IV SA/Po 710/25

IV SA/Po 710/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 4 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] decyzją z dnia 4 kwietnia 2025 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego Wód Polskich w [...] z dnia 31 stycznia 2025 r., znak: [...], w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego na wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m, stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów, w działce jeziora [...] o nr ewid.[...], obręb [...], gm. [...], na wysokości działki o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...].
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym.
M. Z. (dalej jako: skarżący) pismem z dnia 8 lutego 2024 r. przekazał Nadzorowi Wodnemu w [...] zgłoszenie wodnoprawne z dnia 06 lutego 2024 r. dotyczące wykonania pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m, stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów, w działce jeziora [...] o nr ewid.[...], obręb [...], gm. [...], na wysokości działki o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...].
Kierownik Nadzoru Wodnego w [...] (dalej jako: organ I instancji) decyzją z dnia 14 maja 2024 r., znak: [...], działając na podstawie art. 423 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo wodne wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia wodnoprawnego. Organ I instancji przytaczając treść przepisu art. 423 ust. 4 ustawy Prawo wodne stwierdził, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku uzupełnienia wszystkich brakujących dokumentów określonych postanowieniem z dnia 27 lutego 2024 r., znak: [...]
Na skutek odwołania skarżącego od powyższego sprzeciwu, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] (dalej jako: organ II instancji) decyzją z dnia 18 września 2024 r., znak: [...], uchylił decyzję organu I instancji z dnia 14 maja 2024 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na błędy, jakich dopuścił się organ I instancji oraz udzielając wskazań co do dalszego postępowania.
Organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, przeprowadził lustrację terenową w obrębie lokalizacji przedmiotowego pomostu. Na powyższą okoliczność sporządzono notatkę służbową z dnia 22 listopada 2024 r., w której zawarto m.in. zapis, iż dokonano wizji z wykorzystaniem łodzi służbowej, z uwagi na brak możliwości lustracji terenu z lądu, z powodu odmowy wstępu na prywatny teren przez właściciela działki o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...]. Podczas lustracji stwierdzono, że "w działce jeziora [...] we wskazanej w zgłoszeniu z dnia 6 lutego 2024 r. lokalizacji istnieje pomost, którego stan wskazuje, że jest w trakcie remontu lub rozbudowy. W działce jeziora widoczne były wbite w dno pale częściowo pokryte blatami pomostu. Widoczna rozciągnięta linka poziomująca oraz wbite stemple podtrzymujące nie w pełni przymocowane do pali legary sugerowały prowadzenie prac montażowych. Na przyległej do jeziora działce ewid. nr [...] obr. [...] złożone były demontowane blaty pomostu. Obmiar pomostu był niemożliwy z powodu braku części pokładu na pomoście". Z wizji sporządzono dokumentację fotograficzną.
Organ I instancji postanowieniem z dnia 09 grudnia 2024 r. nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia w terminie 14 dni od otrzymania pisma brakujących dokumentów i wyjaśnień dotyczących przedmiotowego zgłoszenia, na podstawie art. 423 ust. 4 ustawy Prawo wodne, we wskazanym w postanowieniu zakresie, w tym m.in. wyjaśnienia czy zgłoszenie wodnoprawne z dnia 06.02.2024 r. dotyczy pomostu nowego, czy pomostu, który już istnieje we wskazanej w zgłoszeniu lokalizacji i czy jest on własnością skarżącego. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że jeśli zgłoszenie dotyczy pomostu, który już istnieje i jest własnością skarżącego, wówczas zgłoszenie nie będzie mogło zostać dokonane, a skarżący winien wystąpić z wnioskiem do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...], w sprawie wydania decyzji o jego legalizacji, na podstawie art. 190 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jeśli nie powstał on do dnia 31 grudnia 1974 r. i w efekcie został zalegalizowany przepisem art. 133 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230). Jeśli zaś zgłoszenie dotyczy pomostu, który już istnieje i jest własnością skarżącego i nie powstał on do dnia 31 grudnia 1974 r., a skarżący nie chce go legalizować na podstawie art. 190 ust. 1 ustawy Prawo wodne, wówczas w pierwszej kolejności Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...], winien wydać decyzję w sprawie nałożenia obowiązku likwidacji tego urządzenia wodnego, na podstawie art. 190 ust. 13 ustawy Prawo wodne, a dopiero później należy dokonać zgłoszenia.
Skarżący pismem z dnia 10 stycznia 2025 r. w odpowiedzi na powyższe postanowienie poinformował, że zanim odniesie się do poszczególnych kwestii prosi o odpowiedź: "W oparciu o jakie regulacje i przepisy prawne wydali Państwo swoje postanowienie dopiero po niemal trzech miesiącach od prawomocnego uchylenia decyzji dot. prowadzonego przez Panią postępowania?". Następnie pismem z dnia 14 stycznia 2025 r. skarżący poinformował, że zanim odniesie się do poszczególnych kwestii ww. postanowienia, prosi o odpowiedź: "w oparciu o jakie regulacje i przepisy prawne oczekują Państwo złożenia przeze mnie w tak krótkim terminie tych wszystkich dokumentów? Proszę o podanie konkretnych przepisów i ich paragrafów", wskazując komentarz własny: "Czy Państwo w swoim postanowieniu wzięli pod uwagę to, że zgromadzenie odnośnych dokumentów zależy w zasadniczej mierze od urzędów, które je muszą wystawić?". Przedmiotowe postanowienie skarżący odebrał w dniu 7 stycznia 2025 r.
Organ I instancji pismem z dnia 15 stycznia 2025 r. odniósł się szczegółowo do ww. pism skarżącego informując o terminach przekazania akt sprawy od organu wyższej instancji. Odnosząc się do regulacji prawnych dotyczących wyznaczenia 14 dniowego terminu na uzupełnienie wniosku, organ I instancji poinformował, że zgodnie z art. 423 ust. 4 ustawy Prawo wodne, w przypadku konieczności uzupełnienia zgłoszenia wodnoprawnego organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów lub informacji, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Organ I instancji wyjaśnił, że przepis ten nie wskazuje na konkretny termin natomiast w interesie społecznym jest, aby rozstrzygnięcie organu zostało wydane z zachowaniem zasady szybkości postępowania z art. 12 K.p.a., w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Organy powinny załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.
