II SA/Gd 506/22

II SA/Gd 506/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę w części
Odrzucono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. K.-K. na uchwałę Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 26 maja 2020 r., nr XXII/264/2020 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Chwaszczyno w rejonie jeziora Wysockiego 1. oddala skargę w części dotyczącej ustaleń zaskarżonej uchwały dla działki skarżącej nr 768/91 obręb Chwaszczyno, 2. odrzuca skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
M. K. (dalej jako "skarżąca") wniosła skargę na uchwałę nr XXII/264/2020 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 26 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Chwaszczyno w rejonie Jeziora Wysockiego (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 2896), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 32 w zakresie terenu 17.ZK dla nieruchomości położonej w Ch., działka ewidencyjna nr [...] (obręb Ch.), dla której Sąd Rejonowy w Kartuzach prowadzi księgę wieczystą o numerze [...].
Skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie:
1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 5. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(Dz. U z 2022 r., poz. 503), dalej jako "u.p.z.p.", polegające na istotnym naruszeniu zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej w skrócie "MPZP", już na etapie projektu MPZP, co przełożyło się na uchwalenie MPZP przez Radę w zakresie jego elementów obligatoryjnych, w tym w zakresie zgodności MPZP z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Żukowo, dalej – "Studium", bowiem MPZP zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, jest niezgodny ze Studium, a ponadto Rada dokonała zmiany Studium uchwałą z 27 sierpnia 2019 roku, a do sporządzania projektu MPZP przystąpiła 7 marca 2017 roku;
2. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., poprzez sporządzenie projektu MPZP, a następnie uchwalenie MPZP, w oparciu o treść mapy zasadniczej nie przyjętej do zasobów geodezyjnych przez właściwy ośrodek dokumentacji geodezyjnej oraz kartograficznej o czym świadczy fakt, że rysunek projektu MPZP nie zawierał pieczęci potwierdzającej jego przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co stanowi - poprzez nieusuwalność tego błędu na późniejszym etapie planistycznym - istotne naruszenie procedury planistycznej;
3. przekroczenie władztwa planistycznego poprzez błędne wyznaczenie granic objętych projektem MPZP, a następnie uchwalenie MPZP w zakresie przekraczającym obszar jego obejmowania wzdłuż Jeziora Wysockiego,
4. naruszenie prawa własności skarżącej poprzez pozbawienie jej nieruchomości (w zakresie nieobjętym przeznaczeniem 17 ZK), tj. obszarze nieruchomości możliwym do zabudowania, dostępu do drogi publicznej, co stanowi wprowadzenie swoistego zakazu zabudowy nieznanego u.p.z.p., którego skutkiem jest istotne naruszenie procedury planistycznej, bowiem wszelkie zakazy zabudowy na kanwie treści art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. winny zostać wskazane wprost w MPZP w sposób jasny oraz precyzyjny, a uchwalenie MPZP w kształcie ostatecznym pozbawiło skarżącą możliwości zabudowy jej nieruchomości; ponadto przeznaczenie nieruchomości na zieleń krajobrazową w środku terenu silnie zurbanizowanego uniemożliwia skarżącej wykorzystanie potencjału jej nieruchomości; tworzenie przez Radę sztucznego podziału nieruchomości (własności prywatnej) oznacza de facto próbę wymuszenia na skarżącej zbycia nieruchomości na rzecz gminy, co stanowić może poniekąd o próbie nieznanemu ustawom na kanwie treści art. 21 Konstytucji RP ograniczenia prawa własności oraz doprowadzanie do "swoistego wywłaszczenia" nieruchomości, albowiem teren zieleni krajobrazowej wyznaczany jest w interesie publicznym z pominięciem interesu prywatnego skarżącej;
4. art. 15 ust. 2 pkt 2, 3 i 3a w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędną analizę całokształtu ustaleń projektu MPZP w kontekście kształtowania zasad ochrony krajobrazu i walorów przyrodniczych;
5. nieścisłości w zakresie rozpatrywania uwag skarżącej złożonych do projektu MPZP.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca kolejno odnosiła się do podniesionych zarzutów.
W nawiązaniu do pierwszego z nich wskazała, że MPZP zarówno w części tekstowej jak i graficznej jest niezgodny ze Studium, wobec faktu, że Studium lokalizuje jej nieruchomość na terenie przeznaczonym pod intensywny rozwój osadniczy i gospodarczy, zaś MPZP jako jedną z funkcji przeznaczenia nieruchomości wskazuje "teren zieleni krajobrazowej" (17 ZK). Powyższe nie znajduje uzasadnienia nie tylko w zestawieniu z zapisami Studium, lecz również w kontekście faktycznym, bowiem warunki geograficzne i krajobrazowe nieruchomości skarżącej nie różnią się w istotny sposób od warunków działek sąsiednich. W ocenie skarżącej brakuje również uzasadnienia celowości takiego ustalenia projektu MPZP, jak również następczo MPZP, ponieważ zagospodarowanie nieruchomości, położonej (jak wskazuje prognoza) przy głównym ciągu komunikacyjnym ul. S., niweczy cel ochrony krajobrazu naturalnego poprzez zlokalizowanie w jej bezpośrednim sąsiedztwie intensywnie wykorzystywanego szlaku komunikacyjnego. Ponadto obecne zagospodarowanie znajdujące się na nieruchomości nie posiada szczególnie cennych walorów krajobrazowych, by zasadnym było podejmowanie przez Radę ich ochrony. Na jej obszarze przebiega napowietrzna linia energetyczna, która nie stanowi waloru krajobrazowego podlegającego ochronie. Zdaniem strony, daje to podstawę sądzić, że Rada działała podczas uchwalania MPZP w sposób dowolny i arbitralny, czym przekroczyła zakres swojego władztwa planistycznego, a także nienależycie wyważyła interes prywatny i publiczny, stosując nadmierne i nieuzasadnione środki ograniczające wykonywanie uprawnień właścicielskich skarżącej wobec tej nieruchomości.
