IV SA/Po 723/24

IV SA/Po 723/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-02-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /sprawozdawca/
Maciej Busz /przewodniczący/
Sebastian Michalski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skarg R. S.A. z siedzibą w K. i E. Sp. z o.o." z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddala skargi w całości.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta P. (dalej również organ I instancji) decyzją z 11 stycznia 2024 r. znak: [...], działając na podstawi art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisk i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm. - dalej: u.i.o.ś.) oraz art. 7, art. 77 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.), odmówił wydania środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa zespołu zabudowy sportowo-rekreacyjnej z dwoma budynkami zamieszkania zbiorowego z apartamentami typu "aparthotel" oraz częścią gastronomiczną wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na dz. nr ew. [...] ark. 21 obręb W.".
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił, że wnioskiem z 5 października 2022 r. R. S.A. (dalej jako: skarżąca lub inwestor) zwróciła się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. inwestycji. Do wniosku inwestor załączył kartę informacyjną przedsięwzięcia.
W związku z powyższym organ I instancji wystąpił do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w P., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o wydanie opinii o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Z w/w tylko Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyraził opinię, że dla przedsięwzięcia istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko
Kolejno w toku postępowania Prezydent Miasta P. postanowieniem z 11 sierpnia 2023 r. stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko.
W załączeniu do pisma z 19 września 2023 r. inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu na środowisko planowanej inwestycji. Pismem z 3 października 2023 r. Prezydent Miasta P. wezwał inwestora do uzupełnienia dokumentacji, do czego inwestor odniósł się w piśmie z 19 października 2023 r. Pismem z 25 października 2023 r. Prezydent Miasta P. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. o uzgodnienie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Pismem z 7 listopada 2023 r. Kierownik Oddziału Architektury Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. po raz kolejny wskazał na niezgodność planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Następnie po rozpoznaniu wniosków Stowarzyszenia "P. " z P. i Stowarzyszenia "K. " organ I instancji postanowieniami z 27 listopada 2023 r. dopuścił w/w stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Przewodnicząca Zarządu Osiedla W. przekazała również organowi I instancji uchwałę Rady Osiedla W. nr [...] z 21 listopada 2023 r., wyrażającą sprzeciw wobec planowanej inwestycji.
Pismem z 24 listopada 2023 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zwrócił się o udzielenie dodatkowych informacji, w tym w odniesieniu do kwestii zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania swoje stanowiska, przeciwne realizacji przedsięwzięcia, przedstawiły stowarzyszenia "P. " oraz "K. ".
W ocenie organu I instancji niezgodność przedsięwzięcia z zapisami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowała brak potrzeby wyjaśniania uwag przedłożonych w ramach zapewnionego udziału społeczeństwa w postępowaniu. Zdaniem organu nie miały one wpływu na kwestie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Pismem z 8 grudnia 2023 r. organ I instancji zawiadomił o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji.
Pismem z 22 grudnia 2023 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał na konieczność uzupełnienia raportu.
Pismem z 2 stycznia 2024 r. organ I instancji wycofał wniosek do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia wobec stwierdzenia, że przedsięwzięcie jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 5.01.2024 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował, że postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia stało się bezprzedmiotowe i zostało zakończone.
W decyzji wskazano, że inwestor zamierza realizować przedsięwzięcie w P., na działce o nr ewidencyjnym [...] ark. 21, obręb W.. Inwestycja ma polegać na budowie zespołu zabudowy sportowo-rekreacyjnej z dwoma budynkami zamieszkania zbiorowego z apartamentami typu "aparthotel" oraz częścią gastronomiczną wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną. Inwestor przewiduje budowę dwóch 5-kondygnacyjnych budynków, 78 miejsc postojowych terenowych oraz do 320 miejsc w postojowych w jednopoziomowych parkingach podziemnych. Powierzchnia dróg i naziemnych miejsc postojowych ma wynieść ok. 3080 m2, a łączna powierzchnia miejsc garażowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą ok. 12580 m2. Planuje się utwardzenie terenu w formie chodników. Ponadto zaplanowano budowę ogólnodostępnego boiska o wymiarach 23 x 20 m. Przewiduje się zieleń niską uporządkowaną oraz zachowaną zieleń wysoką.
Uzasadniając decyzję, organ I instancji wskazał, że obszar inwestycji położony jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z 12 maja 2009 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "P. klina zieleni miasta P. - obszar [...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] – dalej jako m.p.z.p.). Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka, na której planowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi teren zabudowy usługowej o funkcji sportowo-rekreacyjnej z dopuszczeniem funkcji hotelowo-gastronomicznej. Z danych geoinformatycznych oraz przedstawionej przez inwestora dokumentacji wynika, iż większość działki, na której planowane jest przedsięwzięcie pokryte jest zadrzewieniami i zakrzewieniami, tworzącymi zwarto porośnięty zagajnik o charakterze lasu miejskiego. Pod względem układu zieleni w mieście przedmiotowy teren zlokalizowany jest w tzw. p. klinie zieleni przy lewym brzegu rzeki W., stanowiącym część systemu zieleni miejskiej, opartego na bazie pierścieniowo-klinowego założenia urbanistycznego miasta.