Ponadto organ I instancji pismem z dnia 15 stycznia 2025 r. wyjaśnił skarżącemu podstawę prawną toczącego się postępowania. Dodatkowo organ I instancji podkreślił, że w otrzymanej od skarżącego korespondencji z dnia 10 stycznia 2025 r. i z dnia 14 stycznia 2025 r., stanowiącej część pierwszą, drugą i trzecią, powtarzający się zapis "zanim odniosę się do poszczególnych zdań Pani pisma ...", organ I instancji dopatruje się celowego działania skarżącego w celu przedłużenia postępowania, co niczemu nie służy, ponieważ zadawane przez skarżącego pytania są zbyt ogólnikowe i nie wpływają na rozstrzygnięcie w sprawie. Dalej organ I instancji argumentował, że nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów i wyjaśnień dotyczących zgłoszenia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia. Skarżący zaś potwierdził odbiór postanowienia w dniu 7 stycznia 2025 r., a zatem w dniu 21 stycznia 2025 r. upłynął termin na uzupełnienie, który uważa się za zachowany na podstawie art. 57 K.p.a.
Skarżący pismem z dnia 14 stycznia 2025 r. w odpowiedzi na postanowienie organu I instancji z dnia 9 grudnia 2024 r. poinformował, iż "zgłoszenie wodnoprawne dotyczy tego co w nim podałem. Zawiera ono bardzo dokładny opis i dokładne rysunki".
Następnie pismem z dnia 27 stycznia 2025 r. skarżący wniósł o przedłużenie terminu uzupełnienia dokumentacji o 60 dni.
Ponadto e-mailem z dnia 28 stycznia 2025 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji z prośbą o spotkanie w urzędzie. Organ I instancji e-mailem z dnia 30 stycznia 2025 r., zaproponował spotkanie dnia 03 lutego 2025 r., na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], na wysokości której skarżący planuje pomost. Skarżący e-mailem z dnia 30 stycznia 2025 r., zaakceptował zaproponowany termin i miejsce spotkania.
Organ I instancji decyzją z dnia 31 stycznia 2025 r., znak: [...], na podstawie art. 423 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego na wykonanie przedmiotowego pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m, stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów, w działce jeziora [...] o nr ewid.[...], obręb [...], gm. [...], na wysokości działki o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...].
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazano m.in., że podczas analizy satelitarnych zdjęć na ogólnodostępnych portalach internetowych stwierdzono, że w miejscu wskazanym przez skarżącego jako miejsce planowane do wykonania pomostu, istnieje już pomost. W celu wyjaśnienia stanu faktycznego, czy pomost istnieje w miejscu wskazanym w zgłoszeniu z dnia 6 lutego 2024 r. jako miejsce planowane do wykonania pomostu organ I instancji stwierdził potrzebę przeprowadzenia oględzin w terenie ww. miejsca.
Ponadto organ I instancji przeanalizował dokumenty dotyczące sprawy zgłoszenia wodnoprawnego oraz postępowania odwoławczego zakończonego decyzją organu II instancji z dnia 18 września 2024 r. i stwierdził, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku uzupełnienia zgłoszenia wodnoprawnego poprzez:
a) nieudzielenie wyjaśnień czy zgłoszenie wodnoprawne z dnia 6.02.2024 r. dotyczy pomostu nowego, czy pomostu, który już istnieje we wskazanej w zgłoszeniu lokalizacji i czy jest on własnością skarżącego;
b) braku określenia prawidłowej lokalizacji planowanego do wykonania pomostu, gdyż wskazana we wniosku lokalizacja pomostu dotyczy działki o nr ewid. [...] obręb [...], której skarżący jest właścicielem, prawidłowo należało wskazać działkę jeziora o nr ewid.[...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], na której planowane jest wykonanie pomostu;
c) niedokonanie zmiany planowanego terminu rozpoczęcia robót lub czynności;
d) niedołączenie mapy sytuacyjno-wysokościowej (zasadniczej) pobranej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z naniesionym schematem planowanego urządzenia wodnego i zasięgiem jego oddziaływania lub inną mapę opatrzoną przez organ służby geodezyjnej i kartograficznej odpowiednią klauzulą urzędową, gdyż dołączona do zgłoszenia mapa jest nieczytelna i nieuwierzytelniona odpowiednią klauzulą urzędową w postaci przedłożenia certyfikatu lub pieczęci oraz nie posiada wrysowanego na niej planowanego do wykonania pomostu i jego zakresu oddziaływania;
e) niedołączenie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego postępowaniem (dla działki o nr ewid.[...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], na wysokości działki o nr. ewid [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...]) lub w przypadku jego braku decyzję o warunkach zabudowy; gdyż dołączony do wniosku wypis i wyrys dotyczy działki przyległej do jeziora (nr [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...]), a prawidłowo winien być dołączony dla działki jeziora (o nr ewid.[...] obręb [...], gmina [...], powiat [...]), na której planowany jest do wykonania pomost.
Wobec powyższego, na podstawie art. 423 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo wodne, organ I instancji wniósł sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego.
Pismem z dnia 28 lutego 2025 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie:
1) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 423 ust. 5 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo wodne, poprzez bezzasadne przyjęcie, iż zachodzą podstawy do wniesienia sprzeciwu,
3) art. 6 i 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony dokonującej zgłoszenia wodnoprawnego, w tym nieuwzględnienia wytycznych organu II instancji zawartych w decyzji organu II instancji z dnia 18 września 2024 r.,
4) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej, a w szczególności poprzez wyznaczenie krótkiego, niemożliwego do dochowania terminu na uzupełnienie zgłoszenia poprzez dostarczenie dokumentów, o których wystawienie strona musiała wystąpić do innych organów władzy publicznej,
5) art. 9 i 12 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; organ wbrew ustawowemu obowiązkowi nie udzielił stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w tym wymienionych w decyzji organu II instancji z dnia 18 września 2024 r.,
6) art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwieniu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,
7) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,
8) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego,
9) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia sprzeciwu, a w szczególności brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa;
co w konsekwencji - zdaniem skarżącego - doprowadziło do wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia, przede wszystkim w postaci uznania, że istnieją przesłanki do wniesienia sprzeciwu przez organ, podczas gdy takich przesłanek w postępowaniu nie było, co stanowiło naruszenie słusznego interesu strony.
W uzasadnieniu odwołania skarżący rozwinął podniesione zarzuty i wskazał m.in., że jego zdaniem działania związane z budową pomostu mógł podjąć wtedy, kiedy minęła data uprawomocnienia się decyzji organu II instancji mówiąca o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 4 kwietnia 2025 r., znak: [...], Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 31 stycznia 2025 r.
W motywach rozstrzygnięcia organ przywołał szczegółowy stan faktyczny sprawy opisując wszystkie czynności podjęte w sprawie przez organy i skarżącego przytaczając treść postanowień zobowiązujących do uzupełnienia zgłoszenia, pism skierowanych do skarżącego oraz udzielanych przez stronę odpowiedzi. Organ II instancji wskazał, że skarżący pismem z dnia 12 marca 2025 r. przekazał organowi I instancji kopię mapy zasadniczej, bez naniesionego planu urządzenia wodnego oraz jego zasięgu oddziaływania, a także wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 września 2009 r., nr [...], dla części działki o nr ewid.[...], obręb [...], gm. [...], powiat [...], na wysokości działki o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...], powiat [...].
