IV SA/Po 73/22

IV SA/Po 73/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Maciej Busz /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 1603/22 - Wyrok NSA z 2023-10-17
II OSK 1603/22 - Wyrok NSA z 2024-01-11
VII SA/Wa 308/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-01
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156  par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi R. o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Związku Międzygminnego "C. " z dnia [...] września 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. o. z siedzibą w P. kwotę [...]zł ( [...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] września 2021 r. nr [...] Związek Międzygminny "C. " wymierzył R. o. z siedzibą w P. karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...], będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " za 2020 rok. Decyzja została podpisana przez – jak wskazano – działającego "z upoważnienia Zarządu Dyrektora Biura Związku".
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R. o. zarzucając naruszenie art. 6 w zw. z art. 7 i art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej k.p.a.) poprzez uniemożliwienie spółce wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także art. 9g w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g polegające na uznaniu absolutnej odpowiedzialności podmiotu za naruszenie ww. przepisów bez weryfikacji czy uczynił on wszystko, aby do naruszenia nie doszło. Jednocześnie spółka zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 w zw. z art., 107 k.p.a. skutkujące niepodjęciem niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz naruszenie art. 189d i 189f k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2021 r., Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozpoznał sprawę i uzasadnił swoje stanowisko.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze ponowiono zarzuty, podniesione na etapie postępowania odwoławczego.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego, odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna, lecz z powodów innych niż podniesione w niej.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej k.p.a.) oraz ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U.z 2021 r. poz. 888 - dalej u.c.p.g.).
Z akt sprawy wynika, że istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Rozpoznanie sprawy należy jednak poprzedzić analizą prawidłowości wydania przez Zarząd Związku Międzygminnego "C. " w C. decyzji administracyjnej nakładającej administracyjną karę pieniężną za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu z frakcji papier, metal, tworzywo sztuczne i szkło, odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...], będącej członkiem Związku Międzygminnego "C. " za 2020 rok. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja Związku została wydana przez działającego z upoważnienia Zarządu Dyrektora Biura Związku.
Podkreślić trzeba, że zagadnienie to było już przedmiotem rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w innych sprawach dotyczących skarg R. z siedzibą w P. – (por. sprawy o sygn. IV SA/Po [...], IV SA/Po [...]), jak również w sprawach innych skarżących – (por. sprawy o sygn. IV SA/Po [...], IV SA/Po IV SA/Po [...], IV SA/Po [...], IV SA/Po [...]) i Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko wyrażone w uzasadnieniach tych wyroków podziela i przyjmuje za swoje.
Do zagadnienia osoby wydającej decyzję nie odniesiono się w decyzji Związku jak i w decyzji organu odwoławczego. W związku z powyższym wskazać należy, że możliwość utworzenia związków międzygminnych wynika z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. - dalej u.s.g.), która przewiduje w art. 64 ust. 1, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne, przy czym prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.). Na tle powyższej regulacji przyjąć należy, że związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek, z zastrzeżeniem, że związek będzie je realizował w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Tworząc związek międzygminny zainteresowane gminy określają, jakie zadania należące do zakresu ich działania, będą wykonywane wspólnie i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tych zadań. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku. Równocześnie, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy – wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, zostają scedowane na podmiot kolegialny.
Sytuacja powyższa ma niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zgodnie z § 6 ust. 1 Statutu Związku Międzygminnego "C. " w C. dalej Statut (dostępny na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Związku - [...] zadaniem Związku jest wspólne wykonywanie zadań publicznych w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, niezbędne do utrzymania czystości i porządku na terenie Uczestników, obejmujące w szczególności kontrolę obowiązków wykonania ustawy przez zobowiązane podmioty wraz z nakładaniem kar i wykonywaniem czynności w postępowaniu egzekucyjnym (§ 6 ust. 1 pkt 23 Statutu).