Organ I instancji wskazał, że na potrzeby niniejszego postępowania inwestor złożył opracowaną przez zespół pod kierownictwem dr inż. M. C. i mgr inż. K. K. inwentaryzację przyrodniczą oraz opinię dendrologiczną sporządzoną przez L. , w ramach których zinwentaryzowano 426 sztuk drzew, z czego 299 sztuk inwestor planuje usunąć, w tym 260 drzew z uwagi na kolizję z projektowanym zamierzeniem inwestycyjnym i infrastrukturą drogową oraz techniczną, 35 ze względów fitosanitarnych oraz 4 złomy i wywroty. Na przedmiotowym terenie zidentyfikowano 91 gatunków roślin naczyniowych, w tym aż 30 gatunków drzew i krzewów. W przedstawionej przez inwestora dokumentacji, stwierdzono, iż większość znajdujących się na terenie przedsięwzięcia drzew posiada przeciętną wartość przyrodniczą i nie ma istotnych przesłanek aby traktować je w całości jako "wartościowe zadrzewienia". W raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazano, że znaczna część istniejących na przedmiotowym terenie zadrzewień stanowią gatunki inwazyjne i ekspansywne, obce, względnie młode, a wysoką wartość prezentuje jedynie kilka procent drzew gatunków rodzimych i zgodnych z siedliskiem. Jednakże w czasie wizji w terenie, na podstawie której sporządzono dołączoną do raportu inwentaryzację przyrodniczą, wykonanej na terenie działki inwestycyjnej oraz w strefie buforowej stwierdzono 23 gatunki ptaków, w tym 13 gatunków lęgowych. Zaobserwowano 22 gniazda, z czego 10 gniazd znajdowało się na działce, na której planowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie, a także 4 dziuple (dzięcioła dużego i dzięcioła pstrego większego), w tym 3 na działce inwestycyjnej. W dokumentacji zaznaczono, iż ze względu na okres przeprowadzania prac terenowych, tj. w drugiej połowie kwietnia, liczba stwierdzonych gatunków ptaków lęgowych nie jest dokładna, ponieważ nie wykazała gatunków wcześniej przystępujących do lęgów. Oszacowano jednak, że na przedmiotowym terenie może odbywać lęgi około 30 par ptaków. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż przedmiotowa działka posiada wysokie walory przyrodnicze. Wśród zinwentaryzowanych drzew o rozmiarach od 100 cm do powyżej 200 cm, znalazły się m.in. topole szare i dęby szypułkowe, a także drzewa wielopniowe oraz drzewa i krzewy owocowe stanowiące istotną bazę pokarmową dla ptaków i zapylaczy. Zaznaczyć należy, że pomimo, iż inwestor stwierdził, że większość znajdującego się na terenie przedsięwzięcia zadrzewienia posiada niską wartość przyrodniczą, ze względu na fakt, że na terenie znaczny udział stanowią gatunki inwazyjne, ekspansywne, obce, to tutejszy Wydział uznał, iż zadrzewienie to stanowi schronienie i optymalne warunki do bytowania i rozrodu wielu gatunków ptaków, zatem posiada wysoką wartość przyrodniczą.
W odniesieniu do przedstawionej inwentaryzacji przyrodniczej inwestor stwierdził, że teren na którym planowana jest realizacja przedsięwzięcia nie stanowi siedliska ani miejsca rozrodu płazów, a jedynie może stanowić miejsce ich sezonowych migracji. W sąsiedztwie przedsięwzięcia zaobserwowano żaby trawne i żaby zielone. Na południe od granic działki inwestycyjnej, w odległości 150-200 m znajdują się 2 wypłycone zbiorniki wodne, posiadające bogatą roślinność nadwodną, w otoczeniu zarośli wierzbowych i pozostałości lasu łęgowego. Zgodnie z przywołanym przez autorów inwentaryzacji "Atlasem rozmieszczenia płazów na terenie miasta P. - Narzędzie skutecznej ochrony gatunkowej - etap II" w ww. zbiornikach wykazano obecność żaby trawnej, kumaka nizinnego, żaby moczarowej i żaby zielonej, natomiast działka, na której Inwestor planuje zrealizować przedsięwzięcie znajduje się w zasięgu migracji żab z ww. zbiorników. Biorąc pod uwagę uwarunkowania środowiskowe terenu, na którym planowane jest przedsięwzięcie oraz fakt, iż ww. działka stanowi szlak migracyjny płazów, należy stwierdzić, iż ww. teren nie tylko stanowi strefę migracji ww. płazów ale również stanowi miejsce ich bytowania, żerowania i zimowania. Natomiast brak ich wykazania w przedstawionej przez inwestora inwentaryzacji przyrodniczej może wynikać z niekorzystnych czynników pogodowych i temperaturowych oraz okresu przeprowadzenia wizji terenowych, tj. od II połowy kwietnia do sierpnia.
Na terenie planowanego przedsięwzięcia oraz w strefie buforowej (100 m od działki inwestycyjnej) stwierdzono występowanie 45 gatunków zwierząt w tym 10 gatunków owadów, 3 gatunki ślimaków, 23 gatunki ptaków oraz 6 gatunków ssaków, w tym m.in. sarna europejska, zając szarak, dzik euroazjatycki i jeż europejski.
Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, iż teren na którym inwestor planuje zrealizować przedmiotowe przedsięwzięcie oraz zadrzewienia i zakrzewienia znajdujące się na terenie pełnią funkcję biocenotyczne i siedliskowe dla wielu gatunków zwierząt, z których znaczna część to gatunki chronione. Zaznaczyć należy, iż pomimo, że inwestor stwierdził, iż większość znajdującego się na terenie przedsięwzięcia zadrzewienia posiada niską wartość przyrodniczą, ze względu na fakt, że na terenie znaczny udział stanowią gatunki inwazyjne, ekspansywne i obce, to stanowi ono schronienie i optymalne warunki do bytowania, rozrodu i wychowu młodych oraz żerowania wielu gatunków zwierząt, posiada zatem wysoką wartość przyrodniczą.
Ponadto zaznaczono, że drzewa, w szczególności w mieście, stanowią bardzo istotny element krajobrazu pozytywnie kształtując lokalny klimat, absorbując zanieczyszczenia z powietrza, w tym metale ciężkie oraz zwiększają retencję wód opadowych.
Od wskazanej na wstępie decyzji organu I instancji odwołanie wniosła spółka R. S.A., zarzucając jej naruszenie:
1. art. 80 ust. 2, art. 80 ust. 1 w zw. z art. 82, art. 81 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 5 oraz art. 80 ust. 2 w zw. z art. 79 ust. 1 u.i.o.ś.
2. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 11 w zw. z art. 107 § 3, art. 6, art. 7a, art. 8 k.p.a.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła również spółka E. sp. z o.o. (dalej jako skarżąca) zarzucając jej naruszenie:
1. art. 80 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 3 pkt 1 lit. a m.p.z.p. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 66 u.i.o.ś.,
2. art. 7, art. 7a, art. 6 w zw. z art. 8, art. 107 § 3, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dodatkowych dowodów w postaci:
1. przesłuchania świadka M. W. na okoliczność ustalenia przebiegu spotkania w Urzędzie Miasta P. w dniu 13 września 2022 r. i wykazania, że intencją organu I instancji jest utrudnianie realizacji inwestycji,
2. oględzin działki [...], fotoplanu Miasta P. z okresu 1995-2009 oraz opinii G. sp. z o.o. z dnia 12 października 1994 r. na okoliczność braku zadrzewienia spornej działki w latach 1990-2009, braku istnienia wartościowych zadrzewień na działce w latach 1990- 2009 oraz w dniu wydania przez organ decyzji oraz zgodności planowanej inwestycji z zapisami Planu,
3. wpisu wiceprezydenta Miasta Poznania B. G. na portalu Facebook oraz notatki ze spotkania w dniu 13.09.2022 r. celem ustalenia m.in., że organ I instancji z góry zamierzał wydać decyzję odmowną,
4. wskazanych dokumentów planistycznych dotyczących uchwały w sprawie Planu na okoliczność m.in. wykazania braku istnienia wartościowych zadrzewień.
