IV SA/Po 73/23

IV SA/Po 73/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Maciej Busz /sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 09 marca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu T. W. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia 21 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 grudnia 2022 r. nr [...] Inspektor Sanitarny w P. (zwany dalej: WPWIS), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez P. S.A., uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (zwanego dalej: PPIS) z dnia 9 listopada 2022 r. nr [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że ww. decyzją z dnia 9 listopada 2022 r. PPIS stwierdził u T. W. chorobę zawodową: przewlekle choroby układu ruchu wywołane sposobem wykonywania pracy pod postacią przewlekłego zapalenia okołostawowego barku, wymienioną w poz. 19 pkt 4 wykazu chorób zawodowych określonych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1836; zwanego dalej: rozporządzeniem z 30 czerwca 2009 r.), wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 1ą ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1510 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.).
Dalej WPWIS wyjaśnił, iż w toku postępowania ustalono przebieg pracy T. W.. Od [...] września 1982 r. do [...] sierpnia 1989 r. był zatrudniony na stanowisku [...] w S. w S., od [...] sierpnia 1989 r. do [...] kwietnia 1991 r. zatrudniony był na stanowisku [...] w P. w P., a od [...] maja 1991 r. do [...] marca 2000 r. pracował jako [...] w D. sp. z o.o. w P.. Następnie był zatrudniony na stanowisku [...] od [...] kwietnia 2000 r. do [...] lipca 2007 r. w [...] nr [...] w P., a od [...] lipca 2007 r. w P. S.A.
PPIS sporządził kartę oceny narażenia w związku z podejrzeniem choroby zawodowej z której wynika, że T. W. będąc zatrudniony przez P. S.A. wykonywał następujące czynności zawodowe: pobieranie przesyłek z sortownicy umieszczonej nad biurkiem (czas czynności 1,5-2 godz.), pobieranie z urzędu ok. 100 listów poleconych i ok. 200-300 przesyłek zwykłych (z wyłączeniem paczek) oraz przekazów pieniężnych, pakowanie ich do skrzynek (ilość skrzynek w bagażniku ok. 6, waga skrzynki od 1 do 10 kg) i przenoszenie do bagażnika pojazdu służbowego, następnie dojazd do rejonu, pobieranie przesyłek z pojemników do torby i roznoszenie pieszo przesyłek do adresatów (waga torby z posegregowanymi przesyłkami ok. 5-8 kg).
WPWIS wyjaśnił następnie, że orzeczeniem z dnia 9 lutego 2022 r. nr [...] Centrum Medycyny Pracy w P. stwierdziło brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Lekarska jednostka orzecznicza I stopnia stwierdziła, że rozpoznane u T. W. schorzenie (przerwanie ciągłości ścięgna mięśnia nadgrzebieniowego prawego) miało charakter ostry i nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w poz. 19 pkt 4 wykazu chorób zawodowych. Natomiast całkowite przerwanie ciągłości ścięgna mogłoby być ewentualnie rozpatrywane w kategoriach wypadku przy pracy, po spełnieniu warunków określonych w Kodeksie pracy.
Po rozpoznaniu odwołania od ww. orzeczenia złożonego przez T. W. Instytut Medycyny Pracy w Ł. orzeczeniem z dnia 5 października 2022 r. nr [...] stwierdził rozpoznanie choroby zawodowej. Jednostka lecznicza II stopnia uznała, że od [...] kwietnia 2000 r. T. W. pracuje na stanowisku [...] w P. S.A. Do jego obowiązków należy m.in. pobieranie przesyłek z sortownicy umieszczonej nad biurkiem. Czynność ta trwa od 1,5 do 2 godz. i wiąże się z unoszeniem rąk powyżej obręczy barkowej. Pobrane listy polecone, przesyłki i przekazy pieniężne pracownik pakuje do skrzynek i przenosi do bagażnika pojazdu służbowego (ok. 6 sztuk, ciężar skrzynki 1-10 kg). Dojeżdża samochodem do rejonu, pobiera przesyłki z pojemników do torby i roznosi do adresatów (ciężar torby z przesyłkami ok. 5-8 kg, ilość dostarczonych przesyłek jest zmienna). Torbę najczęściej zawiesza na lewym barku skrzyżnie tak, aby prawą kończyną górną pobierać korespondencję (jest praworęczny). W ciągu dnia pracownik okresowo zmieniał sposób noszenia torby na drugą stronę. Podczas badań przeprowadzonych 