IV SA/Po 716/25

IV SA/Po 716/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Maciej Busz
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 5a ust. 1 i 2, art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2025 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej Trzemeszna na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 czerwca 2025 r. nr NP-II.4131.1.131.2025.3 w przedmiocie nieważności uchwały nr XVIII/171/2025 Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 30 kwietnia 2025 r. w sprawie zmiany uchwały Nr LXXVIII/561/2023 Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 26 lipca 2023 r. w sprawie Statutu Sołectwa Gołąbki - w części dotyczącej zmiany nazwy sołectwa z Sołectwa Gołąbki na Sołectwo - Gołąbki - Ochodza oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
W dniu 30 kwietnia 2025 r. Rady Miejska Trzemeszna (dalej też jako "Rada Miejska" lub "Rada") podjęła Uchwałę Nr XVIII/171/2025 w sprawie zmiany uchwały Nr LXXVIII/561/2023 Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 26 lipca 2023 r. w sprawie Statutu Sołectwa Gołąbki – w części dotyczącej zmiany nazwy sołectwa z Sołectwa Gołąbki na Sołectwo – Gołąbki – Ochodza (zwaną dalej "Uchwałą").
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nr NP-II.4131.1.131.2025.3 z dnia 4 czerwca 2025 r. (zwanym dalej "Rozstrzygnięciem") Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Organ nadzoru"), na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."), orzekł nieważność Uchwały – ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu Organ nadzoru podał, że Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. i art. 35 u.s.g. oraz że została jemu doręczona w dniu 7 maja 2025 r. Następnie wyjaśnił, że ustawodawca przewidział w u.s.g. dwa rodzaje konsultacji z mieszkańcami gminy: obligatoryjne i fakultatywne, przy czym pierwsze będą mieć miejsce w przypadkach określonych ustawą (nie tylko w ustawach szczególnych, ale również na podstawie przepisów u.s.g.), zaś fakultatywne – we wszystkich ważnych dla gminy sprawach, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a zostały uznane za ważne przez organy gminy. Treść art. 35 ust. 1 u.s.g. nie pozostawia wątpliwości, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej powinna zostać podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Wymóg ten winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii o nich. Zgodnie z powszechnie przyjętą zasadą stanowienia prawa – zmiana aktu dokonywana jest w takim samym trybie, w jakim odbywał się proces tworzenia aktu zmienianego, a zatem zmiana statutu osiedla (sołectwa) dokonywana jest w takim samym trybie, co jego uchwalenie. Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych, poprzedzających podjęcie uchwały prowadzi do istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały. W niniejszej sprawie – jak zauważył Wojewoda – Rada Miejska przedłożyła uchwałę, z której nie wynikało, by przed jej podjęciem przeprowadzono konsultacje z mieszkańcami. W piśmie z 23 maja 2025 r. Rada wskazała, że Burmistrz Trzemeszna (dalej jako "Burmistrz") zarządził przeprowadzenie konsultacji społecznych w sprawie zaopiniowania zmiany nazwy sołectwa z Gołąbki na Gołąbki-Ochodza. Konsultacje odbyły się 05 lutego 2025 r. Wojewoda zaznaczył, że konsultacje poprzedzały podjęcie uchwały nr XVI/152/2025 Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 26 lutego 2025 r. w sprawie zmiany nazwy sołectwa Gołąbki na Gołąbki-Ochodza, a zatem zostały przeprowadzone na potrzeby innej uchwały, zaś sporna Uchwała nie była przedmiotem konsultacji z mieszkańcami. W ocenie Organu nadzoru bez znaczenia jest okoliczność, jakiego rodzaju zmiana ma zostać wprowadzona do statutu – czy rada miejska uznała zmianę za istotną czy też nieistotną, o charakterze technicznym, systematyzującym już zaistniałe zdarzenie. Nie jest rolą rady decydowanie, w którym przypadku należy takie konsultacje przeprowadzić. Niezależnie od tego Organ nadzoru wytknął, że Uchwała zawiera i tę nieprawidłowość, że w jej § 2 postanowiono, iż: "Tekst ujednolicony statutu stanowi załącznik do niniejszej uchwały", zaś na mocy § 4 Uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Rada Miejska użyła sformułowania "tekst ujednolicony" zamiast "tekst jednolity", które nie są pojęciami tożsamymi. Rada może jedynie podjąć uchwałę w przedmiocie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały, i to dopiero po podjęciu i wejściu w życie uchwały w sprawie częściowej zmiany wcześniej podjętej uchwały. Zasady sporządzania jednolitych aktów normatywnych zostały szczegółowo określone w § 98 i nast. załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, w skrócie "ZTP"). Brak było podstaw prawnych do przyjęcia na mocy jednej uchwały zmiany Statutu Sołectwa i jednocześnie ogłoszenia tekstu jednolitego, a także przyjęcia w formie uchwały "tekstu ujednoliconego" i poddania go publikacji w Dzienniku Urzędowym.
