IV SA/Po 708/24

IV SA/Po 708/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Monika Świerczak /przewodniczący/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały zaskarżonej w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Opalenicy z dnia 16 listopada 2023 r. nr LXXXI/493/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Opalenica w rejonie ulicy Poznańskiej, Jodłowej Półwiejskiej i 3 Maja oraz dla części miejscowości Troszczyn, w gminie Opalenica 1. stwierdza nieważność § 24 ust. 2 pkt 9, § 28 ust. 2 pkt 8 i § 29 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie wyrazów "przy czym zakazuje się lokalizacji zjazdów na drogę wojewódzką nr 307 położoną poza granicami planu"; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Opalenicy na rzecz skarżącego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Wielkopolski (dalej również: Wojewoda; skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), w skardze przekazanej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przez Radę Miejską w Opalenicy (dalej również: Rada Miejska; Rada; organ) w dniu 17 września 2024 r. (data wpływu), zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Opalenicy z dnia 16 listopada 2023 r. nr LXXXI/493/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Opalenica w rejonie ulicy Poznańskiej, Jodłowej Półwiejskiej i 3 Maja oraz dla części miejscowości Troszczyn, w gminie Opalenica (Dz.Urz.Woj.Wielk. z dnia 24 listopada 2023 r., poz. 10449) w części, tj. "w zakresie wyrazów: »przy czym zakazuje się lokalizacji zjazdów na drogę wojewódzką nr 307 położoną poza granicami planu« w § 24 ust. 2 pkt 9, § 28 ust. 2 pkt 8 i § 29 ust. 2 pkt 5" tej uchwały.
Wojewoda wniósł (pkt 1 skargi) o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie wyrazów: "przy czym zakazuje się lokalizacji zjazdów na drogę wojewódzką nr 307 położoną poza granicami planu" w § 24 ust. 2 pkt 9, § 28 ust. 2 pkt 8 i § 29 ust. 2 pkt 5 uchwały - ze względu na istotne naruszenie prawa. Ponadto skarżący wniósł (pkt 2 skargi) o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podał, że zaskarżona uchwała została przekazana organowi nadzoru w dniu 27 listopada 2023 r., a jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.
Skarżący wyjaśnił, że w wyniku analizy uchwały w zakresie zgodności z ustawą (w brzmieniu obowiązującym w dniu 16 listopada 2023 r.) w odniesieniu do zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że w § 24 ust. 2 pkt 9 uchwały dla terenu obiektów produkcyjnych, składów i magazynów lub zabudowy, oznaczonego symbolem P/U_D, § 28 ust. 2 pkt 8 dla terenu zabudowy usługowej, oznaczonego symbolem U_E i § 29 ust. 2 pkt 5 uchwały dla terenu zieleni, oznaczonego symbolem Z_E – ustalono [dla wszystkich tych terenów] zakaz lokalizacji zjazdów na drogę wojewódzką nr 307 położoną poza granicami planu.
W ocenie Wojewody wprowadzenie do planu miejscowego tych regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Skarżący zauważył, że kwestie związane z budową i przebudową zjazdów uregulują przepisy art. 29 ust. 1-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320) - dalej: u.d.p., w tym w szczególności w art. 29 tej ustawy. Wojewoda argumentował, że skoro kwestie kompetencji i formy działania w zakresie budowy i przebudowy zjazdów zostały uregulowane w akcie rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodał, że kwestie dotyczące lokalizacji zjazdów z drogi publicznej rozstrzygane są w trybie postępowania administracyjnego - w formie decyzji administracyjnej, nie zaś w trybie procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego.
Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, Wojewoda stwierdził, że związanie zarządcy drogi treścią planu miejscowego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z dróg publicznych, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych.
Zauważył również, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym, gdyż nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy gminne nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji.
W konsekwencji skarżący stwierdził, że Rada Miejska, wprowadzając do treści planu miejscowego przedmiotowe regulacje, wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej, a tym samym naruszyła zasadę działania w granicach i na podstawie prawa, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu.
Wojewoda podniósł również, że ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej części i dlatego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wnosi o to do Sądu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Opalenicy, zastępowana przez Burmistrza Opalenicy, wniosła o oddalenie skargi, przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność przedstawiciela organu, a także zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Rada wyjaśniła, że w wyniku przeprowadzonej analizy stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienia, przy uwzględnieniu przepisów ustawowych, a także po zapoznaniu się ze stanowiskiem urbanisty opracowującego przedmiotowy plan, Rada Miejska w Opalenicy uznała zarzuty skargi za niezasadne.
