IV SA/Po 706/04

IV SA/Po 706/04 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2004-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Bożena Popowska
Ewa Makosz-Frymus
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
II OSK 235/05 - Wyrok NSA z 2005-11-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono akt nadzoru
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 3, art. 94
Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 110 poz. 721
art. 15, art. 16 ust. 1
Obwieszczenie Ministra Kultury i Sztuki z dnia 12 września 1997 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Tezy
Brak stwierdzenia nieważności /art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, bądź orzeczenia o niezgodności z prawem /art. 94 powołanej ustawy/ wcześniejszej uchwały rady gminy, regulującej tę samą materię, nie sanuje naruszenia prawa przez uchwałę poddaną kontroli organu nadzoru, a następnie sądu administracyjnego w postępowaniu ze skargi rady gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski ( spr ) Sędziowie Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędzia WSA Bożena Popowska Protokolant referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie statutu O. Centrum Kultury w O. ; I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność § 5 , § 8 pkt 2 , § 24 ust.1 statutu O. Centrum Kultury w O., stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], II. w pozostałej części skargę oddala, III. określa, że zaskarżony akt nadzoru nie może być wykonany w zakresie objętym punktem I ( pierwszym ) wyroku. /-/ B.Popowska /-/ M.Dybowski /-/ E.Makosz-Frymus JF
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2004 r.- nr [...]na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 oraz art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm.- dalej usg) Wojewoda stwierdził nieważność §§ 5, 8 pkt 2, 9 pkt 2, 12, 13, 20, 23, 24 ust. 1 i § 25 statutu O. Centrum Kultury, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej O. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w sprawie statutu O. Centrum Kultury w O. ( doręczonej dnia [...]kwietnia 2004 r.)- ze względu na istotne naruszenie prawa.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że § 5 uchwały istotnie narusza prawo- art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (j.t. Dz.U. 13/01/123 ze zm.- dalej udzk). Zapis w § 9 pkt 2 statutu, iż w skład struktury organizacyjnej O. Centrum Kultury (dalej OCK) wchodzi Muzeum Regionalne, rażąco narusza art. 5a ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach ( Dz.U. 5/97/24 ze zm.- dalej uom) stanowiący, że muzea posiadają status samodzielnych jednostek organizacyjnych będących instytucjami kultury i mogą być łączone tylko z innymi muzeami. Z tych przyczyn Wojewoda zakwestionował również zapis § 8 pkt 2 statutu, przypisujący OCK zadanie opieki nad zabytkami. W ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej mowa jest o "instytucji kultury", zatem niezgodnie z ustawą w §§ 9, 13 i 20 użyto sformułowania, że OCK jest samorządową instytucją upowszechniania kultury. W § 12 zawarto niejednoznaczny i mylący zapis o "roli zastępcy"; zgodnie z art. 15 ust. 6 udzk organizator winien jednoznacznie określić, czy przewiduje powołanie stanowiska zastępcy lub zastępców dyrektora instytucji kultury i w takim przypadku określić sposób oraz tryb ich powoływania i odwoływania. Zapis § 23 statutu jest sprzeczny z art. 15 ust. 1 udzk i art. 33 ust. 5 usg. Zgodnie z tymi przepisami, pracodawcą dla dyrektora OCK jest organizator instytucji kultury, a burmistrz jest jego zwierzchnikiem służbowym. Określenie w § 24 ust. 1 statutu czteroletniej kadencyjności stanowiska dyrektora OCK, ogranicza uprawnienia burmistrza, gdyż- zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 5 usg w zw. z art. 68 § 1 [1] kp, do wyłącznej właściwości burmistrza należy określenie czasookresu trwania stosunku pracy dyrektora OCK. Przekroczeniem kompetencji Rady jest zastrzeżenie w § 25 statutu, by wszystkie komisje Rady opiniowały decyzje Burmistrza o odwołaniu dyrektora jednostki. Na marginesie Wojewoda wskazał, że w przepisach ogólnych statutu, błędnie przytoczono miejsce publikacji ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a w § 29- w miejsce § 28- winien być wskazany § 27.
