IV SA/Po 721/19

IV SA/Po 721/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2019-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 661/20 - Wyrok NSA z 2023-03-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotem kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta [...] (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] (zwaną też dalej "Decyzją PnB"), wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409; dalej w skrócie "pr.bud."), po rozpatrzeniu wniosku Towarzystwa Gospodarczego "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanego też dalej "Inwestorem" lub "Uczestnikiem"), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego (budynku wielorodzinnego z częścią usługową w parterze) na terenie nieruchomości przy ul. [...] / [...] w [...] (dz. nr [...], ark. [...], obręb [...]) oraz przy ulicy [...] (dz. nr [...], ark. [...] obręb [...]) i ulicy [...] (dz. nr [...], ark. [...], obręb [...]).
W odwołaniu od tej decyzji, Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...] (dalej też jako "Wspólnota" lub "Skarżąca") zakwestionowała zgodność projektu budowlanego z decyzją nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2013 r. o warunkach zabudowy (zwaną też dalej "Decyzją WZ"), wskazując, że inwestor będąc zobowiązany do zapewnienia minimum [...] miejsc parkingowych dla inwestycji, przewidział [...] miejsc na terenie inwestycji, [...] miejsc w hali garażowej budynku przy ul. [...], a [...] miejsca na terenie parkingu przy ul. [...]. Ponadto Wspólnota podniosła, że w ramach współwłasności hali garażowej przy ul. [...], gdzie w ramach posiadanego udziału w nieruchomości wspólnej Inwestor przewiduje zapewnienie na wyłączność [...] miejsc parkingowych, powinna zostać zawarta pomiędzy Inwestorem a pozostałymi współwłaścicielami umowa o podziale nieruchomości, upoważniająca do wyłącznego korzystania z nieruchomości w ramach posiadanego udziału, czego nie wykazano stosownym dokumentem. Na wykazanym udziale we współwłasności [...], który odpowiada powierzchni [...] m2, niemożliwe jest wydzielenie [...] miejsc parkingowych. W ocenie Wspólnoty uczestnikami postępowania powinni zostać wszyscy pozostali współwłaściciele hali garażowej. Dalej Skarżąca wskazała, że odległość [...] miejsc parkingowych zlokalizowanych na parkingu przy ul. [...] zmierzona została do najbliższego narożnika budynku ([...] m), a nie do wejścia, i jest to odległość w linii prostej. Tymczasem faktyczna odległość dla osób korzystających z parkingu wynosi ok. [...] m, miejsca parkingowe zaś usytuowane w tak znacznej odległości od nieruchomości nie spełniają przewidzianej funkcji.
Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") decyzją z [...] marca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy Decyzję PnB, uznawszy, że Inwestor w prawidłowy sposób wykazał zapewnienie wymaganej liczby miejsc postojowych zgodnie z postanowieniem z [...] listopada 2014 r., którym Prezydent Miasta wyjaśnił wątpliwości co do treści Decyzji WZ w kwestii dotyczącej miejsc parkingowych. Z tych wyjaśnień wynikało, że zgodnie z ust. II pkt 2 Decyzji WZ warunki dotyczące miejsc parkingowych dla budynku mieszkalno-usługowego są spełnione, jeżeli Inwestor zabezpieczy wskazaną liczbę miejsc postojowych na każdy lokal mieszkalny, czy konkretną powierzchnię użytkową części budynku o funkcji usługowej, przy czym zgodnie z wnioskiem ustalono min. [...] miejsc parkingowych na terenie działki objętej wnioskiem. Ponadto dopuszczono dodatkowe miejsca parkingowe (względem tych niezbędnych do ustalenia na terenie inwestycji), które można byłoby realizować na istniejących stałych parkingach zlokalizowanych w sąsiedztwie (max odległość [...] m) na podstawie bezterminowej umowy z zarządcą / właścicielem parkingu. Oznacza to, że w sytuacji gdy w planowanym budynku zostanie przewidziana taka liczba mieszkań i powierzchnia użytkowa usług, która będzie wymagała zapewnienia większej od [...] miejsc parkingowych (wymaganych na działce nr [...], ark. [...], obr. [...]) – dla dodatkowej ilości miejsc parkingowych, będzie możliwe ich zapewnienie poza terenem inwestycji na zasadach określonych w decyzji.
Na skutek skargi wniesionej przez Wspólnotę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 29 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 370/15, uchylił ww. decyzję Wojewody z [...] marca 2015 r. Wyrokiem z 22 września 2017 r., sygn. akt II OSK 107/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok WSA w Poznaniu i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania, stwierdziwszy, że wbrew obiekcjom wyrażonym w zaskarżonym wyroku, Decyzja WZ jest ostateczna.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA w Poznaniu – wyrokiem z 21 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1095/17 – uchylił ww. decyzję Wojewody z [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu wytknął, że Wojewoda przed wydaniem decyzji nie zbadał, czy planowana przez Inwestora budowa nie spowoduje nadmiernego zacienienia nieruchomości sąsiednich. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ rozważał spełnienie przez planowaną inwestycję omawianych wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej w skrócie "rozp.war.tech.bud."), a w przedłożonym przez Inwestora projekcie budowlanym brak jest rysunków pozwalających na ocenę oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich budynków. Również w części opisowej projektu zagospodarowania terenu brak jest koniecznych danych umożliwiających ocenę spełnienia wymagań wynikających z ww. rozporządzenia. W konsekwencji WSA nakazał, aby ponownie prowadząc postępowanie, organ odwoławczy zobowiązał Inwestora do uzupełnienia przedłożonego przez niego projektu zagospodarowania terenu o dokumentację pozwalającą na określenie, czy w sprawie zostały spełnione wymagania wynikające z § 13 i § 57 rozp.war.tech.bud. Natomiast jako niezasadne ocenił WSA podniesione w skardze zarzuty dotyczące niezapewnienia przez Inwestora wystarczającej ilości miejsc postojowych.
Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1078/18 – oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA, uznawszy, że ten, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
NSA zgodził się mianowicie z zarzutami kasacyjnymi, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do stwierdzenia, iż warunki w zakresie zabezpieczenia miejsc postojowych zostały spełnione. Przede wszystkim Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że organ architektoniczno-budowlany bez żadnych czynności wyjaśniających powinien uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy umowę najmu [...] miejsc parkingowych na działce [...] przy ul. [...] w [...] oraz oświadczenie Inwestora dotyczące [...] miejsc postojowych zlokalizowanych na działce nr [...] w hali garażowej budynku przy ul. [...]. W ramach obowiązków przewidzianych w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pr.bud. rzeczą właściwego organu było sprawdzenie, czy dokumentacja złożona przez Inwestora dowodzi tego, że urządzenie miejsc postojowych na wskazanym parkingu oraz hali garażowej pobliskiej nieruchomości ma charakter trwały i rzeczywisty. W tym miejscu NSA zauważył, że miejsca postojowe zlokalizowane na działkach nr [...] i [...] są elementem przedsięwzięcia budowlanego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę. Jeżeli więc prawo Inwestora do urządzenia miejsc postojowych na parkingu ogólnodostępnym miało wynikać z umowy najmu, to powinny być w niej zawarte podstawowe dane identyfikujące tę nieruchomość (numer księgi wieczystej) oraz właściciela i tytuł prawny podmiotu wynajmującego. Tymczasem przedstawiona przez Inwestora umowa najmu z [...] maja 2014 r. nie zawierała podstawowych informacji pozwalających na ustalenie okoliczności istotnych dla oceny zachowania wymogów Decyzji WZ w przedmiocie miejsc postojowych. Sąd Wojewódzki nie dostrzegł również, że organy obu instancji nie zweryfikowały w poprawny sposób złożonego oświadczenia dotyczącego urządzenia [...] miejsc postojowych w istniejącym już budynku przy ul. [...], którego współwłaścicielem jest Inwestor. Przede wszystkim organ odwoławczy wbrew zasadom rządzącym korzystanie z nieruchomości przez współwłaścicieli (art. 195, 198, 199, 201, 202, 203, 206 k.c.) przyjął, że Inwestor odpowiednio do posiadanego udziału w prawie własności ([...],[...]) może samodzielnie dysponować częścią garażu ([...] m2, pozwalającą na wydzielenie brakujących [...] miejsc postojowych). NSA zaznaczył, że w przypadku współwłasności nieruchomości, do rozporządzania rzeczą wspólną (częścią tej rzeczy) oraz do innych czynności przekraczających zwykły zarząd potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W niniejszej sprawie Inwestor nie wykazał, aby w ramach porozumienia ze współwłaścicielami, bądź podziału quoad usum mógł samodzielnie dysponować częścią garażu podziemnego w budynku przy ul. [...] w celu trwałego urządzenia miejsc postojowych dla użytkowników planowanego budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] / [...]. Ponadto żaden z orzekających organów nie przeprowadził analizy dokumentacji budowlanej budynku przy ul. [...] i nie ustalił, jaka ilość miejsc postojowych powinna być według pozwolenia na budowę zabezpieczona odpowiednio do ilości lokali mieszkalnych (powierzchni usługowej) tego budynku. Trzeba bowiem założyć, że tylko istniejąca nadwyżka miejsc w hali garażowej wskazanego budynku (ponad ilość wynikającą z pozwolenia na budowę) mogłaby stanowić rezerwę dla zabezpieczenia miejsc postojowych potrzebnych dla nowej inwestycji, w tym dla spornego budynku mieszkalno-usługowego. NSA przyznał rację autorowi skargi kasacyjnej, że należy wykluczyć sytuację polegającą na tym, iż miejsca postojowe, które zostały "użyte" dla spełnienia wymogów dla inwestycji przy ul. [...], zostaną jednocześnie wykorzystane dla projektowanej budowy przedmiotowego budynku. Natomiast jako nietrafną uznał argumentację strony skarżącej co do niedostatecznego wyjaśnienia kwestii związanej z ustalonym w Decyzji WZ wymogiem, aby miejsca postojowe były zabezpieczone na parkingach zlokalizowanych w odległości max [...] m od planowanego budynku.
Dlatego – jak wskazał na zakończenie swych rozważań NSA – obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie dokładne wyjaśnienie, czy zaproponowane przez Inwestora rozwiązania projektowe w zakresie miejsc postojowych gwarantują rzeczywiste i trwałe ich urządzenie poza terenem przeznaczonym pod realizację planowanego budynku mieszkalno-usługowego, zgodnie z wymogami prawnymi. NSA zaznaczył, że przedstawione przezeń ocena i wytyczne muszą być przez organ odwoławczy uwzględnione, obok wskazań WSA co do potrzeby uzupełnienia dokumentacji projektowej przez Inwestora oraz zbadania wymogów wynikających z § 13 i § 57 rozp.war.tech.bud., a także wyjaśnienia kwestii dotyczącej naruszenia systemu korzennego drzewa znajdującego się na granicy działek.
Ponownie rozpoznawszy sprawę po ww. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1078/18, Wojewoda – decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] – uchylił Decyzję PnB w części dotyczącej działki nr [...], ark. [...], obr. [...] przy ulicy [...] w [...] i orzekł o przywołaniu w to miejsce działki nr [...], ark. [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...], a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja polega na budowie narożnego pięciokondygnacyjnego budynku wielorodzinnego z częścią usługową w parterze oraz garażem podziemnym na terenie nieruchomości przy ul. [...] / [...] w [...] (dz. [...], [...], [...], ark. [...], obr. [...]). Dodatkowe [...] miejsc postojowych zlokalizowane będzie przy ul. [...] (dz. [...], ark. [...], obr. [...]) i ulicy [...] (dz. [...], ark. [...], obr. [...]). W planowanym obiekcie zaprojektowano [...] lokali mieszkalnych, a powierzchnia użytkowa dla usług wynosi [...] m2.
Dalej Wojewoda wskazał, iż wydana dla tej inwestycji Decyzja WZ stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2013 r. Natomiast postanowieniem z [...] listopada 2014 r. Prezydent Miasta wyjaśnił nasuwające się wątpliwości, co do treści tej decyzji w kwestii dotyczącej miejsc parkingowych. W świetle tych wyjaśnień, aby uznać przedmiotową inwestycję za zgodną z Decyzją WZ, należy spełnić warunki określone w jej ust. II pkt 2 ppkt 1 wskazujące ilość i sposób urządzenia miejsc parkingowych i postojowych – tj. min. [...] miejsce postojowe na [...] lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, min. [...] miejsca postojowego na [...] m2 pow. użytkowej dla usług, przy czym zgodnie z wnioskiem ustala się min. [...] miejsc parkingowych na terenie działki objętej wnioskiem – jak również warunki określone w ust. IV pkt 1 Decyzji WZ wskazujące m.in., że pełne potrzeby parkingowe w ilości wymaganej dla planowanej zabudowy (w tym związane z dostawą towarów do części usługowej) należy zapewnić na terenie objętym wnioskiem, poza pasem drogowym ul. [...] i ul. [...]. Zarazem powyższe postanowienie Prezydenta Miasta potwierdziło, że zgodnie z Decyzją WZ istnieje możliwość zabezpieczenia brakujących miejsc postojowych, na istniejących stałych parkingach zlokalizowanych w sąsiedztwie (max odległość [...] m), na podstawie bezterminowej umowy z zarządcą / właścicielem parkingu. Dla potrzeb przedmiotowego przedsięwzięcia należy zatem zaprojektować – jak ustalił Wojewoda – w sumie [...] miejsca postojowe ([...] miejsc postojowych dla [...] mieszkań i [...] miejsca postojowe dla [...] m2 pow. usług). Z przedłożonej dokumentacji technicznej wynika, iż na terenie inwestycji zlokalizowanych będzie [...] miejsc postojowych w garażu podziemnym (dz. ewid. [...]), a brakujące [...] miejsc postojowych zlokalizowanych będzie w odległości nie przekraczającej [...] m od terenu inwestycji ([...] miejsc parkingowych na terenie nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] i [...], obręb [...] - [...], arkusz mapy [...], położonej przy ulicy [...] oraz [...] miejsc postojowych w hali garażowej na działce oznaczonej nr ewid.[...] znajdującej się przy ulicy [...]).