28 września 2022 r. w Oddziale Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł. T. W. negował dolegliwości bólowe i ograniczenie ruchów w stawach barkowych po zastosowanym leczeniu operacyjnym i rehabilitacji. Pierwsze dolegliwości ze strony barku prawego zaczął odczuwać w marcu 2016 roku podczas segregacji przesyłek wymagającej unoszenia kończyny górnej prawej powyżej poziomu obręczy barkowej. Jednostka lecznicza II stopnia przeanalizowała historię schorzenia stwierdzonego u T. W.. Ponadto wskazała, że podczas badania w Oddziale Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł. w zakresie ruchu, stwierdzono w obrębie barków obustronnie drobne blizny po artroskopii, prawidłowe ruchy stawów barkowych z dyskretnym przeskakiwaniem, stawy niebolesne z zachowaną symetryczną siłą mięśniową. W rozumieniu medyczno-prawnym, aby rozpoznać przewlekłe okołostawowe zapalenie barku o etiologii zawodowej należy wykazać, że rozwój choroby jest bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem związany przyczynowo ze sposobem wykonywania pracy. Lekarska jednostka orzecznicza II stopnia po przeanalizowaniu dostępnych danych dotyczących narażenia zawodowego wskazała, iż czynności zawodowe na stanowisku listonosza stwarzały warunki do przewlekłego przeciążenia stawów barkowych w wyniku dźwigania skrzynek z korespondencją, nacisku paska torby na obojczyki i stawy barkowe, sortowaniu korespondencji do wyżej ułożonych przegródek, skrzynek listowych. Przewlekłe przeciążenie ścięgien mięśni stożka rotatorów doprowadziło do ich kompresyjnej tendinopatii w związku z kumulacją mikrourazów, zaburzeniami procesów gojenia i zatarciem struktury włókien, a w konsekwencji do zmniejszenia wytrzymałości ścięgien na obciążenie mechaniczne. Wówczas istnieje duże ryzyko zerwania ścięgna przy niewielkim ruchu w zakresie stawu, nawet bez obciążenia zewnętrznego. W ocenie lekarskiej jednostki orzeczniczej II stopnia obustronne występowanie zmian chorobowych w okresie wykonywania pracy zawodowej i brak pozazawodowych czynników ryzyka tej choroby dodatkowo sugeruje etiologię zawodową przewlekłego zapalenia okołostawowego barku, wymienionego w poz. 19 pkt 4 wykazu chorób zawodowych.
WPWIS stwierdził, że jest związany wydanymi w sprawie orzeczeniami lekarskimi wydanymi w tym znaczeniu, że nie jest uprawniony do rozpoznawania chorób zawodowych, ani też do dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania schorzenia. Wskazał, że zarówno W. Centrum Medycyny Pracy w P. wydając orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, jak i Instytut Medycyny Pracy w Ł. wydając orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej dysponowały takim samym materiałem dowodnym zebranym w sprawie przez organ I instancji. Z zestawienia treści powyższych orzeczeń lekarskich wynika, iż nie są one spójne. W. Centrum Medycyny Pracy w P. wskazało, że schorzenie rozpoznane u T. W. miało charakter ostry i z dużym prawdopodobieństwem mogłoby być rozpatrywane jako wypadek przy pracy. Natomiast Instytut Medycyny Pracy w Ł. wskazał, że schorzenie rozpoznane u skarżącego ma charakter przewlekły związany z przeciążeniem ścięgien mięśni stożka rotatorów, które doprowadziło do ich kompresyjnej tendinopatii w związku z kumulacją mikrourazów, zaburzeniami procesów gojenia i zatarciem struktury włókien, a w konsekwencji do zmniejszenia wytrzymałości ścięgien na obciążenie mechaniczne.
Z uwagi na powyższe, w ocenie WPWIS, koniecznym uzupełnienie materiału dowodowego na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r., celem ustalenia występujących w sprawie rozbieżności w orzeczeniach lekarskich. Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu PPIS zobowiązany będzie zwrócić się do jednostek orzeczniczych, celem wyjaśnienia pojawiających się w sprawie wątpliwości. Zdaniem WPIS stwierdzone uchybienia nie mogły być usunięte na podstawie art. 136 k.p.a., bowiem naruszało by to wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Sprzeciw od ww. decyzji WPWIS złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. W. wnosząc o uchylenie tej decyzji.