Uchwałą z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] Rada Miejska O. na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( j.t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm.) postanowiła wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na owo rozstrzygnięcie nadzorcze.
Rada Miejska w skardze wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając mu niezgodność z prawem. Stanowisko swe Rada uzasadniła tym, że Wojewoda dowolnie interpretuje zapisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a interpretacja ta prowadzi do ograniczenia uprawnień Rady Miejskiej jako organizatora instytucji kultury. Prowadzenie działalności kulturalnej na terenie miasta i gminy jest zadaniem własnym gminy, wynikającym z art. 9 ust. 2 udzk i z art. 7 ust. 1 pkt 9 usg. W tym celu Rada uchwałą z dnia [...]czerwca 1992 r. nr [...] powołała samorządową instytucję kultury pod nazwą O. Centrum Kultury. W 2004 r. Rada jedynie uaktualniła nadany w 1992 r. O. Centrum Kultury statut. W art. 15 ust. 4 udzk mowa o kandydacie na stanowisko dyrektora instytucji kultury, a w § 5 statutu mowa o obowiązkach i uprawnieniach funkcjonującego już dyrektora- są to dwie niezależne od siebie sytuacje faktyczne. Art. 5a uom ma zastosowanie do muzeów łączonych z innymi instytucjami kultury; Muzeum Regionalne w O. jest Izbą Pamięci w rozumieniu ustawy o muzeach, funkcjonującą na terenie miasta i gminy od 1992 r. Muzeum ma za niski budżet, by tworzyć odrębną instytucję; ma jednak znaczenie w świadomości lokalnej. W muzeum jest jedyna ekspozycja, dotycząca norweskich jeńców wojennych; muzeum zwiedzają obywatele Norwegii, a w 2003 r. odwiedził je ambasador Królestwa Norwegii w Polsce. Zapis § 8 ust. 2 statutu odpowiada zapisowi z art. 32 ust. 2 pkt 2 udzk. Wyrażenie "upowszechnianie kultury" (§§ 9, 13 i 20 statutu) obrazuje działalność prowadzoną przez tę instytucję kultury, a jego brzmienie nie koliduje z zapisami udzk. Z § 23 wynika, że pracodawcą dyrektora jest rada miejska; z uwagi na kolegialność organu, nie jest to możliwe. Zgodnie z art. 11a i art. 26 usg, Burmistrz jest organem wykonawczym Rady i dlatego Rada- na podstawie art. 10 udzk- jako organizator- upoważniła swój organ wykonawczy do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy "omówionych w art. 15" udzk. Postanowienia §§ 25,24 i 12 statutu nie są sprzeczne z zapisami ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a przy braku przepisów wykonawczych, "stanowią dokument świadczący o realizacji ustawy".
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga okazała się w części zasadną.
Dopiero w toku rozprawy dnia 23 września 2004 r. przedłożono Sądowi: odpis uchwały nr [...]Rady Miejskiej O. wraz z odpisem fragmentu (§§ 1- 13 ust. 3) statutu O. Centrum Kultury, będącego załącznikiem do owej uchwały; odpis uchwały Rady Miejskiej O. z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] wraz z odpisem fragmentu (§§ 1- 20) statutu O. Centrum Kultury, będącego załącznikiem do tej uchwały. Z wyjaśnień E. S.- Przewodniczącego Rady Miejskiej O. wynika, że Wojewoda nie zakwestionował w 1992 czy 2002 r. włączenia Muzeum Regionalnego do struktury OCK.
Uchwałą z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...]Rada Miejska O. utworzyła O. Centrum Kultury poprzez połączenie Miejskiej Biblioteki Publicznej im. Stanisława Czernika, Muzeum Regionalnego i Ostrzeszowskiego Domu Kultury im. Antoniego Serbeńskiego i postanowiła o utracie mocy uchwały nr [...]Rady Narodowej Miasta i Gminy w O. z dnia [...] października 1987 r. w sprawie powołania i nadania statutów instytucjom upowszechniania kultury, działającym na terenie miasta i gminy. W szczególności w § 12 statutu, stanowiącego załącznik do uchwały postanowiono, że: dyrektora powołuje i odwołuje zarząd miasta i gminy; bezpośrednim przełożonym dyrektora jest burmistrz Miasta i Gminy.