Skarżąca wskazała też, że przy uchwalaniu zaskarżonego MPZP naruszono rażąco treść art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 5 u.p.z.p., ponieważ Rada Miejska w Żukowie dokonała zmiany Studium uchwałą nr Xl/151/2019 z dnia 27 sierpnia 2019 r., a uchwałę intencyjną w sprawie sporządzenia przedmiotowego MPZP podjęła w dniu 7 marca 2017 r. (uchwała Rady nr XXXVI/39/394/2017). Czynność sporządzania planu jest jednym z elementów procedury planistycznej, następującej bezpośrednio po podjęciu uchwały intencyjnej związanej z przystąpieniem do sporządzania planu miejscowego. Naruszenie prawa polegające na prowadzeniu procedury planistycznej na podstawie uchwały intencyjnej podjętej w czasie obowiązywania studium, które równolegle w czasie trwania prac nad planem miejscowym zostało zmienione, wraz z kontynuowaniem prac planistycznych opartych na podstawie uchwały intencyjnej podjętej przed zmianą studium - stanowi istotne naruszenie, powodujące nieważność zaskarżonej uchwały w rozumieniu treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej zmiana Studium wprowadzona w 2019 r. spowodowała konieczność podjęcia nowej uchwały intencyjnej oraz ponowne wszczęcie procedury planistycznej, a co najmniej jej uzupełnienie. Rada - kontynuując po dniu 27 sierpnia 2019 r. prace nad projektem MPZP na podstawie uchwały intencyjnej z 2017 roku, prowadziła prace planistyczne na projekcie niezgodnym z obowiązującym Studium (wobec jego zmiany w roku 2019) - co stanowiło rażące naruszenie procedury planistycznej poprzez niezachowanie jej przejrzystości oraz doprowadziło do uchwalenia w 2020 r. MPZP niezgodnego ze Studium po dokonanych w nim zmianach.
Nawiązując do drugiego z zarzutów sformułowanych w skardze skarżąca stwierdziła, że - jak wynika z załączników graficznych wyłożonych do publicznego wglądu projektu MPZP oraz prognozy oddziaływania na środowisko - mapa zasadnicza stanowiąca podstawę opracowania rysunku planu zawiera szereg nieścisłości oraz nieaktualnych informacji przestrzennych. Powyższe stwierdzenie - zdaniem skarżącej - daję podstawę do uznania, że przeprowadzone analizy i opracowania w toku przygotowania projektu MPZP na bazie nieaktualnej mapy zasadniczej są nierzetelne oraz powodują unicestwienie celu dbałości o ład przestrzenny, będącego obowiązkiem powierzonym władzom jednostek samorządu terytorialnego poprzez zadanie sporządzania i uchwalania aktów planistycznych. Powyższą nierzetelność potwierdza fakt braku wskazania czy załączona mapa zasadnicza została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego. Niniejsza uwaga została przekazana do projektu MPZP i nie została przez Radę uwzględniona. Strona podkreśliła, że żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie stanowi o możliwości zastosowania ogólnodostępnych map z Geoportalu, nie umożliwia tego również rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2028), ponadto żaden przepis procedury planistycznej nie przewiduje "wizji w terenie", której zresztą wyników nie przedstawiono w żadnym z oficjalnych publikatorów, co stanowi naruszenie treści art. 1 ust. 2 pkt 13 u.p.z.p., poprzez uniemożliwienie udziału społeczeństwa, w tym skarżącej, w pracach nad MPZP w zakresie rzekomo dokonanej "wizji w terenie".
Skarżąca zarzuciła Radzie również przekroczenie władztwa planistycznego poprzez błędne wyznaczenie granic uchwalonego MPZP i objęcie nimi obszaru przekraczającego obszar objęty projektem MPZP wzdłuż brzegów Jeziora Wysockiego. Jak zauważyła bowiem, w projekcie MPZP granice były wytyczone wzdłuż brzegów Jeziora Wysockiego a w planie znalazły się zapisy dotyczące lokalizacji pomostów nad jeziorem. Takie ujęcie obszaru gminy przeznaczonego do objęcia go planem miejscowym prowadzi do braku spójności treści opracowań planistycznych i uwarunkowań jakie brane są pod uwagę przy sporządzaniu planu. Powyższe jest szczególnie istotne w kontekście ochrony środowiska naturalnego.
Uzasadniając czwarty z zarzutów skarżąca wskazała, iż celem uchwalenia wyłożonego Projektu MPZP, a następnie uchwalonego MPZP, miała być ochrona walorów Jeziora Wysockiego poprzez ukształtowanie polityki przestrzennej wobec narastającej presji osadniczej na objętym projektem MPZP obszarze. Niekonsekwencją tej ochrony jest m. in. brak ujęcia w granicach opracowania projektu MPZP gruntów pokrytych wodami Jeziora Wysockiego bowiem jest ono funkcjonalnie i nierozerwalnie powiązane z projektowanym obszarem. Ponadto nie zapewniono należytej ochrony nabrzeży Jeziora Wysockiego będącego naturalnym zbiornikiem wodnym. W zaprezentowanej wraz z wyłożonym projektem MPZP "Prognozie Oddziaływania na Środowisko" - znaczący powierzchniowo i ekonomicznie obszar nabrzeżny - określony jako strefa krawędziowa rynny Jeziora Wysockiego - zagrożony jest osuwaniem się mas ziemnych, co jednoznacznie wskazuje, że teren ten powinien być wykluczony z możliwości intensywnej zabudowy (wobec możliwości spowodowania katastrofy budowlanej). Powyższe ustalenie analizy środowiskowej nie znalazło swojego odzwierciedlenia w projekcie MPZP a następczo w MPZP.
Skarżąca podkreśliła, że uchwalony MPZP nie uwzględnia zasady powszechnego dostępu do jezior. Dostęp powszechny do jezior winien przebiegać w całości wzdłuż brzegów jeziora, tak by umożliwiać piesze przejścia dookoła zbiornika wraz wyznaczeniem dojść pieszych do tej strefy. Projekt MPZP, a następnie MPZP zlokalizował zamiast ciągów pieszych, ciągi komunikacyjne przeznaczone dla ruchu kołowego w najbliższym otoczeniu jeziora, co stanowi z przyczyn oczywistych poważne i bezpośrednie zagrożenie czystości wód jeziora, tym samym jest niezgodne z celem projektu MPZP oraz uchwalonego MPZP. Ponadto takie kształtowanie przestrzeni stanowi naruszenie treści art. 1 ust. 4 pkt 3 u.p.z.p., poprzez pominięcie zapewnienia rozwiązań przestrzennych ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów.
Skarżąca stwierdziła również, że przeczy powszechnie uznawanym zasadom ładu przestrzennego zupełnie nieuzasadnione kształtowanie terenów przeznaczonych do zachowania zieleni krajobrazowej, nietworzących ciągu ekologicznego, z przypadkową lokalizacją, bez uzasadnienia istotności walorów przyrodniczych czy też krajobrazowych jakie miałyby być poddane tej ochronie.
