podmiotu działającego w zaufaniu do tychże organów.
Przy ustalaniu wysokość opłaty zmiennej zgodnie z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego ilość wprowadzonych ścieków ustala się na podstawie kwartalnych informacji złożonych przez Spółkę, raportujących o ilości ścieków, wprowadzonych do wód lub ziemi.
W sytuacji, gdy wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi odbywa się bez pozwolenia wodnoprawnego, ilość substancji wprowadzonych ze ściekami do wód lub ziemi ustala się przyjmując najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających dla danego rodzaju ścieków, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 Prawa wodnego. Dodatkowo przyjmuje się ilość ścieków wynikającą z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, a także przyjmując okres eksploatacji instalacji lub urządzeń przez jeden kwartał, jeżeli w toku kontroli gospodarowania wodami nie ustalono okresu eksploatacji bez zezwolenia. W efekcie, brak pozwolenia wodnoprawnego pociąga za sobą skutek polegający na znaczącym wzroście wysokości opłaty zmiennej.
Taki efekt może być pożądany w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi bez jakiejkolwiek kontroli. Jednak taką sytuację należy odróżnić od okoliczności w jakich znalazła się Skarżąca, a które skutkowały wydaniem zaskarżonej decyzji.
Wskazując na nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18.06.2025r. o sygn. akt II SA/Po 304/25 oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.12.2011r. o sygn. akt II OPS 2/11 skarżąca Spółka podniosła, że w przypadku wymierzania opłat podwyższonych uprawnione jest badanie przyczyn braku posiadania wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Nałożenie na Spółkę opłaty podwyższonej w wysokości 18.468 zł z tytułu braku pozwolenia wodnoprawnego w okresie od dnia 1 listopada 2024 roku do dnia 10 grudnia 2024 roku prowadziłoby do nieuzasadnionego przypisania jej odpowiedzialności za stan faktyczny, na który nie miała żadnego wpływu.
Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu zgłoszonego żądania organ wyjaśnił, że w sytuacji korzystania przez Spółkę z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia organ nie tylko mógł, ale musiał działać na podstawie art. 272 ust. 6b i 6c ustawy - Prawo wodne. W przeciwnym razie sankcjonowałby nielegalne korzystanie z usługi wodnej przez Spółkę i naruszałby zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP.
Ustawa nie daje organowi możliwości wyboru. Z przepisu art. 272 ust. 6b Prawa wodnego wynika, że każdy przypadek wprowadzania ścieków do wód i ziemi dokonywany przez podmiot, który nie posiada obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego wymaga przeprowadzenia kontroli gospodarowania wodami, w trakcie której zostaje ustalony wolumen wprowadzonych ścieków poprzez przyjęcie ilości wynikającej z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Przepisy nie przewidują innego sposobu ustalenia opłaty zmiennej dla przypadku korzystania z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, ani nie określa odstępstw od zastosowania tego przepisu.
Na etapie ustalania spornej opłaty zmiennej organ nie miał możliwości zastosowania art. 189f K.p.a., który dotyczy dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej. Opłata zmienna ustalona w toku kontroli gospodarowania wodami nie posiada znamion administracyjnej kary pieniężnej. Na etapie jej naliczenia organ nie rozważa możliwości odstąpienia od jej naliczenia. Następuje to dopiero w momencie wymierzania i nakładania administracyjnej kary pieniężnej, która zgodnie z art. 472aa ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego stanowi 500% opłaty zmiennej ustalonej w toku kontroli gospodarowania wodami.
Na rozprawie w dniu 2 października 2025 roku pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymała żądania oraz argumentację, która zaprezentowana została w skardze oraz w pismach składanych w toku postępowania administracyjnego.
Na pytanie Sądu pełnomocnik wyjaśniła, że Spółka nie występował ze skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Spółka ma techniczną możliwość pomiarów ilości i jakości zrzucanych ścieków i to w spornym okresie czyniła. Spółka nie podała tych danych, gdyż nie była o to wzywana.