W skardze na opisane Rozstrzygnięcie, Rada Miejska, zastępowana przez Burmistrza, a reprezentowana przez ad N. – zarzuciwszy:
"- naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwą wykładnię, zgodnie z którą organ nadzoru przyjął, że «brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie tego typu uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały»;
- naruszenie zasady" [pisownia oryginalna]
– wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego Rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi jej autorka wskazała, że podstawę uchylenia Uchwały w sprawie zmiany statutu stanowił brak przeprowadzenia w odniesieniu do niej konsultacji z mieszkańcami. Podkreśliła, że nie zgadza się z takim stanowiskiem Organu nadzoru, gdyż "Rada Miejska nie dokonała [...] jakiejkolwiek merytorycznej zmiany zapisów statutu, wprowadziła do niego jedynie zmienioną uchwałę nazwy sołectwa, która wynikała z wcześniej podjętej uchwały (która to uchwała została skonsultowana)" [pisownia oryginalna]. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest wyrazem zbyt rygorystycznej interpretacji przepisu ustawy, co doprowadziło do jego nieadekwatnego zastosowania. Jest to przejaw nadmiernego formalizmu, niewytłumaczalny dla mieszkańca gminy. Interpretacja przepisów powinna uwzględniać nie tylko wykładnię językową, ale również celowościową i systemową. Uchwała została podjęta z zachowaniem wszelkich istotnych wymogów proceduralnych i formalnych. Inkryminowany brak konsultacji nie stanowi, w ocenie jednostki samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t."), istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego zastosowanie tak daleko idącego środka nadzorczego, jakim jest stwierdzenie nieważności aktu. Mieszkańcy gmin nie uczestniczą w konsultacjach, a ich organizacja nie przynosi wymiernych efektów – udział mieszkańców jest znikomy lub wręcz zerowy. Zastosowanie środka nadzoru w tej sytuacji narusza zasadę proporcjonalności oraz autonomię j.s.t. gwarantowaną w art. 16 i art. 165 Konstytucji RP. Skoro mieszkańcy wyrazili zgodę na zmianę nazwy sołectwa, to w sposób dorozumiany wyrazili również zgodę na zmianę statutu w zakresie nazwy sołectwa. Zgoda ta wynika z faktu, że zmiana nazwy sołectwa niesie za sobą konieczność dostosowania zapisów statutu, aby odzwierciedlały aktualny stan faktyczny i prawny. Intencją mieszkańców było nie tylko przyjęcie nowej nazwy, lecz także wprowadzenie jej do wszystkich obowiązujących dokumentów regulujących funkcjonowanie sołectwa, w tym do statutu. Wydaje się, że ponowne przeprowadzanie odrębnych konsultacji w kwestii zmiany statutu, mającej na celu jedynie uwzględnienie nowej nazwy, mogłoby spotkać się z trudnością w wytłumaczeniu mieszkańcom. Z perspektywy praktycznej i logiki działania administracji, zmiana statutu w tym zakresie powinna być naturalną konsekwencją wcześniejszej decyzji o zmianie nazwy sołectwa, która została podjęta w wyniku konsultacji z mieszkańcami. Wobec powyższego dokonanie odpowiedniej zmiany w statucie przez dostosowanie zapisów do nowej nazwy było konieczne i celowe.