Uchwałą z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...]Rada Miejska O. postanowiła o utracie mocy obowiązującej § 3 uchwały z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...]Rady Miejskiej O. w sprawie połączenia instytucji kultury i utworzenia O. Centrum Kultury, na podstawie której nadano OCK dotychczasowy statut. Uchwałą z [...] czerwca 2002 r. nadano OCK nowy statut, stanowiący załącznik do owej uchwały. W statucie w szczególności ustalono, że: całokształtem działalności OCK kieruje Dyrektor powoływany przez Zarząd Miasta i Gminy w O. w drodze konkursu (§ 2); nadzór nad działalnością OCK sprawuje Rada Miejska w O. ( zbędnie powtarzając słowa "w O."- § 4). W § 8 określono, że: "O. [ w przedłożonym odpisie brak w szczególności słów "Centrum Kultury"] pełni rolę głównego ośrodka kulturotwórczego, które w szczególności: (...) pkt 6. sprawuje mecenat nad rodzimą twórczością zarówno wobec zabytków architektonicznych jak i zbiorów sztuki o szczególnej wartości a także utwory [ taka forma gramatyczna w przedłożonym odpisie] piśmienniczych, muzycznych, plastycznych oraz teatralnych. (...)". W § 9 określono: W skład struktury organizacyjnej OCK wchodzą następujące instytucje upowszechniania kultury: 1. Dom Kultury (...) 2.Kinoteatr "P." (...) 3. Muzeum Regionalne- ul. R. [...] Klub Rolnika w R. W § 20 określono: O. Centrum Kultury jest instytucją upowszechniania kultury finansowaną z budżetu miasta i gminy. (k. 27 ).
Muzeum Regionalne w O. nie zostało zarejestrowane w Państwowym Rejestrze Muzeów, prowadzonym przez Ministra Kultury w trybie art. 13 ust. 1 uom i rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 czerwca 2001 r. w sprawie zasad i trybu prowadzenia Państwowego Rejestru Muzeów...- Dz.U. 72/01/753 ( bezsporne- k. 29). Muzeum nie jest ujęta pod odrębnym numerem rejestru instytucji kultury w O., prowadzonym przez Burmistrza O. na podstawie art. 14 ust. 4 udzk i rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury ( Dz.U. 20/92/80).
Uchwałą z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...]Rady Miasta O. w sprawie powołania jednostki pod nazwą "Biblioteka Publiczna Miasta i Gminy O. im. S. C." z dniem [...] stycznia 2003 r. wyodrębniono ze struktur OCK ową Bibliotekę, stanowiącą odrębną instytucję kultury ( k. 27- s. 19 odpisu Rejestru).
Trafnie Skarżąca podnosi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty- w szczególności w zakresie spraw kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami- należy do zadań własnych gminy ( art. 166 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.- Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319; art. 7 ust. 1 pkt 9 usg). W art. 9 ust. 2 udzk ustawodawca wskazał, że prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Jednakże Skarżąca z faktu tego wywodzi błędne wnioski- przy organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej gmina jest bowiem uprawniona do samodzielnego określania form i sposobów prowadzenia działalności kulturalnej jedynie w takim zakresie, w jakim nie narusza to obowiązków nałożonych na gminę ustawami- in casu w szczególności ustawą z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (j.t. Dz.U. 13/01/123 ze zm), ustawą z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach ( Dz.U. 5/97/24 ze zm.), ustawą z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach ( Dz.U. 85/97/539) czy ustawą z dnia 26 czerwca 1974 r. kodeks pracy ( j.t. Dz.U. 21/98/94 ze zm.).
Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności; organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego ( poza zakresem spraw finansowych), są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie ( art. 171 ust. 1 i 2 in princ. Konstytucji). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że organ nadzoru nie ma prawnej możliwości poniechania ingerencji nadzorczej, jeśli stwierdzi wystąpienie materialnoprawnych przesłanek wydania rozstrzygnięcia nadzorczego; stwierdzenie nieważności uchwały przez organ nadzoru następuje zawsze z urzędu- niezależnie od woli organu gminy ( art. 91 ust. 1 usg; W. Grzelczak w: "Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem" W.Pr. 1990 s. 77; J. Borkowski "Sądowa kontrola uchwał organów i rozstrzygnięć nadzorczych" ST 9/95/22; W. Chróścielewski "Sądowa kontrola rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących samorządu terytorialnego" ST 10/94/52; P. Chmielnicki w: "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" W.Pr. 2004 s. 539 uw. 1).
Trafnie Wojewoda zakwestionował § 9 pkt 2 statutu. Zgodnie z art. 5a uom, dodanym przez art. 115 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej- w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. 106/98/668) z dniem 1 stycznia 1999 r., muzea będące instytucjami kultury mogą być łączone tylko z muzeami. Przepis ów jest bezwzględnie obowiązujący; bez znaczenia dla oceny istotności naruszenia prawa przedmiotowej uchwały pozostaje to, że Wojewoda nie zakwestionował uprzednio: § 1 uchwały z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...]Rady Miejskiej O. o utworzeniu O. Centrum Kultury w zakresie, w jakim doszło do połączenia Muzeum Regionalnego w O. z innymi instytucjami kultury, jako i § 1 uchwały z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...]Rady Miejska O. i § 9 pkt 3 statutu, stanowiącego załącznik do tej uchwały. Sądowi z urzędu- ze sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2004 r.- sygn. 4/II SA/Po 2428/03- wiadomym jest, że w 2003 r. Wojewoda Lubuski poddał badaniu ok. 6000 uchwał.
Jest rzeczą oczywistą, że Wojewodzie - z uwagi na rozmiary i charakter województwa- przedłożono owych uchwał znacznie więcej. Czyni to zrozumiałym możliwość przeoczenia naruszenia prawa poszczególną uchwałą- stąd m.in. możliwość wywiedzenia skargi przez wojewodę na podstawie art. 93 ust.1 zd. 2 usg. Brak stwierdzenia nieważności bądź orzeczenia o niezgodności uchwały z prawem ( art. 94 usg) uchwał wcześniejszych, regulujących tę samą materię, nie sanuje naruszenia prawa przez uchwałę poddaną kontroli organu nadzoru, a następnie Sądu w niniejszym postępowaniu.
Wejście w życie ustawy, która odmiennie reguluje materię, regulowaną dotychczasową uchwałą ( in casu- uchwałą z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...]a następnie uchwałą z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...]), nakłada na Radę Gminy obowiązek podjęcia uchwały, regulującej dane zagadnienie zgodnie z nową regulacją ustawową. Skarżąca niekonsekwentnie wskazuje na konieczność dostosowania statutu OCK do faktu likwidacji ustawą zarządu gminy i powierzenie roli organu wykonawczego gminy wójtowi ( burmistrzowi, prezydentowi miasta)- art. 11a ust. 1 pkt 2 usg ( k. 29), nie stosując tej samej zasady do wejścia w życie art. 5a uom. Fakt nie wpisania Muzeum Regionalnego w O. przez Ministra Kultury do Państwowego Rejestru Muzeów w trybie w trybie art. 13 ust. 1 uom i rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 czerwca 2001 r. w sprawie zasad i trybu prowadzenia Państwowego Rejestru Muzeów...- Dz.U. 72/01/753, nie pozbawia tej instytucji kultury cechy bycia muzeum, a jadynie nie daje podstawy do używania nazwy "muzeum rejestrowane" oraz do szczególnej ochrony i pomocy finansowej państwa ( art. 13 ust. 4 i 5 uom). Muzeum Regionalne w O. (zapoczątkowane 23 maja 1965 r. jako Izba Pamiątek Historycznych), działa jako Muzeum od 28 czerwca 1969 r., pod merytoryczną opieką Muzeum Narodowego w P., ma swą- odrębną od innych instytucji OCK- siedzibę w Ratuszu przy ul. R. [...], ma ponad 8000 eksponatów w działach: historii, archeologii, etnografii, sztuki i numizmatyki, prowadzi działalność edytorską ( od 1995 r. 19 pozycji; k. 27). Brak jakichkolwiek podstaw prawnych do działania od 1 stycznia 1999 r. w ramach OCK; Muzeum winno działać na podstawie statutu, nadanego przez gminę, w uzgodnieniu z Ministrem Kultury ( którego w niniejszej sprawie zbrakło).