Organ II instancji poinformował, że nie jest organem właściwym do wydania zgłoszenia wodnoprawnego, wobec czego przesłanie do niego kopii mapy zasadniczej oraz wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bezzasadne. Organ odwoławczy nie rozpatruje ponownie postępowania administracyjnego, którego organem właściwym jest Kierownik Nadzoru Wodnego w [...], zgodnie art. 397 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne, jednakże poinformował, że na przesłanej kopii mapy zasadniczej nie wrysowano pomostu oraz nie zaznaczono jego zasięgu oddziaływania, więc nawet gdyby skarżący wysłał ten dokument w terminie określonym w postanowieniu organu I instancji, uznałby on, iż wciąż brakuje elementów, aby przyjąć skutecznie zgłoszenie wodnoprawne.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji w żaden sposób nie przekroczył prawa, np. wzywając skarżącego o elementy, które nie były wymagane na podstawie ustaw, którymi się posiłkuje, albo wzywając o dokumenty, które znajdowały się już w aktach sprawy. Nie przekroczył w żaden sposób granic prawa. Prawidłowo zastosował się do zaleceń wskazanych w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia 18 września 2024 r. nakładając na skarżącego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów wymaganych na podstawie art. 421 i art. 422 ustawy Prawo wodne. Poprosił o dodatkowe wyjaśnienia związane z istnieniem pomostu w przedmiotowej lokalizacji, co zdaniem organu II instancji również było zasadne. Argumentowano, że dział IX, Rozdział 4 ustawy Prawo wodne poświęcony zgłoszeniom wodnoprawnym wskazuje co powinno zawierać zgłoszenie wodnoprawne, co się do niego dołącza i żadna osoba planująca wykonanie czynności wymagających zgłoszenia, wymienionych w art. 394 ust. 1 ustawy Prawo wodne, nie jest zwolniona z konieczności ich przedłożenia niezależnie, w jakim celu pragnie wykonać te czynności.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 423 ust. 5 w związku z ust. 4 ustawy Prawo wodne, organ II instancji nie podzielił zarzutu skarżącego, jednak odnalazł pewien błąd organu I instancji, który – jego zdaniem - nie wpływał na rozstrzygnięcie wydane przez ten organ. W podstawie prawnej decyzji z dnia 31 stycznia 2025 r. wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego powołano się na art. 423 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo wodne, który wskazuje, że organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych wnosi sprzeciw, jeżeli wykonywanie czynności, robót lub urządzeń wodnych, a także korzystanie z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8, lub narusza interesy osób trzecich, w tym właściciela wód. Zdaniem organu II instancji, w podstawie prawnej należało podać również art. 423 ust. 4 ustawy Prawo wodne, który wskazuje że w przypadku konieczności uzupełnienia zgłoszenia wodnoprawnego organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów lub informacji, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.
Organ I instancji nie miał wiedzy, czy planowany do wykonania pomost narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, ponieważ skarżący nie dołączył w ramach prowadzonego postępowania wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli jest wymagana dla działki jeziora, na której planowany jest do wykonania pomost (dokument wymagany do zgłoszenia na podstawie art. 422 pkt 3 ustawy Prawo wodne). Organ I instancji nie odniósł się w decyzji, czy wniesiono sprzeciw z uwagi na naruszenie interesów osób trzecich, w tym właściciela wód. Organ II instancji wskazał, że można przypuszczać, że powołano się na ten przepis, ponieważ wykonywanie urządzenia wodnego nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 (wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych). W tymże przypadku, wykonywanie urządzenia wodnego nie spełniało wymagań wynikających z przepisów ustawy Prawo wodne, ponieważ skarżący nie uzupełnił zgłoszenia wodnoprawnego w sposób wystarczający. Niemniej jednak – zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji nie naruszył przepisu art. 423 ust. 5 w związku z ust. 4 ustawy Prawo wodne, co zarzuca skarżący.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 6 i 7 k.p.a., organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji uwzględnił w całości wytyczne organu odwoławczego, wzywając skarżącego wyłącznie o te kwestie, których skarżący nie dołączył, bądź dołączył niewłaściwie w ramach prowadzonego postępowania. Organ I instancji podjął również czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, o czym – zdaniem organu odwoławczego - świadczy przeprowadzona w dniu 22 listopada 2024 r. wizja terenowa, a następnie szczegółowe odpowiedzi na zadane przez skarżącego pytania oraz osobiste spotkania ze skarżącym. Argumentowano, że organ I instancji musi oceniać zarówno interes społeczny i interes indywidualny, ale żaden z tych interesów nie jest z góry nadrzędny, ponieważ obowiązkiem organów jest działanie na podstawie i w granicach prawa.
Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że obowiązkiem organów administracji jest prowadzenie postępowanie w taki sposób, aby czynności podejmowane w toku postępowania były przewidywalne. Organ I instancji, w postanowieniu z dnia 09 grudnia 2024 r. informował skarżącego, że w przypadku nieuzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie, zostanie w drodze decyzji wniesiony sprzeciw. Taka informacja pojawiła się również w piśmie z dnia 15 stycznia 2025 r. i z dnia 23 stycznia 2025 r. Organ II instancji skonstatował, że skarżący był świadomy możliwości zakończenia niniejszej sprawy. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że gdyby organy administracji publicznej wzywały za każdym razem wnioskujących przy kilkukrotnych uzupełnieniach, do uzupełnienia braków formalnych, postępowanie mogłoby toczyć się bez skutku, pomijając zasadę szybkości postępowania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 9 k.p.a. i 12 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wyjaśnił w toku postępowania na podstawie jakiego przepisu wezwał skarżącego do uzupełnienia zgłoszenia oraz o rozstrzygnięciu w przypadku braku uzupełnienia, wskazał również szczegółowo powody, dlaczego dotychczasowe dokumenty nie spełniają wymagań i poinformował, jakie dokumenty i informacje skarżący powinien zamiast tego podać, odpowiadał również na szereg pytań zadanych przez skarżącego po otrzymaniu postanowienia z dnia 9 grudnia 2024 r.
Dalej organ odwoławczy argumentował, że skarżący do czasu wydania decyzji z dnia 31 stycznia 2025 r. nie uzupełnił wymaganych dokumentów oraz nie złożył wyjaśnień, które organ I instancji wyszczególnił w postanowieniu z dnia 9 grudnia 2024 r. Skarżący wprawdzie dostarczył odpowiedzi na punkt 1. i punkt 2., ale po wyznaczonym terminie i po wydaniu decyzji o sprzeciwie. Organ odwoławczy spostrzegł nadto, że o konieczności przedłożenia odpowiednich dokumentów skarżący wiedział już od dnia otrzymania postanowienia Kierownika Nadzoru Wodnego z dnia 27 lutego 2024 r., znak: [...] i nie uzupełnił ich do dnia wydania sprzeciwu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 80 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji brał pod uwagę całość zgromadzonego materiału dowodowego, również tego, który został złożony przed wydaniem decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia 18 września 2024 r., znak: [...], oceniał materiał na podstawie przepisów prawa i nie wzywał skarżącego w sposób dowolny o wyjaśnienia, które nie są wymagane na mocy prawa.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że skarżący zarzuca, iż organ I instancji nie przedłużył terminu na uzupełnienie złożonego zgłoszenia i nie udzielił odpowiedzi na przedmiotowe pismo dotyczące tej prośby. Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji udzielił odpowiedzi na przedmiotowe pismo, natomiast właściwie zastosował przepis art. 64 § 2 K.p.a., wyznaczając skarżącemu termin nie krótszy niż 7 dni od dnia odebrania postanowienia na uzupełnienie zgłoszenia. Organ I instancji stosując zasadę szybkości postępowania z art. 12 K.p.a., powinien odpowiedzieć, iż nie wyraża zgody na przedłużenie terminu uzupełnienia dokumentacji. Organ I instancji powinien – zdaniem organu odwoławczego - poinformować skarżącego, że okoliczność wydania ewentualnego sprzeciwu nie zamyka mu drogi do załatwienia przedmiotowej sprawy i może on w każdym czasie wnieść nowe podanie w tej samej sprawie, z uwzględnieniem obecnych przepisów ustawy Prawo wodne, dołączając wszystkie wymagane dokumenty na podstawie przepisów prawa. Gdyby skarżący miał skompletowane dokumenty to termin 7 dni byłby wystarczający na ich dostarczenie w celu uzupełnienia zgłoszenia. Mimo tego, organ określił termin dłuższy, aby skarżący miał czas na uzyskanie wymaganych dokumentów. Nie był to termin 60 dniowy, jak w przypadku pierwszego postanowienia do uzupełnienia brakujących dokumentów, z uwagi że skarżący wiedział już przy pierwszym postanowieniu, a także przy decyzji organu II instancji jakie dokumenty powinny być dostarczone, więc – w ocenie organu odwoąłwczego - mógł je kompletować wcześniej.
Dalej organ odwoławczy argumentował, że twierdzenia skarżącego, jakoby organ I instancji nie miał prawa wydać ponownego sprzeciwu pod tym samym numerem sprawy, są błędne. Decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia 18 września 2024 r., znak: [...], uchyliła decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego w [...] z dnia 14 maja 2024 r., znak: [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżący nie składał nowego wniosku o zgłoszenie wodnoprawne, więc sprawa toczyła się pod jednakową sygnaturą i kolejny sprzeciw został wydany również pod tą samą sygnaturą akt. Nowa sprawa mogłaby być założona, gdyby skarżący złożył nowe zgłoszenie wodnoprawne, natomiast organ I instancji bazował na wszystkich dokumentach od początku toczącego się postępowania administracyjnego w ramach złożonego wniosku z dnia 8 lutego 2024 r.
Organ II instancji wyjaśnił, że organ I instancji otrzymał akta administracyjne sprawy w dniu 15 listopada 2024 r., a w dniu 09 grudnia 2024 r., zostało wydane postanowienie do uzupełnienia brakujących dokumentów, a zatem zmieścił się w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Natomiast nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa bieg 30 dniowego terminu, umożliwiającego przystąpienie do wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 423 ust. 2 ustawy Prawo wodne.
Ponadto skarżący zarzucił, iż poprosił o przesłanie kserokopii notatki służbowej z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 22 listopada 2024 r., jednak nie uzyskał odpowiedzi. Organ II instancji wyjaśnił, że ww. notatka, została przekazana skarżącemu pismem Kierownika Nadzoru Wodnego w [...] z dnia 17 lutego 2025 r., znak: [...], zaś skarżący odebrał je w dniu 10 marca 2025 r., a więc nie jest prawdą, iż nie otrzymał odpowiedzi w przedmiotowej sprawie.
Organ odwoławczy podkreślił, że podczas oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji ustalono, że w danej lokalizacji, w której skarżący chciał wykonać pomost, istnieje już pomost, który był w trakcie rozbudowy. Zgłoszenie dokonuje się przed wykonaniem jakichkolwiek prac, a zatem jeśli prace zostały rozpoczęte zgłoszenie wodnoprawne nie może zostać przyjęte, a pomost powinien być w pierwszej kolejności zalegalizowany. Odbywa się to według innej procedury i organem właściwym do wydania decyzji legalizacyjnej jest Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...].
Zważywszy na fakt, iż podczas przeprowadzonej wizji terenowej organ I instancji ustalił, iż pomost jest w trakcie budowy, w uzasadnieniu swej decyzji organ ten, zdaniem organu II instancji, powinien dodatkowo poinformować, że odmówił on wiarygodności informacji uzyskanej od skarżącego, iż zgłoszenie dotyczy pomostu nowego czyli w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne jeszcze nieistniejącego, a planowanego do wykonania. Wówczas nawet gdyby skarżący uzupełnił zgłoszenie w terminie, zostałby wydany sprzeciw, jednak na podstawie innego przepisu, tj. art. 423 ust. 1 ustawy Prawo wodne i art. 190 ust. 1 ustawy Prawo wodne.
Skarżący ponadto twierdzi, iż nowym terminem rozpoczęcia robót lub czynności była data uprawomocnienia się decyzji uchylającej sprzeciw. W ocenie organu II instancji stanowisko takie jest niewłaściwe, bowiem zgodnie z art. 423 ust. 2 ustawy Prawo wodne, do wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia wodnoprawnego można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego nie zwalnia z obowiązku uzyskania uzgodnień i decyzji wymaganych na podstawie przepisów odrębnych. Kierownik Nadzoru Wodnego w [...], w dniu 14 maja 2024 r., wniósł sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego, następnie organ II instancji uchylił ten sprzeciw i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując jakie działania powinien podjąć organ I instancji. Zatem złożone przez skarżącego zgłoszenie wodnoprawne nie zostało skutecznie przyjęte i nie powinien on rozpoczynać wykonywania urządzenia wodnego.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że już organ niższej instancji informował skarżącego, że mapa powinna być uwierzytelniona, zawierać wrysowany schemat urządzenia wodnego oraz jego zasięg oddziaływania. Wskazywał również, iż dostarczony wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinien dotyczyć działki jeziora, a nie działki przyległej.
Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w żaden sposób nie działał celowo i w recydywie i nie złamał przepisów, natomiast skarżący złamał ustawę Prawo wodne, wykonując pomost bez wymaganego zgłoszenia wodnoprawnego.
W ocenie organu II instancji fakt wykonania pomostu lub nawet rozpoczęcia robót przed skutecznym zgłoszeniem, czyli złożeniem kompletu określonych przepisami dokumentów i nie wniesieniem sprzeciwu przez Kierownika Nadzoru Wodnego w [...], zamyka drogę do kontynuacji uzupełnień dokumentów w celu dokonania zgłoszenia, bowiem zgłoszenia dokonuje się przed rozpoczęciem robót. Potwierdza to treść przepisu art. 421 pkt 2 lit. e ustawy Prawo wodne, który wymaga określenia planowanego terminu rozpoczęcia robót lub czynności.
W obecnej sytuacji zdaniem organu odwoławczego należało stwierdzić, że pomost lub jego wykonana część wykonane są również bez zgody właściciela nieruchomości i bez skutecznego zgłoszenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 261 ust. 2 ustawy Prawo wodne, przed rozpoczęciem prac należy wystąpić do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...], al. [...], [...] z wnioskiem o zawarcie umowy użytkowania gruntów pokrytych wodami. Istniejąca sytuacja stanowi samowolę i nielegalne wykonywanie działań na cudzym gruncie oraz w wodzie. Fakt wykonania części lub całości pomostu jest podstawą do ewentualnej legalizacji samowolnie i nielegalnie wykonanego pomostu w drodze odrębnej decyzji wydawanej przez inny organ, na podstawie innego przepisu ustawy Prawo wodne. W przypadku niezalegalizowania pomostu w drodze odrębnej decyzji organ właściwie może zażądać likwidacji pomostu i jego całkowitego usunięcia z terenu działki jeziora.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
a) art. 423 ust. 5 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r.. poz. 1087) poprzez jego błędną wykładnią i uznanie, że w realiach przedmiotowej sprawy zachodzą przesłanki do wniesienia sprzeciwu, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje, że zachodziły wszelkie wymagane przesłanki do uwzględnienia żądania strony, co doprowadziło do wydania przez organ II Instancji decyzji, która nie jest oparta o prawidłową podstawę prawną, a zatem jest wadliwa;
b) naruszenie art. 2 oraz art. 7 Konstytucji poprzez działanie bez podstawy prawnej, która naruszyła zasadę demokratycznego państwa prawnego i doprowadziła do wydania krzywdzącej dla skarżącego decyzji z pominięciem obowiązujących przepisów prawnych;
c) art. 7, 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej: k.p.a.), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji utrzymującym w mocy decyzję stanowiącą sprzeciw do zgłoszenia wodnoprawnego, pomimo spełnienia przez skarżącego przesłanek do uwzględnienia jego wniosku na wykonanie przedmiotowego pomostu;
d) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu prawa do czynnego udziału w postępowaniu, a także z uwagi na brak umożliwienia mu zajęcia stanowiska i zgłoszenia wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji w sprawie, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji bez zapewnienia skarżącemu jego ustawowego uprawnienia, co miało wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie;
e) art. 73 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego, co spowodowało brak możliwości przedstawienia swojego ostatecznego stanowiska w sprawie, zgłoszenia dodatkowych wniosków dowodowych oraz wyjaśnień, które pozwoliłyby na uwzględnienie stanowiska skarżącego, co doprowadziło do wydania przez organ II instancji wadliwej decyzji;
f) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zaufania skarżącego do organu administracji publicznej, gdyż na każdym etapie postępowania skarżący zwracał się do organu z wnioskiem o udzielenie mu informacji, czy złożone przez niego dokumenty są odpowiednie dla uwzględnienia jego wniosku, a także do wskazania konkretnych przepisów prawnych uzasadniających żądanie organu, a mimo to organ nie wskazał skarżącemu przed wydaniem decyzji, że składane przez niego oświadczenia oraz dokumenty nie mogą stanowić podstawy uwzględnienia jego wniosku, co spowodowało wydanie decyzji z rażącym naruszeniem wskazanego przepisu.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił m.in., że organ wydał decyzję z pogwałceniem obowiązujących regulacji prawnych, żądając od skarżącego dokumentów i oświadczeń, które nie miały umocowania w obowiązujących przepisach. Przede wszystkim organy nie zastosowały się do obowiązującej w art. 423 ust. 4 ustawy Prawo wodne procedury, co spowodowało, że nie działały na podstawie i w granicach prawa, wydając wadliwą decyzję oraz jawnie naruszając interes strony.
Zgodnie z art. 423 ust. 4 ustawy Prawo wodne w przypadku konieczności uzupełnienia zgłoszenia wodnoprawnego organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów lub informacji, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Zdaniem skarżącego takiej konieczności w realiach prowadzonej sprawy nie było. Skarżący podkreślił, że organ dysponował materiałem dowodowym pozwalającym mu na uwzględnienie jego żądania, a mimo to niezasadnie został wniesiony sprzeciw od zgłoszenia.
Dalej skarżący zarzucił, że w aktach postępowania administracyjnego brak jest dokumentów potwierdzających wybudowanie pomostu przez skarżącego, a także dokumentów, które potwierdzałyby jego właściwości. Jedyny dokument odnoszący się do powyższego to dokument z wizji lokalnej, która to czynność procesowa – zdaniem skarżącego - nie została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przede wszystkim skarżący nie został o niej zawiadomiony, a także nie został pouczony o przysługujących mu w związku z tym uprawnieniach tj. co do zgłaszania oświadczeń oraz wniosków dowodowych. W aktach sprawy brak też jakiegokolwiek protokołu z kontroli potwierdzającej powyższe, czy nawet skargi innej osoby bądź instytucji, czy też fotografii potwierdzających fakt istnienia pomostu na podstawie innych dokumentów niż dokument z przeprowadzonych oględzin. Skoro brak jest stwierdzenia, jakie to dowody organ II Instancji uznał za podstawę nieuwzględnienia żądania strony, to w treści wydanej przez siebie decyzji powinien je dokładnie opisać oraz przeprowadzić ich analizę, tak aby skarżący mógł poznać tok rozumowania organu II Instancji. W przekonaniu skarżącego biorąc pod uwagę m.in. obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady dotyczącej koncentracji materiału dowodowego stanowi kwalifikowane naruszenie obowiązujących przepisów prawnych, które może prowadzić w konsekwencji do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji i to z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja taka jest bowiem oparta jedynie na domysłach organu II Instancji, które nie wynikają z żadnych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy.
