IV SA/Po 695/05

IV SA/Po 695/05 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2005-12-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Bożena Popowska /sprawozdawca/
Ewa Makosz-Frymus
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
I OSK 457/06 - Postanowienie NSA z 2006-05-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant: referent-stażysta Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze J. i C. S. - Przedszkole "C." w L. na uchwały Rady Miasta L. z dnia [...]listopada 2004 r. Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie 1) działalności Burmistrza Miasta L. 2) wezwania do usunięcia naruszenia interesu 1. oddala skargę na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], 2. odrzuca skargę na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...]. /-/B. Popowska /-/ P. Miładowski /-/E. Makosz-Frymus KP/
Uzasadnienie
Pismem z dnia 20 sierpnia 2004 r. C. i J. S. - Przedszkole niepubliczne "C." w L. zwrócili się do Rady Miasta L. ze skargą na nienależyte wykonywanie zadań przez Burmistrza Miasta L.
Uzasadniając wskazano, że 23 czerwca 2004 r. strona skarżąca skierowała do burmistrza pismo z wnioskiem o zwiększenie dotacji podmiotowej przyznanej na działalność oświatową przedszkola "C." ze względu na zwiększenie liczby dzieci uczęszczających do przedszkola. Jak podkreślono, pomimo upływu czasu strona skarżąca nie otrzymała pisemnej odpowiedzi odnośnie przyznania lub odmowy zwiększenia dotacji. Jak wyjaśniono decyzję odmowną burmistrz ogłosił ustnie, czym naruszono zasadę kodeksu postępowania administracyjnego. Burmistrz - jak podaje strona skarżąca - wskazał na brak środków pieniężnych w budżecie gminy na wspomniany cel. J. i C. S. podnieśli, że obowiązkiem gminy jest takie ustalenie budżetu, aby " środki na realizację zadań własnych w zakresie edukacji przedszkolnej zawsze się znalazły". Uzasadniając złożoną skargę wskazano także, iż zgodnie z art. 90 ust. 2c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 1572 ze zm. - dalej ustawa o systemie oświaty), refundacja kosztów uczęszczania do przedszkola niepublicznego dzieci z innej gminy powinna zostać załatwiona w drodze porozumienia międzygminnego.
Rada Miasta L. uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności Burmistrza Miasta L., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej usg) uznała skargę J.S. za bezzasadną.
Uzasadniając wskazano, że burmistrz ma obowiązek wypłacić dotację w wysokości nie wyższej niż ustalona w budżecie, jednak nie ma uprawnień do zmiany budżetu i zwiększenia zapisanej tam dotacji. Zmiana zapisów w budżecie, a w tym ewentualna zmiana wysokości dotacji budżetowych może nastąpić wyłącznie w drodze uchwały podjętej przez Radę Miasta. Wniosek o zwiększenie dotacji został przekazany do Rady Miasta przez Zastępcę Burmistrza. Wniosek ten był rozpatrywany przez Komisję Budżetu i Finansów w dniu 22 września 2004 r. oraz Komisję Sfery Społecznej w dniu 21 września 2004 r. i obie Komisje wyraziły negatywną opinię o wniosku. Wskazano, że o takiej decyzji poinformowano Radę Miasta na sesji w dniu 30 września 2004 r., a następnie - dwukrotnie - stronę skarżącą.
Pismem z dnia 10 marca 2005 r. strona skarżąca wezwała Radę Miasta L. do usunięcia naruszenia powstałego w skutek podjęcia uchwały nr [...]z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności Burmistrza Miasta L.
Uzasadniając strona podniosła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] listopada 2004 r. Zaznaczono, że burmistrz jako wykonawca uchwał rady i przygotowujący ich projekty, ma za zadanie w taki sposób przygotować projekt budżetu, aby dotacja dla placówek niepublicznych, której udzielenie jest zadaniem ustawowym, w wystarczającej wysokości była w budżecie zabezpieczona. Brak zabezpieczenia środków w budżecie nie może być podstawą odmowy wypłaty dotacji, gdyż stanowi to niewykonanie zadań gminy.
Rada Miasta L. uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie wezwania Rady Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego osoby prowadzącej Przedszkole Niepubliczne "C." w L., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 101 ust. 1 usg uznała wezwanie to za bezzasadne.