Sąd zauważa, że czym innym jest realizacja zadania publicznego, obejmująca również możliwość wydania decyzji administracyjnej, a czym innym umocowanie podmiotu wydającego decyzję. Co charakterystyczne, w przypadku organu stanowiącego związku międzygminnego prawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o radzie gminy (art. 69 ust. 3 u.s.g.). Brak jest natomiast analogicznej regulacji, która umożliwiałaby odpowiednie stosowania do działań podejmowanych przez organ wykonawczy związku międzygminnego (a więc przez zarząd) przepisów u.s.g., odnoszących się do uprawnień wójta, w tym chociażby art. 39 ust. 2 u.s.g., który pozwala wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu.
Organem wykonawczym Związku Międzygminnego "C. " w C. jest Zarząd (§ 17 Statutu), który podejmuje uchwały zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy jego składu (§ 20 ust. 1 Statutu). Regulacja powyższa odpowiada zasadom określonym w art. 73 ust. 1 u.s.g. Tym samym, w związku z powołaniem związku międzygminnego kompetencje przysługujące organowi wykonawczemu gminy – wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, zostały scedowane na podmiot kolegialny, jakim jest zarząd.
Zasadą w prawie administracyjnym pozostaje, że organy kolegialne mogą powierzać wykonywanie określonych kompetencji w swoim imieniu, w tym również delegować swoje kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych na rzecz innych organów, w przypadkach określonych w przepisach szczególnych. Natomiast w ocenie Sądu niemożliwe jest skuteczne powierzenie wykonywania kompetencji w drodze upoważnienia, o jakim mowa w art. 268a k.p.a., a więc poprzez wskazanie w upoważnieniu imiennie osoby, która może dokonywać czynności w imieniu i na rzecz związku międzygminnego. Podkreślenia bowiem wymaga, że z regulacji przewidzianej w art. 268a k.p.a. nie mogą korzystać organy kolegialne. Jak zauważono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 stycznia 2017 r., IV SA/Po 942/16 (zob. www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA), który to pogląd Sąd w niniejszym składzie podziela, wprowadzenie w 1987 r. do k.p.a. art. 268a wiązało się ze stosowaniem w administracji terenowej zasady jednoosobowego kierownictwa. Realizacja tej zasady zmuszała do poszukiwania rozwiązań organizacyjnych i technicznych, zmierzających do usprawnienia procesów administrowania, poprzez powierzanie wykonywania niektórych kompetencji organów monokratycznych pracownikom podporządkowanych im urzędów. Odnosiło się to przede wszystkim do wydawania decyzji administracyjnych, których ze względów oczywistych nie mogły wydawać wyłącznie osoby piastujące funkcje organów. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca w odniesieniu do funkcji orzeczniczych organów kolegialnych, zwłaszcza zarządów w jednostkach samorządu terytorialnego. Uprawnienie do prowadzenia postępowania administracyjnego zostało przyznane im bowiem jako wyjątek od zasady, według której organami sprawującymi takie funkcje są organy monokratyczne. Skoro więc celem ustawodawcy było ograniczenie w ściśle określonych sprawach uprawnień organów monokratycznych i przekazanie tych uprawnień zarządom, to trzeba przyjąć, że uprawnienia te zarząd winien wykonywać wyłącznie na zasadach określonych w ustawach samorządowych i k.p.a. Z tego też względu np. zarząd powiatu nie może upoważnić do wykonywania jego kompetencji orzeczniczych ani pracowników starostwa, ani jakichkolwiek innych podmiotów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 1993 r., II SA 869/92, ONSA 1993, Nr 4, poz. 110). Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 września 2020 r., I SA/Lu 261/20 (CBOSA) wskazano, że ustawa o samorządzie gminnym nie konkretyzuje kompetencji zarządu związku. Organ kolegialny działający in pleno podejmuje decyzje stanowiące wyraz woli przejawiany przez zespół osób fizycznych pełniących na podstawie określonych procedur prawnych funkcję posiadaczy tych kompetencji, które ustawa przypisuje organowi kolegialnemu. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią wyraz wspólnego rozstrzygnięcia jego członków, którzy tworzą całość. Organy kolegialne orzekające w składzie plenarnym nie mają możliwości przekazania innemu podmiotowi, pracownikowi swoich uprawnień, jeżeli nie wynika to wprost z ustawy. Organ kolegialny działa in corpore i jako tak działający nie może udzielić pełnomocnictwa, w tym skorzystać z regulacji określonej w art. 268a k.p.a.