W odniesieniu do kolejnego z zarzutów skargi skarżąca stwierdziła, że rozpatrując jej uwagi Rada wskazała, iż jej nieruchomość nie leży na obszarze projektowanego MPZP a to jest sprzeczne ze stanem faktycznym. W sprawie nastąpiła zatem "sprzeczność stanu faktycznego z ogólnymi zasadami prawa" w tym zasadą praworządności określoną treścią art. 7 Konstytucji RP, bowiem organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a twierdzenie Rady niezgodne jest z uchwalonym MPZP, który wprost na nieruchomości skarżącej wprowadził zakaz zabudowy określony terenem 17ZK. Wobec powyższego Rada naruszyła również procedurę planistyczną, bowiem nie dokonała ustalenia w odniesieniu do uwag zgłoszonych przez skarżącą w terminie i nie rozważyła czy istnieje konieczność dokonania zmian w projekcie MPZP, naruszając tym samym treść art. 19 ust. 1 u.p.z.p..
Na koniec skarżąca wyjaśniła, że swój interes prawny do wywiedzenia skargi wywodzi z faktu ochrony własnego prawa podmiotowego, tj. własności nieruchomości, bowiem MPZP - zdaniem skarżącej, został uchwalony w sposób sprzeczny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (wskazanymi szczegółowo powyżej w treści zarzutów). Uchwalony MPZP narusza prawnie chroniony - aktualny, realny i osobisty interes oraz uprawnienie skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - poprzez istotne ograniczenie konstytucyjnego prawa własności określonego treścią art. 21 Konstytucji RP, polegające w swej istocie na całkowitym zakazie zabudowy przez skarżącą jej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Żukowie wniosła o jej oddalenie.
W odniesieniu do pierwszego zarzutu skargi organ przytoczył treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. a także treść fragmentów Studium – rozdziału 21.21. "Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz – przeznaczenie terenu" oraz rozdziału 22.2 "Tereny wyłączone spod zabudowy" oraz wyjaśnił, że zgodności projektu planu ze Studium nie bada się tylko w odniesieniu do części graficznej (rysunku), lecz w odniesieniu do ustaleń całego Studium, przy czym istotne są także istniejące uwarunkowania danej nieruchomości, które w tej sprawie uwzględniono. Jak bowiem wyjaśnił organ, na terenie stanowiącym własność skarżącej istnieje oczko wodne, a sam teren jest podmokły. Skarżąca wielokrotnie podejmowała próby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotowym terenie, jednakże były one co do zasady negatywne. Jedyna pozytywna decyzja o warunkach zabudowy została wydana 29 lipca 2016 r. i ustalała lokalizację zabudowy 2 domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej pod warunkiem zachowania do 21% powierzchni zabudowy terenu oraz nakazem zachowania istniejących cieków wodnych i rowów melioracyjnych, oczek wodnych i zakazem niwelacji terenu zgodnie z ustaleniami dotyczącymi ochrony środowiska i zdrowia ludzi, a także krajobrazu terenu. Organ wyjaśnił też, że dla każdego obszaru sporządzono w Studium odrębną charakterystykę, z wyszczególnionymi funkcjami dominującymi, funkcjami dopuszczonymi oraz dodatkowo funkcjami wykluczonymi, w zależności od potrzeb. Wyszczególnienie na danym obszarze dominujących funkcji nie oznacza realizacji zagospodarowania lub zabudowy wyłącznie w zgodności z tymi funkcjami. Przesądza natomiast o preferencjach i kierunkach rozwoju, które w sposób oczywisty wzmocnią charakter i walory danego obszaru. Jest możliwe zatem, aby na danym obszarze rozwijały się funkcje inne niż wymienione, w tym funkcje wyszczególnione jako dopuszczone, jednak powinno to zostać szczegółowo przeanalizowane na etapie analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, przy szczególnym uwzględnieniu charakteru obszaru, w którym teren się znajduje i przy uwzględnieniu niezbędnych standardów dla funkcji dominujących.
W ocenie organu niezrozumiały jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust.5 u.p.z.p. Obowiązujące orzecznictwo jak i wykładnia przepisów art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p. prowadzą do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium, natomiast zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu. Momentem decydującym dla stwierdzenia zgodności planu ze studium jest moment poprzedzający uchwalenie planu miejscowego i nie jest celowe oczekiwanie tej zgodności na etapie sporządzania projektu, który przecież nie ma charakteru ostatecznego i może ulec zmianie (vide wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. lI OSK 797/10). Podkreślono także, iż organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje (albo zakazu konkretnych przedsięwzięć), nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych uchwalą.
Odnosząc się do zarzutu sporządzenia i uchwalenia planu w oparciu o mapę nie przyjętą do zasobów geodezyjnych (brak pieczęci potwierdzającej jej przyjęcie do zasobów) organ uznał go za niezasadny. Organ wskazał na treść art. 16 ust. 1 u.p.z.p. a następnie wyjaśnił, że ogólnodostępne serwisy dostarczające dane przestrzenne są wykorzystywane w organie jako informacja wspomagająca proces planistyczny. Natomiast wizja w terenie pozwala zweryfikować i uzupełnić informacje wynikające np. z mapy zasadniczej. Na jej podstawie powstają m.in. analizy i materiały pomocnicze (robocze) do planu miejscowego, które nie mają sformalizowanego charakteru i nie podlegają publikacji oraz nie wymagają udziału społeczeństwa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje udział społeczeństwa na etapie składnia wniosków do planu, wyłożenia do publicznego wglądu i składania uwag do projektu planu.
W zakresie podniesionego zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego poprzez błędne wyznaczenie granic objętych projektem MPZP, a następnie uchwalenie MPZP w zakresie przekraczającym obszar jego obejmowania wzdłuż Jeziora Wysockiego, organ wskazał, że Rada podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu w graniach, w których zasadne jest sporządzenie takiego planu. W przypadku przedmiotowej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu granica opracowania przebiegała wzdłuż granic ewidencyjnych działki nr [...]. Przy czym granica ewidencyjna działki nie musi się pokrywać z linią brzegową jeziora i może ulegać zmianom w zależności od warunków hydrologicznych. Tak jest w przypadku terenu oznaczonego w planie symbolem 09.U,US, gdzie na niewielkich fragmentach linia brzegowa wchodzi w teren 09.U,US, więc zapis planu dotyczący lokalizacji pomostów nad jeziorem jest uzasadniony.
Dodatkowo - w odpowiedzi na zarzut strony, że w przedmiotowym planem nie objęto obszaru Jeziora Wysockiego oraz poruszonej kwestii dostępu do jeziora, organ podniósł, że plan wprowadza zapis, zgodnie z którym zagospodarowanie terenów bezpośrednio przylegających do Jeziora Wysockiego winno być zgodne z przepisami ustawy - Prawo wodne, co zgodnie z art. 232 ust. 1 Prawa wodnego oznacza, że brak jest zobowiązania do wyznaczenia w planie ciągów pieszych wzdłuż jeziora. Przeważająca część nieruchomości położonych przy brzegu jeziora jest już zabudowana. W granicach planu nie występują obszary ujęte w rejestrze obszarów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.