Odnosząc się w tym kontekście do zarzutów strony skarżącej, organ odwoławczy wskazał, że Inwestor w prawidłowy sposób wykazał zapewnienie brakujących miejsc postojowych poza terenem inwestycji. Po pierwsze, Inwestor zrezygnował z lokalizacji [...] miejsc parkingowych na działce nr [...] przy ul. [...]. Po drugie, z przedłożonego materiału dowodowego wynika, że [...] miejsc postojowych zostanie zlokalizowanych na podstawie przedłożonej umowy najmu miejsca parkingowego zawartej [...] czerwca 2019 r. (na czas nieokreślony) pomiędzy [...] reprezentowaną przez Stowarzyszenie [...] w [...], a Inwestorem, której przedmiotem jest najem przez Towarzystwo Gospodarcze "[...]" Sp. z o.o. [...] miejsc parkingowych na terenie nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] i [...], obręb [...] - [...], arkusz mapy [...], położonej w [...] przy ulicy [...], dla której Sąd Rejonowy [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr KW [...] Na tej nieruchomości znajduje się [...] miejsc parkingowych. Według działu I ww. księgi wieczystej nieruchomość składa się z działek oznaczonych nr ewidencyjnymi [...] oraz [...], które w chwili obecnej stanowią działki oznaczone nr ewidencyjnymi [...]. Inwestor przedłożył zaświadczenie Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w [...] z [...] czerwca 2019 r. znak: [...], z którego wynika, iż parcele nr [...] oraz [...] zapisane w księdze wieczystej nr [...] przy ul. [...] w [...] odpowiadają obecnie działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], obr. [...], o pow. [...] ha. Po trzecie, kolejne [...] miejsc postojowych zlokalizowanych zostanie w hali garażowej na działce oznaczonej nr ewid.[...], znajdującej się przy ulicy [...], dla której Sąd Rejonowy [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr KW [...] Na podstawie pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalno-usługowo-handlowego z parkingiem podziemnym przewidzianego do realizacji na działce nr [...], [...] w [...] przy ul. [...], Inwestor został zobowiązany do zapewnienia pełnych potrzeb parkingowych w ilości [...] miejsce parkingowe na [...] mieszkanie, a dla obiektów usługowo-handlowych od [...] do [...] miejsc na [...] m2. Na realizację tej inwestycji Inwestor uzyskał ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie. W ramach inwestycji została wybudowana hala garażowa, w której Inwestor zrealizował łącznie [...] miejsc postojowych, co potwierdza załączony do akt sprawy projekt budowlany z października 2007 r. Ponieważ w samym budynku zostało wyodrębnionych [...] lokali mieszkalnych oraz [...] m2 powierzchni usług, to Inwestor miał obowiązek zapewnienia [...] miejsc postojowych, co też uczynił ([...] miejsca na każdy lokal mieszkalny oraz [...] miejsc na usługi). Pozostałych [...] miejsc postojowych może być wykorzystanych według uznania Inwestora, co wynika z faktu, że w Dziale I księgi wieczystej zawierającej jej oznaczenie powierzchnia całej nieruchomości stanowiącej halę garażową wynosi [...] m2. Z kolei z Działu II księgi wieczystej określającego właścicieli nieruchomości wynika, iż Inwestor posiada [...] udziałów w łącznej liczbie udziałów wynoszącej [...]. Jednocześnie Inwestor przedłożył umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży oraz umowę sprzedaży, z której § 3 lit. b oraz § 6 wynika dokonany przez Inwestora podział quoad usum.
W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, przedłożona przez Inwestora dokumentacja dowodzi, że urządzenie miejsc postojowych na wskazanym parkingu na terenie nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] i [...] przy ulicy [...] oraz hali garażowej na działce oznaczonej nr ewid.[...] znajdującej się przy ulicy [...] ma charakter trwały i rzeczywisty – co oznacza, że przedmiotowa inwestycja spełnia założenia ust. II pkt 2 ppkt 1Decyzji WZ.
Ponadto Wojewoda postanowieniem z [...] lutego 2019 r. nałożył na Inwestora w terminie 7 dni od daty otrzymania tego postanowienia obowiązek uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu o dokumentację pozwalającą na określenie, czy w sprawie zostały spełnione wymagania wynikające z § 13 i § 57 rozp.war.tech.bud., a także uzupełnienia opisu technicznego projektu budowlanego o wpływ, jaki będzie mieć planowana inwestycja na istniejące na granicy działek przy ul. [...] i ul. [...] drzewo oraz na jego system korzeniowy, a także w jaki sposób Inwestor zadba o nie w trakcie budowy. W dniu [...] maja 2019 r. Inwestor przedłożył analizę przesłaniania, z której wynika, że projektowany obiekt spełnia wymogi § 13 i § 57 rozp.war.tech.bud., zarówno w zakresie nie przesłaniania pomieszczeń nowoprojektowanych, jak i istniejących. Odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów umożliwia naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, co udowodnione zostało w formie graficznej. Przedłożono również opinię dendrologiczną z [...] marca 2019 r., podpisaną przez dra inż. T. M. oraz dra inż. M. W., z której wynika, że planowana budowa i związane z nią wykopy, przebiegające w bliskim sąsiedztwie drzewa [...] rosnącego na sąsiedniej działce (przy ul. [...] w [...]) spowodują wprawdzie uszkodzenie części systemu korzeniowego tego drzewa, w granicach działki przeznaczonej pod zabudowę, jednak, zdaniem ww. autorów, ścisłe przestrzeganie wszystkich podanych zaleceń zminimalizuje negatywne skutki prac i w dłuższej perspektywie umożliwi dalszy, normalny rozwój drzewa.
W związku z powyższym Wojewoda podzielił stanowisko Prezydenta Miasta, że przedmiotowa inwestycja zgodna jest z Decyzją WZ oraz rozp.war.tech.bud., a także nie wpłynie negatywnie na interes osób znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu oraz interes osób trzecich. Dokumentacja projektowa została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Ponadto Inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył stosowne załączniki, wynikające z art. 33 ust. 2 pr.bud., w tym m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do wszystkich działek objętych wnioskiem pozwolenia na budowę oraz wywiązał się w wyznaczonym terminie z nałożonego postanowienia z [...] lutego 2019 r. (uzupełnionego [...] lutego 2019 r.).
