IV SA/Po 726/23

IV SA/Po 726/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-02-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /sprawozdawca/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Tomasz Grossmann /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Sygn. powiązane
III OSK 1991/24 - Wyrok NSA z 2025-12-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi P. " Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do uiszczenia grzywny i usunięcia odpadów oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta L. (dalej również organ I instancji) postanowieniem z 17 lipca 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 119 § 1, art. 121 § 1, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze. zm. – dalej u.p.e.a.) wezwał P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej również jako strona, skarżący) do uiszczenia grzywny w wysokości [...] zł w terminie 21 dni od daty doręczenia postanowienia oraz wezwał do usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] położonych w L. w terminie 21 dni od daty doręczenia postanowienia.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu 31 stycznia 2022 r. Prezydent Miasta L. decyzją znak: [...] nakazał P. Sp. z o.o. z siedzibą w K., jako posiadaczowi odpadów, usunięcie składowanych odpadów w postaci m.in. gruzu, ziemi i kamieni, opon, korzeni, gałęzi, różnego rodzaju pojemników, baniaków i zbiorników oraz innych odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] (ark. m. 87, obręb L.) zlokalizowanych w L. przy ulicy [...] do których posiada tytuł prawny. Usunięcie odpadów miało nastąpić do 30 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta L. na wniosek strony decyzją z 25 sierpnia 2022 r. znak: [...] przedłużył ostateczny termin usunięcia odpadów do 14 października 2022 r.
W związku z upływem terminu do usunięcia odpadów, wezwano przedstawiciela P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. do osobistego stawienia się w Urzędzie Miasta L. w celu złożenia wyjaśnień dotyczących sposobu wykonania nakazu usunięcia odpadów. Stawiający się w imieniu spółki prokurent złożył wyjaśnienia oraz przedłożył dokumenty, które jak twierdził potwierdzają usunięcie odpadów. W związku z powyższym w tym samym dniu przeprowadzono kontrolę przedmiotowej nieruchomości, w wyniku której stwierdzono, że część odpadów została usunięta, a część odpadów pozostawiona. Ponadto ujawniono występowanie nowego odpadu (wraku samochodu osobowego) na dz. o nr ewid. [...] (ark. m. 87, obręb L.). Z przeprowadzonej wizji sporządzono szczegółowy protokół wraz z dokumentacją zdjęciową. W następstwie przeprowadzonej wizji prokurent spółki w dniu 15 grudnia 2022 r. przedłożył kolejne wyjaśnienia i dokumenty. Po przeanalizowaniu dokumentacji przeprowadzono kolejną kontrolę działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] (ark. m. 87, obręb L.) zlokalizowanych w L. przy ulicy [...]. W protokole kontroli z 7 lutego 2023 r. potwierdzono, że odpady nie zostały w całości usunięte z ww. terenu. W związku z powyższym wystosowano do właściciela działki na podstawie art. 15 u.p.e.a. upomnienie, którego odbiór nastąpił w dniu 3 kwietnia 2023 r. Ponowna kontrola w/w terenu przeprowadzona 14 lipca 2023 r. potwierdziła, że odpady, które nakazano usunąć nadal zalegają na działkach należących do Spółki P. z siedzibą w K..
Wymierzając grzywnę organ I instancji zaznaczył, że wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest obligatoryjne. Brzmienie przepisu art. 121 § 3 u.p.e.a. pozwala przyjąć, że w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy (oznaczona jest jedynie górna granica) organ o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego. Organ I instancji wskazał, że jest to grzywna, nałożona po raz pierwszy, za niewykonanie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, wyznaczonego w decyzji Prezydenta Miasta L. znak: [...] z 31 stycznia 2022 r. zmienionej decyzją Prezydenta Miasta L. z 25 sierpnia 2022r. znak: [...] Z tego powodu wysokość grzywny ustalono jako połowę górnej granicy grzywny ustanowionej przez ustawodawcę, którą można nałożyć na osobę prawną w celu przymuszenia do wykonania ciążącego na niej obowiązku. Zastosowana wysokość grzywny (25.000 zł) ma przyczynić się do wykonania nałożonego obowiązku usunięcia odpadów. Zdaniem organu I instancji niższa grzywna nie byłaby na tyle dotkliwa, aby przymusić zobowiązanego do wywozu odpadów z ww. nieruchomości. Nałożoną wysokość grzywny organ I instancji uznał za niewygórowaną, adekwatną, zwłaszcza mając na uwadze wysoką wartość nieruchomości, na której usytuowane są odpady. Spółka "P." posiada ponadto w L. inną nieruchomość (przy ul. [...]) oraz prowadzi stacje paliw, czy punkty obsługi pojazdów. Jednocześnie stwierdzono, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym środkiem, który mógłby zostać zastosowany wobec zobowiązanego. Tym bardziej, że wykonanie obowiązku spowoduje umorzenie postępowania oraz umorzenie grzywny lub jej ewentualny zwrot w przypadku, gdy została uiszczona lub ściągnięta.