Organ wspomniał też, że na zarzut niewłaściwego rozpatrzenia uwag przez Radę Miejską w Żukowie odpowiedzi udziela załącznik nr 3 do skarżonej uchwały.
Na rozprawie w dniu 8 lutego 2023 roku pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że na przedmiotowej działce skarżącej nie ma oczka wodnego, znajduje się tam jedynie sezonowo woda opadowa lub roztopowa. Działka nie ma walorów krajobrazowych, ma 0,4310 ha powierzchni. Stwierdził także, iż skarżąca podnosi te wady planu, które dotyczą jej działki.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259)
- w skrócie "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana została uchwała nr XXII/264/2020 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 26 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Chwaszczyno w rejonie Jeziora Wysockiego. Kontrolę tę w niniejszym postępowaniu uruchomiła skarga złożona przez M. K. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372) – w skrócie "u.s.g.".
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W pierwszej kolejności Sąd musiał zatem zbadać, czy zostało wykazane przez wnoszącą skargę naruszenie przysługującego jej interesu prawnego lub uprawnienia. W tej kwestii bowiem, z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika wprost, że dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy niezbędnym jest wykazanie, że narusza ona interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Natomiast przyjęcie braku naruszonego interesu prawnego powoduje konieczność odrzucenia skargi (vide art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie, że zgodnie z treścią art. 101 ust 1 u.s.g. zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną danego podmiotu gdy wywołuje dla niego negatywne następstwa prawne np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2012 r.,
sygn. II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84
i z 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121). Interes prawny skarżącego musi zostać zatem naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować zarówno w momencie podjęcia kwestionowanej uchwały, jak
i w momencie jej zaskarżenia, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny musi być zatem aktualny. Nie może to być interes prawny przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny ale musi być rzeczywiście istniejący (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II SA/Łd 1438/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Musi to być również interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2010 r., sygn. II SA 1410/01, Baza Orzeczeń LEX nr 53376).Należy też dodać, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.
Kwestionując zatem uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący winien dowieść, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, czyli np. pozbawia go pewnych - prawem gwarantowanych - uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Tylko istnienie tak określonej legitymacji skargowej zezwala na rozpatrywanie merytorycznych zarzutów wniesionej skargi, uruchamiając kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Natomiast brak legitymacji skargowej prowadzić musi do odrzucenia skargi, bez badania zasadności zarzutów odnoszących się do skarżonego aktu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, iż poza sporem pozostaje, że zaskarżony plan miejscowy narusza interes prawny skarżącej jako właściciela działki nr [...], obręb Ch.
W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała natomiast w jakikolwiek sposób aby pozostałe zapisy planu, tj. nie dotyczące jej działki, godziły w sposób bezpośredni w jej interes prawny lub uprawnienie powodując, że jej sfera prawna będzie skutkiem tych ustaleń planu ograniczona, ze wskazaniem konkretnej normy prawa materialnego, z której uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzone. Analiza treści skargi oraz oświadczenia pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie wskazuje bowiem jedynie, że skarżąca upatruje podstawy swojej legitymacji skargowej w fakcie, iż jest właścicielem nieruchomości objętej ustaleniami planu, które ograniczają jej prawo własności. Okoliczność ta nie pozwala jednak na zaskarżenie przedmiotowego planu miejscowego w całości, a jedynie co do postanowień MPZP dotyczących jej działki. W ocenie Sądu skarżący jako przedmiot zaskarżenia może wskazać cały plan miejscowy oraz domagać się stwierdzenia nieważności tego planu w całości, jednak dopuszczalność tak określonego przedmiotu zaskarżenia zależy od tego, czy skarżący, w realiach danej sprawy, wykaże naruszenie jego interesu prawnego w odniesieniu do całości postanowień danego planu miejscowego (tak NSA w wyrokach z 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2150/21 oraz z 24 lipca 2018 r., sygn. II OSK 791/18, CBOSA).
W niniejszej sprawie skarżąca wyjaśniła, że swój interes prawny do wywiedzenia skargi wywodzi jedynie z faktu ochrony własnego prawa podmiotowego, tj. własności działki nr [...] w Ch., zarzucając zaskarżonemu MPZP, że jego ustalenia naruszają jej prawnie chroniony interes oraz uprawnienie skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - poprzez istotne ograniczenie, a w zasadzie zakaz zabudowy jej nieruchomości. Również na rozprawie w dniu 8 lutego 2023 roku pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że "skarżąca podnosi te wady planu, które dotyczą jej działki".
Mając na uwadze te wyjaśnienia skarżącej Sąd uznał, że nie wykazała ona naruszenia jej interesu prawnego w odniesieniu do całości postanowień przedmiotowego planu miejscowego, a uczyniła to jedynie w tej części, która dotyczy jej nieruchomości, tj. działki nr [...], obręb Ch.
Z tej przyczyny Sąd dokonał kontroli zgodności z prawem przeznaczenia w zaskarżonym planie miejscowym działki skarżącej, a w pozostałym zakresie skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tym przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest w tej sprawie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki skarżącej Sąd zważał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293) – w skrócie "u.p.z.p.", kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej przepisami u.p.z.p. procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd - uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Kontrola sądowo-administracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tak więc rozstrzygnięcia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych
w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Jak wynika z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi jedynie istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. II OSK 1778/08, Baza Orzeczeń LEX nr 574411, teza 1).
W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 - 3, natomiast standardy dokumentacji określa wydawane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie. W przypadku kontrolowanego aktu było to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej jako "rozporządzenie").
Jak już wskazano powyżej, ustawodawca w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z mocy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. gmina zobowiązana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z przepisów u.p.z.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie o sygn. K 27/00 (OTK 2001/2/29, Baza Orzeczeń LEX nr 46367), podjętym w poprzednim stanie prawnym wynikającym z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), lecz rozważania dotyczące tej kwestii pozostają aktualne, wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne nie może tym samym stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem organy gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP.
Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W konsekwencji ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana musi być przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tak określony sposób, w części skutecznie zaskarżonej, czyli w zakresie ustaleń planu dotyczących nieruchomości skarżącej, Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu - skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Nie dostrzegł także istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności, w szczególności uznał, że uchwalając go Rada Miejska w Żukowie nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego.
