IV SA/PO 691/25

IV SA/Po 691/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Sebastian Michalski /sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 28 ust. 1 art. 37 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2024 poz 725
art. 37 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 471
art. 1 pkt 19 art. 25 art. 26 art. 27 ust. 1 pkt 1 pkt 2
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2024 poz 572
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Tezy
1. zmiana art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (dodanie zdania „Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych”) miała charakter doprecyzowujący, jej celem była eliminacja przypadków stosowania prawa, które niezgodnie z zamiarem ustawodawcy podważały konieczność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy stwierdzono nieważność lub uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę po tym, jak zakończono budowę.
2. istota nowelizacji „doprecyzowującej”, dokonanej z powyżej wskazanych względów, implikuje wolę ustawodawcy polegającą na oczekiwaniu/żądaniu stosowania nowego brzmienia przepisu od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej w odniesieniu do wszystkich aktów stosowania prawa podejmowanych po tej dacie.
3. reguły intertemporalne ustanowione w art. 25, art. 26 oraz art. 27 ust.1-2 ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) nie dotyczą zmiany treści art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, która polegała na dodaniu zdania „Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych”.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 27 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 7 kwietnia 2025 r. znak [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej P. sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Starosta [...], decyzją z dnia 7 kwietnia 2025 roku (znak: [...]), umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku P. Sp. z o.o. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce oznaczonej nr ewid [...] (obecnie po podziale nieruchomości działka oznaczona nr ewid.[...]) w obrębie ewid. [...], gmina [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Wojewoda, decyzją z dnia 27.03.2020 r. utrzymał w mocy decyzję Starost [...] z dnia 16.01.2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce oznaczonej nr ewid [...] w obrębie ewid. [...], gmina [...], którą wydano po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. z dnia 4 listopada 2019 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 05.03.2021 r. o sygn. akt II SA/Po 370/20, uchylił powyższą decyzję Wojewody. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 26.03.2024 r. o sygn. akt II OSK 1656/21, oddalił skargę kasacyjną inwestora.
Wojewoda, po ponownym rozpoznaniu sprawy w drugiej instancji, decyzją z dnia 29.01.2025 r., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 16.01.2020 r. oraz przekazał sprawę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę rozpatrzenia organowi I instancji.
Starosta [...], w toku ponownego rozpoznania sprawy w pierwszej instancji, pismem z dnia 24.02.2025 r., zwrócił się z zapytaniem do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, czy inwestor zawiadomił o rozpoczęciu robót budowlanych w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce oznaczonej nr ewid [...] w obrębie ewid. [...], gmina [...], a jeżeli tak to czy została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.
W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia 25.02.2025 r., poinformował Starostę, że inwestor zawiadomił o rozpoczęciu robót budowlanych, a w dniu 11.08.2020 r. zostało wydane zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w odpowiedzi na wniosek z dnia 31.07.2020 r. o zezwolenie na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Obiekt został zrealizowany w całości oraz przyjęty do użytkowania.
Mając na uwadze powyższe Starosta uznał, że zachodzi konieczność umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, bo wniosek o wydanie pozwolenie na budowę stał się bezprzedmiotowy. Organ wyjaśnił, że przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu aktualnym dla rozpatrzenia sprawy, tj. w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), nie przewidywał możliwości wydania pozwolenia na zakończoną już inwestycję.
Wojewoda, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, decyzją z dnia 27 maja 2025 roku (znak: [...]), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 25 wskazanej ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
W sprawie należy więc stosować przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed dnia 19 września 2020 roku, bowiem "datą wszczęcia postępowania jest 4 listopada 2019 roku, a uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na nowo otworzyło zakończone postępowanie".
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił co następuje.
Celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót budowlanych.
Pozwolenie na budowę wydaje się przed rozpoczęciem przez inwestora robót, w związku z czym zgodnie z poglądem panującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe na skutek rozpoczęcia prac budowlanych przed jego zakończeniem. Realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nawet jeżeli nie wykonano w całość prac budowlanych, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.07.2004 r. o sygn. akt IV SA/Wa 373/03).
Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, zatem w przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę obliguje organ architektoniczno-budowlany do umorzenia tego postępowania, stosownie do treści art. 105 § 1 K.p.a., a nie udzielenia lub odmowy pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15.01.2015r. o sygn. akt II SA/Sz 572/14).