P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyło zażalenie wnosząc o uchylenie postanowienia. W uzasadnieniu wskazano na wykonanie obowiązku i nieprawidłowe doręczenie tytułu wykonawczego bowiem odebrała korespondencję inna spółka P. sp. jawna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako organ II instancji) po rozpoznaniu powyższego zażalenia, postanowieniem z 11 września 2023 r. nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podkreślił, że postępowanie egzekucyjne służy doprowadzeniu do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązku, co wynika z art. 1 u.p.e.a. Dalej wskazano, że obowiązki wynikające z decyzji Prezydenta Miasta L. z 31 stycznia 2022 r. zmienionej następnie w zakresie terminu wykonania obowiązku decyzją z 25.08.2022 r. nie zostały wykonane, wobec czego organ I instancji po dokonaniu kilkukrotnych kontroli nieruchomości spółki wystosował do spółki upomnienie z 15 marca 2023 r. wzywające do dobrowolnego wykonania nałożonych obowiązków. Następnie organ wystawił tytuł wykonawczy oraz wydał postanowienie o wezwaniu do zapłacenia grzywny. Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie (obowiązki wynikające z przepisów ustawy o odpadach) organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego.
Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Niewątpliwie koszty związane z wykonaniem zastępczym mogłyby być zatem znacznie dotkliwsze niż skutki zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Organ II instancji podkreślił, że dobrowolne przystąpienie przez spółkę do wykonania przedmiotowych obowiązków, daje szansę uniknięcia dalszych ujemnych skutków niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji.
W ocenie organu II instancji prawidłowo została określona wysokość grzywny - zgodnie z treścią art. 121 u.p.e.a. Po pierwsze - wysokość grzywny w sprawie niniejszej nie przekracza dopuszczalnej kwoty [...]zł. Po drugie - poza uwagą nie może pozostać cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. Kolegium zauważyło, że nałożona grzywna nie ma charakteru karnego, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania orzeczonego nakazu. Trzeba też pamiętać, że spółka nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego obowiązku usunięcia odpadów.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia, Kolegium wskazało, iż są one nieuzasadnione i nie znajdują uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Po pierwsze w decyzji z 31 stycznia 2022 r. organ określił sposób wykonania obowiązku usunięcia odpadów oraz zobowiązał do przedłożenia kart odbioru odpadów, czego spółka bez wątpienia nie uczyniła. Dokumentacja fotograficzna sporządzana trzykrotnie przez pracowników organu (również w dniu 7 grudnia 2022 r. w obecności przedstawiciela spółki) wykazała, iż na terenie należącym do spółki nadal składowane są odpady. Spółka nie przedłożyła kart odbioru odpadów, które wykazałyby że odpady usunięto z nieruchomości ( z wyjątkiem jednej z listopada 2022 r., która dotyczyła 42 kg złomu). Odnosząc się do zarzutu spółki, jakoby nie doręczono jej tytułu wykonawczego Kolegium wskazało, iż korespondencja organu I instancji, w którym znajdowało się zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie oraz tytuł wykonawczy została doręczona w dniu 11 sierpnia 2023 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż korespondencja ta mimo że skierowana została do P. Sp. z o.o. to "przybito" pieczęć firmową P. Sp. J. [...] z tą samą siedzibą. Korespondencja podjęta została osobiście przez P. M. - Ż., pełniącą funkcję wiceprezesa spółki P. Sp. z o.o. oraz będącą jednocześnie wspólnikiem spółki P. Sp. Jawna. Z samego faktu, iż P. Sp. z o.o. w ustawowym terminie zaskarżyła kwestionowane postanowienie organu I instancji potwierdza okoliczność, że korespondencja trafiła do tejże spółki.