Z dokumentacji planistycznej wynika, że w dniu 30 czerwca 2016 roku Rada Miejska w Żukowie podjęła uchwałę nr XXV/275/2016 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Chwaszczyno w rejonie Jeziora Wysockiego. Obwieszczenie z dnia 11 maja 2017 roku o przystąpieniu do sporządzenia ww. planu oraz o przystąpieniu do opracowania prognozy oddziaływania na środowisko a także możliwości i terminie składania wniosków zostało zamieszczone w lokalnej prasie, Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy w Żukowie oraz wywieszone na jego tablicy ogłoszeń. Pisemnie zawiadomiono o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego także instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu.
Jednocześnie z dokumentacji planistycznej wynika, że Burmistrz Gminy Żukowo - zgodnie z wymaganiami u.p.z.p. - upubliczniał informacje dotyczące przeprowadzanej procedury planistycznej, zamieszczając stosowne powiadomienia w lokalnej prasie, Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy w Żukowie oraz wywieszając je na tablicy ogłoszeń Urzędu.
W ten sposób obwieścił o pierwszym wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w okresie od 1 lutego do 25 lutego 2019 r.; terminie dyskusji publicznej w dniach 13, 15, 20 i 21 lutego 2019 r. oraz terminie wnoszenia uwag do dnia 12 marca 2019 r. W dniu 21 lutego 2019 roku odbyła się pierwsza dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy protokół z listą osób biorących udział w dyskusji. W aktach organu znajduje się również wykaz uwag zgłoszonych do wyłożonego po raz pierwszy projektu planu wraz ze stanowiskiem organu.
Następnie Burmistrz obwieścił o drugim wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w okresie od 26 lipca do 23 sierpnia 2019 r.; terminie dyskusji publicznej w dniu 22 sierpnia 2019 r. oraz terminie wnoszenia uwag do dnia 9 września 2019 r. W dniu 22 sierpnia 2019 roku odbyła się druga dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy protokół z listą osób biorących udział w dyskusji. W aktach organu znajduje się też wykaz uwag zgłoszonych do wyłożonego po raz drugi projektu planu, obejmujący uwagi skarżącej, wraz z merytorycznym stanowiskiem organu, w tym merytorycznym stanowiskiem organu dotyczącym jej uwag.
Trzecie wyłożenie dotyczyło tylko fragmentu projektu planu (działek wyraźnie wskazanych w obwieszczeniach Burmistrza), który nie obejmował nieruchomości skarżącej. Ten fragment planu został wyłożony wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w okresie od 14 lutego do 9 marca 2020 r. Dyskusja publiczna odbyła się w dniu 26 lutego 2020 r. W obwieszczeniach wskazano też, że uwagi do tego fragmentu projektu planu można składać do 24 marca 2020 roku. W aktach organu znajduje się również wykaz uwag zgłoszonych do tego fragmentu projektu planu, obejmujący uwagi skarżącej, wraz z stanowiskiem organu, w tym dotyczącym jej uwag. To właśnie odnosząc się do tych uwag skarżącej organ stwierdził, że działka nr [...] (nieruchomość skarżącej) położona jest poza fragmentami projektu planu podlegającymi ponownemu wyłożeniu. Wbrew twierdzeniom skargi, rozpatrując uwagi skarżącej organy nie stwierdziły zatem, że jej nieruchomość nie leży na obszarze projektowanego MPZP. Należy przy tym dodać, że wyłożenie jedynie fragmentu projektu planu objętego zmianami po wniesionych wcześniej uwagach, zgodne było z art. 19 u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli organ gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (ust. 1). Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (ust. 2).
Z dokumentacji planistycznej wynika również, że czynności podejmowane przez Burmistrza, o których mowa w art. 17 u.p.z.p., zostały należycie i w pełni udokumentowane w zakresie określonym w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada stwierdziła także, iż przepisy miejscowego planu nie naruszają ustaleń obowiązującego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Żukowo", przyjętego uchwałą nr XLVI/828/2002 Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 9 października 2002 r, ze zmianami wprowadzonymi uchwałami Rady Miejskiej w Żukowie – nr IX/195/2003 z dnia 25 czerwca 2003 r., nr XXXVII/629/2005 z dnia 30 listopada 2005 r., nr XXXVII/630/2005 z dnia 30 listopada 2005 r., nr XLVII/772/2006 z dnia 9 października 2006 r., nr XVIII/310/2008 z dnia 25 kwietnia 2008 r, nr XXXII/344/2013 z dnia 26 kwietnia 2013 r., nr XXXIII/349/2013 z dnia 9 maja 2013 r., nr XVI/171/2015 z dnia 27 października 2015 r. oraz nr XI/151/2019 z dnia 27 sierpnia 2019 r. – zwanego dalej "Studium", a więc spełniła wymóg określony w art. 20 u.p.z.p.
Należy dodać, że rysunek planu sporządzony został na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, co wynika również z tekstowej części planu (vide § 3 pkt 1 uchwały). Także cała procedura planistyczna - poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały, w szczególności dotycząca wykładania kolejnych projektów planu do publicznego wglądu, przeprowadzona została z wykorzystaniem rysunku planu sporządzonego na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących braku na tym rysunku pieczęci potwierdzającej jego przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Sąd zwraca uwagę na fakt, iż w załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały, zawierającym rozstrzygniecie uwag zgłoszonych do projektu planu, organ wyjaśnił, że mapa zasadnicza, na której sporządzono projekt przedmiotowego planu miejscowego została pozyskana w formie cyfrowej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i jest zgodna z wymogami art. 16 u.p.z.p.; projekt planu sporządzono na mapie zasadniczej w oparciu o wizję w terenie oraz z wykorzystaniem ogólnodostępnych map np. z Geoportalu. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił również, że ogólnodostępne serwisy dostarczające dane przestrzenne są wykorzystywane w organie jako informacja wspomagająca proces planistyczny. Natomiast wizja w terenie pozwala zweryfikować i uzupełnić informacje wynikające z mapy zasadniczej. Na jej podstawie powstają m.in. analizy i materiały pomocnicze (robocze) do planu miejscowego, które nie mają sformalizowanego charakteru i nie podlegają publikacji oraz nie wymagają udziału społeczeństwa. Organ zasadnie podkreślił przy tym, kiedy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje udział społeczeństwa, wskazując na składnie wniosków do planu, wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu i składanie uwag do projektu planu.
W ocenie Sądu sporządzenie projektu planu miejscowego w jego części graficznej na kopii mapy zasadniczej pozyskanej w formie cyfrowej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie narusza w sposób istotny procedury planistycznej, w tym art. 16 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Rysunek przedmiotowego planu miejscowego został bowiem sporządzony na kopii mapy zasadniczej we właściwej, przewidzianej przepisami u.p.z.p. skali 1:1000, co potwierdza także treść części tekstowej uchwalonego planu – vide § 3 pkt 1 uchwały, a skarżąca w żaden sposób nie wykazała aby zawierał on jakiekolwiek nieścisłości, czy też nieaktualne dane, szczególnie w zakresie dotyczącym jej nieruchomości.