Skoro nie istnieją prawne możliwości przekazania władczych kompetencji organu kolegialnego do wydawania decyzji administracyjnych pojedynczej osobie, to dopuszczenie takiego rozwiązania organizacyjnego prowadziłoby do obejścia przepisu ustanawiającego Zarząd Związku Międzygminnego jako organu kolegialnego. Podmiot powyższy działałby w rzeczywistości jako organ monokratyczny, a decyzje administracyjne podejmowane byłyby jednoosobowo (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 listopada 2016 r., II SA/Po 617/16 - CBOSA).
W przedmiotowej sprawie art. 9zb ust. 1 u.c.p.g., który stanowił podstawę wydania decyzji organu I instancji wskazuje, że kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2 u.c.p.g., nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g. Jak wyżej wskazano, w przypadku powołania związku międzygminnego kompetencja powyższa przechodzi na zarząd, jako organ wykonawczy, przy czym zarząd nie może upoważnić indywidualnie wskazanej osoby do wydawania decyzji w jego imieniu. Brak jest bowiem przepisu, który umożliwiałaby mu powyższe działanie, w szczególności, z woli ustawodawcy w przypadku związku międzygminnego nie stosuje się przepisu art. 39 ust. 2 u.s.g. Za powyższym rozumieniem omawianych przepisów przemawiają również względy wykładni systemowej, gdyż w przypadku administracyjnych kar pieniężnych brak jest regulacji, o jakiej mowa w art. 6q ust. 11 u.c.p.g,, który wskazuje, że zarząd związku międzygminnego, może upoważnić członków zarządu związku międzygminnego lub innych pracowników jednostki obsługującej zarząd związku międzygminnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Konsekwentnie decyzje administracyjne, które zostały wydane w imieniu organu kolegialnego przez wadliwie upoważnionego pracownika są nieważne, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Sąd zauważa, że pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać, ani tolerować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2011 r., GSK 1056/10 - CBOSA). Termin rażące naruszenie prawa co do zasady odnosi się do przepisów prawa materialnego, jednak się do tego nie ogranicza. Stąd Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2019 r., I OSK 35/18 - CBOSA). Należy podkreślić, że obowiązek wydania decyzji przez osobę prawidłowo do tego umocowaną należy do niekwestionowanych i zarazem podstawowych powinności legalnie funkcjonującego organu administracji. Przekazanie – bez wyraźnej podstawy prawnej – upoważnienia do władczego działania w imieniu organu kolegialnego indywidualnej osoby stanowi w świetle powołanych przepisów kwalifikowane, rażące naruszenie prawa. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Po 838/21 (CBOSA).
Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Równocześnie wobec stwierdzonej rażącej wadliwości decyzji organu I instancji polegającej na wydaniu decyzji przez wadliwie umocowaną osobę reprezentująca organ kolegialny, na tym etapie postępowania Sąd nie wypowiada się merytorycznie co do prawidłowości samego rozstrzygnięcia.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji publicznej powinny uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym zwłaszcza podjąć rozstrzygnięcie w składzie określonym przepisami prawa z jednoczesnym wykazaniem w aktach sprawy i motywach decyzji prawidłowości składu orzekającego, a także z uwzględnieniem koniecznego wymogu podjęcia decyzji przez organ kolegialny, co wyklucza przekazywanie kompetencji w tym zakresie upoważnionemu pracownikowi. Okoliczności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ kolegialny powinny wynikać z protokołu działania organu w tym zakresie podpisanego przez członków tego organu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skarg w wysokości [...] zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2018r. poz. 265.