Odwołując się do fragmentu uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2018 roku o sygn. akt II SA/Gd 132/18 organ wskazał, że zakończenie robót budowlanych powoduje ten skutek, że postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe z tego względu, że pozwolenie to - w świetle treści art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego - jest decyzją administracyjną zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy. Skoro zaś roboty rozpoczęto, niezależnie od tego czy na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę czy też bez tej decyzji, to jej późniejsze wydanie jest zbyteczne. W takiej sytuacji po umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie znajduje albo tryb legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 Prawa budowlanego, albo tak zwany tryb naprawczy określony w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W stosunku do inwestora, który rozpoczął inwestycję legalnie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, która następnie została wyeliminowana wyrokiem sądu administracyjnego lub inną decyzją wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym wskazywano, że właściwym trybem jest postępowanie naprawcze zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz zatwierdzenia projektu zamiennego usuwającego nieprawidłowości, które skutkowały wyeliminowaniem pozwolenia na budowę.
Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji weryfikując ponownie wniosek o pozwolenie na budowę uprawniony był do sprawdzenia, czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę przed jej wyeliminowaniem z obiegu prawnego. "Stacja bazowa została zrealizowana, wobec czego postępowanie naprawcze, zgodnie z wytycznymi Sądów Administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie, może być prowadzone tylko przed organami nadzoru budowlanego". Organ architektoniczno-budowlany stopnia powiatowego nie miał już podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia 4 listopada 2019 roku o wydanie pozwolenia na budowę. Zachodziły warunki do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W ocenie Spółki zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:
1) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy nie stało się ono bezprzedmiotowe;
2) art. 37 ust. 2 zdanie 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez umorzenie postępowania, w sytuacji gdy decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadkach zakończenia robót budowlanych, co miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy;
3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i dokonanie błędnej jego oceny, polegającej na błędnym przyjęciu, że wobec faktu zrealizowania zamierzenia budowlanego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji stało się bezprzedmiotowe.
Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu. Powołując fragment uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2022 o sygn. akt IV SA/Po 915/21 podniosła, iż w sytuacjach zawinionych przez inwestora dopuszcza się legalizację wykonanych robót, to należy dopuścić możliwość wydania pozwolenia budowlanego w przypadku, w którym roboty wykonane były legalnie, na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Ponadto, wskazując na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 października 2020 roku o sygn. akt II SA/Gl 523/20, Spółka podniosła, że na mocy art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca ex post zaakceptował dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę, po uchyleniu pozwolenia pierwotnego, w przypadku zakończenia robót budowlanych.
Wojewoda zażądał oddalenia skargi oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).
Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a przewidziane ustawą środki stosuje w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 oraz art. 135 P.p.s.a.)
Skarga okazała się uzasadniona.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja Starosty [...], zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a także przepisów prawa materialnego, które mogło i miało wpływ na wynika sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a.
Przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fragmentu uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z dnia 11 września 2018 roku o sygn. akt II SA/Gd 132/18 w celu wykazania zgodności z prawem rozstrzygnięcia o umorzeniu kontrolowanego postępowania administracyjnego nosi znamiona oczywistego naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) w związku z art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 roku.
Z całkowicie niezrozumiałych powodów Wojewoda pomija bowiem, że WSA w Gdańsku po rozpoznaniu skargi na rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (wyrok WSA w Gdańsku z 11.09.2018 r., II SA/Gd 132/18, LEX nr 2546697, powoływany przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji).
Z uzasadnienia omawianego wyroku wynika, że WSA w Gdańsku nie uwzględnił poglądu ukształtowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym zakończenie robót budowlanych powoduje ten skutek, iż postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe z tego względu, że pozwolenie to - w świetle treści art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego - jest decyzją administracyjną zezwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy.
WSA w Gdańsku wyjaśnił, że "okoliczności rozpoznawanej sprawy są odmienne i ta odmienność uzasadnia odmienne stanowisko niż to, które przyjął Wojewoda w skarżonej decyzji. Decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana nie tyle w toku realizacji inwestycji, ale jednoznacznie po jej zakończeniu, a co istotne - dodatkowo także po wydaniu pozwolenia na użytkowanie. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest natomiast przeszkodą dla uruchomienia trybu naprawczego z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jego wdrożenie jest możliwie dopiero po uprzednim wzruszeniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w jednym z trybów nadzwyczajnych".