Pismem z dnia 3 kwietnia 2024 r. E. sp. z o. o. wniosła dodatkowy materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej, podtrzymując stanowisko wyrażone w odwołaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 10 lipca 2024 r. nr [...] (dalej jako SKO lub Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 80 ust. 2 u.i.ś. Kolegium, wskazało, że sporna w sprawie pozostaje kwestia, czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wyjaśniło, że działka, na której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie jest objęta postanowieniami m.p.z.p., zaś obszar inwestycji jest oznaczony w m.p.z.p. symbolem 2US - teren zabudowy usługowej o funkcji sportowo-rekreacyjnej z dopuszczeniem funkcji hotelowo-gastronomicznej. W tym zakresie przedsięwzięcie polegające na "budowie zespołu zabudowy sportowo-rekreacyjnej z dwoma budynkami zamieszkania zbiorowego z apartamentami typu "aparthotel" oraz częścią gastronomiczną wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na dz. nr ew. [...] ark. 21 obręb W." nie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta P. odmówił jednak wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazując na niezgodność przedsięwzięcia z § 3 ust. 3 pkt 1 lit. a m.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustala się ochronę walorów krajobrazowych i przyrodniczych terenów zieleni P. klina zieleni, poprzez zachowanie istniejących wartościowych zadrzewień oraz wprowadzanie nowych nasadzeń zieleni wysokiej.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 80 ust. 2 u.i.ś. organ II instancji wskazał, że stanowisko obu skarżących sprowadza się do zakwestionowania pojęcia "wartościowych zadrzewień" z § 3 ust. 3 pkt 1 lit. a m.p.z.p. do wszystkich drzew znajdujących się na działce nr ew. [...] ark. 21 obręb W.. Skarżące wskazują na występowanie gatunków inwazyjnych, w tym będących w nienajlepszym stanie fitosanitarnym, przywołując przy tym dokumenty planistyczne z okresu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując że działka stanowiła zdewastowany park miejski i nie rosły na działce drzewa którym można przypisać cechę "wartościowych zadrzewień".
W ocenie Kolegium zarzuty podniesione przez skarżące niezasadnie próbują wykazać, że nie można w przypadku działki [...] mówić o wartościowych zadrzewieniach, powołując się na stan działki z okresu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nawet wcześniejszych lat. Zdaniem Kolegium zawarty nakaz zachowania istniejących wartościowych zadrzewień nie odnosi się do drzewostanu istniejącego w momencie uchwalenia planu, lecz powinien być oceniany w ramach okoliczności, danej sprawy, wtedy kiedy drzewa miałyby być usunięte z nieruchomości np. na skutek realizacji określonego przedsięwzięcia. Jest oczywiste, że kilkanaście lat po uchwaleniu m.p.z.p. stan zadrzewień na nieruchomości mógł ulec zmianie. Użyte w § 3 ust. 3 pkt 1 lit. a m.p.z.p. pojęcie "wartościowych zadrzewień" nie jest w konkretny sposób zdefiniowane i również powinno być oceniane według okoliczności danej sprawy. W ocenie Kolegium zasadnie wskazuje Prezydent Miasta P. w uzasadnieniu swojej decyzji, że zadrzewienia znajdujące się na działce, stanowią schronienie dla 45 gatunków zwierząt, których występowanie stwierdzono na działce. Zdaniem SKO słusznie podkreślił organ I instancji, że w mieście drzewa zwiększają absorpcję wód opadowych, łagodzą suszę miejską, ułatwiają retencję wody i ograniczają zasięg emitowanych do powietrza zanieczyszczeń. Wbrew stanowisku inwestora, przedstawionemu w odwołaniu, pojęcia wartościowych zadrzewień nie należy odnosić wyłącznie do konkretnych egzemplarzy drzew, np. pomników przyrody. Zadrzewienia znajdujące się na nieruchomości należy uznać za wartościowe z uwagi na funkcję jaką pełnią w ekosystemie oraz roli klimatycznej i ekologicznej względem miasta, w ramach tzw. klina zieleni. Chociaż inwestor twierdzi, że pojęcia tego nie należy rozpatrywać w odniesieniu do występującej na działce fauny, to w ocenie Kolegium stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie było uprawnione. Wartościowe zadrzewienia są wartościowe wtedy gdy stanowią określoną wartość dla elementów przyrody, społeczności lokalnej czy miasta w całości. Prezydent Miasta P., wydając zaskarżoną decyzję, dostrzegł tę wartość, mając na uwadze również aktualne warunki klimatyczne.
Zdaniem Kolegium dokumentacja filmowa i fotograficzna z 27 lutego 2024 r. przedłożona przez skarżącą E. sp. z o. o. nie przesądza, że zadrzewienia znajdujące się na działce nie są zadrzewieniami wartościowymi. Brak określonych gatunków zwierząt niewątpliwie wynika z okresu w jakim dokonano nagrań i zdjęć nieruchomości. Należy mieć przy tym na uwadze, że występowanie na działce kilkudziesięciu gatunków zwierząt wynika z dokumentacji przedłożonej w toku postępowania przez inwestora. O tym, że zadrzewienia nie są wartościowe nie przesądza również zanieczyszczenie nieruchomości odpadami, gdyż to właściciel nieruchomości jest zobowiązany na bieżąco usuwać z niej odpady.
W ocenie Kolegium przeprowadzenie dowodów, o które wnioskuje skarżąca E. sp. z o. o. nie ma uzasadnienia i prowadziłoby wyłącznie do niepotrzebnego wydłużenia postępowania. Najistotniejszą okolicznością w sprawie jest niezgodność planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie ma potrzeby dokonywać oględzin nieruchomości, zwłaszcza, że stan faktyczny jaki istnieje na nieruchomości został obszernie udokumentowany, także poprzez dokumentację fotograficzną przekazaną przez odwołującą. Nie jest konieczne sięganie do dokumentów planistycznych z okresu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych dokumentów przed 2009 roku celem ustalenia stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości, gdyż stan faktyczny sprawy oceniany na moment orzekania. W ocenie Kolegium niezasadne jest również przesłuchiwanie wskazanych przez skarżącą świadków oraz przeprowadzanie dowodów mających odtworzyć wypowiedzi pracowników organu administracji publicznej, celem udowodnienia że intencją organu I instancji było wydanie decyzji odmownej. W ramach kontroli instancyjnej nie są oceniane intencje pracowników organu, lecz wydana przez organ decyzja pod kątem jej zgodności z prawem. Poszczególne strony mogą wykazywać prawidłowość decyzji lub jej niezgodność z prawem, opierając się na przepisach a nie domysłach.