Skarżąca nie przedłożyła Sądowi odpisu uchwały z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...]Rady Miasta O. w sprawie powołania jednostki pod nazwą "Biblioteka Publiczna Miasta i Gminy Ostrzeszów im. Stanisława Czernika" z dniem [...] stycznia 2003 r. wyodrębniono ze struktur OCK ową Bibliotekę, stanowiącą odrębną instytucję kultury, lecz nie ulega wątpliwości, że wyodrębniając ową Bibliotekę, realizowała wymóg organizowania i prowadzenia co najmniej jednej gminnej biblioteki publicznej ( art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach- Dz.U. 85/97/539 ze zm.- dalej uob) uznając, że działanie biblioteki publicznej jako samodzielnej jednostki organizacyjnej, lepiej posłuży realizacji zadań określonych w art. 19 ust. 2 uob. W przeciwieństwie do wyraźnego zakazu łączenia muzeów z instytucjami innymi niż muzea (art. 5a uom), art. 10 uob dopuszcza możliwość wejścia biblioteki w skład innej jednostki organizacyjnej.
Wbrew przeświadczeniu Skarżącej, zakwestionowana uchwała nie doprowadziła do nowelizacji statutu, bowiem załączony do uchwały statut całościowo reguluje zasady funkcjonowania OCK.
Słusznie Wojewoda stwierdził istotne naruszenie art. 15 ust. 6 udzk przez wskazanie w § 12 statutu. Statut- obok aktu o utworzeniu instytucji kultury- stanowi najważniejszy dokument dla działalności instytucji. W szczególności statut określa nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury, zakres działalności, organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania, sposób uzyskiwania środków finansowych, zasady dokonywania zmian statutowych, postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeśli instytucja zamierza taką działalność prowadzić ( art. 13 ust. 1 i 2 udzk). W tym zatem sensie statut pełni rolę ustrojową. Tylko statut, określając organy zarządzające, może skutecznie przewidywać stanowisko zastępcy dyrektora lub stanowiska zastępców dyrektora, określić winien wówczas sposób oraz tryb ich powoływania i odwoływania ( art. 15 ust. 6 w zw. z art. 13 ust. 2 pkt 3 udzk). Z wyjaśnień złożonych na rozprawie przez pełnomocnika Skarżącej wynika, że intencją Rady nie było powoływanie stałego zastępcy dyrektora, a jedynie wskazanie, że chorego bądź urlopowanego dyrektora zastąpi inny pracownik ( k. 29). W tej sytuacji Rada posłużyła się wadliwą techniką legislacyjną- nie powinna wprowadzać do statutu § 12, lecz instytucjami właściwymi dla prawa pracy ( właściwego skonstruowania zakresu czynności poszczególnych pracowników, a- w razie nadzwyczajnej konieczności- wyznaczenia zastępstwa ad hoc).
Skoro ustawodawca używa sformułowania "instytucje kultury" ( art. 3ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 udzk), brak jakichkolwiek podstaw, by w §§ 9, 13, 20 statutu używać pozaustawowego pojęcia "instytucja upowszechniania kultury", bowiem przy wykładni statutu powstaje dylemat, czy samorządowa instytucja upowszechniania kultury jest czym innym, niż instytucja kultury. Poglądu tego nie zmienia fakt, że jednym z zadań instytucji kultury jest- obok tworzenia i ochrony kultury- także jej upowszechnianie ( art. 1 ust. 1 udzk).