Dokonując dalszej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd zważył, że zgodnie z zaskarżoną uchwałą działka skarżącej nr [...], o łącznej powierzchni 0,4310 h., została przeznaczona w części pod "zieleń krajobrazową" (symbol 17 ZK) a w części pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (symbol 16 MN). Jej znikoma część - przylegająca do terenu 17 ZK, znalazła się natomiast w granicach terenu przeznaczonego w planie pod drogę publiczną klasy dojazdowej (symbol 03 KDD). Zasadności przeznaczenia tej niewielkiej części jej nieruchomości pod drogę publiczną skarżąca w żaden sposób nie kwestionowała.
Uzasadniając częściowe przeznaczenie terenu skarżącej pod zieleń krajobrazową Rada wyjaśniła, że wyłączenie spod zabudowy tej części działki skarżącej - podmokłej, gdzie stoi woda, jest podyktowane istniejącymi warunkami i zgodne z ustaleniami Studium, które wskazuje, że takie tereny powinno się wyłączać z zabudowy. Rada wskazała na te zapisy Studium, które określają WARUNKI PROEKOLOGICZNEGO ROZWOJU PRZESTRZENNEGO GMINY ŻUKOWO, gdzie jest wskazane ograniczenie zabudowy terenów naturalnych i seminaturalnych, zachowanie naturalnych zbiorników retencyjnych, takich jak tereny podmokłe i nieuregulowane cieki. Podkreśliła przy tym, że wskazane w Studium tereny proponowane do wyłączenia spod zabudowy na etapie sporządzania miejscowych planów to między innymi tereny trwale lub okresowo podmokłe, obniżenia terenu, tereny roślinności zaroślowej i szuwarowej, bagna, torfowiska. Wyjaśniła nadto, że istniejące na działce skarżącej podmokłości nie mają pełnić funkcji zbiornika retencyjnego wyznaczonego w Studium (vide załącznik nr 3 do uchwały, pkt 58).
W ocenie Sądu Rada należycie uzasadniła przeznaczenie części działki skarżącej pod zieleń krajobrazową. Jak wykazała bowiem, o sposobie przeznaczenia tej części działki skarżącej w zaskarżonym planie zadecydowały jej naturalne warunki i ukształtowanie. Na tej części działki skarżącej gromadzą się bowiem wody opadowe i roztopowe - tworząc teren podmokły, czego skarżąca w zasadzie nie kwestionowała. Na rozprawie w dniu 8 lutego 2023 roku pełnomocnik skarżącej przyznał, że na tej części działki gromadzi się sezonowa woda opadowa i roztopowa (vide protokół rozprawy z dnia 8 lutego 2023 roku - k. 42 akt sądowych). Dlatego też organy gminy wyłączyły tę część działki skarżącej spod zabudowy i ustaliły dla niej w MPZP przeznaczenie o symbolu 17.ZK - teren zieleni krajobrazowej, czyli teren wyłączony spod zabudowy, na którym dopuszcza się jedynie lokalizację urządzeń sportowo-rekreacyjnych, placu zabaw, ciągów pieszych i rowerowych, a także wprowadza zapis o zachowaniu istniejących zbiorników wodnych.
Podkreślenia przy tym wymaga, że takie przeznaczenie części działki skarżącej jest zgodne z zapisami "Prognozy oddziaływania na środowisko miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Ch. w rejonie Jeziora Wysockiego, gmina Żukowo" (załączonej do akt planistycznych). Z załącznika graficznego do tej analizy wynika bowiem, że ta część działki skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym w prognozie jako "obszary niewskazane do zabudowy, stanowiące uzupełnienie terenów przeznaczonych do zainwestowania – tereny o niekorzystnych warunkach fizjograficznych (...)".
Tak więc wyłączenie części działki skarżącej spod zabudowy nie było podyktowane jej walorami krajobrazowymi, a jej niekorzystnymi warunkami fizjograficznymi. Nie umożliwiała takiego przeznaczenia (a wręcz je mogła dodatkowo uzasadniać w ocenie Sądu) wskazywana przez skarżącą napowietrzna linia energetyczna, która przebiega przez tę część jej działki. Należy dodać, że również część sąsiedniej działki została przeznaczona pod ten sam teren zieleni, tworząc z częścią działki skarżącej większą całość – teren zieleni wśród terenów przeznaczonych pod budownictwo. W kontekście tego ustalenia można dodać, że jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy zlokalizowanie zieleni krajobrazowej /urządzonej/ w otoczeniu zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego, powinny być zwykle rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura (w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska) – tak NSA w wyrokach z 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2150/21 oraz 8 listopada 2022 r., sygn. II OSK 1742/22, CBOSA. Jak wyjaśnił bowiem NSA w wyroku z 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2150/21: "W kontekście art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p trzeba podkreślić, że zasada zrównoważonego rozwoju została wprost wyrażona w Konstytucji RP (art. 5), podobnie jak obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP). Dla realizacji tych podstawowych zasad ustrojowych, w kontekście planowania przestrzennego, kluczową rolę odgrywa zwiększenie powierzchni terenów zieleni urządzonej. Funkcjonowanie takich terenów w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej (...) w zasadniczy sposób wpływa na poziom życia (...) mieszkańców (...) rzeczywista poprawa jakości życia to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280)."
W ocenie Sądu powyższe ustalenia, szczególnie w świetle treści znajdującej się w aktach planistycznych "Prognozy oddziaływania na środowisko (...)", której zawartości skarżąca w żaden sposób nie kwestionowała, pozwalają zatem uznać, że ustalając w zaskarżonej uchwale opisane powyżej przeznaczenie części działki skarżącej (17.ZK) Rada nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., jest podstawowym narzędziem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenów oraz określa się sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego, czyli - zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy, a jego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Skoro w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że z jednej strony - gmina decydując o kształcie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - może w istotny sposób ograniczać prawo własności nieruchomości, a z drugiej – właśnie z tego powodu, jej działania w tej materii muszą podlegać ocenie pod kątem zgodności z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Obligatoryjne elementy treści planu miejscowego określa art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Wynika z niego w szczególności, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo (według brzmienia ustawy z daty uchwalania zaskarżonego planu) m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, a także zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.
Z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. wynika zaś, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych.
W ocenie Sądu Rada wykazała, że wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności skarżącej uzasadniają względy interesu publicznego, w tym związane z właściwym gospodarowaniem na terenie gminy wodami opadowymi i roztopowymi. Przedstawione przez organy motywy działania i podstawy takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności skarżącej, pozwalały zatem przyjąć, że organy gminy nie nadużyły władztwa planistycznego w tej sprawie.