W konsekwencji Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie stwierdził niezgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza możliwość wydania decyzji środowiskowej. Tym samym niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania formułowane przez skarżące. Zdaniem SKO skarżące niezasadnie zarzucają też naruszenie innych przepisów u.i.o.ś. oprócz art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., gdyż stwierdzenie niezgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zwalniało organ I instancji z procedowania w pozostałym zakresie. W szczególności nie ma znaczenia sprzeciw społeczności lokalnej wobec realizacji przedsięwzięcia, zwłaszcza że Prezydent Miasta P. nie opierał swojego stanowiska na tym sprzeciwie. Ponadto organ II instancji wskazał, że organ I instancji mógł ustalić fakt niezgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym znacznie wcześniej niż po sporządzeniu raportu, jednak nie miało to znaczenia dla meritum sprawy. Bez względu na moment, w którym organ poczyniło te ustalenia, był obowiązany odmówić wydania decyzji środowiskowej.
Skargi na powyższą decyzję wywiodły obie skarżące.
Skarżąca R. S.A. zaskarżyła decyzję organu II instancji w całości, zarzucając jej naruszenie:
1. art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. w zw. z § 3 ust. 3 pkt. 1 lit. a m.p.z.p. poprzez:
- utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy i zaakceptowanie oraz powtórzenie nieprawidłowej wykładni i zastosowanie tego przepisu, wskutek sprzecznego z prawem uznania, że w niniejszej sprawie doszło do sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- bezpodstawne i arbitralne uznanie, że obszar na którym planowane jest przedsięwzięcie posiada wysoką wartość przyrodniczą,
- rozszerzającą wykładnię przepisów ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego doszło też do nieuprawnionego zastosowania wyjątku regulowanego art. 80 ust. 2 u.i.o.ś.;
2. art. 80 ust. 1 w zw. z art. 82 u.i.o.ś. przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i odmowę ustalenia warunków środowiskowych, mimo zachodzenia przesłanek to uzasadniających, w szczególności przez brak uwzględnienia, że zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś. w razie konieczności ochrony istotnych wartości przyrodniczych organ ustalający warunki środowiskowe, określa istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia;
3. art. 81 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt. 5 u.i.o.ś. przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i brak podjęcia przez organ próby ustalenia z inwestorem i wskazania wariantu możliwego zagospodarowania terenu, mimo jednoznacznego wykazania przez inwestora w raporcie oddziaływania na środowisko, że planowane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływało na środowisko i nie ma ujemnego wpływu zarówno na florę i faunę w tym obszarze;
4. art. 80 ust. 2 w zw. z art. 79 ust. 1 u.i.o.ś. przez zasadniczo uzależnienie swojego rozstrzygnięcia przez organy obu instancji od stanowiska społeczności lokalnej i wydanie decyzji odmownej nie tyle wskutek rzekomej sprzeczności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co też na skutek sprzeciwu społeczności, w tym też stowarzyszeń zajmujących się ochroną środowiska na obszarze P.,
5. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz art. 4 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej jako p.b.) przez uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie ustalania warunków zabudowy określanych w MPZP, powodujących ograniczenie możliwości podejmowania działalności inwestycyjnej, mimo dopuszczenia funkcjonowania zabudowy na terenach sąsiednich, przez co dochodzi do dyskryminacji inwestora na rynku,
6. art. 4 ust. 1 i 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 - dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie treści postanowień MPZP jako niepozwalających na wydanie decyzji pozytywnej, pomimo iż zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego, a ich treść wymaga stosowania wykładni na korzyść inwestora wobec niejasności treści przepisów;
7. art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. przez brak zrealizowania założeń postępowania odwoławczego przez organ II instancji, w tym w szczególności:
- brak rozpatrzenia zarzutów odwołania,
- brak ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i w konsekwencji arbitralne oparcie się wyłącznie na ustaleniach organu I instancji i powtórzeniu jego argumentacji oraz ustaleń, bez pogłębienia chociażby analizy stanu prawnego i faktycznego;
8. art. 15 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. przez odmowę przeprowadzenia dowodów uzupełniających, w tym zwłaszcza dokumentów, wskutek czego nie doszło do pełnego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego;
9. art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. przez:
- arbitralną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i stronniczą, bo determinowaną stanowiskiem organu I instancji i społeczności lokalnej, ocenę przedsięwzięcia, jako rzekomo sprzecznego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- pominięcie złożonych w niniejszej sprawie dowodów przez skarżącą jednoznacznie wskazujących na brak istotnej wartości przyrodniczej obszaru i szczegółowo wykazującej ilość i charakter roślinności znajdującej się na obszarze i jej wpływ na faunę,
- brak szczegółowego odniesienia się przez organ II, a w następstwie brak zakwestionowania tego u organu I instancji, do ustaleń inwestora w raporcie oddziaływania na środowisko i późniejszych dowodach i poprzestanie na sprzecznym z okolicznościami faktycznymi uznaniu, że obszar planowanej inwestycji z uwagi na warunki siedliskowe jest cenny przyrodniczo, bez wskazania ilości i charakteru roślinności spełniającej tą cechę, jak również bez podania źródeł dokumentowych wskazujących na bytowanie tam wskazanych przedstawicieli fauny,
- brak uwzględnienia w jaki sposób zostałaby przez Inwestora wykorzystana nieruchomości i w jakiej części, a przez to nieuwzględnienie, że plany zabudowy obejmują wyłącznie 1/4 całej nieruchomości, przez co w pozostałym jej fragmencie istniejące warunki przyrodnicze nie zostaną zmienione,
10. zasady przekonywania wskazanej w art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak zawarcia w decyzji uzasadnienia prawnego i wyjaśnienia prawnych podstaw zapadłego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza:
- brak wyjaśnienia zastosowania w niniejszej sprawie art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. i wyrażonego w nim wyjątku umożliwiającego wydanie decyzji odmownej,
- brak wskazania, dlaczego organ II instancji odstąpił od określenia ewentualnych wariantów korzystania z nieruchomości m. in. w fazie realizacji przedsięwzięcia,
- brak wyjaśnienia znaczenia pojęcia "wartościowego zadrzewienia" i wskazania też dowodów, które pozwoliłyby uznać znajdujące się na działce zadrzewienie za cenne przyrodniczo,
11. naruszenie zasady praworządności i legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a., jak i art. 7a tj. interpretowania wątpliwości na korzyść strony przez:
- arbitralne i jak wynika z wcześniejszych zarzutów, pozbawione podstaw w stanie prawnym i faktycznym uznanie, że przedsięwzięcie jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- nieuzasadnione i pozbawione podstaw w stanie faktycznym i prawnym ustalenie znaczenia obszaru istotnie wartościowego przyrodniczo, w sposób sprzeczny z tym rozumieniem nadanym mu w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- ustalenie sprzeczności przedsięwzięcia z ustaleniami Planu, mimo odmiennych ustaleń wynikających z dowodów przedstawionych przez inwestora i istnienia w tym zakresie wątpliwości wobec tego, co do relacji przedsięwzięcia i ustaleń Planu,
12. naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i prawa wynikającej z art. 8 k.p.a. przez dokonanie rozszerzającej wykładni postanowień Planu i objęcie § 3 ust. 3 pkt 1 nie tylko roślinności znajdującej się na obszarze przedsięwzięcia, ale również fauny, wskutek czego doszło do uznania, że planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z jego ustaleniami i wydano decyzję o odmowie ustalenia warunków środowiskowych.