P. Sp. z o.o. z siedzibą w K., kwestionując powyższe postanowienie wniosło na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając, że pominęło zupełnie podnoszone przez P. Sp. z o. o. w K. okoliczności, że odpady z terenu nieruchomości spółki jeszcze przed wydaniem przez organ i instancji orzeczenia zostały usunięte, a teren nieruchomości uprzątnięty i spółka po otrzymanym upomnieniu zastosowała się do wezwania usunięcia odpadów (błąd w ustaleniach faktycznych). Pomimo złożonego wniosku o przeprowadzenie dowodu z wizji lokalnej nieruchomości położonej przy ul. [...] w L. na fakt, że na terenie nieruchomości nie są składowane odpady, które nie powinny się tam znajdować czynność ta nie została przeprowadzona, a w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium nie odniosło się w ogóle do wniosku spółki (błąd postępowania). Skarżący zarzucił również, że prowadzone w sprawie postępowanie cechowało się nieprawidłowościami polegającymi na tym, że urzędnicy dokonywali kontroli nieruchomości spółki bez jej obecności i nie informując spółki o terminach kontroli, a tym samym spółka nie miała możliwości powzięcia informacji o szczegółowych wymaganiach organu, odniesienia się do zastrzeżeń organu, złożenia wyjaśnień, urzędnicy kontrolowali części nieruchomości, które najprawdopodobniej w ogóle do spółki nie należą. Takie zaniechanie naruszyło zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (błąd postępowania). Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie tego postanowienia i umorzenie postępowania
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie jest prawdą, że na terenie nieruchomości należącej do spółki, a położonej w L. przy ulicy [...] w chwili wydawania orzeczenia przez organ I instancji znajdowały się odpady w postaci baniaków i zbiorników, niepotrzebnego gruzu, opon czy wraku samochodu.
Skarżący wskazał, że wszystkie kontrole przeprowadzane były przez urzędników Miasta L. bez wiedzy skarżącego. P. Sp. z o.o. w K. o fakcie przeprowadzenia kontroli dowiadywało się zawsze po fakcie. Nie uczestniczyło w przebiegu tej czynności, bo o jej przeprowadzeniu nie wiedziało. Nie bez znaczenia pozostaje też okoliczność, że na terenie całej posesji przy ulicy [...] w L. znajdują się siedziby kilkunastu podmiotów. Znajdują się tam firmy, które posiadają niezależny od spółki P. Sp. z o.o. tytuł do zajmowania tej nieruchomości, są firmy które wynajmują teren od spółki. Na terenie tym znajduje się m.in. lakiernia samochodowa. Być może więc wskazywany przez organ wrak samochodu był pojazdem klienta tej lakierni, który tymczasowo postawiony został na terenie spółki. Obecnie żadnego pojazdu nie ma. Gdyby więc organ dokonywał kontroli w obecności spółki takie wątpliwości można by na bieżąco rozwiązywać. Podobnie jest z innymi zastrzeżeniami organu w zakresie składowanych odpadów, które do spółki nie należały i nie należą. Już ze zdjęć załączonych do sprawy przez spółkę wynika, że urzędnicy błędnie określili teren, którym zarządza spółka i fotografowali działkę należącą do osoby, która zainicjowała to postępowanie, a nie do spółki.
Jak wskazał skarżący pomimo wskazania tych zastrzeżeń w złożonym zażaleniu w ogóle nie odniosło się do tej kwestii. Skarżący wskazał także, że Kolegium pominęło fakt, że skarżąca spółka została pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu i skupiło się na tym, ze skarżąca może się uchronić od zapłaty grzywny, jeżeli zastosuje się do obowiązku usunięcia odpadów. Skarżący wyraził przy tym obawę, że jeżeli jeszcze przed wydaniem orzeczenia przez organ I instancji zastosowała się do nakazu usunięcia odpadów i pomimo to nałożona została grzywna to podobnie będzie w toku postępowania.