Dalej skarżący podniósł, że organ II Instancji nie przeanalizował zgromadzonych w sprawie wniosków dowodowych w tym głównie dołączonego przez skarżącego oświadczenia o braku wpływu zgłoszenia na środowisko. Przedmiotowy dokument znajduje się w aktach sprawy, a mimo to organ wydając w sprawie decyzję w żaden sposób nie przeprowadził jego analizy, a co więcej nie zakwestionował go. Skoro dokument ten nie został przez organ zakwestionowany, to analiza jego treści również powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.
Skarżący zarzucił, że przed wydaniem decyzji przez organ II Instancji nie został powiadomiony o tym, że sprawa jest już możliwa do rozstrzygnięcia, a zatem skarżący ma prawo zapoznać się z aktami, a także przedstawić swoje stanowisko w sprawie.
Z naruszeniem wyżej wskazanego obowiązku organu skorelowane jest także kolejne wskazane przez skarżącego naruszenie, a to art. 73 § 1 k.p.a. Skarżący nie został powiadomiony o tym, że na etapie postępowania odwoławczego przysługuje mu prawo wglądu w akta sprawy. Ponadto skarżący podkreślił, że toku postępowania organ nie tylko nie udzielał mu wyjaśnień na zadane przez niego pytania, ale przede wszystkim wprowadzał w błąd nie wykazując, że składane przez niego oświadczenia są w kontekście prowadzonej sprawy niezasadne. Takie działanie Organu doprowadziło do sytuacji, w której wniosek strony nie został uwzględniony, a strona nie była o tym powiadomiona przed wydaniem decyzji. Gdyby skarżący posiadał od organu wyczerpujące informacje, to mógłby zweryfikować składane oświadczenia i dokumenty, co doprowadziłoby do uwzględnienia jego żądania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie i wyjaśniając w szczególności, że fakt wykonania pomostu lub nawet rozpoczęcia robót z nim związanych, przed dokonaniem skutecznego zgłoszenia, czyli złożeniem kompletu określonych przepisami dokumentów i niewniesieniem sprzeciwu przez Kierownika Nadzoru Wodnego w [...], zamyka drogę do kontynuacji uzupełnień dokumentów w celu dokonania zgłoszenia, bowiem zgłoszenia dokonuje się przed rozpoczęciem robót. Potwierdza to treść przepisu art. 421 pkt 2 lit. e ustawy Prawo wodne, który wymaga określenia planowanego terminu rozpoczęcia robót lub czynności.
Pismem z dnia 11, 17 i 21 sierpnia 2025 r. skarżący szeroko ustosunkował się do odpowiedzi na skargę oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko i polemizował z wyjaśnieniami organu II instancji.
Na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze. Na pytanie Sądu skarżący wyjaśnił, że wezwanie przez organ o uzupełnienie dokumentacja było zasadne, lecz nie wykonał go z uwagi na zbyt krótki termin zakreślony przez organ do wykonania wezwania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy nie stosuje zasad słuszności.
Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 z późn. zm., dalej jako: "p.w.").
Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie decyzja Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia 4 kwietnia 2025 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Nadzoru Wodnego w [...] z dnia 31 stycznia 2025 r., znak: [...], w przedmiocie wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego na wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m, stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów, w działce jeziora [...] o nr ewid.[...], obręb [...], gm. [...], na wysokości działki o nr ewid. [...], obręb [...], gm. [...].
Organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który Sąd rozpoznający sprawę uwzględnia jako podstawę do swoich rozważań prawnych.
Na podstawie art. 394 ust. 1 pkt 1 p.w. wykonanie pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m, stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów wymaga zgłoszenia wodnoprawnego.
Zgodnie z art. 421 p.w. zgłoszenie wodnoprawne zawiera: 1) oznaczenie zakładu dokonującego zgłoszenia z podaniem jego siedziby i adresu; 2) określenie: a) celu planowanych do wykonania czynności, robót lub urządzeń wodnych, b) stanu prawnego nieruchomości, na której czynności, roboty lub urządzenia wodne będą wykonywane, c) wykonywanych robót w sposób opisowy, podstawowych parametrów charakteryzujących planowane roboty oraz warunków ich wykonania, d) lokalizacji czynności, robót lub urządzeń wodnych, z podaniem nazwy lub numeru obrębu ewidencyjnego z numerem lub numerami działek ewidencyjnych oraz współrzędnymi, e) planowanego terminu rozpoczęcia robót lub czynności.
Stosownie zaś do art. 422 p.w. do zgłoszenia wodnoprawnego dołącza się: 1) mapę sytuacyjno-wysokościową pobraną z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z naniesionym schematem planowanych czynności, robót lub urządzeń wodnych i zasięgiem ich oddziaływania lub inną mapę opatrzoną przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej odpowiednią klauzulą urzędową; 2) odpowiednie szkice lub rysunki; 3) wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli są wymagane; 4) zgodę właściciela urządzenia wodnego, które jest niezbędne do wykonania planowanych czynności, robót lub urządzeń wodnych; 5) potwierdzenie skutecznego zgłoszenia, o którym mowa w art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jeżeli jest wymagane.
W myśl art. art. 423 ust. 1 p.w. zgłoszenia wodnoprawnego należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych. Do wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia wodnoprawnego można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 3 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Dokonanie zgłoszenia wodnoprawnego nie zwalnia z obowiązku uzyskania uzgodnień i decyzji wymaganych na podstawie przepisów odrębnych (ust. 2). Po upływie 3 lat od określonego w zgłoszeniu wodnoprawnym terminu rozpoczęcia czynności, robót lub urządzeń wodnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia wodnoprawnego, zgłoszenie wodnoprawne staje się bezprzedmiotowe (ust. 3).
Zgodnie z art. 423 ust. 4 p.w. w przypadku konieczności uzupełnienia zgłoszenia wodnoprawnego organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów lub informacji, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.
Organ właściwy w sprawach zgłoszeń wodnoprawnych wnosi sprzeciw, jeżeli wykonywanie czynności, robót lub urządzeń wodnych, a także korzystanie z wód: 1) jest objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego; 2) narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8, lub narusza interesy osób trzecich, w tym właściciela wód; 3) zagraża osiągnięciu celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 oraz w art. 61 (art. 423 ust. 5 p.w.).
Nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 4, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 2 (art. 423 ust. 7 p.w.).
Dla przejrzystości wywodu w kontekście zarzutów skargi wyjaśnienia wymaga, że organ w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy, zarówno w zakresie podstawy faktycznej jak i prawnej sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy uznając, że zasadnie organ I instancji zgłosił sprzeciw, a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. miał nie tyle prawo, ale i obowiązek utrzymać w mocy decyzję organu I instancji powołując inne przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie.