Skarżąca R. S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Skarżąca E. sp. z o.o. zaskarżyła decyzję organu II instancji w całości, zarzucając jej naruszenie:
1. art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. w związku z § 3 ust. 3 pkt 1 lit. a m.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu przez organy obu instancji, iż planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym Raport Oddziaływania Przedsięwzięcia na Środowisko (dalej: "Raport") i Karta Informacyjne Przedsięwzięcia (dalej: "Karta") potwierdzają, iż inwestycja jest zgodna z zapisami Planu, w szczególności w zakresie funkcji, Raport potwierdza, iż na nieruchomości nie znajdują się wartościowe zadrzewienia, a stanowisko organów stanowi nadinterpretację zapisów opartą jedynie na przypuszczeniach i arbitralnych założeniach, podczas gdy organy jako podmioty bez wiadomości specjalnych w zakresie dendrologii oraz ekologii czy ochrony gatunkowej - nie mają wiedzy specjalnej do podejmowania ustaleń i oceny co do "wartościowości" poszczególnych zadrzewień i winny się w tym zakresie oprzeć na Raporcie,
2. art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. w związku z § 3 ust. 3 pkt 1 lit. a m.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na arbitralnym i sprzecznym z pozostałą dokumentacją planistyczną dotyczącą Planu przyjęciu przez organy, iż zapis § 3 ust. 3 pkt 1 lit. a u.i.o.ś. Planu odnosi się do wszystkich zadrzewień, podczas gdy taka interpretacja organów jest błędna i nieprawidłowa, co narusza i stoi w sprzeczności z ustaleniami m.p.z.p. odnośnie do dopuszczenia powierzchni zabudowy 25% i 60% powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto – zdaniem skarżącej - Raport Oddziaływania Przedsięwzięcia na Środowisko i Karta Informacyjna Przedsięwzięcia potwierdzają, iż inwestycja jest zgodna z zapisami m.p.z.p., w szczególności w zakresie funkcji, Raport potwierdza, iż na nieruchomości nie znajdują się wartościowe zadrzewienia, a dodatkowo inwestor planuje dokonać nasadzeń zastępczych. W ocenie skarżącej konsekwencją wskazanej błędnej interpretacji organów zapisów Planu jest arbitralne przyjęcie przez organy obu instancji, iż istnienie jakiegokolwiek zadrzewienia na nieruchomości skutkuje uniemożliwieniem zabudowy nieruchomości, nawet według parametrów ustalonych w § 3 ust. 4 Planu, co jest sprzeczne z zapisami m.p.z.p. oraz stanowi także naruszenie prawa do dysponowania nieruchomością;
3. art. 80 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 66 u.i.o.ś., poprzez:
- wydanie przez organy obu instancji decyzji w postępowaniu, w której został wydany Raport Oddziaływania Przedsięwzięcia na Środowisko i przedstawiona Karta Informacyjna Przedsięwzięcia - potwierdzające, iż inwestycja jest zgodna z zapisami Planu, które to dokumenty są kompletne oraz nie zostały przez organy skutecznie zakwestionowane i podważone, z całkowitym pominięciem przez organy ustaleń zawartych w Raporcie oraz Karcie, a także dokumentacji dotyczącej uchwalania Planu
- wydanie przez organy decyzji o treści sprzecznej z ustaleniami wskazanego Raportu i Karty - przy całkowitym braku przedstawienia przez organy jakiegokolwiek specjalistycznego dokumentu, który potwierdzałby, iż ustalenia Raportu są nieprawidłowe, a jedynie oparcie się przez organy - nieposiadające specjalistycznej wiedzy - na własnych przypuszczeniach i domniemaniach i przekonaniach,
4. art. 15 k.p.a. oraz 107 § 2 k.p.a. poprzez:
- zawarcie w decyzji uzasadnienia faktycznego, które nie wskazuje jednoznacznie faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, a także braku wyczerpującego uzasadnienia braku przeprowadzenia dodatkowych niezbędnych dowodów wskazanych w odwołaniu, a nadto zawarcie uzasadnienia prawnego, które nie wyjaśnia podstawy prawnej decyzji oraz jest lakoniczne i niepełne,
- brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji samodzielnego uzasadnienia faktycznego obejmującego wskazanie faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł organ II instancji oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej a także autonomicznych i samodzielnych rozważań organu II Instancji. Zdaniem skarżącej uzasadnienie decyzji organu II instancji stanowi przekopiowanie uzasadnienia decyzji organu I Instancji, a tym samym Organ II Instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności - zaniechując dokonania własnych niezależnych ustaleń faktycznych i prawnych w sprawie i opierając się wyłącznie na uzasadnieniu i rozważaniach prawnych zawartych w decyzji organu I Instancji,
5. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji oraz poprzez brak uchylenia przez organ II Instancji zaskarżonej i nieprawidłowej decyzji organu I Instancji w całości i poprzez zaniechanie orzeczenia przez organ II Instancji co do istoty sprawy w niniejszej sprawie, a także powielenie błędów organu I instancji, a tym samym naruszenie art. art. 7 i 7a k.p.a., art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.