WSA w Gdańsku uznał przy tym, że "w okolicznościach kontrolowanej sprawy organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenia postępowania, pomimo że inwestycja została wykonana, a więc ujmując to inaczej "skonsumowana" poprzez zrealizowanie inwestycji przez inwestora. Umorzenie postępowania byłoby możliwe gdyby przyjąć, że wydane pozwolenie na użytkowanie zastępuje na dalszym etapie inwestycji, tj. na etapie użytkowania inwestycji pozwolenie na budowę oraz zatwierdzenie projektu budowlanego, czyniąc je całkowicie zbytecznym. Tak jednak nie jest. Funkcją decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest nie tylko udzielenie pozwolenia na rozpoczęcie robót budowlanych, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale również zatwierdzenie projektu budowlanego - dokumentu stanowiącego część dokumentacji budowy, o której mowa w art. 3 pkt 13 Prawa budowlanego, a którą inwestor obowiązany jest przekazać właścicielowi lub zarządcy obiektu po zakończeniu procesu budowlanego".
W świetle niejednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych, a także poglądów doktryny, przed wejściem w życie nowelizacji "doprecyzowującej", a więc na gruncie treści przepisu art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 roku, za dopuszczalną prawnie należało uznawać sytuację, że inwestor wykonywał roboty budowlane na podstawie ostatecznej (lub wykonalnej) decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu, a ponowne rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na budowę należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (A. Damasiewicz, Status prawny robót budowlanych wykonanych przed uchyleniem pozwolenia na budowę przez sąd administracyjny, PS 2023, nr 10, s. 87-98).
Przyjmować bowiem należy, że uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie której inwestor zrealizował inwestycję nią objętą i uzyskał pozwolenie na użytkowanie nie powoduje automatycznie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W każdym przypadku zależy to bowiem od okoliczności konkretnej sprawy, a zwłaszcza przyczyny uchylenia przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia wpływającego na byt prawny tego pozwolenia - w tym przypadku zaś - jego cechę ostateczności, a także etapu postępowania, na jakim to nastąpiło (wyrok WSA w Gdańsku z 11.09.2018 r., II SA/Gd 132/18, LEX nr 2546697, powoływany przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela zapatrywania, iż zmiana treści art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, dokonana na mocy art. 1 pkt 19 ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), a polegająca na dodaniu zdania "Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych", ma ten skutek/uzasadnia wykładnię, że na gruncie przepisów dotychczasowych niedopuszczalne było wydanie pozwolenia na budowę po zakończeniu robót budowlanych, jeżeli wcześniejsza decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Takie rozumowanie nosi znamiona wykładni i stosowania prawa z naruszenia zasady lex retro non agit.
W ocenie Sądu skarżone organy nie wykazały bezprzedmiotowości postępowania w kontrolowanej sprawie na gruncie treści art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 roku.
Do przyjęcia stanowiska o bezprzedmiotowości postępowania nie przekonują całkowicie gołosłowne twierdzenia, że do załatwienia kontrolowanej sprawy "znajduje zastosowanie albo tryb legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 Prawa budowlanego, albo tak zwany tryb naprawczy określony w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane".
Zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna w odniesieniu do sugestii o możności załatwienia rozpoznawanej sprawy w trybie legalizacji samowoli z art. 48 Prawa budowlanego. Taka sugestia pozostaje w oczywistej kolizji ze stanowiskiem Wojewody, który ustalił i wyjaśnił, że w sprawie nie można mówić o realizacji obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Inwestor przystąpił do realizacji robót budowlanych po uzyskaniu pozwolenia na budowę oraz w dniu 11.08.2020 r. uzyskał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu odnośnie wniosku z dnia 31.07.2020 r. dotyczącego przystąpienia do użytkowania stacji bazowej. Pozwolenie na budowę zostało uchylone wyrokiem sądu administracyjnego z dnia 05.03.2021 r. o sygn. akt II SA/Po 370/20.