Podniesiono, że w toku procedury dochowano obowiązku wynikającego z art. art. 17 pkt 2 oraz 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130), tj. zawiadomiono o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uzgodniono projekt planu miejscowego z "właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę". Przedmiotowy plan zawiera ustalenia wywodzące się z treści typowych wniosków składanych przez zarządcę drogi wojewódzkiej. Wnioski te zawierają treść ustaleń, jakie z punktu widzenia zarządcy drogi powinny znaleźć się w uchwale w sprawie planu miejscowego. Treść tych ustaleń odnosiła się do konieczności obsługi komunikacyjnej terenów położonych przy drodze wojewódzkiej za pomocą istniejących zjazdów i zapewnieniu dojazdu do terenów z dróg niższych kategorii. Projekt planu ustala sieć dróg publicznych i wewnętrznych oraz zawiera ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej poszczególnych terenów. Z punktu widzenia zarządcy drogi oraz uwarunkowań planistycznych nie należało projektować nowych zjazdów na drogę wojewódzką, a obsługa komunikacyjna terenów może odbywać się za pomocą istniejących zjazdów bądź z dróg gminnych. Wprowadzenie zakazu lokalizacji nowych zjazdów z drogi wojewódzkiej ma na celu uporządkowanie obsługi komunikacyjnej obszaru objętego planem miejscowym.
Rada odwołała się do definicji zjazdu zawartej w art. 4 pkt 8 u.d.p. (Dz.U. z 2024 r., poz. 320 i 1222) oraz dostępu do drogi publicznej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Stwierdziła, że jakiekolwiek ustalenia dotyczące zjazdów w planie miejscowym odnoszą się do terenu drogi publicznej, czyli terenu co do którego decyzyjność należy do zarządcy drogi, a skoro zarządca drogi wskazuje podczas procedury planistycznej, że obsługa komunikacyjna terenów może odbywać się za pomocą istniejących zjazdów bądź z dróg gminnych, to faktycznie odnosi się do sposobu zagospodarowania terenu, którym zarządza i wypowiada się w kwestiach związanych z funkcjonowaniem danej drogi. Już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego może zatem ocenić możliwość realizacji nowych zjazdów bądź brak takiej możliwości. Ocenę swoją wyraża w postaci postanowienia o uzgodnieniu projektu planu miejscowego. W związku z tym organ podniósł, że tak też w mniejszej sprawie uczyniono, gdyż zostało wydane postanowienie Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2021 r. nr WZDW.WU.6551-66/21, w którym w pkt 2 nakazano zapewnić dostępność terenu do drogi wojewódzkiej wewnętrznym układem komunikacyjnym, połączonym z tą drogą poprzez istniejące skrzyżowania z drogami (ulicami) niższej kategorii oraz wprowadzić zakaz bezpośrednich połączeń z drogą wojewódzką nr 307. Tym samym zawarcie ustalenia w planie miejscowym uchwalonym przez Radę Miejską nie oznacza wejścia Rady w kompetencje zarządcy drogi, gdyż to zarządca drogi uzgadnia postanowienia dotyczące sposobu zagospodarowania terenu drogi i ocenia czy ustalenia planu mają wpływ na ruch drogowy lub samą drogę (art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p.).
Rada Miejska stwierdziła również, że elementem projektu planu miejscowego jest ustalenie układu komunikacyjnego, a tym samy ustalenie dostępu do dróg dla poszczególnych terenów, gdyż w oparciu o te ustalenia kształtowana jest zabudowa i układ urbanistyczny danego obszaru objętego planem miejscowym. Celem zawarcia omawianego ustalenia w planie jest zapewnienie odpowiednich poziomów bezpieczeństwa i sprawności ruchu na drodze. Zgodnie z obowiązującym na dzień uzgadniania planu, a w konsekwencji i uchwalania planu, § 9 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) "na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas lub dodatkowej jezdni, (...) szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Rada argumentowała, że przepisem tym kierował się zarówno zarządca drogi wojewódzkiej, jak i Rada Miejska w Opalenicy, przyjmując uchwałę w sprawie planu miejscowego. Stwierdziła przy tym, że jest to również zbieżne ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrażonym w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 1066/16 z dnia 15 lutego 2017 r.
Rada Miejska odwołała się jeszcze do treści art. 29 ust. 1 i 3 u.d.p. i podkreśliła, że nie jest tak, jak wskazuje Wojewoda w swojej skardze, że "przedmiotowe zapisy w planie »wchodzą« w kompetencje zarządcy drogi, który kwestie dotyczące lokalizacji zjazdów z drogi publicznej rozstrzyga w trybie postępowania administracyjnego w formie decyzji administracyjnej", gdyż przedmiotowe postanowienia planu nie zastępują decyzji administracyjnej zezwolenia na lokalizację zjazdu, co zdaje się zarzucać skarga. Jest natomiast tak, że "taka decyzja zarządcy drogi nie może być wydana w sprzeczności z planem miejscowym, a jak już wcześniej wykazano, zarządca drogi wypowiada się w zakresie swojej właściwości już na etapie zawiadamiania i uzgadniania projektu planu miejscowego".