W uzasadnieniu sprzeciwu wskazał, że skoro w trakcie postępowania w przedmiotowej sprawie organ I Instancji nie rozszerzył postępowania dowodowego, to należy uznać, że nie było zasadne zbieranie dodatkowego materiału dowodowego, gdyż orzecznik z Ł. nie zakwestionował braków dowodowych, a strona przeciwna pomimo informowania o każdym etapie postępowania nie wnosiła w tym zakresie żadnych wniosków. Ponowne prowadzenie postępowania dowodowego stanowiłoby faktycznie odwołanie od orzeczenia jednostki II stopnia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw okazał się zasadny.
Przed przystąpieniem do oceny zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawi e decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; zwanej dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. w organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu odwoławczego w zakresie przesłanek dla wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. okazały się nietrafne. Organ ten uznał, że wobec sprzecznych wniosków płynących z wydanych w sprawie orzeczeń jednostek leczniczych I i II stopnia ([...] Centrum Medycyny Pracy w P. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej oraz Instytutu Medycyny Pracy w Ł. o rozpoznaniu choroby zawodowej) niezbędnym było przeprowadzenie postępowania dowodowego i zwrócenie się do tych jednostek na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. o wyjaśnienie rozbieżności w wydanych orzeczeniach.
Rozpoznając niniejszą sprawę w granicach jakie zakreśla art. 64e p.p.s.a., Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, iż w świetle tak istotnych rozbieżności między wydanymi w sprawie orzeczeniami obu jednostek leczniczych, niezbędnym było dokładne wyjaśnienie powodów dla których jednostki te odmiennie oceniły schorzenie występujące u
T. W.. Sąd nie podzielił jednak stanowiska WPWIS, że ustaleń w tym zakresie organ odwoławczy nie mógł dokonać w ramach kompetencji przyznanej mu na mocy art. 136 k.p.a.
Zgodnie z art. 235ą k.p. za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika (§ 8 ust. 1 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r.).
Organy inspekcji sanitarnej prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej związane są treścią orzeczenia lekarskiego w zakresie poczynionych w nim ustaleń, dotyczących stwierdzonego schorzenia i jego przyczyn. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii, bądź sprzecznie z tą opinią, organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych (por. wyroki NSA z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2492/12, z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 118/13 oraz z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1056/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Związanie organu inspekcji sanitarnej orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest oczywiście tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono ocenie, jak każdy dowód w postępowaniu. Jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że dowód w postaci opinii właściwej jednostki orzeczniczej, jest niewystarczający do wydania decyzji, może na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepis ten nie wprowadza ograniczenia co do etapu postępowania, na którym właściwy organ może podjąć działania, o których mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. Pozwala to zatem na przyjęcie, że wskazane uprawnienie przysługuje również organowi II instancji, zwłaszcza, że taką możliwość daje mu również art. 136 § 1 k.p.a., pozwalający na samodzielne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w toczącej się przed nim sprawie (wyrok WSA we Wrocławiu z 20 lutego 2020 r., IV SA/Wr 479/19, LEX nr 2809315).
Mając to na uwadze, Sąd nie podzielił stanowiska WPWIS, jakoby zakres postępowania dowodowego, jaki miałby przeprowadzić organ wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Niewątpliwie orzeczenie lekarskie jest kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu w sprawie choroby zawodowej. Ponadto WPWIS nie wykazał, aby w sprawie istniała konieczność wydania nowego orzeczenia jednostki lekarskiej, a jedynie wyjaśnienia przez tą jednostkę rozbieżności między dotychczas wydanymi orzeczeniami. W rozporządzeniu z 30 czerwca 2009 r. prawodawca nie zastrzegł wymogu aby czynności o jakich mowa w § 8 ust. 2 przeprowadzone był na etapie postępowania przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia wyjaśnienia powstałych w sprawie wątpliwości przez organ odwoławczy i w konsekwencji wydanie merytorycznej decyzji. Uzyskanie wyjaśnienia od jednostki lekarskiej dotyczącego rozbieżności pomiędzy orzeczeniem lekarskim nr [...] z 9 lutego 2022 r. wydanym przez W. Centrum Medycyny Pracy w P. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, a orzeczeniem lekarskim nr [...] z 5 października 2022 r. wydanym przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. o rozpoznaniu choroby zawodowej nie przekracza możliwości organu odwoławczego.
Z powyżej wskazanych powodów sprzeciw uznać należało za zasadny.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na podstawie art. 64d § 2 p.p.s.a., po przekazaniu jej do rozpoznania na rozprawie, jednak ostatecznie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 09.122022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).