Zdaniem pełnomocnik skarżącej Spółki, w niniejszej sprawie, z uwagi na przewlekłość postępowania, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia opłaty zmiennej w podwyższonej (maksymalnej) wysokości albo wydać decyzję o ustaleniu tej opłaty według rzeczywistej ilości ścieków zrzuconych do rzeki oraz stopnia ich zanieczyszczenia, co Spółka dokumentowała.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267).
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.").
Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza nieważności decyzji, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Sąd nie ujawnił podstaw dla przyjęcia stanowiska, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572).
Okoliczności kontrolowanej sprawy pozostają bezsporne pomiędzy stronami oraz zostały udokumentowane w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych.
Starosta [...], decyzją z dnia 07.11.2014r. (znak: [...]), udzielił skarżącej Spółce pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania ścieków komunalnych po ich uprzednim oczyszczeniu na istniejącej mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków, do odbiornika otwartego, tj. cieku [...] w km 0 + 600 wylotem betonowym o średnicy ř 60 cm i rzędnej dna. 97,23 m n.p.m. i dalej do rzeki [...] w km 154+300. Pozwolenie zostało wydane na czas oznaczony do dnia 31 października 2024 roku.
Przedsiębiorstwo D. Sp. z o.o. z siedzibą w M., pismem z dnia 01 sierpnia 2023 roku, wystąpiło z wnioskiem o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do cieku [...].
Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, decyzją z dnia 06.11.2024r. (znak: [...]), po ponad czternastu miesiącach prowadzenia postępowania administracyjnego, udzielił Przedsiębiorstwu D. Sp. z o.o. pozwolenia na:
- wprowadzenie do wód powierzchniowych rzeki [...]cieków komunalnych z oczyszczalni ścieków w [...] przy ulicy [...],
- wprowadzanie do wód powierzchniowych rzeki [...] ścieków komunalnych z przelewu burzowego kanalizacji ogólnospławnej w [...].
Zgodnie z adnotacją poczynioną na tej decyzji stała się ona ostateczna z dniem 11 grudnia 2024 roku.
W okresie od dnia 1 listopada 2024 roku do dnia 10 grudnia 2024 roku skarżąca Spółka zrzucała oczyszczone ścieki komunalne do rzeki [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, decyzją z dnia 11 czerwca 2025 roku, ustalił skarżącej Spółce opłatę zmienną za wprowadzanie ścieków do wód rzeki [...] za okres braku pozwolenia wodnoprawnego.
Istota sporu dotyczy treści prawa materialnego, tj. dopuszczalności obciążenia skarżącej Spółki opłatą zmienną ustalaną według maksymalnej technicznej wydajności instalacji do wprowadzania ścieków do wód oraz najwyższych dopuszczalnych wartości substancji zanieczyszczających dla danego rodzaju ścieków, które określone zostały w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 Prawo wodne.
Przepisy art. 280 ust. 1 lit. a) oraz art. 281 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 roku, przewidywały obowiązek ponoszenia opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Opłata ta ustalana była w wysokości 500% opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.
Na mocy art. 13 ustawy z dnia 13 lipca 2023 roku o rewitalizacji rzeki Odry (Dz. U. poz. 1963) do ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478, 1688 i 1890) wprowadzone zostały liczne zmiany.
W tym, na mocy art. 13 pkt 21 i 22 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry, uchylone zostały przepisy art. 280 pkt 1 oraz art. 281 Prawa wodnego o opłacie podwyższonej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego oraz na mocy art. 13 pkt 32 tej ustawy dodany został art. 472aa w brzmieniu:
"Art. 472aa. 1. Administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi:
1) art. 343 ust. 1, mimo wezwania Wód Polskich, nie usuwa w terminie określonym przez Wody Polskie zaniedbań w zakresie gospodarki wodnej, w wyniku których może powstać stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, zwierząt lub środowisku albo prawnie chronionemu interesowi osób trzecich;
2) art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej;
3) art. 101a ust. 1 lub 3 na obszarze, na którym jest zlokalizowany odbiornik ścieków danego zakładu, w okresach obowiązywania ostrzeżenia przed suszą hydrologiczną nie wstrzymuje lub nie ogranicza wprowadzania do wód ścieków przemysłowych lub wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych, zawierających chlorki i siarczany.