Przeznaczenie działki skarżącej w części pod zieleń krajobrazową nie narusza także, wbrew zarzutom skargi, ustaleń obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Studium.
Należy przy tym zauważyć, iż przywoływana przez skarżącą uchwała Rady Miejskiej w Żukowie z dnia 27 sierpnia 2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Żukowo dotyczyła jedynie zmiany studium gminy w zakresie ujawnienia obszarów z udokumentowanymi złożami kopalin. Tak więc w żaden sposób nie odnosiła się do nieruchomości skarżącej, co do której zapisy Studium cały czas, tj. podczas całej procedury planistycznej, były takie same. Integralnymi częściami ww. uchwały są rysunki zmiany studium oraz ujednolicony tekst "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Żukowo" (załączony do akt sądowych na nośniku CD – k. 32 akt).
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 in principio u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2150/21 oraz z 21 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 731/15, CBOSA). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. II OSK 837/21, CBOSA). Ponadto stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. II OSK 2150/21 oraz 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19, CBOSA).
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że jest bezsporne, iż Studium lokalizuje nieruchomość skarżącej na terenie przeznaczonym pod intensywny rozwój osadniczy i gospodarczy. Znajduje się ona bowiem w granicach wyznaczonego w Studium "obszaru dynamicznego rozwoju osadniczego i gospodarczego". W rozdziale 21. Studium, zatytułowanym: "KIERUNKI ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO GMINY ŻUKOWO. KIERUNKI ZMIAN W STRUKTURZE PRZESTRZENNEJ GMINY ORAZ - PRZEZNACZENIU TERENÓW" wskazano, że "Kierunkowa struktura zagospodarowania przestrzennego opisana w punkcie 21 w odniesieniu do zidentyfikowanych stref tożsamości i negocjacji, stanowi podstawę dalszego, szczegółowego identyfikowania obszarów, dla których w "Studium..." ustala się kierunki rozwoju gminy. (...) obszary rozwoju przestrzennego gminy, w których "Studium..." ustala dominujące przeznaczenie (funkcje), kierunki rozwoju i zasady zagospodarowania tj.:
- w strefie negocjacji:
- obszary dynamicznego rozwoju osadniczego i gospodarczego,
- obszary dynamicznego rozwoju gospodarczego,
- w strefie tożsamości:
- obszary rozwoju osadniczego i gospodarczego,
- obszary rozwoju przedsiębiorczości – "Żukowski korytarz inwestycyjny",
- obszary rozwoju osadniczego w oparciu o walory przyrodnicze,
- obszary rozwoju rolnictwa w oparciu o walory agroprzyrodnicze."
Jak dalej zapisano w Studium: "Dla każdego obszaru sporządzono w Studium odrębną charakterystykę, z wyszczególnionymi funkcjami dominującymi, funkcjami dopuszczonymi oraz dodatkowo funkcjami wykluczonymi, w zależności od potrzeb. Wyszczególnienie na danym obszarze dominujących funkcji nie oznacza realizacji zagospodarowania lub zabudowy wyłącznie w zgodności z tymi funkcjami (podkreślenie Sądu). Przesądza natomiast o preferencjach i kierunkach rozwoju, które w sposób oczywisty wzmocnią charakter i walory danego obszaru. (...) Oznacza to, że funkcje określone jako dominujące będą najczęściej tymi, które ilościowo będą przeważały na danym obszarze i będą narzucać typ i charakter obszaru w ogólności, nie zaś jednostkowych terenów przeznaczonych dla realizacji zagospodarowania i zabudowy. Jest możliwe zatem, aby na danym obszarze rozwijały się funkcje inne niż wymienione, w tym funkcje wyszczególnione jako dopuszczone, jednak powinno to zostać szczegółowo przeanalizowane na etapie analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, przy szczególnym uwzględnieniu charakteru obszaru, w którym teren się znajduje i przy uwzględnieniu niezbędnych standardów dla funkcji dominujących." (vide strona 116 Studium).
Jak wyjaśniono powyżej, działka skarżącej znalazła się na obszarze określonym w Studium jako "obszar dynamicznego rozwoju osadniczego i gospodarczego". Dla tych obszarów w Studium (vide str. 119 Studium – 21.2.1. OBSZARY DYNAMICZNEGO ROZWOJU OSADNICZEGO I GOSPODARCZEGO) ustalono następującą charakterystykę: "Obszary dynamicznego rozwoju osadniczego i gospodarczego, zaliczone do strefy negocjacji – intensywnego wielofunkcyjnego rozwoju (...) Kierunkiem rozwoju obszarów jest dalszy rozwój funkcji mieszkaniowych, usługowych, produkcyjnych i magazynowo - składowych i koncentracja usług obsługi mieszkańców w ośrodkach sieci osadniczej. Głównym celem polityki przestrzennej wyrażonej w kierunkach zagospodarowania przestrzennego obszarów jest wykorzystanie dla nowego zainwestowania rezerw terenowych na obszarach już zainwestowanych oraz wykorzystanie obszarów najbardziej przydatnych pod względem warunków infrastrukturalnych, o korzystnych powiązaniach komunikacyjnych (istniejących i planowanych) z obszarami zewnętrznymi (...). Funkcje dominujące: mieszkalnictwo jednorodzinne, usługi, produkcja, magazyny i składy. Funkcje dopuszczone: mieszkalnictwo wielorodzinne w obrębach Chwaszczyno, Banino i Leźno, rolnictwo, ogrodnictwo, produkcja rolna, w tym zabudowa zagrodowa. (...) Funkcje wykluczone: wytwarzanie energii elektrycznej z wykorzystaniem energii wiatru o mocy przekraczającej 100 kW."
W Studium określono także tereny wyłączone spod zabudowy (vide str. 133 Studium - 22.2 TERENY WYŁĄCZONE SPOD ZABUDOWY), wskazując m.in., że terenami proponowanymi w Studium do wyłączenia spod zabudowy na etapie sporządzania miejscowych planów są " lokalne korytarze ekologiczne, obejmujące m.in. lasy, zadrzewienia, aleje drzew, parki, tereny wód otwartych, cieki wodne, rzeki, jeziora, tereny hydrogeniczne, trwale lub okresowo podmokłe obniżenia terenu (podkreślenie Sądu), tereny roślinności zaroślowej i szuwarowej, łąki, bagna, torfowiska, doliny cieków, w tym dna i zbocza tych dolin, oraz doliny bezciekowe."