Uzasadniając wskazano, że skarżący nie przedstawił żadnych nowych okoliczności w sprawie. Bezpieczeństwo budżetu gminy wymaga wiedzy o planowanych wydatkach. Dotacja udzielana jest raz na rok i wypłacana przez 12 miesięcy, a następnie rozliczana. Rada Miasta nie może zmieniać dotacji każdego miesiąca według potrzeb podmiotów, które gmina winna dotować, gdyż nie pozwoliłoby to na racjonalne planowanie wydatków i wykonywanie ich w planowy sposób. Podkreślono też, że Burmistrz przygotowując projekt budżetu zabezpieczył środki we wnioskowanej przez przedszkole wysokości oraz wypłacił je i rozliczał w sposób zgodny z prawem.
Pismem z dnia 19 czerwca 2005 r. strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności Burmistrza Miasta L. oraz uchwały Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie wezwania Rady Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego osoby prowadzącej Przedszkole Niepubliczne "Calineczka" w L. W skardze podniesiono argumenty, na które powoływano się już wcześniej, w toku postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów wedle norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Żądaniem przedmiotowej skargi objęte jest zbadanie legalności dwóch uchwał Rady Miasta L.
1. Zgodnie z art. 101 ust. 1 usg skuteczność wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej, zależy od uprzedniego wyczerpania trybu wezwania właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego organowi gminy do usunięcia naruszenia prawa albo w razie odmowy usunięcia naruszenia prawa, skarga może być skutecznie wniesiona do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest ograniczone żadnymi terminami (postanowienie NSA z 13.10.1999 r., sygn. IV SA 476/99), byle zostało dokonane przed wniesieniem skargi do sądu (K. Bednarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek; Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, W.Pr. Warszawa 2004, s. 586-587).
Uchwała organów gminy dotycząca wezwania do usunięcia naruszenia ma charakter procesowy, a nie reguluje spraw z zakresu administracji publicznej podlegających zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 usg.(postanowienie NSA z 30.11.2000, sygn. I SA 794/00). Charakter prawny tej uchwały, stanowiącej wewnętrzny element postępowania zmierzającego do zaskarżenia uchwały merytorycznie kwestionowanej, tworząc przesłankę dopuszczalności skargi do sądu, upoważnia do stwierdzenia, że na uchwałę rady gminy o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje (wyrok NSA z 29.12.1999 r., sygn. IV SA 1501/99).
W odniesieniu do uchwały Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie wezwania Rady Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego, należy wskazać, że uchwała ta została podjęta w toku procedury zaskarżania kwestionowanej uchwały - w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności Burmistrza Miasta L. - i jako taka nie podlega ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Wobec powyższego, Sąd uznając skargę na uchwałę Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie wezwania Rady Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego za niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej upsa) orzekł jak w sentencji.
2. W odniesieniu do skargi na uchwałę Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności Burmistrza Miasta L. należy wskazać, iż udzielanie dotacji dla niepublicznych przedszkoli należy do zadań gminy (art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty).
Bezspornym w sprawie jest, że dnia 15 września 2003 r. (k. 48 akt sądowych) strona skarżąca wystąpiła do Burmistrza Miasta L. z wnioskiem o dofinansowanie - w formie dotacji działalności niepublicznego przedszkola -załączając listę 29 dzieci (pismo z 15 września 2003 r.). Urząd Miasta L. poinformował skarżących pismem z dnia 6 lutego 2004 r., iż na podstawie uchwały Rady Miasta L. nr [...]dla Przedszkola Niepublicznego "C." przewidziano dotację określoną stawką kalkulacyjną 271,50 zł/ 1 dziecko, przyjmując liczbę 25 dzieci. Podane wielkości nie zostały przez skarżących zakwestionowane.
Przedmiotem sporu jest działanie Burmistrza Miasta L. W odpowiedzi na podanie o zwiększenie dotacji dla przedszkola "C." w toku roku kalendarzowego. Zdaniem skarżących Burmistrz, odmawiając zwiększenia dotacji, naruszył art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty.
Art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty normuje zasady udzielania dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Przepis ten określa prawo do dotacji na każdego ucznia, wysokość dotacji oraz warunek realizacji tego prawa. Realizacja przyznanego uprawnienia w odniesieniu do niepublicznych przedszkoli została uzależniona wyłącznie od jednej przesłanki: osoba prowadząca przedszkole ma obowiązek przedstawienia organowi właściwemu do udzielania dotacji, nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, planowanej liczby przedszkolaków. Ustawa nie wskazuje żadnych innych warunków, od których spełnienia zależałoby przyznanie dotacji. Zatem wypełnienie tego warunku stanowi jedyną okoliczność uzasadniającą przyznanie tej dotacji.
Takiego rozumienia art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty nie zmienia, zdaniem Sądu to, że ustawodawca wymaga od osób prowadzących przedszkola niepubliczne, aby podały "planowaną" liczbę uczniów.