2. Administracyjną karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, właściwy organ Wód Polskich, a w odniesieniu do Wód Polskich - minister właściwy do spraw gospodarki wodnej.
3. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5000 zł do 1 000 000 zł, z wyjątkiem:
1) dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych;
2) wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi;
3) odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód.
4. Wpływy z tytułu administracyjnych kar pieniężnych stanowią dochód Wód Polskich, z wyjątkiem wpływów z tytułu administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi, które w 10% stanowią przychód Wód Polskich, a w 90% - przychód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
5. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wymierzanej Wodom Polskim wpływy z tytułu tej kary w części przeznaczonej dla Wód Polskich stanowią dochód budżetu państwa.
6. Do wpływów z tytułu administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi stosuje się przepis art. 299 ust. 4.".
Zgodnie z przepisami przejściowymi zawartymi w ustawie o rewitalizacji rzeki Odry do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2024 r. w sprawie opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 13, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 19 ust. 1 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry). Do opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 13, należnej i nieuiszczonej do dnia 1 stycznia 2024 r., stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 19 ust. 2 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry). Za korzystanie z usług wodnych, o którym mowa w art. 280 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 13, do dnia 1 stycznia 2024 r. ponosi się opłatę podwyższoną na zasadach określonych w przepisach ustawy zmienianej w art. 13 w brzmieniu dotychczasowym (art. 19 ust. 3 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry).
Dostrzegać zatem należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm.), czyli przepisy Prawa wodnego aktualne zarówno na dzień wprowadzania ścieków do wód bez pozwolenia wodnoprawnego (IV kwartał 2024 roku, tj. okres od 1 listopada 2024 roku do dnia 10 grudnia 2024 roku), jak i na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. dzień 11 czerwca 2025 roku.
Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 11 pkt 1-5 Prawa wodnego instrumenty zarządzania zasobami wodnymi obejmują: planowanie w gospodarowaniu wodami, zgody wodnoprawne, opłaty za usługi wodne oraz inne należności, kontrolę gospodarowania wodami oraz system informacyjny gospodarowania wodami.
Instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami to, między innymi, opłaty za usługi wodne oraz opłaty podwyższone (art. 267 pkt 1 i 2 Prawa wodnego).
Opłaty za usługi wodne uiszcza się, miedzy innymi, za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 268 pkt 2 Prawa wodnego).
Opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 270 ust. 8 Prawa wodnego).
Wysokość opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi zależy od rodzaju substancji zawartych w ściekach i ich ilości, rodzaju ścieków a w przypadku:
1) wód z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni - od temperatury tych wód;
2) ścieków przemysłowych lub wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, zawierających chlorki i siarczany - także od ilości ścieków lub wód oczyszczonych lub podczyszczonych w systemie oczyszczania lub podczyszczania ścieków zasolonych, odprowadzanych z zakładu, zastosowania w zakładzie systemu retencyjno-dozującego lub innego systemu pozwalającego uzyskać ten sam efekt, co system retencyjno-dozujący (art. 270 ust. 9 pkt 1-2 Prawa wodnego)
Wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s (art. 271 pkt 5 Prawa wodnego zdanie pierwsze).
Opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę (art. 271 pkt 5a Prawa wodnego zdanie pierwsze).
W świetle art. 272 ust. 6 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5), chemicznego zapotrzebowania tlenu, zawiesiny ogólnej oraz sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4).