Ustalono także w Studium (vide k. 137 Studium - 23.3.4 WARUNKI PROEKOLOGICZNEGO ROZWOJU PRZESTRZENNEGO GMINY ŻUKOWO), że proekologiczny rozwój przestrzenny gminy Żukowo oznacza m.in. "ograniczenie zabudowy terenów naturalnych i seminaturalnych, włączenie tych terenów do sieci korytarzy ekologicznych, zachowanie naturalnych zbiorników retencyjnych, takich jak tereny podmokłe i nieuregulowane cieki, racjonalna gospodarka spływami opadowymi (...)".
W ocenie Sądu przeznaczenie w zaskarżonej uchwale działki skarżącej
– o łącznej powierzchni 0,4310 ha, w części pod "zieleń krajobrazową" (symbol 17.ZK) a w części pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (symbol 16.MN), w żaden sposób nie narusza powyższych zapisów Studium. Z ustaleń tych wynika bowiem, że obie wskazane w planie miejscowym funkcje są dla tej działki - zgodnie z zapisami Studium dopuszczalne. Nie budzi także wątpliwości Sądu, że zgodne z zapisami Studium przytoczonymi powyżej jest przeznaczenie znikomej części działki skarżącej pod drogę publiczną.
Należy dodać także, iż znaczna część działki skarżącej – oznaczona w planie symbolem 16.MN - może być wykorzystana zgodnie z zapisami planu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wbrew zarzutom skargi, organ nie pozbawił przy tym skarżącej możliwości zabudowy tej części działki nie zapewniając dostępu tej części nieruchomości do drogi publicznej. Jak wynika bowiem z części graficznej planu, dojazd do tej części działki skarżącej, której powierzchnia umożliwia zabudowę, będzie odbywał się z drogi publicznej 03.KDD poprzez drogę wewnętrzną 07.KDW, a więc w sposób zgodny z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Przepis ten definiuje dostęp do drogi publicznej, ustalając, że należy przez to rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w toku procedury planistycznej dotyczącej ustalania przeznaczenia działki skarżącej organy gminy należycie wyważyły interesy, tj. interes prywatny skarżącej, odzwierciedlający się w poszanowaniu jej prawa własności nieruchomości, i interes publiczny, przemawiający m.in. za dbaniem o prawidłową gospodarkę wodami opadowymi i roztopowymi także na nieruchomościach stanowiących własność prywatną. Wskazać przy tym należy, że gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i to do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, w granicach dozwolonych prawem. Oczywistym jest, że plan miejscowy wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany miejscowe ustalają bowiem możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają zatem ze swej istoty ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy. Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przewiduje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, lecz nakazuje także uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, a także potrzeby interesu publicznego
- art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 6 i 9. Należy dodać, że prawo własności, mimo że chronione przepisami Konstytucji RP i Kodeksu cywilnego, nie będąc prawem absolutnym, podlega ograniczeniom i prawną dopuszczalność jego ograniczenia przewidują w szczególności zapisy analizowanej w niniejszym stanie faktycznym u.p.z.p., przyznające gminom imperium planistyczne.
Trzeba przy tym podkreślić również, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Pod pojęciem "zaspokajanie" należy przy tym rozumieć wszystkie formy prawne, którymi może się posłużyć gmina i które zostały jej przyznane prawem w celu realizacji zadań. W odniesieniu zatem do zadań związanych z gospodarką wodną, realizacja owych zadań wiąże się w pierwszym etapie w szczególności z ich zaplanowaniem w oparciu o przepisy u.p.z.p.
Powyższe oznacza, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną skarżącej, naruszająca przysługujące jej atrybuty prawa własności, została przeprowadzona z należytym rozważeniem elementów składających się na proporcjonalność zastosowanych w ramach władztwa planistycznego gminy środków, co w ocenie Sądu oznacza, że Rada - stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu skarżącej i sposobie jego zagospodarowania - nie nadużyła władztwa planistycznego. W niniejszej sprawie organ wyjaśnił bowiem przesłanki, którymi kierował się, przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności skarżącej.
Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności i rozważania należy uznać, że akta odzwierciedlające procedurę planistyczną i wyjaśnienia przedstawione przez organ w toku postępowania sądowego pozwalają stwierdzić, że organ dołożył należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym należycie rozważył konieczność dokonania ingerencji w sferę prawną skarżącej.
Jednocześnie należy wyjaśnić, że w ramach kontroli zaskarżonej uchwały Sąd nie może narzucić gminie konkretnych rozwiązań planistycznych, gdyż ta kwestia pozostaje w sferze kompetencji organów gminy, które decydują o sposobie przeznaczenia i warunkach zagospodarowania terenu. W ramach sądowej kontroli, opartej o art. 28 u.p.z.p., sąd bada tylko, czy realizując to zadanie gmina nie nadużyła władztwa planistycznego.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że nie dotyczą one naruszonego interesu prawnego skarżącej. Jest to istotne, ponieważ przeprowadzana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały, dokonywana jest w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., a to oznacza, że skarga na MPZP nie jest actio popularis, a zatem nie pozwala ona na dokonywanie kontroli zaskarżonego aktu w zakresie, w jakim nie narusza on konkretnego, zindywidualizowanego interesu prawnego skarżącej.
W szczególności zarzut uchwalenia MPZP w granicach szerszych niż wynikające z mapy stanowiącej załącznik do uchwały intencyjnej nie dotyczy działki skarżącej, a poza tym – jak wyjaśniła Rada – nie jest zasadny (kwestia pomostów na jeziorze). Podobnie rzecz ma się z zarzutem nierozważenia przez organy gminy wszystkich kwestii dotyczących kształtowania zasad ochrony krajobrazu i walorów przyrodniczych przy uchwalania planu, szczególnie w kontekście ochrony walorów Jeziora Wysockiego, czy też jego brzegu, a także z zarzutem dotyczącym nieuwzględnienia w zapisach MPZP zasady powszechnego dostępu do jezior. Zresztą niezasadnym w światle zapisu § 10 pkt 4 MPZP, zgodnie z którym zagospodarowanie terenów bezpośrednio przylegających do jeziora winno być zgodne z przepisami ustawy – Prawo wodne, a to przepisy tej ustawy, wskazane w odpowiedzi na skargę, zapewniają swobodny dostęp do brzegów jezior.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę w części dotyczącej działki skarżącej za niezasadną, ponieważ wprowadzając zakwestionowane przez skarżącą zapisy w zaskarżonej uchwale organ nie naruszył istotnie ani zasad, ani trybu sporządzania planu miejscowego, i z tej przyczyny - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - ją w tej części oddalił.
W pozostałej części Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tym przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest w tej sprawie art. 101 ust. 1 u.s.g.