Marginalnie skarżący wskazał, że odpady i ich ilość stanowiące przedmiot tego postępowania faktycznie stanowiły śmieci charakterystyczne dla każdego gospodarstwa domowego, a ich obecność na nieruchomości nie stwarzały żadnego zagrożenia tak dla osób przebywających na tej nieruchomości i nieruchomościach sąsiednich. Fakt ich istnienia mógł bić co najwyżej w estetykę i wygląd nieruchomości (zeschnięta roślinność, czysty gruz powstały z prowadzonego remontu na nieruchomości, zbiornik metalowy wykorzystywany do prowadzonej działalności gospodarczej Spółki P.).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Pismo skarżącej spółki zatytułowane "replika na odpowiedź na skargę" dołączone do akt zostało już po wydaniu w sprawie wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie z powyższymi zasadami należało uznać, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem prawa materialnego. Nie stwierdzono także naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani naruszenia reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowią rozstrzygnięcia organów I i II instancji, dotyczące nałożenia na skarżącą spółkę grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. w związku z niewykonaniem obowiązków nałożonych na ten podmiot decyzją Prezydenta Miasta L. z 31 stycznia 2022 r. znak: [...] nakazującą P. Sp. z o.o. z siedzibą w K., jako posiadaczowi odpadów, usunięcie składowanych odpadów w postaci m.in. gruzu, ziemi i kamieni, opon, korzeni, gałęzi, różnego rodzaju pojemników, baniaków i zbiorników oraz innych odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] (ark. m. 87, obręb L.) zlokalizowanych w L. przy ulicy [...], do których posiada tytuł prawny. Usunięcie odpadów miało nastąpić do 30 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta L. na wniosek skarżącej decyzją z 25 sierpnia 2022 r. znak: [...] przedłużył ostateczny termin usunięcia odpadów do 14 października 2022 r. Okolicznością bezsporną jest przy tym to, że wskazana tutaj decyzja posiada przymiot ostateczności.
Podkreślić należy, że na obecnym etapie postępowania ani organy prowadzące postępowanie egzekucyjne, ani też Sąd nie ma kompetencji do ponownego badania prawidłowości decyzji będącej podstawą tytułu wykonawczego. Z art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Również Sąd na obecnym etapie postępowania nie może badać, czy decyzja podlegająca wykonaniu jest prawidłowa. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z tego też względu działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalno-prawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Zarówno organ egzekucyjny, jak i sąd administracyjny nie bada zatem decyzji merytorycznej.
W ramach kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie zastosowanego środka egzekucyjnego wskazać należy, że zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W realiach rozpoznawanej sprawy, ze względu na charakter obowiązków nałożonych wskazaną powyżej decyzją Prezydenta Miasta L. z 31 stycznia 2022 r. znak: [...] możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., to jest grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego.
Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jest więc ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym, polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub określonym działaniu. Grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Nie jest więc karą. Stanowi natomiast formę nacisku. Jej celem jest skłonienie zobowiązanego, poprzez zastosowaną dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyroki NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, z 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1642/06, CBOSA).
W świetle powyższego, stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Jest to bowiem środek mniej dolegliwy niż wykonanie zastępcze. Zarazem środek ten skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Zaznaczyć należy, że w przypadku zastosowania grzywny, to zobowiązany pozostaje głównym podmiotem decydującym o wykonaniu obowiązku. Może on w każdym czasie wykonać obowiązek, a tym samym uchronić się od konieczności zapłacenia grzywny. W myśl bowiem art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto, zgodnie z art. 126 u.p.e.a., uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Natomiast w przypadku zastosowania wykonania zastępczego, zgodnie z art. 127 i 133 § 1 u.p.e.a. pełne koszty takiego wykonania obciążają zobowiązanego.
Zdaniem Sądu prawidłowo została ustalona także wysokość nałożonej grzywny. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a., z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty [...]zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty [...]zł. Organ egzekucyjny, wymierzając grzywnę na tej podstawie, działa w granicach uznania administracyjnego. Uznanie to nie oznacza jednak dowolności; organ winien zatem wskazać przesłanki, jakimi kierował się, określając wysokość nałożonej grzywny.
Dokonując oceny wysokości nałożonej grzywny Sąd zważył, że grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. środków przymuszających. Jest to zatem forma nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/GI 382/10, CBOSA). Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanych jedynie symboliczna.