Skargę na opisaną decyzję Wojewody z [...] czerwca 2019 r. do WSA w Poznaniu wniosła Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...], reprezentowana przez r. G., który decyzji tej zarzucił:
1. rażące naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2004 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.o.z.") przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w sytuacji, w której w lipcu 2017 r. wygasło pozwolenie nr [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] stycznia 2014 r. (znak: [...]) na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanego do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-architektonicznego, które to pozwolenie stanowiło podstawę dla wydania decyzji przez organ I instancji (Decyzji PnB) – co w konsekwencji uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
b) art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. przez utrzymanie w mocy Decyzji PnB przez organ odwoławczy w sytuacji, w której Inwestor nie przedstawił oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w zakresie dotyczącym działek nr [...] (ark. [...] przy ul. [...]), a przedstawione przez niego: umowa najmu z [...] czerwca 2019 r. ("Umowa Najmu") wraz z umową zlecenia o zarządzanie nieruchomością z [...] grudnia 2017 r. ("Umowa o Zarządzanie") nie pozwalają stwierdzić, że w istocie takie prawo mu przysługuje;
2. rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ odwoławczy okoliczności świadczących o tym, że przedłożone przez Inwestora dokumenty, tj. Umowa Najmu wraz z Umową o Zarządzanie oraz przykładowa umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży z [...] sierpnia 2010 r. nie mogą stanowić podstawy dla uznania, że Inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz spełnił wymóg zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji, w sytuacji gdy:
- Umowa Najmu dotycząca działek nr [...] przewiduje najem większej ilości miejsc parkingowych (13) niż miejsc oddanych w zarząd wynajmującemu (12);
- § 3 ust. 1 pkt 1 Umowy o Zarządzanie, który zezwala zarządcy na zawieranie umów najmu w imieniu właściciela, odnosi się jedynie do części nieruchomości objętej zarządem, a nie całego terenu działek nr [...] przy ul.[...] [...];
- obszar terenu oddanego w zarząd wynikający z mapy stanowiącej załącznik do Umowy o Zarządzanie nie pokrywa się z przedstawionym przez Inwestora projektem zagospodarowania terenu odnośnie do lokalizacji miejsc parkingowych; w Umowie Najmu nie określono dokładnie, których miejsc postojowych umowa ta dotyczy;
- z przedłożonej Umowy Najmu oraz Umowy o Zarządzanie nie wynika w sposób jednoznaczny, że właściciel gruntu, tj. działek nr [...] przy ul.[...] [...], wyraża zgodę na przeznaczenie całego terenu nieruchomości na cele budowlane;
- Inwestor posłużył się jedynie przykładem umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży, tym samym nie wykazując w żaden sposób, że posiada prawo do dysponowania na cele budowlane dokładnie wskazanymi [...] miejscami parkingowymi, znajdującymi się na parkingu podziemnym położonym na działce nr [...] przy ul. [...], wyznaczonymi zgodnie z projektem zagospodarowania terenu.
Wskazując na powyższe zarzuty – które zostały następnie uszczegółowione i umotywowane w uzasadnieniu skargi – jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie należnych kosztów postępowania od strony przeciwnej, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z [...] października 2019 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł o przeprowadzenie przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.), tj. o przeprowadzenie dowodu z pisma Urzędu Miasta [...], Biura [...], z [...] września 2019 r. oraz dołączonych do tego pisma dokumentów w postaci schematu i opisu organizacji tymczasowego targowiska przy ulicy [...] oraz umowy dzierżawy zawartej z [...] – na okoliczność ustalenia, czy zawarta przez Inwestora Umowa Najmu stanowi realizację warunku zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych dla inwestycji – jako że, zdaniem Skarżącej, obecnie ten sam teren, który stanowił przedmiot Umowy Najmu, został w części oddany w dzierżawę Miastu [...], na mocy ww. umowy dzierżawy, z przeznaczeniem na lokalizację tymczasowego targowiska przeniesionego z [...].
W piśmie procesowym z [...] listopada 2019 r. pełnomocnik Uczestnika postępowania, Towarzystwa Gospodarczego "[...]" sp. z o.o., r.pr. M. K., wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się obszernie do poszczególnych jej zarzutów, stwierdził m.in., że:
- ani WSA, ani NSA w uprzednio zapadłych w tej sprawie prawomocnych wyrokach, formułując wytyczne co do dalszego postępowania, nie wskazali na konieczność uzyskania przez Inwestora nowego pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków – co w świetle art. 153 p.p.s.a. oznacza, zdaniem Uczestnika, brak takiej konieczności. Ponadto pełnomocnik Uczestnika nie zgodził się ze Skarżącą, że upływ terminu określonego w pozwoleniu konserwatorskim oznacza, iż zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy dla wydania innej decyzji administracyjnej – pozwolenia na budowę w okolicznościach niniejszej sprawy. Tym bardziej, że projekt budowlany zatwierdzony Decyzją PnB nie uległ zmianie;
- skoro na działkach nr [...] przy ul. [...], na których zostały urządzone miejsca postojowe oddane Inwestorowi w najem na podstawie Umowy Najmu, nie przewiduje się prowadzenia robót budowlanych, to Inwestor nie miał obowiązku przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane. Niezależnie od tego pełnomocnik uczestnika zaznaczył, że wbrew zarzutowi Skarżącej, Inwestor, z daleko idącej ostrożności procesowej, takie oświadczenie w toku postępowania przed Wojewodą przedstawił;
- przedstawiony przez Inwestora sposób urządzenia miejsc parkingowych na parkingu znajdującym się na terenie działek nr [...] przy ul. [...] oraz w hali garażowej na terenie działki nr [...] przy ul. [...] ma charakter trwały i rzeczywisty oraz zgodny z decyzją WZ;
- brak podstaw do zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. i przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów wskazanych przez Skarżącą w jej piśmie procesowym z [...] października 2019 r.
Na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. pełnomocnik Skarżącej oraz pełnomocnik Uczestnika podtrzymali swe dotychczasowe stanowiska w sprawie. Pełnomocnik Uczestnika ponadto wyjaśnił, że Inwestor nie uzyskał nowego pozwolenia konserwatorskiego, ale się o nie ubiega, gdyż będzie ono niezbędne dla rozpoczęcia robót budowlanych, natomiast dla wydania zaskarżonej decyzji wystarczające było dotychczasowe pozwolenie, jako że pozostaje ono w obrocie prawnym w tym sensie, iż dotyczy tego samego projektu budowlanego, który był przedmiotem oceny w zaskarżonej decyzji. Z kolei pełnomocnik Skarżącej wyraził pogląd, że dla wydania zaskarżonej decyzji niezbędne było posiadanie przez inwestora "ważnego" pozwolenia konserwatorskiego. Jego zdaniem na przeszkodzie badaniu tej kwestii nie stały wytyczne zawarte w Wyroku NSA oraz w treści art. 153 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z [...] czerwca 2019 r. nr [...] zmieniająca w części decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2015 r. nr [...] ("Decyzję PnB") w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
I.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody trzeba przede wszystkim uwzględnić fakt, iż w tej sprawie uprzednio zapadły już trzy prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych, tj.: wyrok NSA z 22 września 2017 r. sygn. akt II OSK 107/16, wyrok WSA w Poznaniu z 21 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1095/17 (dalej jako "Wyrok WSA") oraz wyrok NSA z 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1078/18 (dalej jako "Wyrok NSA").