6. art. 75, 77, 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez m.in.: brak zgromadzenia w sprawie wyczerpującego i pełnego materiału dowodowego, przeprowadzenie przez organ II Instancji oceny dowodu z dokumentów przedłożonych przez skarżącego - Raportu i Karty oraz dowodu z treści MPZP w sposób dowolny, bazujący na arbitralnych przypuszczeniach organu z całkowitym pominięciem treści ww. dokumentów oraz oceny i nadinterpretacji treści MPZP w sposób jawnie sprzeczny z treścią Raportu oraz Karty oraz brak wszechstronnej oceny i analizy oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym stanu faktycznego i prawnego, a także poprzez całkowite pominięcie przez organ II instancji dodatkowej dokumentacji i wniosków dowodowych wskazanych w odwołaniu,
7. art. 8 k.p.a. w związku z art. 11. k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji bez ponownego dokładnego i szczegółowego uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się organ II Instancji, a także poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodowego postępowania uzupełniającego w tym zakresie, w którym skarżąca mogłaby przedstawić swoje stanowisko,
8. art. 136 § 1, 2 oraz 3 k.p.a. w zw. z art. art. 75, 77, 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia oraz przeprowadzenia przez Organ II instancji własnego wnikliwego, wszechstronnego i wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie, a w szczególności poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów wskazanych w odwołaniu.
Skarżąca E. sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zobowiązanie organu do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także o przeprowadzenie precyzyjnie wskazanych dowodów z dokumentów.
W odpowiedzi na ww. skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 29 października 2024r. połączył sprawy wszczęte na podstawie ww. skarg w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i tak połączone sprawy postanowił prowadzić pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Po 723/24.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. odmawiającą wydania środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa zespołu zabudowy sportowo-rekreacyjnej z dwoma budynkami zamieszkania zbiorowego z apartamentami typu "aparthotel" oraz częścią gastronomiczną wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na dz. nr ew. [...] ark. 21 obręb W.".
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. który stanowił, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W razie stwierdzenia niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązkiem organu jest wydanie decyzji odmownej w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. W przypadku stwierdzenia niezgodności planowego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego procedowanie co do meritum, tj. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia niezgodnego z ustaleniami planu miejscowego, staje się bezprzedmiotowe (patrz np. wyroki NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2628/11, 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 2045/21 i 9 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 2111/21 - dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Innymi słowy, skoro z treści art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe (patrz: wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 329/20 - CBOSA).
Trzeba mieć też na uwadze, że zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią uzasadnione ograniczenie prawa własności, które nie jest prawem o charakterze absolutnym i może podlegać ograniczeniom ustawowym (art. 64 § 3 Konstytucji). Tego rodzaju ograniczeniem są przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią upoważnienie do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją tego jest ustawowy obowiązek zgodności przedsięwzięcia z przepisami planu miejscowego wynikający z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. (tak np. NSA w wyroku z dnia 22 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2379/19 - CBOSA).
W odniesieniu do terenu inwestycji (dz. nr ew. [...] ark. 21 obręb W.) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miasta P. z 12 maja 2009 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "P. klina zieleni miasta P. - obszar B" (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). Planowane zamierzenie inwestycyjne znajduje się zasadniczo na terenie jednostki bilansowej oznaczonej w planie miejscowym symbolem 2US. W planie miejscowym w § 3 ust. 1 pkt 2 ustalono zaś, że symbolem 2US oznaczono teren zabudowy usługowej o funkcji sportowo-rekreacyjnej z dopuszczeniem funkcji hotelowo-gastronomicznej. W tym zakresie przedsięwzięcie polegające na "budowie zespołu zabudowy sportowo-rekreacyjnej z dwoma budynkami zamieszkania zbiorowego z apartamentami typu "aparthotel" oraz częścią gastronomiczną wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną na dz. nr ew. [...] ark. 21 obręb W." nie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W sprawie istotne są jednak również inne zapisy planu w tym przepisy dotyczące zasad ochrony środowiska i krajobrazu kulturowego, wśród których w § 3 ust. 3 pkt. 1 lit. a m.p.z.p. ustalono ochronę walorów krajobrazowych i przyrodniczych terenów P. klina zieleni poprzez zachowanie istniejących wartościowych zadrzewień i wprowadzenie nowych nasadzeń zieleni wysokiej. Organy orzekające w sprawie przyjęły, że przedmiotowa działka posiada wysokie walory przyrodnicze w związku z czym planowana przez inwestora zabudowa choć co do zasady dopuszczalna na obszarze objętym obowiązującym planem i oznaczonym symbolem 2US, to narusza zapisy tego planu dotyczące ochrony walorów krajobrazowych i przyrodniczych terenów [...]. Powyższe stanowi kwestię sporną w niniejszej sprawie, gdyż zdaniem skarżących planowana inwestycja nie narusza zapisów obowiązującego planu dotyczących ochrony walorów przyrodniczych [...]
Oceniając zasadność stanowiska przyjętego przez organy orzekające w sprawie, zacząć należy od przedstawienia założeń planowanej inwestycji. Zgodnie z dokumentami przedłożonymi przez inwestora planowana inwestycja ma polegać na budowie zespołu zabudowy sportowo-rekreacyjnej z dwoma budynkami zamieszkania zbiorowego z apartamentami typu "aparthotel" oraz częścią gastronomiczną wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną. Inwestor przewiduje budowę dwóch 5-kondygnacyjnych budynków, 78 miejsc postojowych terenowych oraz do 320 miejsc postojowych w jednopoziomowych parkingach podziemnych. Planowana powierzchnia dróg i naziemnych miejsc postojowych ma wynieść ok. 3.080 m2, a łączna powierzchnia miejsc garażowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą ok. 12.580 m2. Planuje się utwardzenie terenu w formie chodników. Ponadto zaplanowano budowę ogólnodostępnego boiska o wymiarach 23 x 20 m. na terenie inwestycji przewiduje się zieleń niską uporządkowaną oraz zachowaną zieleń wysoką.