W rozpoznawanej sprawie wysokość grzywny w celu przymuszenia dla wykonania obowiązków określonych wskazaną powyżej decyzją Prezydenta Miasta L. została ustalona w kwocie [...]zł. Jest to wysokość zgodna z treścią art. 121 u.p.e.a., który określna jedynie maksymalne wysokości grzywny. Prezydent Miasta L. wyjaśnił, z jakich względów zastosował grzywnę w wysokości [...] zł. W tym zakresie organ I instancji wskazał, że niższa grzywna nie byłaby na tyle dotkliwa, aby przymusić zobowiązanego do wywozu odpadów z ww. nieruchomości. Nałożoną wysokość grzywny organ I instancji uznał za niewygórowaną, adekwatną, zwłaszcza mając na uwadze wysoką wartość nieruchomości, na której usytuowane są odpady. Spółka "P." posiada ponadto w L. inną nieruchomość (przy ul. [...]) oraz prowadzi stacje paliw, czy punkty obsługi pojazdów. W ocenie Sądu, analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie potwierdza, że organ administracji prawidłowo określił wysokość grzywny, kierując się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Ze względu na brzmienie art. 121 § 2 u.p.e.a. podkreślić należy, że konkretną wysokość grzywny, nie wyższą niż ustawowe maksimum, organ wymierza wysokości określonej w ramach uznania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07, CBOSA). Organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien zatem wyjaśnić, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. W ocenie Sądu obowiązkowi temu organ I instancji zadośćuczynił w wystarczającym zakresie. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia o wysokości grzywny dostrzegł równie organ odwoławczy odnosząc się wprost do wyjaśnień przedstawionych w tym zakresie przez organ I instancji.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących niewykonalności zobowiązania wskazać należy, że zarzut taki już z samej zasady nie może stanowić podstawy zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zgodnie bowiem z art. 33 § 1 u.p.e.a. pkt. 4 niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym stanowić może podstawę do zarzutów. Tymczasem zarzuty i zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.) oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 in fine) u.p.e.a. stanowią odrębne i niekonkurujące ze sobą środki zaskarżenia. Zarzuty, o których mowa w art. 33 u.p.e.a. dotyczą istoty postępowania egzekucyjnego, a od ich zasadności zależy to, czy postępowanie egzekucyjne w ogóle może się dalej toczyć, a zatem, czy w ogóle istnieje możliwość zastosowania jakiegokolwiek środka egzekucyjnego.
Natomiast zażalenie na postanowienie o zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, może kwestionować brak wcześniejszego wystawienia tytułu wykonawczego, brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia, przyjęcie niewłaściwej wysokości grzywny, czy też zastosowanie tego środka w sytuacji, gdy inny byłby dla zobowiązanego mniej dolegliwy. Zażalenie, o którym mowa w art. 122 § 3 u.p.e.a. może więc podnosić kwestie dopuszczalności i prawidłowości skorzystania przez organ z takiego, a nie innego, środka egzekucyjnego. Przedmioty obu postępowań są zatem różne, a organ, rozstrzygając w każdym z nich, związany jest takim, wynikającym u.p.e.a., przedmiotem.
Konsekwencją wskazanej powyżej odrębności i niekonkurencyjności środków zaskarżenia jest to, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, o którym mowa w art. 122 nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem (por. J. Radwanowicz-Wanczewska, w: D. Kijowski (red), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Warszawa 2010, komentarz do art. 122, teza 2.3 oraz P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2008,s. 407-408; także wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2186/12. CBOSA) Alternatywne ujęcie środków prawnych: zarzutów oraz grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Niewniesienie przez zobowiązanego zarzutów do doręczonego tytułu wykonawczego, pozbawia możliwości ich podnoszenia w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego. Kwestia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym winna być podnoszona przez zobowiązanego i oceniana przez organ egzekucyjny jako podstawa zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., nie zaś jako zarzut przeciwko postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W tym miejscu wskazać należy, że pojęcie "nieistnienie obowiązku" oznacza przede wszystkim egzekucję, w której obowiązek ten nigdy nie powstał, np. z mocy prawa, bądź też obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, przy czym zobowiązany, podnosząc zarzut nieistnienia obowiązku powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa takich jak przedawnienie lub wydania aktu o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku.