W tym miejscu wskazać również należy, że pomimo wniesienia skargi do sądu administracyjnego inwestor był uprawniony do prowadzenia robót budowlanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 8 lipca 2020 roku o sygn. akt II SA/Po 370/20, odmówił wstrzymania wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] (wieży stalowej wraz instalacjami i urządzeniami stanowiącymi całość techniczno-użytkową) na działce oznaczonej nr ewid [...] w [...], obręb [...], gmina [...].
Organy nie wykazały/powołały jakichkolwiek podstaw faktycznych do tego, aby przyjmować stanowisko, że okoliczności kontrolowanej sprawy odpowiadają zakresowi zastosowania przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ustawy - Prawo budowlane, co z kolej mogłoby aktualizować kompetencje orzecznicze organów nadzoru budowlanego określone w przepisach art. 51 ustawy - Prawo budowlane.
Skarżone organy całkowicie pominęły przyczyny uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z dnia 5 marca 2021 roku o sygn. akt II SA/Po 370/20).
Z uzasadnienia powołanego wyroku wynika natomiast, że orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji (tylko decyzji odwoławczej) powodowane było "niewłaściwym sformułowaniem sentencji decyzji odwoławczej" oraz tym, że "projekt był nieprecyzyjny z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska".
Sąd wyjaśnił, że "dokonano zmiany w projekcie budowlanym na etapie postępowania drugiej instancji administracyjnej. Jeżeli więc Wojewoda chciał osiągnąć skutek w postaci ostatecznego zatwierdzenia skorygowanego projektu (który zaakceptował), to powinien uchylić decyzję Starosty i w to miejsce we własnym zakresie - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - zatwierdzić projekt po korekcie dokonanej przez inwestora. Nie jest natomiast akceptowalne takie oto rozwiązanie procesowe, że Wojewoda koryguje zatwierdzony projekt budowlany na etapie odwoławczym i mimo to utrzymuje decyzję pierwszej instancji w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.".
Sąd wyjaśnił ponadto, że "przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie zawierał informacji o kącie nachylenia anten względem powierzchni terenu, co nazywane jest w języku branżowym "tiltem" (z ang. "pochylenie, nachylenie"). Nie określono przy tym w projekcie, jak technicznie anteny będą nachylane względem powierzchni terenu, jaki będzie zakres pochylacza mechanicznego, czy będzie on na silniczku pochylającym. Skoro jednak inwestor twierdzi, iż ich nachylenie wystąpi, to powinien on wyjaśnić, w jaki sposób nachylenie anten chce osiągnąć. Sąd zaznaczył przy tym, iż dostrzega, że pełne parametry techniczne stacji bazowej zawiera przesłana przez inwestora do organu pierwszej instancji "Kwalifikacja przedsięwzięcia". Uznał jednak, iż o ile dokument ten może stanowić materiał dowodowy w sprawie, to jednak nie stanowi elementu projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu. Stąd też założenia techniczne przyjęte na potrzeby tego dokumentu (w tym maksymalny tilt - odchył projektowanych anten), jeśli nie zostały odzwierciedlone w przedłożonym projekcie budowlanym, nie są wystarczające do dokonania ustaleń, iż projektowane przedsięwzięcie (to jest o parametrach technicznych określonych w przedłożonym projekcie budowlanym) nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia".
W tym miejscu z całą stanowczością podkreślić należy, że wyrokach wydanych w kontrolowanej sprawie, tj. w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 05.03.2021 r. o sygn. akt II SA/Po 370/20, a także w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26.03.2024 r. o sygn. akt II OSK 1656/21, nie ma wytycznych, z których miałoby wynikać, że postępowanie administracyjne po wyroku "może być prowadzone tylko przed organami nadzoru budowlanego". Takie twierdzenie organu odwoławczego jest fałszywe.
WSA w Poznaniu wskazał natomiast, że "Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda wystąpi do P. sp. z o.o. o sprecyzowanie opisu technicznego projektu, względnie rysunków, tak aby z przyjętych rozwiązań technicznych jednoznacznie wynikało w jaki sposób i w jakim nachyleniu sztywnym bądź maksymalnym anteny sektorowe zostaną zawieszone".