Na kanwie rozpoznawanej sprawy prace objęte zgłoszeniem skarżącego obejmowały budowę pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m, stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów. Nie ulega więc wątpliwości, że skarżący, chcąc wybudować nowy pomost, obowiązany był uprzednio dokonać zgłoszenia wodnoprawnego, co wynika z cytowanego już art. 394 ust. 1 pkt 1 p.w.
Jak wynika akt administracyjnych sprawy organ I instancji przeprowadził lustrację terenową w obrębie lokalizacji przedmiotowego pomostu (vide: notatka służbowa z dnia 22 listopada 2024 r. – k. 22 i nast. akt adm.). Stwierdzono wówczas, że "w działce jeziora [...] we wskazanej w zgłoszeniu z dnia 6 lutego 2024 r. lokalizacji istnieje pomost, którego stan wskazuje, że jest w trakcie remontu lub rozbudowy. W działce jeziora widoczne były wbite w dno pale częściowo pokryte blatami pomostu. Widoczna rozciągnięta linka poziomująca oraz wbite stemple podtrzymujące nie w pełni przymocowane do pali legary sugerowały prowadzenie prac montażowych. Na przyległej do jeziora działce ewid. nr [...] obr. [...] złożone były demontowane blaty pomostu. Obmiar pomostu był niemożliwy z powodu braku części pokładu na pomoście". Z wizji sporządzono dokumentację fotograficzną (k. załączniki do k. 22 akt adm.).
Jeżeli zatem w niniejszej sprawie zgłoszono zamiar budowy pomostu o szerokości do 3 m i długości całkowitej do 25 m, stanowiącej sumę długości jego poszczególnych elementów, to legalne wykonanie takiej konstrukcji wymaga jej zgłoszenia organowi nadzoru wodnego przed przystąpieniem do prac związanych z budową. Powyższe wynika z przytaczanego już przez Sąd przepisu art. 423 ust. 1 p.w., zgodnie z którym zgłoszenia wodnoprawnego należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych. Do wykonywania czynności, robót lub urządzeń wodnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia wodnoprawnego skarżący mógłby przystąpić dopiero, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ nie wniósłby w drodze decyzji sprzeciwu. Skoro zatem przed ostatecznym zakończeniem sprawy ze zgłoszenia wodnoprawnego opisane w nim prace rozpoczęto, zasadnym było wydanie decyzji o sprzeciwie także i z tego powodu.
Nadto, jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy, organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia 9 grudnia 2024 r. na podstawie art. 423 ust. 4 p.w. nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia, brakujących dokumentów i wyjaśnień dotyczących przedmiotowego zgłoszenia. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że w przypadku nieuzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie, zostanie w drodze decyzji wniesiony sprzeciw. W ocenie Sądu organ I instancji był uprawniony do wystosowania przedmiotowego postanowienia. W doktrynie prawa wskazuje się, że konieczność uzupełnienia wystąpi wówczas, kiedy do zgłoszenia wodnoprawnego nie załączono wszystkich wymaganych dokumentów, wymienionych w art. 422 p.w. albo treść tego zgłoszenia nie zawiera ustawowo wymaganych elementów, o których mowa w art. 421 p.w. (P. Michalski, M. Soberski, Prawo wodne. Komentarz dla jednostek samorządowych, wyd. 1, 2024, art. 423, Legalis). W sytuacji nieuzupełnienia brakujących dokumentów organ I instancji winien wnieść sprzeciw, w drodze decyzji na podstawie art. 423 ust. 4 p.w., nie zaś art. 423 ust. 5 p.w. Z akt sprawy wynika, że skarżący pomimo wezwania nie uzupełnił braków zgłoszenia zgodnie art. 422 pkt 1, 2, 3 p.w., to zaszła przesłanka do złożenia sprzeciwu przez organ I instancji na podstawie art. 423 ust 4 p.w. Decyzja z art. 423 ust. 4 p.w. ma charakter związany, w przypadku zaistnienia przesłanek do jej podjęcia, organ jest zobowiązany wnieść sprzeciw (P. Michalski, M. Soberski, Prawo wodne. Komentarz dla jednostek samorządowych, wyd. 1, 2024, art. 423, Legalis). Jeżeli bowiem organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, precyzuje, czy nawet zmienia podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji, to nie można skutecznie czynić zarzutu działania organu bez podstawy prawnej. Organ odwoławczy rozpatruje bowiem sprawę w jej całokształcie (art. 15 k.p.a.). Nietrafny okazał sie zatem zarzutu naruszenia art. 423 ust. 5 w zw. z ust. 4 p.w. skoro jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy organ I instancji nie miał wiedzy, czy planowany do wykonania pomost narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, ponieważ wnioskujący nie dołączył w ramach prowadzonego postępowania wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli jest wymagana dla działki jeziora, na której planowany jest do wykonania pomost (dokument wymagany do zgłoszenia na podstawie art. 422 pkt 3 ustawy Prawo wodne). Brak wskazania w podstawie prawej decyzji organu I instancji przepisu art. 423 ust. 5 p.w. w związku z art. 423 ust. 4 p.w., gdy przepis ten powołany jest w uzasadnieniu decyzji w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy, słusznie uznał organ odwoławczy jako uchybienie, które nie wpływa na rozstrzygnięcie wydane przez ten organ. Sprzeciw organu był zasadny także i z tego powodu.
Jednocześnie kluczowa na kanwie rozpoznawanej sprawy okazała się okoliczność, że budowa przedmiotowego pomostu została rozpoczęta przed ostatecznym zakończeniem sprawy ze zgłoszenia wodnoprawnego, a zatem z naruszeniem art. 423 ust. 1 i 2 p.w. Niezależnie bowiem od braku uzupełnienia dokumentów w sprawie, skarżący rozpoczął budowę pomostu przed uzyskaniem milczącej zgody organu. Także i tą podstawę organy wskazały i uzasadniły w swoich decyzjach. Na kanwie niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, organ II instancji w sposób uzasadniony treścią przywołanego przepisu uznał, że skarżący wykonał pomost lub jego część bez skutecznego zgłoszenia wodnoprawnego. Także sam skarżący przyznał w toku wizyty na posesji, z której sporządzono notatkę służbową z dnia 06 lutego 2025 r., że w miejscu planowanego do wykonania pomostu, pomost już istnieje i jest w trakcie rozbudowy, i że jest to jego pomost, na który nie posiada zgody wodnoprawnej i że zamierza dokończyć jego budowę (k. 44 akty adm.). Zasadnie też organ odwoławczy wskazał, że istniejąca sytuacja stanowi samowolę i nielegalne wykonywanie działań na cudzym gruncie oraz w wodzie, a fakt wykonania części lub całości pomostu jest podstawą do ewentualnej legalizacji samowolnie, nielegalnie wykonanego pomostu w drodze odrębnej decyzji wydawanej przez inny organ, na podstawie art. 190 ust. 1 p.w. Właściwe wyjaśnienia i przywołanie odpowiednich przepisów p.w. w tym zakresie organ odwoławczy także zawarł w swoim uzasadnieniu.