W konsekwencji Rada stwierdziła, że "kompetencje poszczególnych organów zostały zatem odpowiednio zachowane".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Sąd miał na uwadze, że skargę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy jego zdaniem akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 i postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności kwestionowanej obecnie uchwały, wobec czego był władny ją zaskarżyć później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
W następnej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 u.p.z.p. jako lex specialis stanowi niewątpliwie modyfikację ogólnej reguły wyrażonej w art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którą uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważne, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16). Za istotne naruszenie prawa w tym zakresie, skutkujące nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, należy rozumieć jedynie takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania aktu planistycznego. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego (tzw. procedury planistycznej), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08 - dostępne jw.). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym obowiązkowo (ust. 2) oraz w zależności od potrzeb (ust. 3).
Dodać jeszcze należy, że w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że zasadniczo bada zaskarżoną uchwałę w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Opalenicy z dnia 16 listopada 2023 r. nr LXXXI/493/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Opalenica w rejonie ulicy Poznańskiej, Jodłowej Półwiejskiej i 3 Maja oraz dla części miejscowości Troszczyn, w gminie Opalenica w części dotyczącej § 24 ust. 2 pkt 9, § 28 ust. 2 pkt 8 i § 29 ust. 2 pkt 5 tej uchwały, w zakresie sformułowań zawartych w tych przepisach dotyczących wyrazów "przy czym zakazuje się lokalizacji zjazdów na drogę wojewódzką nr 307 położoną poza granicami planu".
Istotnie, w wyżej wskazanych poszczególnych jednostkach redakcyjnych przepisów § 24, § 28 i § 29 zaskarżonej uchwały konsekwentnie "zakazuje się lokalizacji zjazdów na drogę wojewódzką nr 307 położoną poza granicami planu".
Sąd podziela stanowisko skarżącego, że w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w stosunku do kwestii dotyczących ustalenia zakazu realizacji nowych zjazdów, o których mowa w zakwestionowanych przepisach § 24 ust. 2 pkt 9, § 28 ust. 2 pkt 8 i § 29 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego.
Jak już wspomniano, przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę jedynie w tejże części - i w tym też zakresie została ona poddana kontroli Sądu z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem i zakresem zaskarżenia.
Nie ulega wątpliwości, że kwestionowana uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130). Należy zatem do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Przy czym należy wyjaśnić, że Sąd w dalszej części uzasadnienia odnosi się do przepisów tej ustawy – jako wzorca kontroli – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały.
Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, dostępne jw.). W świetle art. 28 ust. u.p.z.p. naruszenie prawa musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (patrz np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18, dostępny jw.).
Skoro zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok wcześniej wskazanych szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1189/18 i 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 459/23, dostępne jw.).
Trzeba jeszcze dla porządku wyjaśnić, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Niemniej jednak wcześniej omówiony art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – jak już wspomniano – stanowi przepis lex specialis względem art. 91 ust. 1 u.s.g. (patrz: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3745/18, dostępny jw.).
Idąc dalej, Sąd podkreśla, że opowiada się za poglądem, iż umieszczenie w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących kwestii, które są uregulowane przepisami innych aktów powszechnie obowiązujących (ustaw i rozporządzeń), stanowi naruszenie prawa, mające charakter istotny. Należy przy tym podkreślić, że zakaz lokalizacji zjazdów, jaki został wprowadzony w § 24 ust. 2 pkt 9, § 28 ust. 2 pkt 8 i § 29 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały, nie stanowi materii, która wymaga uregulowania w planach miejscowych, gdyż – jak trafnie zauważył Wojewoda – znajduje swoje unormowanie w przepisach ustawy o drogach publicznych. Dodać należy, że dalsze uszczegółowienie tych zagadnień znajduje się w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych dróg publicznych.
Rozwijając ten wątek, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy co do zasady należy do zadań własnych gminy. Gmina posiada samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów, czyli tzw. władztwo planistyczne. Obejmuje ono również wprowadzanie w uzasadnionych prawnie przypadkach ograniczeń, a nawet zakazów lokalizowania zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który stanowi podstawowe narzędzie realizacji tegoż władztwa, co wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym. Władztwo to nie jest bowiem nieograniczone, gdyż gmina wykonuje zadania publiczne, działając na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1174/19, dostępny jw.).
Z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9) oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10). Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogów, o których w tych przepisach, powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia, na które wskazuje art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Poza tym, według art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb m.in. sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych. Stąd też nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem z zewnętrznym systemem drogowym.