Jak wynika ze złożonych w trakcie postępowania przez inwestora dokumentów w tym szczegółowego opracowania, inwentaryzacji przyrodniczej oraz opinii dendrologicznej na terenie planowanej inwestycji zinwentaryzowano 426 sztuk drzew, z czego 299 sztuk przeznaczono do usunięcia, z czego 260 drzew z uwagi na kolizję z projektowanym zamierzeniem inwestycyjnym i infrastrukturą drogową oraz techniczną, 35 ze względów fitosanitarnych oraz 4 złomy i wywroty. Z przedłożonych przez inwestora dokumentów wynika również, że na terenie przeznaczonym pod inwestycję zidentyfikowano 91 gatunków roślin naczyniowych, w tym aż 30 gatunków drzew i krzewów. Skala planowanej inwestycji i wymagana inwestycją wycinaka drzew wskazuje na znaczącą ingerencję w istniejące zadrzewienie.
W ocenie skarżących większość drzew posiada przeciętną wartość przyrodniczą i brak jest przesłanek aby traktować je jako "wartościowe zadrzewienia". W ocenie skarżących organy orzekające w sprawie dokonały arbitralnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i bezzasadnie uznały zadrzewienia występujące na terenie inwestycji za wartościowe.
Odnosząc się do powyższych zarzutów stwierdzić należy, że w obowiązujących przepisach jak i w samym planie brak jest definicji "wartościowego zadrzewienia". Organy orzekające w sprawie dokonały jednak szczegółowej oceny czy istniejące na działce objętej zakresem postępowania zadrzewienia można uznać za wartościowe. Na podstawie dokumentów przedłożonych przez inwestora oraz na podstawie wizji lokalnej, po której sporządzono dołączoną do raportu inwentaryzację przyrodniczą, wykonanej na terenie działki inwestycyjnej oraz w strefie buforowej wskazano na występowanie 23 gatunki ptaków, w tym 13 gatunków lęgowych. Zaobserwowano 22 gniazda, z czego 10 gniazd znajdowało się na działce, na której planowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie, a także 4 dziuple (dzięcioła dużego i dzięcioła pstrego większego), w tym 3 na działce inwestycyjnej. Na tej podstawie oszacowano, że na przedmiotowym terenie może odbywać lęgi około 30 par ptaków. Powyższe wskazuje, że zasadnym jest stanowisko organów orzekających w sprawie, że przedmiotowa działka posiada wysokie walory przyrodnicze, gdyż istniejące zadrzewienie stanowi schronienie i zapewnia warunki do bytowania i rozrodu ptaków, zatem posiada wysoką wartość przyrodniczą.
Okolicznością nie bez znaczenia dla oceny istniejącego na działce zadrzewienia jest również fakt, że w sąsiedztwie przedsięwzięcia zaobserwowano żaby trawne i żaby zielone. Ma to tyle istotne znaczenie, że w odległości 150 - 200 m na południe od granic działki inwestycyjnej znajdują się 2 wypłycone zbiorniki wodne, posiadające bogatą roślinność nadwodną, w otoczeniu zarośli wierzbowych i pozostałości lasu łęgowego. Zgodnie z "Atlasem rozmieszczenia płazów na terenie miasta P. - Narzędzie skutecznej ochrony gatunkowej - etap II" w ww. zbiornikach wykazano obecność żaby trawnej, kumaka nizinnego, żaby moczarowej i żaby zielonej. Działka, na której inwestor planuje zrealizować przedsięwzięcie znajduje się w zatem w zasięgu migracji żab z ww. zbiorników. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż powyższe zbiorniki znajdują się poza obszarem inwestycji. Ich lokalizacja musiała zostać jednak uwzględniona przy ocenie wartości zadrzewień na terenie objętych inwestycją.
Wskazać należy, że jakkolwiek m.p.z.p. nie definiuje pojęcia "wartościowych zadrzewień", to jednak w paragrafie 2 uchwałodawca zamieścił definicje pojęć używanych w tekście uchwały. Dla wykładni terminu "wartościowych zadrzewień" decydujące znaczenie nadać zatem należy definicji zawartej w planie. Uchwałodawca w § 2 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p. określił, że przez P. klin zieleni należy rozumieć fragment systemu terenów zielonych miasta P., ukształtowany w dolinie rzeki W., pełniący w strukturze przestrzennej miasta przede wszystkim funkcje ekologiczne, klimatyczne i rekreacyjno – wypoczynkowe. W takim też kontekście, uwzględniając przy tym także kolejność wskazanych funkcji (a więc przede wszystkim wartość ekologiczną, a następnie klimatyczną), oceniać należy przymiot "wartościowości" zadrzewień. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie zasadnie nadały prymat ekologicznej funkcji p. klina zieleni miasta P. (obejmującego [...], n. , zieleń ogródków działkowych i in.), który jest jednym z głównych obszarów środowiskowotwórczych dla zurbanizowanych obszarów miasta, w tym głównym systemem przewietrzającym. Jak wskazał również organ I instancji, drzewa, w szczególności w mieście, stanowią bardzo istotny element krajobrazu pozytywnie kształtując lokalny klimat, absorbując zanieczyszczenia z powietrza, w tym metale ciężkie oraz zwiększając retencję wód opadowych. Uwaga ta dotyczy generalnie funkcji drzew w krajobrazie i ekosystemie. W niniejszej sprawie nie sposób jednak abstrahować od szczególnego charakteru terenu, którego dotyczy przedmiotowa decyzja. Nieruchomość inwestycyjna położona jest w p. klinie zieleni P. - w dolinie W.. Kliny zieleni w P. są unikalnym założeniem urbanistycznym powstałym w latach trzydziestych XX wieku i mającym na celu ochronę wód i, co szczególnie obecnie istotne, poprawę jakości powietrza w mieście poprzez umożliwienie jego swobodnego przepływu niezabudowanymi dolinami rzecznymi. Priorytetem na obszarze objętym planem jest zatem zachowanie i ochrona istniejących walorów przyrodniczych i dążenie do zmniejszenia negatywnych skutków antropopresji na środowisko naturalne.
W tym właśnie kontekście analizować należy istnienie wartościowych zadrzewień, które mają zostać zachowane w celu ochrony walorów krajobrazowych i przyrodniczych zieleni P. klina zieleni. Istotne jest zatem nie tylko występowanie poszczególnych wartościowych przyrodniczo egzemplarzy rodzimych gatunków drzew, ale i ocena funkcji całego drzewostanu przede wszystkim w aspekcie ekologicznym i klimatycznym. Stanowisko organów obu instancji nie stoi zatem w sprzeczności ze stwierdzeniem, że cenne gatunki drzew stanowią jedynie 11%, a gatunki obce – aż 43% drzewostanu (wg opinii dendrologicznej). Argumentem na rzecz tezy o niskiej wartości zadrzewienia nie jest też jego spontaniczny charakter i pochodzenie w większości z samosiewu. Zauważyć należy, że tereny naturalnej sukcesji (zwane też w architekturze krajobrazu "czwartą przyrodą") przy wysokim zróżnicowaniu gatunkowym (zinwentaryzowano 92 gatunki roślin i 5 gatunków grzybów) zapewniają wysoki poziom usług ekosystemowych).