Jest to o tyle istotne, że w myśl art. 153 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są co do zasady związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153).
Żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, poza tą zmianą faktyczną, jaką była rezygnacja przez Inwestora z zapewnienia [...] miejsc postojowych na działce nr [...] przy ul. [...] na podstawie umowy najmu z [...] maja 2014 r. zawartej z "[...]" M. R.. Zmiana ta nie zdezaktualizowała jednak ocen i wskazań zawartych w Wyroku NSA w zakresie wymagań co do miejsc postojowych urządzanych na "zewnętrznym" parkingu, które zachowują swą aktualność także w odniesieniu do przedłożonej obecnie przez Inwestora, w miejsce ww. umowy, umowy najmu miejsca parkingowego zawartej [...] czerwca 2019 r. pomiędzy [...], reprezentowaną przez Stowarzyszenie [...] w [...], a Towarzystwem Gospodarczym "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("Umowa Najmu").
Z tych względów zarówno orzekający ponownie – po Wyroku NSA – organ odwoławczy, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostawali związani oceną prawną i wytycznymi zawartymi w tym wyroku.
W konsekwencji powinnością Sądu kontrolującego zaskarżoną decyzję Wojewody było zbadanie, czy organ odwoławczy wykonał wskazania zawarte w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1078/18 i zastosował się do wyrażonych w nim ocen prawnych.
W związku z tym należy przypomnieć, że przedmiotem tych wskazań była powinność wyjaśnienia przez organ odwoławczy:
i) w nawiązaniu do podtrzymanych przez NSA wytycznych z Wyroku WSA – po uprzednim uzupełnieniu dokumentacji projektowej przez Inwestora – czy spełnione zostały wymogi wynikające z § 13 i § 57 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; w skrócie "rozp.war.tech.bud.");
ii) w nawiązaniu do podtrzymanych przez NSA wytycznych z Wyroku WSA – kwestii dotyczącej naruszenia systemu korzennego drzewa znajdującego się na granicy działek przy ul. [...] i ul. [...];
iii) na podstawie ocen sformułowanych w Wyroku NSA – czy zaproponowane przez Inwestora rozwiązania projektowe w zakresie miejsc postojowych gwarantują rzeczywiste i trwałe ich urządzenie poza terenem przeznaczonym pod realizację planowanego budynku mieszkalno-usługowego, zgodnie z wymogami prawnymi.
Od razu należy stwierdzić, że wskazania wymienione wyżej w pkt (i) oraz pkt (ii) zostały przez organ odwoławczy wykonane w sposób prawidłowy. Nie jest to przedmiotem sporu pomiędzy stronami; nie budzi też wątpliwości Sądu, a to z następujących względów.
Ad (i) W dniu [...] maja 2019 r. Inwestor przedłożył analizę oświetlenie, nasłonecznienia i przesłaniania, sporządzoną przez mgra inż. arch. F. B., z której wynika, że projektowany budynek spełnia wymogi określone w § [...] i § 57 rozp.war.tech.bud. – zarówno w zakresie nieprzesłaniania pomieszczeń nowoprojektowanych, jak i istniejących. Odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów umożliwia naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, w ciągu wymaganego czasu, co udowodnione zostało w formie graficznej;
Ad (ii) Jednocześnie Inwestor przedłożył opinię dendrologiczną z [...] marca 2019 r., autorstwa dra inż. T. M. oraz dra inż. M. W., z której wynika, że planowana budowa i związane z nią wykopy, przebiegające w bliskim sąsiedztwie drzewa [...] rosnącego na sąsiedniej działce przy ul. [...], spowodują wprawdzie uszkodzenie części systemu korzeniowego tego drzewa, w granicach działki przeznaczonej pod zabudowę (przy ul. [...]), jednak ścisłe przestrzeganie wszystkich zaleceń podanych w tej opinii zminimalizuje, zdaniem jej autorów, negatywne skutki prac i w dłuższej perspektywie umożliwi dalszy, normalny rozwój drzewa.
Rzetelność powyższych opracowań nie wzbudziła zastrzeżeń organu odwoławczego. Również Sąd w niniejszym składzie nie powziął w tym zakresie żadnych wątpliwości.
Ad (iii) Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu odwoławczego co do tego, że zaproponowane przez Inwestora rozwiązania projektowe w zakresie miejsc postojowych gwarantują w niezbędnym zakresie rzeczywiste i trwałe ich urządzenie poza terenem przeznaczonym pod realizację projektowanego budynku mieszkalno-usługowego.
Odnosząc się bardziej szczegółowo do tej kwestii, należy wyjść od stwierdzenia, że zgodnie z oceną prawną wyrażoną w Wyroku NSA, w rozpoznawanej sprawie nie jest sporną okoliczność, że zgodnie z ustaleniami decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2013 r. ("Decyzji WZ") wydanej dla projektowanej inwestycji Inwestor miał obowiązek zaprojektować [...] miejsc postojowych dla [...] mieszkań i [...] miejsca postojowe dla usług – łącznie [...] miejsca postojowe – przy czym co najmniej [...] miejsc postojowych powinno być urządzonych na terenie działek nr [...], [...], [...] przewidzianych pod planowaną zabudowę budynkiem mieszkalno-usługowym, natomiast co do brakujących miejsc postojowych dopuszczono możliwość ich "zabezpieczenia" na istniejących stałych parkingach zlokalizowanych w sąsiedztwie (max odległość [...] m) na podstawie bezterminowej umowy z zarządcą / właścicielem parkingu. Jednocześnie w Decyzji WZ organ zastrzegł, że: "rozwiązanie umowy na wydzierżawienie miejsc postojowych wymaganych do wnioskowanego przedsięwzięcia będzie równoznaczne z niewywiązaniem się przez inwestora z warunków, które będą podstawą do wydania pozwolenia na budowę budynku, co w konsekwencji może doprowadzić do uchylenia ww. pozwolenia". Na tym tle NSA ocenił, że z treści Decyzji WZ wynika w sposób ewidentny, iż ustalone przez właściwy organ warunki dotyczące obsługi komunikacyjnej miały zagwarantować uwzględnienie w projekcie budowlanym wymaganych miejsc postojowych zabezpieczających w sposób trwały i rzeczywisty potrzeby przyszłych mieszkańców i użytkowników planowanego budynku mieszkalno-usługowego. Zarazem NSA stwierdził, że wobec powyższego organ orzekający w przedmiocie pozwolenia na budowę powinien rzetelnie sprawdzić, czy zaproponowane przez Inwestora rozwiązania odpowiadają wymogom § 18 ust. 1 rozp.war.tech.bud. stanowiącego, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.