W tym zakresie, w określonych uwarunkowaniach nie można również a limine wykluczyć dopuszczalności wprowadzenia nakazów i zakazów dotyczących skomunikowania terenów poprzez istniejące lub przyszłe (przewidziane do realizacji) zjazdy z drogi publicznej. Dla przykładu Sąd wyjaśnia, że zasadniczo zgadza się z poglądem co od konieczności zachowania spójności między zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej a projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 732/18 (dostępnym jw.), z przepisu art. 11i ust. 2 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 311) oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wynika konieczność zachowania spójności między zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej a projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można podzielić stanowiska, że w takiej sytuacji organ jednostki samorządu terytorialnego może pominąć warunki realizacji inwestycji drogowej ustalone w pozostającej w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na realizację tej inwestycji.
W ocenie Sądu, trzeba mieć jednakże na uwadze, że czym innym jest uwzględnienie określonych decyzji dotyczących inwestycji drogowych w ramach regulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a czym innym wprowadzenie generalnego zakazu lokalizacji zajadów i skrzyżowań na danym terenie. Jak już bowiem wspomniano, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą modyfikować przepisów zawartych w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych obowiązujących w czasie uchwalania miejscowego planu. Tego rodzaju modyfikacja wychodzi bowiem poza granicę przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.
Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym również w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W ust. 4 tego artykułu określono przesłanki, na podstawie których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z kolei w art. 4 pkt 8 u.d.p. zawarto definicję zjazdu. Z powyższego wynika, że ustawowo uregulowana została kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną, która jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej.
Wobec powyższego, w przepisach planu miejscowego nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (tak NSA w wyroku z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 981/21, dostępny jw.). Innymi słowy, przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zakaz budowy nowych zjazdów jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 u.d.p. (tak NSA w wyroku z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3276/14, dostępnym jw.). Narusza to kompetencję zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. (patrz: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097/15, dostępny jw.).
Poza tym warto dodać, że techniczne kwestie związane z realizacją zjazdów z dróg publicznych, jak również m.in. zasady projektowania skrzyżowań, w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak i we wspomnianym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518).
Skoro zaś omawiane zagadnienia zostały w niezbędnym zakresie unormowane w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym, to oznacza, że prawodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normotwórczej.
Przypomnieć jeszcze należy, że zgodnie z § 5 w zw. z § 143 (załącznika) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) - dalej również: ZTP, przepisy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do § 118 Zasad techniki prawodawczej, w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W myśl § 135 ZTP w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Zgodnie zaś z § 143 ZTP wskazane przepisy stosuje się również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd, zgodnie z którym powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy uchwałodawcze, jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (rozporządzeniu). Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, a modyfikacja niedopuszczalna bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jest to również dezinformujące, trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony – a tym bardziej zmodyfikowany – przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono (zmodyfikowano), co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09, dostępny jw.).
Poza tym, przywołane w odpowiedzi na skargę uwarunkowania wynikające z pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2021 r. nr WZDW.WU.6551-66/21 [które w istocie nie stanowiło postanowienia, lecz wniosek-opinię do projektu planu – uw. wł. Sądu], w którym w pkt 2 nakazano zapewnić dostępność terenu do drogi wojewódzkiej wewnętrznym układem komunikacyjnym, połączonym z tą drogą poprzez istniejące skrzyżowania z drogami (ulicami) niższej kategorii oraz wprowadzić zakaz bezpośrednich połączeń z drogą wojewódzką nr 307, nie mogły stanowić dostatecznej podstawy do wprowadzenia w zakwestionowanym planie miejscowym zakazu lokalizacji zjazdów. Zarządca tej kategorii dróg będzie mógł skorzystać ze swoich kompetencji w razie wystąpienia przez dany podmiot o zezwolenie na lokalizację zjazdu niezgodnego z uwarunkowaniami drogi wojewódzkiej nr 307. Dlatego też opinie zarządcy dróg nie mogły w tym wypadku stanowić dostatecznej podstawy do wprowadzenia w zakwestionowanym planie miejscowym generalnego zakazu lokalizacji zjazdów na drogę wojewódzką nr 307.
Z tych wszystkich powodów Sąd uznał zasadność stanowiska Wojewody co do niedopuszczalności wprowadzenia w kwestionowanych przepisach planu miejscowego zakazu lokalizacji [nowych] zjazdów. Skutkowało to koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w wyżej omówionym zakresie, zgodnym z żądaniem skargi, tj. § 24 ust. 2 pkt 9, § 28 ust. 2 pkt 8 i § 29 ust. 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie wyrazów "przy czym zakazuje się lokalizacji zjazdów na drogę wojewódzką nr 307 położoną poza granicami planu". Uchwała ta w zaskarżonej części naruszała prawo w stopniu istotnym.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).