W przypadku wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilość ścieków wprowadzonych do wód lub ziemi ustala się w toku kontroli gospodarowania wodami, przyjmując ilość ścieków wynikającą z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, a także przyjmując okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi przez jeden kwartał, jeżeli w toku kontroli gospodarowania wodami nie ustalono tego okresu eksploatacji (art. 272 ust. 6a Prawa wodnego).
Zgodnie z art. 272 ust. 6c pkt 1-2 Prawa wodnego w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5), chemicznego zapotrzebowania tlenu, zawiesiny ogólnej, sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4), ustala się, przyjmując najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających dla danego rodzaju ścieków, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1.
Do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom (art. 300 ust. 1 Prawa wodnego).
W świetle przepisu art. 389 pkt 1 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne jest wymagane, między innymi, na usługi wodne.
Natomiast zgodnie z art. 472aa ust. 1 pkt 2 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego ten kto wbrew przepisowi art. 389 korzysta z wód bez pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego podlega administracyjnej karze pieniężnej. Podstawę ustalenia wysokość administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego stanowi 500 % opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi.
Nieuzasadnione są zarzuty wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie.
Sąd podziela stanowisko Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, że przepis art. 272 ust. 6b Prawa wodnego należy dekodować w ten sposób, że każdy przypadek wprowadzania ścieków do wód i ziemi dokonywany przez podmiot, który nie posiada obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego wymaga przeprowadzenia kontroli gospodarowania wodami, w trakcie której zostanie ustalony wolumen wprowadzonych ścieków poprzez przyjęcie ilości wynikającej z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Przepisy nie przewidują innego sposobu ustalenia opłaty zmiennej dla przypadku korzystania z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, ani nie określają odstępstw od zastosowania tego przepisu.
Wbrew zapatrywaniom autora skargi przyjmować należy, że przepisy art. 272 ust. 6a oraz art. 272 ust. 6c pkt 2 Prawa wodnego przewidujące szczególny sposób ustalania opłaty zmiennej dla sytuacji wprowadzania ścieków do wód i ziemi bez wymaganego pozwolenia nie mają charakteru sankcyjnego.
Na skutek zmiany stanu prawnego, podstawy prawne ponoszenia opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do wód i ziemi bez wymaganego pozwolenia zostały uchylone, a na mocy art. 477aa ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, od dnia 1 stycznia 2024 roku, bezprawność działania polegająca na wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia podlega odpowiedzialności administracyjnokarnej.
W powyższy sposób ustawodawca konstrukcyjnie wyodrębnił z instytucji opłat element bezprawności za korzystanie z usługi wprowadzania ścieków do wód i ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i uczynił go przedmiotem postępowania karnoadministracyjnego prowadzonego z uwzględnieniem przepisów działu IVA ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Zgodnie z przepisami aktualnymi dla okresu od 1 listopada 2024 roku do 10 grudnia 2024 roku ten kto wbrew przepisowi art. 389 pkt 1 Prawa wodnego korzystał z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne podlega karze pieniężnej. Podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej za wprowadzanie ścieków do wód i ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego stanowi 500% opłaty zmiennej.
Dla załatwienia kontrolowanej sprawy bezprawność działania wyrażająca się brakiem pozwolenia wodnoprawnego stanowi okoliczność indyferentną, bo norma prawna ustanowiona przepisem art. 272 ust. 6a i ust. 6c Prawa wodnego ma charakter techniczny i pozostaje aktualna dla każdego przypadku wprowadzania ścieków do wód i ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Argumentacja powoływana w skardze pozostaje aktualna w obecnym stanie prawnym, lecz jej znaczenie materialnoprawne, w przypadku wprowadzania ścieków do wód i ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, nie wykracza poza granice spraw dotyczących odpowiedzialności administracyjnokarnej.
W konsekwencji zaspokojenie oczekiwania strony skarżącej w zakresie dokonania oceny legalności zachowania Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odniesieniu do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2023 roku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego stanowiłoby o naruszeniu przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., bo taka ocena wykracza poza materialnoprawne granice kontrolowanej sprawy.
