IV SA/Po 709/22

IV SA/Po 709/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Ochrona zwierząt
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 91 ust. 1 i 4, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 42
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 572
art. 11a ust. 1, 2 i 5.
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 13 pkt 2, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pile na uchwałę Rady Gminy Szydłowo z dnia 27 maja 2022 r. nr XLIX/510/2022 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szydłowo w roku 2022" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Pile pismem z dnia 22 września 2022 r. wniósł skargę na Uchwałę Rady Gminy Szydłowo Numer XLIX/510/2022 z dnia 27 maja 2022r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szydłowo w roku 2022". Zaskarżonej uchwale zarzucił:
1. rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 13 pkt 2) ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2019 r. , poz. 1461) poprzez nieopublikowanie przedmiotowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego pomimo tego, że jest ona aktem prawa miejscowego;
2. istotne naruszenie prawa tj. art. 11a ust. 5 ustawy dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r., poz. 572) poprzez brak określenia w § 33 pkt 1) Uchwały konkretnej kwoty środków finansowych na realizację kilku wskazanych w tym przepisie zadań, a także nieprecyzyjne określenie w § 11 zadania polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi w tym ich dokarmianie, uregulowanie tej problematyki w sposób zbyt ogólnikowy, niedookreślony.
W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Szydłowo Numer XLlX/510/2022 z dnia 27 maja 2022r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szydłowo w roku 2022" w całości.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że w dniu 27 maja 2022r. Rada Gminy Szydłowo na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022, poz. 559) w związku z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022r, poz. 572), podjęła uchwałę Nr XLlX/510/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szydłowo w roku 2022. Następnie Prokurator przywołał treść art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt.
Dalej Skarżący zaznaczył, że uchwała Rady Gminy Szydłowo wyznaczająca kierunek postępowania ze zwierzętami bezdomnymi na rok 2022 r. została podjęta dopiero pod koniec maja 2022 r., a więc po upływie około dwóch miesięcy od wyznaczonego przez ustawodawcę terminu wdrożenia procesu legislacyjnego w tej materii, który przypada na dzień 31 marca danego roku.
Nadto Skarżący podał, że w § 3 Uchwały ustanowiono zapis o jej wejściu w życie z dniem podjęcia, to jest 27 maja 2022 r. Zdaniem Prokuratora natomiast przedmiotowa uchwała winna zostać przekazana do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego albowiem stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 04 czerwca 2022r. o samorządzie gminnym.
Dalej Prokurator wskazywał na art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2019, 1469) i wskazał, że nie ulega wątpliwości, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności dedykowany do mieszkańców Gminy Szydłowo, obejmuje prawo do oddania zwierzęcia do schroniska lub zawiezienia zwierzęcia do lekarza weterynarii, zapewnienia całodobowej opieki, a zatem stanowi akt prawa miejscowego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie ulega wątpliwości zdaniem Prokuratora, że uchwalony Program obejmuje zarówno normy jednostkowe i konkretne i wystarczy, że choćby jeden z przepisów zawartych w uchwale ma charakter generalny i abstrakcyjny by uznać, że jest to akt prawa miejscowego. Dalej Prokurator wskazywał, że uchwała w przedmiocie przyjęcia programu jest adresowana do licznych odbiorców tj. mieszkańców Gminy Szydłowo, a także podmiotów wykonujących zadania wyszczególnione w tym programie m in. lekarz weterynarii, schronisko dla bezdomnych zwierząt, opiekunowie społeczni. Z tych względów należy zdaniem Skarżącego uznać analizowaną uchwałę za akt o charakterze generalnym i musi zatem być uznany z akt prawa miejscowego, co oznacza, że uchwała ta podlega obowiązkowemu opublikowaniu w dzienniku urzędowym województwa. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie, a brak publikacji aktu normatywnego skutkuje zaś jego nieważnością.
W dalszej kolejności Prokurator odniósł się do naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, albowiem w § 33 pkt 1-4 programu Rada wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu w roku 2022, jednak wnikliwa lektura treści tego przepisu prowadzi zdaniem Prokuratora do wniosku, że kwestia ustalenia wysokości środków finansowych związanych z realizacją programu oraz sposobu wydatkowania tych środków (do czego zobowiązuje ustawa art. 11a ust. 5 nie została przez Radę uregulowana w sposób wyczerpujący.