Ubocznie zauważyć można także, w ramach określenia zasad ochrony i kształtowania klinowo-pierścieniowego systemu zieleni, w obecnie obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. z dnia 23 września 2014 r. Nr [...] ustalono zasadę zachowania możliwie największej ciągłości systemu przyrodniczego, w tym dążenia do integracji rozproszonych fragmentów zieleni na obszarze miasta, ochrony istniejących i realizacji nowych powiązań z terenami otaczającymi, z systemem regionalnym i krajowym, w szczególności wprowadzania w tym celu systemowego układu terenów zieleni w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a także wprowadzono zasadę projektowania terenów zieleni z zachowaniem ich powiązań w poszczególnych zespołach urbanistycznych (Studium, s. 49-50).
Analiza powyższych kwestii rozważanych łącznie pozwala w sprawie stwierdzić, że ocena organów obu instancji, iż zadrzewienie, które istnieje na dz. nr ew. [...] ark. 21 obręb W., a które w wypadku realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia zostałoby w przeważającej części (299 z 426 drzew) zlikwidowane, ma wartościowy charakter, nie została skutecznie zakwestionowana.
Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że w sprawie nie miało też miejsca naruszenie powołanych w skargach przepisów postępowania. Interpretacja przepisów planu miejscowego w przełożeniu na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy była trafna , wobec czego nie można również przyjąć, że organy naruszyły art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżących. Jednocześnie nie można mówić o naruszeniu art. 7a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie niekorzystnej interpretacji postanowień planu miejscowego dla przedmiotowej nieruchomości. Przepis art. 7a § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Po pierwsze, w sprawie nie występowały istotne wątpliwości co do treści postanowień planu miejscowego. Po drugie, w sprawie występują sporne interesy stron albo interesy osób trzecich (poza skarżącymi występują inne podmioty zawiadamiane w drodze obwieszczenia na podstawie art. 74 ust. 3 u.i.o.ś.). Nadto trzeba zauważyć, że bez znacznie jest to, czy w sprawie miała miejsce sygnalizacja innych podmiotów uczestniczących w postępowaniu (w tym stowarzyszeń biorących udział w postepowaniu na prawach strony) co do niezgodności zamierzenia z planem miejscowym. Istotne jest to, że organ prowadzący postępowanie główne powinien rozstrzygnąć tę kwestię z urzędu na podstawie art. 80 ust. 2 u.i.o.ś., co w ocenie Sądu zostało w sprawie wykonane.
To, że organ wystąpił wcześniej do organów współdziałających w wydaniu decyzji nie może oznaczać, że już wcześniej wiążąco wypowiedział się o zgodności zamierzenia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta P. rozstrzygnął bowiem zgodnie ze swoimi kompetencjami kwestię zgodności przedsięwzięcia z przepisami planu miejscowego i zasadności odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia, zaś to, czy na potrzebę oceny tego aspektu sprawy zwrócili uwagę uczestnicy postępowania nie ma znaczenia dla oceny końcowych wniosków, jakie wywiódł w sprawie organ prowadzący postępowanie główne, skoro wnioski te były prawidłowe.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie było również podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego sformułowanego przez pełnomocnika "E. sp. z o.o." w uzasadnieniu skargi. Trzeba mieć na względzie, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, ponieważ kontrola legalności oparta jest na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt. Niemniej jednak sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem również na podstawie zawartych w aktach sądowych pism procesowych stron postępowania. W sprawie nie występowały takie istotne wątpliwości, których wyjaśnienie byłoby niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy (oceny legalności zaskarżonej decyzji). Postępowanie sądowe nie służy ponownemu przeprowadzeniu postępowania dowodowego czy też jego uzupełnianiu, a jedynie, na zasadzie wyjątku wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuszczalne jest dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania kontroli działania administracji (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 262/17 i II OSK 660/17 oraz 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1474/17 - CBOSA). Akta sprawy pozwalały na jej rozstrzygnięcie w granicach kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie [ewentualnie pominiętych przez organ] w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.).
Sąd zauważa, że po stronie Kolegium nie miało również miejsca naruszenie art. 15 k.p.a. W tym miejscu zaznaczyć należy, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz poczynienia rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). Organ odwoławczy ustala zatem samodzielnie stan faktyczny sprawy, jakkolwiek zasadniczo opiera się dowodach i materiale procesowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, w istocie rozstrzygnął sprawę w drugiej instancji. Ustalił stan faktyczny, opierając się na dowodach i materiale procesowym zgromadzonym przez organ I instancji. To, że ustalenia faktyczne i prawne były zbieżne ze stanowiskiem organu I instancji nie może w żadnej mierze przekreślać prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organ II instancji nie tylko odniósł się do zarzutów odwołania (co było jego obowiązkiem), ale przede wszystkim merytorycznie rozstrzygnął sprawę. Z jednej strony uznał, że organ I instancji należycie zebrał i ocenił materiał dowodowy i na tej podstawie prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Z drugiej zaś podkreślił, że zbadał sprawę pod kątem nie tylko podniesionych przez stronę zarzutów, gdyż rozpatrzył sprawę w całości - zarówno co do jej aspektów materialnych, jak i formalnych; zbadał cały materiał zebrany w sprawie, prawidłowość samego postępowania, a nadto zgodność dokonanych przez organ I instancji ustaleń i wywiedzionych wniosków z obowiązującym prawem. Skoro organ odwoławczy tak uczynił, to właśnie rozpatrzył sprawę w drugiej instancji. W konsekwencji prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.
Z tych wszystkich powodów Sąd stwierdził brak podstaw do uwzględnienia skarg i wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Sąd doszedł bowiem do wniosku, że wbrew zarzutom skarg decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem. Wydano je bowiem na podstawie wystarczającego materiału dowodowego, w tym wymaganych ustawą opinii właściwych organów, które to dowody poddano należytej analizie, a następnie prawidłowo zastosowano właściwe unormowania prawa materialnego. Z kolei, jak już wskazano, przedstawione zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w złożonej skardze zarzuty nie mogły wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Nadto, sporządzone uzasadnienie odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną i faktyczną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strony mogły zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając zasady przekonywania.
W tym stanie rzeczy Sąd oddalił w całości skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.