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda, reprezentowany przez r. Ś., wniósł o jej oddalenie w całości, wyjaśniając w uzasadnieniu, że w ocenie Organu nadzoru brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu lub jego zmiany stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości (zob. wyroki NSA o sygn. akt: III OSK 4305/21 i III OSK 3973/21). Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, jakiego rodzaju zmiana ma zostać wprowadzona do statutu, tj. czy rada miejska uznała daną zmianę za istotną, czy też za nieistotną, o charakterze technicznym, systematyzującym już wcześniej zaistniałe zdarzenie. Organ nadzoru podkreślił, że konsultacje z mieszkańcami dotyczące uchwalenia statutu jednostki pomocniczej, jak również jego zmiany, są obligatoryjne i nie jest rolą rady decydowanie, w którym przypadku należy takie konsultacje przeprowadzić. Notabene brak było przeszkód do przeprowadzenia konsultacji społecznych w tym samym terminie (równocześnie) zarówno w odniesieniu do uchwały nr XVI/152/2025, jak i nr XVIII/171/2025. Artykuł 35 ust. 1 u.s.g. nie zawiera luzu decyzyjnego, który pozwalałby organowi nadzoru na ocenę zasadności przeprowadzenia konsultacji społecznych w konkretnym przypadku. Zatem zarzut "zbyt rygorystycznej interpretacji przepisu" jest bezpodstawny. Prawnie irrelewantna jest zaś okoliczność, czy konsultacje społeczne przynoszą w ocenie Skarżącego wymierne efekty, a także argument o braku chęci uczestniczenia mieszkańców w konsultacjach – nie jest bowiem rolą organów j.s.t. i nadzoru ocena trafności lub słuszności przepisów prawa, ani zasadności ich stosowania. Na koniec Wojewoda zaznaczył, że Skarżący w ogóle nie odniósł się do drugiej z wytkniętych nieprawidłowości, związanej z opublikowaniem w dzienniku urzędowym tekstu ujednoliconego Statutu.
Na rozprawie w dniu 8 października 2025 r. pełnomocnik Wojewody, r. Ś., podtrzymała dotychczasowe wnioski i wywody Organu nadzoru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7) – do których to aktów zaliczają się bez wątpienia rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody wydawane na podstawie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ówcześnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm.; w skrócie: "u.s.g.").
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.), zaś w przeciwnym razie – skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 czerwca 2025 r. Nr NP-II.4131.1.131.2025.3 ("Rozstrzygnięcie") stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej Trzemeszna Nr XVIII/171/2025 z dnia 30 kwietnia 2025 r. ("Uchwała") w sprawie zmiany uchwały Nr LXXVIII/561/2023 Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 26 lipca 2023 r. w sprawie Statutu Sołectwa Gołąbki – w części dotyczącej zmiany nazwy sołectwa z Sołectwa Gołąbki na Sołectwo – Gołąbki – Ochodza.
Podstawę prawną Rozstrzygnięcia stanowił art. 91 ust. 1 u.s.g., w myśl którego: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90."
W kontrolowanej sprawie nie było sporne między stronami, że Uchwała została doręczona Organowi nadzoru w dniu 7 maja 2025 r. Oznacza to, że 30-dniowy termin zakreślony w cytowanym art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g. upływał z dniem 6 czerwca 2025 r. Wojewoda wydał Rozstrzygnięcie 4 czerwca 2025 r., a więc z zachowaniem ww. terminu.
Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonego Rozstrzygnięcia, należy zauważyć, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (tu: Uchwały) organu j.s.t., obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu (uchwały), a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; wyroki NSA z 5.12.1995 r. SA/Rz 1109/95, z 27.11.2018 r. II OSK 2406/18; wyroki WSA: z 10.5.2005 r. III SA/Łd 103/05, z 12.8.2005 r. II SA/Op 207/05, z 6.9.2006 r. II SA/Go 450/06, z 10.1.2013 r. IV SA/Gl 1044/12, z 4.9.2014 r. IV SA/Po 701/14, z 5.2.2016 r. III SA/Wr 1282/15, z 26.7.2017 r. II SA/Go 454/17, z 5.4.2018 r. I SA/Ol 78/18, z 3.7.2019 r. IV SA/Po 294/19, z 13.11.2024 r. I SA/Gd 735/24; o ile nie zastrzeżono inaczej, wszystkie orzeczenia NSA i WSA przywołane w nin. uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Albowiem w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest akt organu j.s.t., chodzi w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na taki akt wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – o ocenę legalności danego aktu (por. wyroki NSA: z 4.8.2011 r. II OSK 168/11, z 27.11.2018 r. II OSK 2406/18, z 15.12.2021 r. III OSK 4176/21).
Ustrojowo- i materialnoprawną podstawę inkryminowanej Uchwały stanowiły, jak wynika z jej części wstępnej, przepisy art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 35 u.s.g. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów: "Do wyłącznej właściwości rady gminy należy [...] ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki". Z kolei zgodnie z art. 35 u.s.g.:
"1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami.
2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej.
3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:
1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej."
Treść cytowanego art. 35 ust. 1 nawiązuje do regulacji art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g., w myśl której w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust. 1). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (ust. 2).
Zatem w tych przepisach ustawodawca przewidział dwa rodzaje konsultacji społecznych: obligatoryjne (art. 5a ust. 1 ab initio u.s.g.) oraz fakultatywne (art. 5a ust. 1 in medium u.s.g.). Pierwsze przeprowadzane są na podstawie konkretnego przepisu szczególnego. Natomiast konsultacje fakultatywne mogą mieć miejsce w innych sprawach ważnych dla gminy, a więc we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za ważne (por. M. Augustyniak, R. Marchaj [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2021, uw. 3 do art. 5a).
Nie ulega wątpliwości, że jednym z przepisów szczególnych, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest przywołany wyżej art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (tu: sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (zob. wyrok WSA z 19.3.2024 r. III SA/Kr 1785/23; por. też wyroki NSA: z 3.9.2013 r. II OSK 652/13 oraz z 15.7.2021 r. III OSK 3688/21, a także wyrok TK z 25.3.2003 r., U 10/01, OTK-A 2003, Nr 3, poz. 23).
Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, zgodnie z którym z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika obowiązek poddania konsultacji z mieszkańcami całej projektowanej treści statutu przed jego przyjęciem przez radę gminy. Mieszkańcy jednostki pomocniczej nie mogą być pozbawieni prawa do wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag w ramach konsultacji społecznych w zakresie tak istotnej kwestii, jak m.in. zasady i tryb wyboru organów tej jednostki pomocniczej. Konsekwencją zaakceptowania odmiennego stanowiska – że obligatoryjnym konsultacjom z zainteresowanymi mieszkańcami, przed ich określeniem w odrębnym statucie jednostki pomocniczej, podlegają jedynie sprawy organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej – musiałoby być założenie, że w przypadku wprowadzenia zmian w statucie zainteresowana rada gminy każdorazowo będzie władna ocenić, czy dana regulacja mieści się w zakresie określonym w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g., i czy istnieje w związku z tym ustawowy obowiązek przeprowadzenia konsultacji. W efekcie konsultacje miałyby iluzoryczny charakter, bowiem to zainteresowana rada gminy arbitralnie decydowałaby, czy dana kwestia, ujęta w statucie jednostki pomocniczej – poza elementami wskazanymi w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. – zostanie poddana konsultacjom. Wzmiankowany wyżej odmienny pogląd o obligatoryjnym przeprowadzeniu konsultacji w sytuacji regulowania statutem jednostki pomocniczej wyłącznie kwestii ujętych w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. w istocie zawęża prawo mieszkańców do udziału w przewidzianych prawem konsultacjach, co nie czyni zadość konstytucyjnym zasadom społeczeństwa obywatelskiego. Niewątpliwie wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany szeroko, jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie wyjaśnień mieszkańcom danej jednostki, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także – rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń (por. wyrok NSA z 21.11.2023 r. III OSK 2945/21). W wyroku z 26 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OSK 3930/19 Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zwrócił uwagę, że "rzeczywiste przeprowadzenie konsultacji powinno zmierzać do umożliwienia zapoznania się z niezbędnymi informacjami przez jak najszerszy krąg mieszkańców Sołectwa, tak aby stworzyć realną możliwość sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a następnie rozważenie tych uwag przez organ gminy" (por. też wyrok NSA z 6.4.2023 r. III OSK 2207/21).