Podkreślić należy, że w doręczonym skarżącej tytule wykonawczym znajdowało się pouczenie, zgodnie z którym na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego przysługuje prawo do zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Z takiego prawa jednak skarżąca nie skorzystała. W piśmie z 18 sierpnia 2023 r. wskazała sygnaturę [...] tj. sygnaturę postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia; również z treści tego pisma wynika, że dotyczy ono postanowienia w przedmiocie nałożonej grzywny. Z tego względu organy obu instancji zasadnie potraktowały to pismo jako zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. W tym miejscu należy podkreślić, że tytuł wykonawczy doręczono skarżącej wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny (zob. k. 34 i 34a akt adm). Przepis art. 122 u.p.e.a. przewiduje, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie to winno zawierać wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o zagrożeniu przymusowym ściągnięciem oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Wymagania te zostały w rozważanym przypadku spełnione. Okoliczność potwierdzenia odbioru przesyłki przez P. M.-Ż. z pieczątką P. Sp. j. zamiast P. Sp. z o.o. jest bez znaczenia dla ustalenia prawidłowości doręczenia tytułu wykonawczego jak i samego postanowienia organu I instancji. Skarżąca wniosła bowiem w terminie zażalenie od postanowienia organu I instancji doręczonego ta samą przesyłką. Przesyłka zawierająca tytuł wykonawczy i postanowienie organu I instancji została prawidłowo zaadresowana do P. Sp. z o.o. a P. M.-Ż. jest viceprezesem skarżącej spółki uprawnionym do jej reprezentacji. W tym miejscu zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązany może korzystać jednocześnie z prawa zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34) oraz prawa wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że skarżąca spółka skorzystała jedynie z prawa do złożenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Podkreślić należy, że skarżąca nie wniosła zarzutów do tytułu wykonawczego kwestionując jedynie formalną prawidłowość doręczenia tytułu wykonawczego, która z opisanych wyżej powodów nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Podkreślić należy, iż pomiędzy zarzutami do tytułu wykonawczego i zażaleniem na postanowienie o wymierzeniu grzywny występują jednak różnice. Zarzuty dotyczą bowiem istoty postępowania egzekucyjnego, natomiast zażalenie na zastosowany środek egzekucyjny - w założeniu ustawodawcy nie zmierza do kwestionowania zasadności prowadzenia egzekucji, jak również do podważenia rodzaju zastosowanego środka egzekucyjnego lecz do wykazania, że wybrany środek jest nieadekwatny do sytuacji faktycznej (w tym wypadku zakwestionować można wysokość grzywny) i może się koncentrować jedynie na kwestiach formalnych jego zastosowania.
Ponadto, pomijając nawet niedopuszczalność podnoszenia zarzutu niewykonalności zobowiązania w ramach zażalenia na grzywnę w celu przymuszenia, na marginesie zauważyć należy, że okoliczności przedstawione przez skarżącą nie wskazują, by taka niewykonalność zachodziła. Pojęcie niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym nie zostało zdefiniowane w przepisach u.p.e.a. Jego znaczenie było jednak wielokrotnie wyjaśnianie w orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego, przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie, a niewykonalność tego obowiązku ma charakter obiektywny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1829/15 oraz z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 714/18, CBOSA). W tym miejscu wskazać należy, że w decyzji z 31 stycznia 2022 r. organ określił sposób wykonania obowiązku usunięcia odpadów oraz zobowiązał do przedłożenia kart odbioru odpadów, czego skarżąca nie uczyniła. Spółka nie przedłożyła bowiem kart odbioru odpadów, które wykazałyby że odpady usunięto z nieruchomości (z wyjątkiem jednej z listopada 2022 r., która dotyczyła 42 kg złomu). W sprawie niesporne pozostaje, że ostateczna decyzja nakazująca usunięcie odpadów zawierała obowiązek dostarczenia do organu kopii kart przekazania odpadu oraz pozostaje poza sporem, że te karty w pełnym zakresie nie zostały wierzycielowi przekazane. Trzeba bowiem zauważyć, że nie doszło do wykonania nałożonego w decyzji obowiązku w całości, bowiem (jak wynika z treści decyzji), oprócz "fizycznego" usunięcia odpadów z działki strona została zobowiązana także do udokumentowania, że czynność, objęta tytułem wykonawczym, została przeprowadzone stosownie do wymagań ustawy o odpadach, czyli zostało udokumentowane, a następnie wykazanie organowi, że odpady zostały zagospodarowane zgodnie z prawem.
Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Zawiera ono wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia. Zawiera także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Tym samym organ egzekucyjny wypełnił wymóg z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.
W tym stanie rzeczy należało uznać, że organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przywołane powyżej regulacje prawne. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa i skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.