Przy ponownym rozstrzyganiu kontrolowanej sprawy organy niesłusznie pominęły także to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z dnia 5 marca 2021 roku o sygn. akt II SA/Po 370/20) nie skorzystał z kompetencji opisanej w art. 135 P.p.s.a., a więc uchylając jedynie decyzję organu drugiej instancji uznał, iż pozwolenie na budowę udzielone przez organ architektoniczno-budowlany stopnia powiatowego nie jest wadliwe, bo stwierdzone naruszenie prawa dotyczy sentencji decyzji organu odwoławczego, a niejasności zatwierdzonego projektu budowlanego można usunąć w ramach postępowania odwoławczego.
W ocenie Sądu organ odwoławczy całkowicie błędnie przyjmuje, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy znajdował zastosowanie przepis art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.).
Zgodnie z treścią wskazanego przepisu "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym".
Na gruncie okoliczności kontrolowanej sprawy bezsporne pozostaje, że postępowanie wszczęte na skutek wniosku z dnia 4 listopada 2019 roku o wydanie pozwolenia na budowę zostało ostatecznie zakończone w dniu 27 marca 2020 roku, tj. decyzją Wojewody Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 16 stycznia 2020 roku ([...], [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] (wieży stalowej wraz instalacjami i urządzeniami stanowiącymi całość techniczno-użytkową) na działce oznaczonej nr ewid [...] w [...], obręb [...], gmina [...].
Bezsporne pozostaje również i to, że inwestor zawiadomił o rozpoczęciu robót budowlanych, a w odpowiedzi na wniosek z dnia 31.07.2020 r. o zezwolenie na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej uzyskał w dniu 11.08.2020 r. zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu.
Nie może zatem budzić najmniejszych wątpliwości, że postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 4 listopada 2019 roku o wydanie pozwolenia na budowę zostało zakończone (decyzja ostateczna) przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), co więcej wszystkie roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę oraz przed datą wejścia w życie powołanej ustawy nowelizującej. Budowa została zakończona, a inwestor z zachowaniem wymogów przewidzianych prawem przystąpił do użytkowania obiektu już w sierpniu 2020 roku, a więc także przed 19 września 2020 roku.
Do takich okoliczności faktycznych jak w kontrolowanej sprawie należy stosować przepis art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), który stanowi, iż "Do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym".
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie doszedł jednak do przekonania, że reguły intertemporalne ustanowione w art. 25, art. 26 oraz art. 27 ust.1-2 ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) nie dotyczą zmiany treści art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, która polegała na dodaniu zdania "Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych".
Według uzasadnienia projektu do powołanej nowelizacji zmiana art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane (dodanie zdania "Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych") miała charakter doprecyzowujący, jej celem była eliminacja przypadków stosowania prawa, które niezgodnie z zamiarem ustawodawcy podważały konieczność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy stwierdzono nieważność lub uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę po tym, jak zakończono budowę.
W ocenie Sądu przyjmować należy, że istota nowelizacji "doprecyzowującej", dokonanej z powyżej wskazanych względów, implikuje wolę ustawodawcy polegającą na oczekiwaniu/żądaniu stosowania nowego brzmienia przepisu od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej w odniesieniu do wszystkich aktów stosowania prawa podejmowanych po tej dacie.
Z tego względu odrzucać należy taką wykładnię i sposób stosowania art. 25, art. 26 oraz art. 27 ust.1-2 ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) w związku z art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 roku, które zakładają ograniczenie i odroczenie stosowania nakazu zakończenia niepożądanej w ocenie ustawodawcy praktyki stosowania prawa, która wyraża się brakiem wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy stwierdzono nieważność lub uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę po tym, jak zakończono budowę, która w całości zrealizowana została na podstawie ostatecznej (wykonalnej) decyzji o pozwoleniu na budowę, a do tego w okolicznościach faktycznych, które nie uzasadniają stosowania trybu legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 Prawa budowlanego, albo trybu naprawczego określonego w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...].
O należnych skarżącej Spółce kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.
Na zasądzoną kwotę składają się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru skarżącej Spółki w stawce minimalnej (480 zł) oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa (17 zł).
Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organy uwzględnią, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy dopuszczalne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2021 roku o sygn. akt II SA/Po 370/20 zachowują aktualność w toku ponownego rozpoznawania kontrolowanej sprawy administracyjnej.