W konsekwencji przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. należy odczytywać w ten sposób, że brak przeprowadzenia wymaganych konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych, poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały, prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały (por. wyroki NSA: z 3.9.2013 r. II OSK 652/13, z 18.11.2021 r. III OSK 4305/21, z 6.4.2023 r. III OSK 2207/21).
W okolicznościach kontrolowanej sprawy na szczególne podkreślenie zasługuje pogląd podzielany przez Sąd w niniejszym składzie – przyjmowany powszechnie, tak w doktrynie (por.: P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2022, uw. 2 do art. 35; A. Feja-Paszkiewicz, Statut jednostki pomocniczej gminy – co konsultować, "Samorząd Terytorialny" nr 5/2017, s. 47-48; A. Rytel-Warzocha, Glosa do wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 378/10, "Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa" nr 3/2011, s. 59), jak i w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 22.5.2025 r. III OSKK 35/22, a także wyroki WSA: z 5.10.2023 r. IV SA/Po 534/23, z 19.2.2020 r. II SA/Ke 1013/19, z 10.5.2016 r. II SA//Op 151/16, z 5.5.2011 r. III SA/Wr 126/11, z 29.10.2009 r. III SA/Łd 404/09, z 4.12.2007 r. III SA/Wr 491/07, z 10.10.2007 r., II SA/Sz 885/07) – zgodnie z którym obligatoryjny wymóg konsultacji z mieszkańcami istnieje nie tylko przy uchwaleniu statutu jednostki pomocniczej, lecz także przy jego zmianie, przy czym bez znaczenia jest rodzaj lub charakter dokonywanych zmian. W szczególności oznacza to konieczność przeprowadzenia konsultacji niezależnie od tego, czy w opinii organów j.s.t. proponowane zmiany mają charakter nieistotny lub wyłącznie redakcyjny (por.: wyrok WSA z 4.12.2007 r. III SA/Wr 491/07; A. Rytel-Warzocha, Glosa do wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., II OSK 378/10, "Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa" nr 3/2011, s. 59).
W świetle dotychczasowych uwag należy przyjąć, że art. 35 ust. 1 u.s.g. wprowadza wymóg obligatoryjnego przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami przed uchwaleniem nie tylko statutu jednostki pomocniczej, ale także jego każdej zmiany – i to niezależnie od rodzaju, charakteru lub "rangi" wprowadzanych zmian (istotne / nieistotne, merytoryczne / redakcyjne). Innymi słowy, przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami jest warunkiem sine qua non zgodnego z prawem podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Wbrew twierdzeniom autorki skargi, nie ma przy tym znaczenia (ani nawet nie powinna mieć miejsca) jakakolwiek "pre-ocena" organów gminy, czy dana projektowana zmiana ma charakter istotny. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć założenie – jednoznacznie krytycznie ocenione w wyżej przywołanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle wykładni art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. – że w przypadku wprowadzania zmian w statucie zainteresowana rada gminy każdorazowo byłaby władna ocenić, jaki charakter ma dana regulacja (zmiana) i czy istnieje w związku z tym ustawowy obowiązek przeprowadzenia konsultacji. W efekcie konsultacje miałyby iluzoryczny charakter, bowiem to zainteresowana rada gminy arbitralnie decydowałaby, czy dana kwestia, ujęta w statucie jednostki pomocniczej, zostanie poddana konsultacjom. W ocenie Sądu mieszkańcy powinni mieć realną możliwość zapoznania się z każdą dokonywaną zmianą statutu oraz jego realnej weryfikacji, chociażby w celu upewnienia się, czy zmiana rzeczywiście dotyczy jedynie kwestii nieistotnych (np. "porządkującej" zmiany nazwy jednostki pomocniczej lub nazwy ulicy) lub czy nie zostaną ujawnione żadne błędy tudzież omyłki pisarskie, a tym bardziej – niepożądane zmiany merytoryczne.