W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy ustalił, że z przedłożonej przez Inwestora dokumentacji technicznej wynika, iż:
a) na terenie inwestycji zlokalizowanych będzie [...] miejsc postojowych w garażu podziemnym (dz. nr ewid. [...]),
a brakujące [...] miejsc postojowych zlokalizowanych będzie w odległości nie przekraczającej [...] m od terenu inwestycji, tj.:
b) [...] miejsc postojowych w hali garażowej na działce oznaczonej nr ewid.[...] znajdującej się przy ulicy [...];
c) [...] miejsc parkingowych na terenie nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] i [...], obręb [...] - [...], arkusz mapy [...], położonej przy ulicy [...].
Odnosząc się do tych ustaleń, należy stwierdzić, co następuje:
Ad (a) Realność i trwałość zlokalizowania na działce nr ewid. [...] – wchodzącej w skład terenu przewidzianego pod planowaną zabudowę budynkiem mieszkalno-usługowym –[...] miejsc postojowych w garażu podziemnym nie jest przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Nie budzi też wątpliwości Sądu, jako że wynika z zatwierdzonego Decyzją PnB projektu budowlanego.
Ad (b) Wbrew zarzutom skargi (z pkt 2 tiret 5 jej petitum) Inwestor, jak trafnie uznał Wojewoda, wykazał w sposób dostateczny, że samodzielnie, w sposób rzeczywisty i trwały dysponuje [...] miejscami postojowymi w hali garażowej na działce nr ewid.[...] przy ulicy [...] w [...] na potrzeby projektowanej inwestycji.
Zgodnie z wytycznymi zawartymi w Wyroku NSA organ odwoławczy wyjaśnił, że występujące w niniejszej sprawie jako inwestor: Towarzystwo Gospodarcze "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...], było także inwestorem przedsięwzięcia polegającego na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalno-usługowo-handlowego z parkingiem podziemnym przewidzianego do realizacji na działkach nr [...] i [...] w [...] przy ul. [...], w ramach którego została wybudowana ww. hala garażowa. W hali tej Inwestor zrealizował łącznie [...] miejsc postojowych, co potwierdza załączony do akt sprawy projekt budowlany z października 2007 r. Na realizację ww. przedsięwzięcia uzyskał ostateczne decyzje: o warunkach zabudowy, o pozwoleniu na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie. Ponieważ w samym budynku zostało wyodrębnionych [...] lokali mieszkalnych oraz [...] m2 powierzchni usług, to – zgodnie z wydaną dla tego przedsięwzięcia decyzją Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] – Inwestor miał obowiązek zapewnienia [...] miejsc postojowych, co też uczynił ([...] miejsca na każdy lokal mieszkalny oraz [...] miejsc na usługi). Wobec tego pozostałych [...] miejsc postojowych mogło być wykorzystanych według uznania Inwestora – na potrzeby projektowanej inwestycji – co, jak wyjaśnił organ, wynika z faktu, że w dziale I księgi wieczystej nr KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] ([...] Wydział Ksiąg Wieczystych) dla tej nieruchomości, zawierającym jej oznaczenie, powierzchnia całej nieruchomości stanowiącej halę garażową wynosi [...] m2. Z kolei z działu II tej księgi wieczystej, określającego właścicieli nieruchomości, wynika, iż Inwestor posiada [...] udziałów w łącznej liczbie udziałów wynoszącej [...]. Jednocześnie Inwestor przedłożył przykładową "Umowę ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży oraz umowę sprzedaży", z której postanowień § 3 lit. b i § 6 wynika, że przy wydzielaniu poszczególnych lokali – dokonywanym, jak można wnioskować z tego dokumentu, sukcesywnie przez Inwestora – dochodziło do umownego podziału quoad usum w zakresie miejsc postojowych, "przypisywanych" po jednym do kolejno wyodrębnianych lokali.
Specyfika takiego – sukcesywnego – wyodrębniania lokali przesądza o tym, że własność pozostałych, jeszcze niewyodrębnionych lokali, a także możliwość korzystania z pozostałych miejsc postojowych, "nieprzypisanych" wyodrębnionym lokalom, pozostaje przy Inwestorze. Zarazem Sąd nie dopatrzył się powodów, dla których należałoby podważyć ocenę organu odwoławczego, że ww. dokumenty przedłożone przez Inwestora w omawianym zakresie są wiarygodne, a w szczególności – że przedłożona przezeń, jako "przykładowa", umowa o ustanowienie odrębnej własności lokalu i sprzedaży, jest reprezentatywna dla pozostałych umów zawieranych przez Inwestora z nabywcami lokali i rzeczywiście obrazuje proces umownego podziału quoad usum nieruchomości wspólnej w zakresie miejsc postojowych w hali garażowej, dokonywanego w ramach sukcesywnego wyodrębniania lokali.
Ad (c) Sąd nie podzielił natomiast oceny organu odwoławczego co do trwałości i realności zapewnienia przez Inwestora urządzenia miejsc postojowych, na potrzeby projektowanej inwestycji, na działkach nr [...] przy ul. [...].
Gwarancje urządzenia tych miejsc postojowych w sposób rzeczywisty i trwały – jak tego wymaga się w świetle Decyzji WZ oraz Wyroku NSA – Inwestor wywodzi z przedłożonych przez siebie (kopii) dwóch następujących umów:
1) Umowy Najmu – czyli "Umowy najmu miejsca parkingowego", zawartej [...] czerwca 2019 r. pomiędzy właścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], [tj. [...] w [...], zwaną też dalej "[...]" – uw. Sądu], reprezentowanym przez Stowarzyszenie [...] w [...] (zwane też dalej "Stowarzyszeniem"), a Inwestorem – której przedmiotem jest najem [...] miejsc parkingowych na terenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (zob. § 1 ust. 1 Umowy Najmu);
2) Umowy o Zarządzanie – czyli "Umowy zlecenia o zarządzanie nieruchomością" zawartej [...] grudnia 2017 r. między [...], jako Zleceniodawcą, i Stowarzyszeniem, jako Zarządcą-Zleceniobiorcą – której przedmiotem jest "prowadzenie zarządu części nieruchomości gruntowej określonej w § 1 Umowy [tj. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oraz [...], dla której SR w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] – uw, Sądu], zabudowanej ... garażami [liczba garaży nieczytelna – uw. Sądu] oraz obejmującej [...] miejsc parkingowych, oznaczonej na mapie geodezyjnej kolorem czerwonym. W. wym. mapa geodezyjna stanowi załącznik do niniejszej umowy." (zob. § 2 ust. 1 Umowy o Zarządzanie).