Przekracza kompetencje Rady, wynikające z art. 18 usg, nałożenie na Burmistrza obowiązku zasięgnięcia opinii wszystkich ( a nie jedynie odpowiedzialnej za sprawy kultury) Komisji Rady Miejskiej (§ 25 statutu).
Ustawodawca przewidział możliwość orzekania o nieważności uchwały w całości lub w części ( art. 91 ust. 1 usg; Z. Kmieciak, M. Stahl "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego" ST 1-2/01/101). Powinnością Wojewody było orzeczenie o nieważności jedynie części uchwały- w zakresie §§ 9 pkt 2, 12, 13, 20, 23 i 25 statutu, będącego załącznikiem do uchwały.
Nietrafnie Wojewoda zakwestionował § 5 statutu, bowiem nie narusza on żadnego przepisu prawa, a w szczególności art. 15 ust. 4 udzk. Uregulowania art. 15 i 16 udzk dotyczą wyłącznie procedury powoływania dyrektora instytucji kultury, a program działania instytucji kultury, przedstawiany w trybie art. 15 ust. 4 udzk, służy jedynie wyłonienia kandydata o najwyższych- z punktu widzenia celów ustawy i oczekiwań organizatora- predyspozycjach. Roczny plan pracy, o którym mowa w § 5 statutu, służy jedynie prowadzeniu bieżącej działalności OCK.
Postanowienie § 8 pkt 2 statutu stanowi wprost powtórzenie art. 32 ust. 2 pkt 2 udzk, co odpowiada nowej koncepcji opieki na zabytkami, określonej w art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U. 162/03/1568; A. Soldani, D. Jankowski "Zabytki. Ochrona i opieka. Praktyczny komentarz do nowej ustawy" ZCO 2004 s.17).
Skoro art. 15 ust. 1 udzk stanowi, że dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nieokreślony i może to się odbywać w drodze konkursu ( art. 16 ust. 1 udzk), a w dotychczasowych statutach dopuszczano taką możliwość ( § 12 ust. 2 statutu załączonego do uchwały z 25 czerwca 1992 r., co wskazuje na ukształtowanie pewnej tradycji), to nie ogranicza to burmistrza w realizacji jego uprawnień z art. 30 ust. 1 pkt 5 i art. 68 § 1 [1] kp. Takie uregulowanie stwarza jednocześnie podstawę do realizacji programu, zaakceptowanego wraz z osobą kandydata, wyłonionego w konkursie.
Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka o zgodności z prawem aktu nadzoru i ma możliwość uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru w całości, to- mając na uwadze zasadę sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego ( art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), zasadę praworządności ( art. 7 Konstytucji RP) i wzgląd na społeczne koszty wymiaru sprawiedliwości- możliwym było i należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jedynie w części stwierdzającej nieważność §§ 5, 8 pkt 2 i 24 ust. 1 statutu (art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 153/02/1270, zm. 162/04/1692- dalej upsa). Jeśli bowiem możliwe jest czynić więcej, tym bardziej możliwe jest czynić mniej ( orzec o uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego w części).
W pozostałej części skargę należało oddalić ( art. 150 upsa). Na podstawie art. 152 upsa Sąd określił, że zaskarżony akt nadzoru nie może być wykonany w zakresie, w jakim uległ uchyleniu niniejszym wyrokiem.
Skarżąca utraciła uprawnienie do żądania zwrotu części kosztów, bowiem- reprezentowana przez radcę prawnego- nie zgłosiła wniosku o przyznanie należnych kosztów ( art. 206 w zw. z art. 210 § 1 zd. 2 upsa). Wojewoda nie wykazał poniesienia kosztów postępowania.
/-/ B.Popowska /-/ M.Dybowski /-/ E.Makosz-Frymus
JF