Prokurator wskazał, że Rada postanowiła, że przeznacza na ten cel środki finansowe w wysokości 90.080.00 zł. Regulacja § 33 pkt 1) programu nie stanowi więc jego zdaniem właściwego wypełnienia delegacji ustawowej ponieważ wskazano jedną kwotę na realizację kilku zadań jak odławianie i transport zwierząt bezdomnych, zapewnienie zwierzętom miejsca w Schronisku i Gospodarstwie Rolnym, opiekę weterynaryjną, usypianie ślepych miotów, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zdaniem Prokuratora pominięcie ustalenia i wskazania kwot na realizację ww. zadań oznacza, że nie została wypełniona delegacja ustawowa, a program nie reguluje w sposób wyczerpujący materii przekazanej do unormowania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Zdaniem Prokuratora ustawodawca w art. 11a ust 5 ustawy nałożył na radę gminy obowiązek wskazania w programie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków , a użyte w tym przepisie określenie "sposób wydatkowania środków finansowych" oznacza wymóg przedstawienia w uchwale dotyczącej programu jako elementu obligatoryjnego sposobu rozdysponowania puli środków przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Zatem tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonywanie poszczególnych zadań zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.
Opisane powyżej uchybienia stanowią zdaniem Prokuratora Rejonowego w Pile istotne naruszenie prawa i powodują konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Szydłowo wskazała, że w orzecznictwie administracyjnym przejawiał się pogląd, że program ten nie stanowi aktu prawa miejscowego, a fakt dyskusyjności poglądu uwidocznił się zresztą w braku rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego wobec zaskarżonej uchwały. Jednakże zdaniem Rady obecnie kwestia ta została już wyjaśniona i uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - jest aktem prawa miejscowego. Z tego też powodu organ podał, że nie wdaje się w spór co do meritum i w zakresie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i jednocześnie organ przystępuje do procedury redagowania i uchwalania uchwały, która miałaby wyeliminować błąd wskazywany przez Prokuratora. Podkreślić jednak należy zdaniem organu, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt poprzedzony być musi procedurą opiniodawczą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała z dnia 27 maja 2022 r. nr XLIX/510/2022 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Szydłowo w 2022 roku" (dalej "Uchwała").
Skargę na przedmiotową Uchwałę wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Pile na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a., który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora. Skargę w przedmiotowej sprawie prokurator mógł wnieść z każdym czasie (art. 53 § 3 P.p.s.a.), zatem skarga jest dopuszczalna.
Wskazać należy, że w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę Sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559, dalej: "u.s.g.") przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od chwili jego podjęcia.
Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej Uchwały Sąd uznał, że skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że akty prawa miejscowego, podobnie jak rozporządzenia, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, a więc zajmują analogiczną pozycje w hierarchii źródeł prawa. Różnica pomiędzy rozporządzeniami a aktami prawa miejscowego sprowadza się do innego obszaru obowiązywania każdego z powyższych rodzajów źródeł prawa, jako że każdy z organów je wydających usytuowany jest na innym szczeblu administracji publicznej. Zarówno rozporządzenia jak i akty prawa miejscowego wiążą adresatów w sposób analogiczny, a zatem ich moc obowiązywania jest taka sama, a dla przymusowego wykonania obowiązków wynikających z ich sformułowań lub z treści wydanych na ich podstawie indywidualnych aktów konkretyzacji prawa administracyjnego stosowane są te same normy postępowania egzekucyjnego.
Ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązującą wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadza w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepisy te korespondują z treścią art. 7 Konstytucji RP, formułującego zasadę praworządności: "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych.
Akty prawa miejscowego, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, mają charakter normatywny i generalny zarazem, a więc nie są nimi akty o charakterze indywidualnym, jak na przykład decyzje administracyjne (tak NSA w wyroku z dnia 6 października 1993 roku, III SA 681/93 , ONSA 1994 Nr 4, poz. 145).
Pogląd o konieczności zakwalifikowania programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi jako aktów prawa miejscowego dominuje aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 66/21; z 28 kwietnia 2022 r., sygn. I OSK 45/21; z 4 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 1574/18; z 7 marca 2017r. sygn. II OSK 195/17, z 12 października 2016r. sygn. II OSK 3245/14, z 30 marca 2016r. sygn. II OSK 221/16, z 2 lutego 2016r. sygn. II OSK 3051/15, z 13 marca 2013r. sygn. II OSK 37/13 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się, że uchwała w przedmiocie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania tej bezdomności ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - określona w ustawie o ochronie zwierząt jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Nie jest zatem tak, że zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, pozbawi przedmiotową uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Zamieszczenie w programie zapobiegającym bezdomności zwierząt takich indywidualno-konkretnych postanowień wynika wprost z art. 11a ust. 2 pkt 8 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę podziela pogląd, zgodnie z którym uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt stanowi akt prawa miejscowego.
Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Skoro więc zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna na podstawie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, jako warunku wejścia jej w życie, w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.
W § 3 zaskarżonej Uchwały postanowiono, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", tj. z dniem 27 maja 2022 r. i nie ogłoszono jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.
Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Dlatego zaskarżona Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlegała obowiązkowi ogłoszenia, a która nie została przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.
W tym stanie sprawy, Sąd nie odnosi się do pozostałych zarzutów skargi, ponieważ najdalej idąca wadliwość zaskarżonej Uchwały ustalona przez Sąd i skutkująca jej nieważnością czyni je nieistotnymi.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości.