IV SA/Po 700/25

IV SA/Po 700/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Sebastian Michalski /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1688
art. 67 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 2404
§ 9 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu  zagospodarowania przestrzennego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1935
§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 29 kwietnia 2025 r. nr XV/229/2025 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach ewid. 41/95 i 41/108 przy ul. Technicznej w Sadach 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Tarnowo Podgórne na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Rada Gminy Tarnowo Podgórne, w dniu 29 kwietnia 2025 roku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024r., poz. 1465 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2004r., poz. 1130 ze zm.), podjęła uchwałę nr XV/229/2025 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach ewid. 41/95 i 41/108 przy ul. Technicznej w Sadach.
Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 9 lipca 2025 roku, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na powyższą Uchwałę.
Organ nadzoru zażądał stwierdzenia nieważność uchwały w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewoda uznał, że zaskarżona uchwała jest niezgodna ze Studium w zakresie przeznaczenia terenu i rozpoznał to jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, powodujące nieważność uchwały w całości.
Skarżący wskazał, że w zaskarżonej uchwale wyznaczono tereny usług oznaczone symbolem U oraz tereny komunikacji drogowej wewnętrznej służące zapewnieniu dostępu terenu U do drogi publicznej na obszarach.
W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego planem wyznaczono kierunki zagospodarowania obejmujące tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz tereny zabudowy usługowej. W studium zapisano jednocześnie, że dla wskazanych terenów dopuszcza się usługi lokalne i pondlokale, przy czym handel o powierzchni sprzedaży do 2000 m˛.
Wojewoda wyjaśnił, że dla terenu usług wyznaczonego w uchwale zastosowano klasę przeznaczenia określona w poziomie pierwszym tabeli oraz nie zastosowano wykluczeń. W uchwale nie wprowadzono zakazu realizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m˛ na terenie oznaczonym symbolem "U", co stanowi o naruszeniu zapisów obowiązującego studium. Przy czym powierzchnia i wymiary terenu o symbolu "U", a także ustalone dla niego szczegółowe parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu pozwalają na realizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m˛.
Gmina Tarnowo Podgórne, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zażądała oddalenia skargi w całości oraz obciążenia skarżącego kosztami postępowania.
W uzasadnieniu zgłoszonych żądań Gmina wyjaśniła, że lokalizacja obiektów handlu wielkopowierzchniowego jest szczególną kategorią usług wyróżnioną w zapisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z art. 15 ust. 2a u.p.z.p. plan miejscowy przewidujący lokalizację obiektu handlu wielkopowierzchniowego sporządza się dla terenu położonego na obszarze obejmującym co najmniej obszar, na którym powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej w wyniku realizacji tego obiektu. W opinii Gminy dopuszczenie lokalizacji handlu wielkopowierzchniowego musi wynikać wprost z zapisów planu miejscowego, a jego obszar obejmować teren inwestycji wraz z otoczeniem, między innymi, komunikacyjnym. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach ewid. 41/95 oraz 41/108 przy ulicy Technicznej w Sadach nie zawiera zapisu dopuszczającego lokalizację handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m˛. Z tego względu, w ocenie Gminy, lokalizacja handlu wielkopowierzchniowego nie jest możliwa na obszarze objętym planem, a tym samym mpzp jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267).
Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rada Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 29 kwietnia 2025 roku Nr XV/229/2025 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach ewid. 41/95 i 41/108 przy ul. Technicznej w Sadach, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 23 maja 2025 roku pod pozycją 4523.
Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 16 Uchwały), tj. z dniem 7 czerwca 2025 roku, nadal obowiązuje oraz nie była nowelizowana.
Zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co zostało expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.").
Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na względzie, że skargę na uchwałę Rady wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g.").
Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały (co, jak podano w skardze, nastąpiło w dniu 20 maja 2025 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją do sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.
Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności w rozumieniu art. 147 § 1 P.p.s.a., należało dokonać na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W skardze nie podnoszono, a Sąd nie ujawnił z urzędu, aby zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania.
Analiza akt sprawy ujawnia natomiast, że Rada Gminy Tarnowo Podgórne, w dniu 21 listopada 2023 roku, podjęła uchwałę Nr LXXV/1280/2023 w sprawie przystąpienia do opracowania zamiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach ewid. 41/95 i 41/108 przy ul. Technicznej w Sadach. Powierzchnia obszaru opracowania to około 2,5ha. Na przedmiotowym obszarze obowiązywały ustalenia uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne Nr XXXVII/631/2021 z dnia 30 marca 2021 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przy ul. Technicznej w Sadach. Celem opracowania planu była zmiana przeznaczenia terenu działki nr 41/108 w związku z wnioskiem właściciela nieruchomości.
Zaskarżona uchwała została opracowana zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 roku o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023r., poz. 1688).
Zgodnie natomiast z art. 67 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, z wyłączeniem obowiązku sporządzenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz z wyłączeniem obowiązku stwierdzenia przez radę gminy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń tego studium:
a) w zakresie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii oraz ich stref ochronnych, których nie stosuje się od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lub
b) jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiana dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego, których nie stosuje się od dnia utraty mocy przez studium.
W świetle treści § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek o numerach ewid. 41/95 i 41/108 została przyjęta po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne, zatwierdzonego uchwałą Nr L/852/2022 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 29 marca 2022 roku.
W powołanym powyżej Studium dla obszaru objętego planem wyznaczono następujące kierunki zagospodarowania: teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczony na rysunku studium symbolem A_M2 oraz teren zabudowy usługowej oznaczony na rysunku studium symbolem A_U.
W studium dla terenów objętych planem zapisano:
- w pkt. 15.7, poz. 2 w tabeli 20 (teren A_M2): "Dopuszcza się usługi lokalne i ponadlokalne, przy czym handel o powierzchni sprzedaży do 2000 m˛";
- w pkt. 15.7, poz. 6 w tabeli 20 (teren A_U): "Dopuszcza się lokalizację zabudowy usługowej – usługi lokalne i ponadlokalne, przy czym handel o powierzchni sprzedaży do 2000 m˛".
Natomiast w świetle treści § 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały na obszarze objętym planem ustalono przeznaczenie: teren usług, oznaczony na rysunku planu symbolem U oraz teren komunikacji drogowej wewnętrznej, oznaczony na rysunku planu symbolem KR.
Dostrzegać zatem należy, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021r., poz. 2404; w skrócie "rozporządzenie MRiT") symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do rozporządzenia.
W świetle treści pkt 1 cz. II załącznika nr 1 do rozporządzenia MRiT w celu ustalenia przeznaczenia terenu stosuje się klasę przeznaczenia terenu, zwaną dalej "klasą", określoną w poziomie pierwszym, drugim lub trzecim tabeli. W celu ustalenia przeznaczenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej, komunikacji oraz rolnictwa stosuje się wyłącznie poziom drugi lub trzeci.
Z części graficznej załącznika nr 1 do rozporządzenia MRiT (cz. I Symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego) wynika, że symbol przeznaczenia "U" stosowany w poziomie pierwszym tabeli obejmuje trzynaście klas przeznaczenia w poziomie drugim tabeli, w tym klasę "UW" - teren usług handlu wielkopowierzchniowego.
Zgodnie natomiast z treścią pkt 5 w cz. II załącznika nr 1 do rozporządzenia MRiT określenia nazw klas przeznaczeń uzupełniających oraz wykluczanych dokonuje się w części tekstowej projektu planu miejscowego zgodnie z wartościami określonymi w tabeli.
Z uwagi na powyższe Wojewoda trafnie przyjął, że w świetle obowiązujących standardów stosowania symboli, nazw i oznaczeń graficznych w zakresie przeznaczenia terenów, zapisy zaskarżonej uchwały dopuszczają lokalizowanie obiektów handlu wielkopowierzchniowego na terenie działek o numerach ewid. 41/95 i 41/108 przy ul. Technicznej w Sadach, albowiem w uchwale ustalone zostało przeznaczenie terenu obejmujące usługi ("U") - w ramach ustalonego w § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały przeznaczenia terenu "U" ("teren usług"), a w części tekstowej zaskarżonej uchwały nie sformułowano wykluczenia podklasy "UW" ("teren usług handlu wielkopowierzchniowego").
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że interpretacji i oceny ustaleń planistycznych nie można dokonywać w oderwaniu od regulacji ustawowych (wyrok WSA w Poznaniu z 15.05.2025 r., IV SA/Po 345/25, LEX nr 3876486).
Dostrzegać jednak należy, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, powinien zostać sporządzony zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Plan miejscowy uchwala się po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).
Skoro na poziomie określania polityki przestrzennej Gminy za konieczne uznano przyjęcie wyraźnego postanowienia o niedopuszczalności lokalizowania na danym obszarze obiektów handlu wielkopowierzchniowego, to takie postanowienie winno znajdować jednoznaczne odzwierciedlenie także w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postaci wyraźnego wykluczenia podklasy "UW" z klasy przeznaczenia o symbolu "U" ("teren usług"). Brak takiego zapisu w części tekstowej zaskarżonego planu, na gruncie reguł stosowania symboli, nazwy i oznaczeń graficznych, należy bowiem odczytywać w ten sposób, że na podstawie planu miejscowego możliwa jest zmiana zagospodarowania polegająca na przeznaczeniu danego terenu pod obiekty handlu wielkopowierzchniowego.
Gmina nie podjęła nawet próby podważenia argumentacji skargi wskazującej, iż powierzchnia i wymiary terenu o symbolu "U", a także ustalone w § 8 zaskarżonej uchwały szczegółowe parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania tego terenu, pozwalają na realizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży ponad 2000m˛.
Zapewnienia autora odpowiedzi na skargę, że zaskarżona uchwała została podjęta bez dochowania wymogu określonego w art. 15 ust. 2a u.p.z.p., nie usuwają kolizji pomiędzy jednoznacznymi zapisami Studium a płynącymi z treści postanowień zaskarżonej uchwały oczywistymi wnioskami interpretacyjnymi o możności zagospodarowania terenu pod obiekty handlu wielkopowierzchniowego.
Przypomnieć zatem należy, że pod pojęciem ustawy, jako czynnika wyznaczającego granice treści prawa własności, rozumiane są nie tylko ustawy w znaczeniu ściśle technicznym, lecz w istocie wszystkie akty prawa powszechnie obowiązującego, w tym akty prawa miejscowego uchwalane na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wprowadzenie takiego aktu powoduje wyznaczenie nowych granic treści prawa własności (wyrok SN z 26.01.2024 r., II CSKP 1657/22, OSNC 2024, nr 7-8, poz. 76).
Z powyższych względów Sąd podzielił stanowisko autora skargi, że jeżeli zamiarem Rady Gminy było niedopuszczenie możliwości lokalizowania na obszarze zaskarżonego Planu obiektów handlu wielkopowierzchniowego, to prawidłowo sporządzony Plan miejscowy powinien zawierać klauzulę wykluczającą (pod)klasę przeznaczenia terenu o symbolu "UW".
Brak takiej klauzuli, w okolicznościach kontrolowanej sprawy jest, zdaniem Sądu, uchybieniem istotnym, naruszeniem zasad sporządzania planu w zakresie wymogu zgodności planu miejscowego z zapisami studium, co czyniło koniecznym uwzględnienie skargi.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (punkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Gminy Tarnowo Podgórne na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023, poz. 1935 ze zm.).