Po pierwsze, zdaniem Sądu, nie spełnia wymogu "trwałości" obligacyjna umowa o korzystanie z miejsc postojowych, która – tak jak przedłożona Umowa Najmu – jest umową wprawdzie zawartą na czas nieoznaczony (zob. § 8 ust. 1 Umowy Najmu), ale którą każda za stron może swobodnie rozwiązać z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia (zob. § 8 ust. 2 Umowy Najmu). Trwałość takiej umowy – z uwagi na zastrzeżone w niej prawo wypowiedzenia w każdym czasie – jest absolutnie iluzoryczna.
Po drugie, uzasadnione wątpliwości budzi także to, czy analizowana Umowa Najmu rzeczywiście zapewnia wszystkie deklarowane [...] miejsc parkingowych. W tym miejscu godzi się przypomnieć, że NSA w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku o sygn. akt II OSK 1078/18 nakazał badać m.in. tytuł prawny podmiotu wynajmującego, podkreślając przy tym, że wcale nie chodzi w tym przypadku o "badanie przez organ administracji «legalności umowy cywilnej», lecz sprawdzenie, czy zawarta przez inwestora umowa najmu gwarantuje zachowanie wymogów prawnych odnoszących się do miejsc postojowych związanych z realizacją zaprojektowanego budynku mieszkalno-usługowego." Tymczasem organ odwoławczy nie wyjaśnił rozbieżności istniejącej pomiędzy liczbą "[...]" miejsc parkingowych, na jaką opiewa Umowa Najmu, zawarta z Inwestorem w imieniu [...] przez Stowarzyszenie, a liczbą "[...]" miejsc parkingowych oddanych Stowarzyszeniu w zarząd przez [...] na mocy Umowy o Zarządzanie. Z tego zestawienia wynika zaś, że przynajmniej co do [...] miejsca postojowego brak rzeczywistych gwarancji jego zapewnienia Inwestorowi przez Stowarzyszenie, a co z tym idzie – przez Inwestora na potrzeby projektowanej inwestycji – zgodnie z zasadą, że "nikt nie może przenieść na inną osobę więcej praw, aniżeli sam posiada" (łac. nemo plus iuris in alium transferre potest, quam ipse habet).
Nie sposób przy tym zasadnie twierdzić – jak usiłuje to czynić pełnomocnik Uczestnika w piśmie procesowym z [...] listopada 2019 r. – że owym "brakującym" miejscem parkingowym jest w Umowie Najmu jeden z garaży, którymi także zarządza Stowarzyszenie na mocy Umowy o Zarządzanie. Skoro bowiem w tej ostatniej umowie wyraźnie rozróżnia się "garaże" oraz "miejsca parkingowe" (por. § 2 ust. 1 Umowy o Zarządzanie), to nie można przyjąć, że użyte następnie w zawartej w wykonaniu tej umowy, Umowie Najmu określenie "miejsce parkingowe" oznacza również garaż. Tym bardziej, że także na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego określenia te znaczą co innego. Przeciwko interpretacji zaproponowanej przez pełnomocnika Uczestnika przemawia dodatkowo brzmienie poszczególnych postanowień Umowy Najmu, w kontekście których nie sposób racjonalnie twierdzić, że wzmiankowane w nich "miejsca parkingowe" obejmują również "garaż". Tytułem przykładu – § 1 ust. 2 Umowy Najmu stanowi, że: "Miejsca parkingowe znajdują się na terenie niestrzeżonym, na placu utwardzonym, ze sprawnie działającą instalacją odprowadzającą wody opadowe." Z pewnością nie jest to postanowienie, które mogłoby znamionować najem garażu. Poza tym nie ma w Umowie Najmu charakterystycznych dla najmu garażu postanowień, jak choćby identyfikujących wynajmowany garaż, określających jego stan techniczny, dotyczących wydania kluczy lub innych środków zabezpieczających dostęp do niego, itp.
W związku z tym należy podzielić również zarzuty Skarżącego dotyczące niedostatecznego zidentyfikowania w Umowie Najmu miejsc parkingowych stanowiących przedmiot najmu – także w kontekście postanowień Umowy o Zarządzanie, ograniczających wszak pulę takich miejsc oddanych Stowarzyszeniu w zarząd (zwraca przy tym uwagę brak w aktach sprawy, wzmiankowanego w § 2 ust. 1 Umowy o Zarządzanie załącznika do tej umowy, wykonanego w kolorze, tj. mapy geodezyjnej, na której kolorem czerwonym byłyby oznaczone miejsca parkingowe i garaże oddane w zarząd). Identyfikacja ta jest zaś niezbędna w szczególności dla weryfikacji rzeczywistego charakteru zapewnienia deklarowanej liczby miejsc parkingowych, w tym dla wykluczenia ewentualności wielokrotnego wynajmowania tych samych miejsc na rzecz rożnych podmiotów.
Już dotychczasowe uwagi prowadzą do wniosku o zasadności zarzutów podniesionych w pkt 2 tiret 1–3 petitum skargi, zgodnie z którymi przedłożone przez Inwestora dokumenty w postaci Umowy Najmu oraz Umowy o Zarządzanie nie pozwalają uznać, że deklarowane na ich podstawie zapewnienie [...] miejsc postojowych na potrzeby projektowanej inwestycji ma charakter rzeczywisty i trwały. W tym zakresie oceny prawne i wskazania wynikające z Wyroku NSA nie zostały przez organ odwoławczy należycie uwzględnione i wykonane.
Z tego powodu zbędne byłoby przeprowadzenie przez Sąd na podstawie art. 106 § 3 k.p.a., zawnioskowanego przez Skarżącą w piśmie procesowym z [...] października 2019 r., uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do tego pisma, na okoliczność braku rzeczywistego, a w każdym razie trwałego, zapewnienia przez Inwestora miejsc parkingowych na podstawie Umowy Najmu – skoro istotne wątpliwości w tym zakresie wynikały już z analizy dokumentów zgromadzonych w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy (o czym była mowa wyżej). Przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów będzie rzeczą organu odwoławczego, ponownie rozpoznającego sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku.
II.
Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut podniesiony w pkt 1 lit. a petitum skargi – naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186; w skrócie "pr.bud.") w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2004 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 z późn. zm.; w skrócie "u.o.z."), polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy Decyzję PnB, pomimo że z końcem lipca 2017 r. wygasło pozwolenie nr [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] stycznia 2014 r. na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanego do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-architektonicznego (zwane dalej "Pozwoleniem MKZ"), które stanowiło podstawę do wydania Decyzji PnB.