Ustosunkowując się do treści skargi, w której skarżący podnosił, że organ II instancji dopuścił się naruszenia szeregu przepisów proceduralnych Sąd wskazuje, że organ odwoławczy rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłowe normy prawa materialnego (art. 394 ust. 1 pkt 1, art. 421, art. 422, art. 423 ust. 5 i ust. 4 p.w.). Organ z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania w toku postępowania odwoławczego dokonał samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, a motywy swojego działania zawarł w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu motywy oraz tok rozumowania organu odwoławczego, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób spójny, logiczny i przede wszystkim wyczerpujący. Nie można tracić z oczu, że do czasu wydania decyzji przez organ I instancji skarżący nie uzupełnił wymaganych dokumentów oraz nie złożył wyjaśnień, które organ wyszczególnił w kolejnym postanowieniu z dnia 9 grudnia 2024 r. Jak słusznie podkreślił organ II instancji, skarżący w prawdzie dostarczył odpowiedzi na punkt 1. i punkt 2., ale po wyznaczonym terminie i po wydaniu decyzji o sprzeciwie. Przepis art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), wprowadza zasadę działania zobowiązujący organ do uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli podczas dokonywania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie nakłada na organ obowiązku stwierdzania prymatu któregoś z tych interesów wobec jasnych dyspozycji obowiązujących przepisów prawa. Skarżący nie może oczekiwać, że działający zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) organ administracyjny odstąpi od stosowania bezwzględnie obowiązującego przepisu z uwagi na osobiste reflekcje skarżącego na temat budowy pomostu. Wyłącznie od woli skarżącego zależało przystąpienie do prac objętych zgłoszeniem przed pozytywnym rozpatrzeniem (również milczącym) tego zgłoszenia. W konsekwencji Sąd doszedł to wniosku, że brak jest podstaw do formułowania stanowiska, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Niewątpliwie obowiązkiem organów administracji jest prowadzenie postępowanie w taki sposób, aby konsekwencje podejmowanych czynności były dla strony tego postępowania przewidywalne. Jak już wyjaśniono, organ I instancji w postanowieniu z 9 grudnia 2024 r. poinformował skarżącego, że w przypadku nieuzupełnienia zgłoszenia w wyznaczonym terminie, zostanie w drodze decyzji wniesiony sprzeciw, a wyjaśnienia i dalsze informacje organ I instancji ponowił również w pismach z 15 stycznia 2025 r. i z 23 stycznia 2025 r. (k. 26, 28, 42, 47 akt adm.). Organ I instancji odpowiadał także na korespondencję mailową skarżącego (k. 38-41, 33-35 akt adm.). Bez wątpienia więc skarżącemu przedstawiono w dostateczny sposób możliwość zakończenia przedmiotowej sprawy niezgodnie z jego żądaniem. Mając na uwadze treść art. 8 § 2 k.p.a., gwarantującego uczestnikom postępowania, że takie same sprawy administracyjne będą rozstrzygane w taki sam sposób, jak również przytaczane wcześniej przepisy p.w. regulujące kwestię niezbędnych dokumentów dołączanych do zgłoszenia wodnoprawnego, pozwoliły zasadnie organom stwierdzić należy, że nikt kto ubiega się o wykonanie czynności wymagających zgłoszenia, wymienionych w art. 394 ust. 1 p.w., nie jest zwolniony z konieczności ich przedłożenia niezależnie, w jakim celu pragnie wykonać te czynności. Organ I instancji, nie mógł zatem czynić żadnych wyjątków i przyjąć zgłoszenia skarżącego bez wymaganej przepisami prawa dokumentacji, na co zasadnie zwrócił uwagę organ II instancji.
Ponadto wskazać należy, że stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wyznaczenie przez organ I instancji 14-dniowego terminu na uzupełnienie brakujących dokumentów, nie stanowiło zatem naruszenia przepisów prawa. W interesie społecznym jest, aby rozstrzygnięcie organu zostało wydane z zachowaniem zasady szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a., w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Organy powinny załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nie można przy tym, zdaniem Sądu, oczekiwać od organów orzekających w sprawie, że będą zawsze i bez uzasadnionej przyczyny wydłużać terminy na dokonanie określonych czynności.
Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt sprawy wynika, jak to wskazano powyżej, że organ I instancji wielokrotnie informował skarżącego, iż nieusunięcie wskazanych braków w wyznaczonym terminie, spowoduje wydanie decyzji o wniesieniu sprzeciwu. Jednocześnie organ I instancji reagował na pisma skarżącego składane w toku postępowania, wskazując przy tym na podstawy prawne swojego działania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16.01.2025 r., I OSK 119/24: "Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy." Analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu przed organem I instancji, zaś brak zastosowania art. 10 k.p.a. przed organem odwoławczym nie miał wpływu na wynik sprawy, bowiem organ ten nie zebrał żadnego dodatkowego materiału dowodowego i nie poczynił dodatkowych ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadto, wobec przekroczenia terminu na uzupełnienie brakujących dokumentów do zgłoszenia, a przede wszystkim z uwagi na rozpoczęcie budowy pomostu przed zakończeniem postępowania w sprawie zainicjowanej zgłoszeniem - rozstrzygnięcie sprawy nie mogło nie zakończyć się wniesieniem sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazuje, że organy obu instancji prowadząc postępowanie administracyjne działały na podstawie i w granicach cytowanych wyżej przepisów ustawy prawo wodne. Jednocześnie organ I instancji w żaden sposób nie przekroczył prawa np. poprzez wezwanie skarżącego o elementy, które nie były wymagane na podstawie ustaw, którymi się posiłkuje, albo wzywając o dokumenty, które znajdowały się już w aktach sprawy. Nie przekroczył w żaden sposób granic prawa. Wręcz przeciwnie - w prawidłowy sposób zastosował się do zaleceń wskazanych w poprzedniej decyzji organu odwoławczego dnia 18 września 2024 r. nakładając na skarżącego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów wymaganych na podstawie art. 421 i art. 422 p.w., w tym wezwał o złożenie dodatkowego wyjaśnienia, związanego z istnieniem pomostu w przedmiotowej lokalizacji. Tym samym Sąd doszedł do przekonania, że organy nie naruszyły art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP.
W świetle powyższych okoliczności należy wskazać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione przez skarżącego zarzuty nie odniosły zamierzonego skutku i skutecznie nie podważyły prawidłowości zaskarżonych decyzji.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.