Ustalenie warunku w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty ma związek z procedurą uchwalania budżetu gminy jako narzędzia gospodarki finansowej gminy oraz z zasadami budżetu, zwłaszcza z zasadami obowiązującymi przy dokonywaniu zmian w budżecie, które wiązałyby się ze zwiększeniem zaplanowanych dodatków. Chodzi m.in. o wymóg, by propozycji zwiększenia wydatków towarzyszyło wskazanie źródeł ich sfinansowania.
Nie wchodząc w rozwiązania należące do regulacji ustawy o finansach publicznych, należy stwierdzić, iż w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy w świetle powyższej interpretacji art. 90 ust. 2b o systemie oświaty, w zakresie w jakim strona skarżąca wywiązała się z nałożonego ustawą obowiązku - zgłoszenie do 30 września liczby dzieci - dotacja została jej udzielona. Natomiast nieudzielenie dotacji w pozostałym zakresie (ponad liczbę dzieci zgłoszonych do 30 września) stanowi konsekwencję nie spełnienia przesłanki przewidzianej w/w ustawą.
Dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na Uchwałę Rady Miasta L. w przedmiocie działalności Burmistrza Miasta L. przede wszystkim należy uwzględnić przepisy kompetencyjne określające zadania obu organów. Zawiera je ustawa o samorządzie gminnym. W myśl ustawy uchwalenie budżetu należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy - art. 18 ust. 1 pkt 4 usg. W uchwale budżetowej powinny znaleźć się "prognozowane dochody gminy oraz wydatki budżetu gminy w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków z wyodrębnieniem wydatków bieżących, w tym w szczególności m.in. dotacji"(A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki; Samorząd gminny. Komentarz, Dom wydawniczy ABC 2005, s. 435).
Zgodnie z art. 60 usg wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przysługuje wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie. Zastrzeżenie zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy do wyłącznej prerogatywy wójta (burmistrza) oznacza, że żadnemu innemu podmiotowi nie przysługuje w tej sprawie inicjatywa uchwałodawcza. Jednakże to organ stanowiący gminy jest władny do oceny przedstawionego projektu i może go nie przyjąć, jeśli jest on niezgodny z przepisami prawa, w tym także określoną przez radę procedurą uchwalania budżetu.
Z akt sprawy wynika, iż wniosek strony skarżącej o zwiększenie dotacji został przez Burmistrza przekazany Radzie Miasta L. i był przedmiotem rozpatrzenia przez dwie Komisje Rady Miasta w dniach 21 i 22 września 2004 r. Wobec negatywnej opinii Komisji, w związku z brakiem wolnych środków oraz uzasadnienia prawnego dla zwiększenia dotacji, odmówiono przyznania wnioskowanych świadczeń. W opinii Sądu, zarzut niedopełnienia przez Burmistrza obowiązków, nie zasługuje więc na uwzględnienie.
Sąd nie podziela też opinii skarżących, iż Burmistrz powinien odmówić zwiększenia dotacji w formie decyzji administracyjnej. Podstawy materialno-prawnej dla takiej decyzji nie stanowi art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 Nr 98, poz.1071 ze zm.) wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 (ani też art. 7 usg), lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz.,C.H.Beck, Warszawa 2004, s 455).W związku z zarzutem skarżących, Sąd wyraża natomiast opinię, iż właściwe byłoby udzielenie skarżącym odpowiedzi na piśmie.
W kwestii "rozliczenia" dzieci z Poznania Sąd podziela stanowisko Rady Miasta wyrażone w odpowiedzi na skargę. Należy zaznaczyć, że we wniosku o przyznanie dotacji skarżący podali, że wszystkie dzieci w zaplanowanej liczbie uczęszczających do przedszkola są mieszkańcami L. Zweryfikowanie tego wniosku pozwoliło na ustalenie, iż czworo z nich nie zamieszkuje w L., przy czym skarżący nie podali miejsca zamieszkania tych dzieci. Podnoszony zarzut naruszenia przepisu art. 90 ust. 2c ustawy o systemie oświaty, należy uznać za chybiony wobec faktu, iż przepis art. 90 ust. 2c dodany został przez art. 1 pkt 66 lit. b) ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. (Dz.U.03.137.1304) zmieniającej ustawę o systemie oświaty z dniem 1 stycznia 2004 r., a przedmiotowy zarzut dotyczy wniosku z dnia 15 września 2003 r.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 upsa, uznając skargę na uchwałę Rady Miasta L. nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności Burmistrza Miasta L. za bezzasadną, orzekł o jej oddaleniu.
/-/ B. Popowska /-/ P. Miładowski /-/ E. Makosz-Frymus
KP/