Z tych wszystkich względów jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 35 ust. 1 u.s.g., w tym przez jego "zbyt rygorystyczną interpretację" i "nadmierny formalizm".
Chybione okazały się również zarzuty skargi dotyczące naruszenia konstytucyjnych zasad: proporcjonalności oraz autonomii j.s.t. gwarantowanej, według autorki skargi, "w art. 16 i 165 Konstytucji RP".
W szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej – już z tego względu, że Gmina Trzemeszno (dalej jako "Gmina") miała zapewnioną prawną i faktyczną możliwość poddania Rozstrzygnięcia nadzorczego kontroli sądowej, z tej możliwości skorzystała, a Sąd taką kontrolę przeprowadził, czemu dał wyraz w niniejszym wyroku. Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że powoływanie się na konstytucyjnie statuowaną autonomię j.s.t. nie zwalnia organów tej jednostki z obowiązków proceduralnych związanych z możliwością samodzielnego kształtowania swego wewnętrznego ustroju w ramach statutu, a już szczególnie z tych powinności, które dotyczą zapewnienia partycypacji społecznej w procesie uchwałodawczym. Wszak w świetle przywołanego w skardze art. 16 (ust. 1) Konstytucji RP to ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego – a nie ich organów – tworzy z mocy prawa wspólnotę samorządową.
Z kolei przywołana w skardze zasada proporcjonalności wywodzona jest z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. W myśl tego ostatniego przepisu: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Nie ulega wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie Wojewoda w zaskarżonym Rozstrzygnięciu powołał się na regulację ustawową (art. 35 ust. 1 u.s.g.), uzasadnioną w demokratycznym państwie prawnym, i że to raczej organy Gminy, nie konsultując przedmiotowej zmiany statutu, naruszyły "prawa innych osób" (mieszkańców danej jednostki pomocniczej). Już z tych względów nie sposób było dopatrzyć się w działaniu Wojewody naruszenia zasady proporcjonalności.
Trafnie w zaskarżonym Rozstrzygnięciu wytknięto ponadto wadliwość postanowienia § 2 Uchwały, na mocy którego do tego aktu został załączony "tekst ujednolicony statutu", który w efekcie, zgodnie z § 4 Uchwały, podlegał publikacji w dzienniku urzędowym wraz z tekstem Uchwały. Jest jasne, że "tekstu ujednoliconego" nie należy utożsamiać z "tekstem jednolitym", który jest sformalizowaną instytucją prawną, uregulowaną w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; w skrócie "u.o.a.n.") oraz w "Zasadach techniki prawodawczej" (w skrócie "ZTP"), stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Żaden z przepisów prawa nie przewiduje dopuszczalności publikacji "tekstu ujednoliconego" statutu, i to "w ramach" uchwały dokonującej zmiany statutu, a więc będącej aktem prawa miejscowego. W tej kwestii należy w pełni podzielić stanowisko oraz argumentację przytoczoną na jej poparcie przez Organu nadzoru w zaskarżonym Rozstrzygnięciu.
Wszystko to prowadzi do wniosku o zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody orzekającego nieważność inkryminowanej Uchwały Rady Miejskiej w sprawie zmiany statutu sołectwa.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.