W ocenie Sądu na przeszkodzie uwzględnieniu tego zarzutu nie stała okoliczność podniesiona w piśmie procesowym Uczestnika z [...] listopada 2019 r., że określony w Pozwoleniu MKZ termin jego ważności ("[...] r.") upłynął jeszcze przed wydaniem Wyroku WSA, a mimo to ani w tym wyroku, a nie w późniejszym Wyroku NSA, nie wskazano na konieczność uzyskania przez Inwestora nowego pozwolenia konserwatorskiego – co, zdaniem Uczestnika, w świetle art. 153 p.p.s.a., miałoby oznaczać brak takiej konieczności.
Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko akceptowane w judykaturze i doktrynie, zgodnie z którym związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania (por. wyroki NSA: z 03.10.2006 r., I FSK 7/06; z 08.04.2014 r., I FSK 2121/13; z 05.03.2015 r., I OSK 1781/13; z 06.05.2015 r., II OSK 2440/13; z 28.04.2017 r., II OSK 2485/15 – dostępne w CBOSA; tak też M. Jagielska, J. Jagielski; R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2019, art. 153 Nb 12).
Zarazem, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że uwzględnienie faktu upływu terminu ważności Pozwolenia MKZ przez organ odwoławczy było konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy – a to zwłaszcza z uwagi na treść art. 32 ust. 1 pkt 2 pr.bud. oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane "po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów". Z tym przepisem koresponduje art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud., który stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń.
Nie ulega wątpliwości, że jednym z postanowień, o których mowa w cytowanych przepisach jest, wzmiankowane expressis verbis w art. 39 ust. 1 pr.bud., pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wydawane przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (por. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 8 do art. 39), na podstawie – tak jak w kontrolowanej sprawie – art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. W myśl tego ostatniego przepisu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in. prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.
Zakres danych i informacji, które zawierają ww. pozwolenia konserwatorskie, oraz warunki, które mogą zostać w nich zastrzeżone, określa rozporządzenie wydawane przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 37 u.o.z. W dacie wydania Pozwolenia MKZ obowiązywało rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. Nr 165, poz. 987), które w § 15 ust. 1 pkt 7 przewidywało powinność wskazania w pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych terminu jego ważności. W ocenie Sądu taka regulacja wykonawcza mieści się w zakresie "danych i informacji, które zawierają pozwolenia" w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 3 u.o.z. Należy przy tym podzielić stanowisko, zgodnie z którym określony w pozwoleniu konserwatorskim "termin ważności" wskazuje czas, w którym decyzja ta "obowiązuje". Po upływie określonego terminu decyzja ta przestaje de facto istnieć, a tym samym nie może być podstawą wydania pozwolenia na budowę (zob. wyrok WSA z 01.04.2015 r., II SA/Gd 717/14, CBOSA; por. też wyrok WSA z 05.06.2019 r., VII SA/Wa 9/19, CBOSA).
W świetle powyższego, wbrew twierdzeniom pełnomocnika Uczestnika, nie wystarczy, że w okresie obowiązywania Pozwolenia MKZ został złożony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, ani nawet – że w tym czasie została wydana nieostateczna decyzja przez organ I instancji (Decyzja PnB). Albowiem ani ustawa o ochronie zabytków, ani Prawo budowlane nie zawierają – w odniesieniu do pozwolenia konserwatorskiego – regulacji analogicznej do tej, jaką stanowią przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 i 1a pr.bud., które jedynie w przypadku wskazanych w nich decyzji i pozwoleń uzależniają dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę od zachowania ważności ww. decyzji i pozwoleń w momencie złożenia wniosku w tej sprawie. W ocenie Sądu porównanie tych regulacji z brzmieniem wcześniej cytowanych przepisów art. 32 ust. 1 pkt 2 pr.bud. i art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud. prowadzi do wniosku o dopuszczalności wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w okresie ważności wymaganego pozwolenia konserwatorskiego.
Zgodnie zaś z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – nakładającą na organ odwoławczy obowiązek powtórnego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, zasadniczo na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu orzekania przez ten organ – wskazany wyżej wymóg obowiązuje także organ odwoławczy.
W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że w dniu jej rozstrzygania przez organ odwoławczy zaskarżoną decyzją termin ważności Pozwolenia MKZ już upłynął. Oznacza to, że wydana w takich okolicznościach decyzja Wojewody naruszała art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.
III.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi – związanych z wytykanym przez pełnomocnika Wspólnoty nieprzedstawieniem przez Inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie dotyczącym działek nr [...] przy ul. [...] w [...], ani niewykazania w inny sposób dysponowania takim prawem do ww. działek (zob. pkt 1 lit. b i pkt 2 tiret 4 petitum skargi) – należy uznać je za chybione.
Z pola widzenia nie może bowiem uchodzić fakt, że teren tych działek, choć związany z terenem projektowanej inwestycji w postaci budynku mieszkalno-usługowego, to jednak wyłącznie formalnie – jako substrat urządzonych na nich miejsc parkingowych, wliczanych do bilansu miejsc postojowych, które zobligowany jest zapewnić Inwestor zgodnie z Decyzja WZ – a nie faktycznie jako teren, na których prowadzone będą roboty budowlane związane ze wznoszeniem projektowanej inwestycji. Trafnie podnosi pełnomocnik Uczestnika, że na ww. działkach nie będą prowadzone żadne roboty budowlane. W pełni odpowiada to zresztą treści Decyzji WZ – tak, jak została ona wyłożona w postanowieniu Prezydenta Miasta z [...] listopada 2014 r. – zgodnie z którą dopuszcza się zapewnienie dodatkowych miejsc parkingowych (względem tych niezbędnych na terenie inwestycji) zrealizowanych na "istniejących stałych parkingach", a więc miejsc już urządzonych (wykonanych). W tej sytuacji oczekiwanie od Inwestora złożenia co do działek, na których zapewniono owe "zewnętrzne" miejsca postojowe, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, byłoby czczym formalizmem, całkowicie wypaczającym sens regulacji art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a–c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi ([...] zł) i należne jej pełnomocnikowi wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł – łącznie [...] zł.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy – zaktualizowawszy należycie krąg stron postępowania, w związku z zaistniałą zmianą podmiotów udostępniających miejsca postojowe na potrzeby projektowanej inwestycji (kontrolowane postępowanie błędnie toczyło się bez udziału [...], co należy zakwalifikować jako dodatkową przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji: z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) – dokładnie wyjaśni, czy zaproponowane przez Inwestora rozwiązania projektowe w zakresie pozostałych [...] miejsc postojowych gwarantują rzeczywiste i trwałe ich urządzenie poza terenem przeznaczonym pod realizację planowanego budynku mieszkalno-usługowego, zgodnie z wymogami prawnymi i ocenami wyrażonymi w Wyroku NSA oraz w niniejszym wyroku. Ponadto wezwie Inwestora do przedłożenia aktualnego ("ważnego") pozwolenia konserwatorskiego dla projektowanej inwestycji. W zależności od wyniku tych działań organ odwoławczy podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.