Z powyższych względów Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznaje, że poglądy prezentowane w uchwale NSA(7n) w Warszawie z 21.12.1998 r., OPS 13/98, ONSA 1999, nr 2, poz. 46 oraz uchwale NSA(7w) z 12.12.2011 r., II OPS 2/11 (ONSAiWSA 2012, nr 2, poz. 22) zachowują swoją aktualność, ale jedynie do spraw, w których na mocy art. 19 ust.1-3 ustawy z dnia 13 lipca 2023 roku o rewitalizacji rzeki Odry stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc do spraw, w których znajdują zastosowanie przepisy o opłacie podwyższonej za wprowadzanie ścieków do wód i ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.
Sąd oczywiście dostrzega, że opłata zmienna ustalona według ilość ścieków wynikającej z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi oraz według najwyższej dopuszczalnej wartości substancji zanieczyszczających dla danego rodzaju ścieków może prowadzić do ustalenia opłaty zmiennej w wysokości podwyższonej względem opłaty zmiennej ustalonej według wolumenu ścieków rzeczywiście zrzuconych oraz w oparciu o rzeczywiste wartości substancji zanieczyszczających zawartych w zrzuconych ścieków.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał jednak, że nawet bezsporne okoliczności takie jak w kontrolowanej sprawie nie stanowią dowodu i właściwej podstawy do przyjęcia stanowiska, że przepisy art. 272 ust. 6b i art. 272 ust. 6c pkt 2 Prawa wodnego, dodane na mocy art. 13 pkt 17 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry, są niezgodne z art. 2, czy art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
Przyjmować należy, że na gruncie treści art. 272 ust. 6b oraz art. 272 ust. 6c pkt 2 Prawa wodnego brak pozwolenia na wprowadzanie ścieków do wód i ziemi może wpływać jedynie na koszty wykonywania działalności.
Skoro w aktualnym stanie prawnym bezprawność zachowania w postaci braku pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód i ziemi ustawodawca czyni przedmiotem odrębnej sprawy o charakterze karnoadministracyjnym, to na mocy nakazu ustawowego przyjmować należy, że negatywne skutki stosowania art. 272 ust. 6b oraz art. 272 ust. 6c pkt 2 Prawa wodnego w całości zamykają się w kategorii kosztów prowadzenia działalności gospodarczej.
Dla naprawy szkód wynikłych z bezprawnego działania organów administracji publicznej w postaci bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego ustawodawca przewidział nie tylko szczególne podstawy prawne, ale ustanowił także odrębne procedury prawne dla dochodzenia takich roszczeń.
Zgodnie z art. 417ą § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1071) jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.
Sprawa wyrównania strat wynikłych z bezprawnego opóźnienia w wydaniu decyzji z dnia 06.11.2024r. (znak: [...]) to sprawa cywilna, która podlega załatwieniu w toku postępowania unormowanego przepisami ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1568 z późn. zm.).
W tym stanie rzeczy uznać należało, że z woli ustawodawcy odpowiedzialność prawna skarżonego organu za bezprawne zachowanie w postaci bezczynności lub przewlekłość postępowania wodnoprawnego oraz za skutki takiego zachowania realizowana powinna być w toku postępowania ze skargi na bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a następnie według reguł prawa cywilnego, ocenia się wysokość szkody wynikłej z zachowania organu, w tym także zasadność zasądzenia odszkodowania w kontekście możności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Skoro ocena legalności bezczynności lub przewlekłość postępowania w sprawie o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego wykracza poza granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, a kwestia naprawy szkód wynikłych z ewentualnej zwyżki kosztów wykonywania działalności gospodarczej jest sprawą cywilną, to całkowite pominięcie w kontrolowanym postępowaniu znanych organowi z urzędu okoliczności związanych z przewlekłością postępowania prowadzonego w sprawie o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego uznać należało za zgodne z prawem.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.