IV SA/PO 690/25

IV SA/Po 690/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 1467/25 - Postanowienie NSA z 2025-10-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 2a i 2d, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 49b ust. 1-3, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 12
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Sebastian Michalski Asesor sąd. WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. W. kwotę 997 zł (słownie dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 30 maja 2025 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania R. W. od wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") decyzji z 11 lutego 2025 r. nr [...] nakazującej T. W. wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w postaci wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej położonego przy ul. [...] nr [...] w K. oraz uporządkować teren (znak: [...]) – uchylił ww. decyzję PINB w części, w jakiej powołana została podstawa prawna podjętego rozstrzygnięcia
i w tym zakresie orzekł: "Na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2024 r., poz. 572)",
a w pozostałym zakresie utrzymał ww. decyzję PINB w mocy.
Zaskarżona decyzja WWINB zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 04 grudnia 2017 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości budowy obiektu budowlanego realizowanego na nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...] w K..
Postanowieniem z 12 lutego 2018 r. nr [...] PINB wstrzymał T. W. (zwanemu dalej "Inwestorem" lub "Skarżącym") roboty budowlane wykonywane przy budowie budynku gospodarczego i nałożył na niego obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Wskutek zażalenia Inwestora, WWINB – postanowieniem z 24 maja 2018 r. ([...]) uchylił postanowienie PINB w części określającej termin dostarczenia dokumentów i orzekł o obowiązku ich przedłożenia (w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości; w skrócie "decyzji w.z.z.t.") do 29 czerwca 2018 r., a w pozostałym zakresie utrzymał rozstrzygnięcie PINB w mocy.
Po upływie wskazanego terminu, PINB – decyzją z 05 października 2018 r. nr [...] – umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, a WWINB – decyzją z 18 stycznia 2019 r. ([...]) – utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 lipca 2019 r. o sygn. akt II SA/Po 255/19 (dalej jako "Wyrok WSA") uchylił obie ww. decyzje – przesądzając, że sporny obiekt budowlany jest "budynkiem", a nie "wiatą" – a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 08 lutego 2023 r. o sygn. akt II OSK 267/20 (dalej jako "Wyrok NSA") oddalił skargę kasacyjną.
W efekcie PINB – postanowieniem z 06 września 2023 r. nr [...] – wstrzymał Inwestorowi roboty budowlane przy budowie wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej zlokalizowanego przy ul. [...] nr [...] w K. (dz. [...] obr. [...]) oraz nałożył obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń obiektu przed możliwością wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponadto nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 grudnia 2023 r. dokumentów niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy, w tym decyzji w.z.z.t. dla przedmiotowej inwestycji, zwięzłego opisu technicznego i rysunków ww. budynku.
W dniu 28 grudnia 2023 r. do PINB wpłynął wniosek Inwestora o przedłużenie terminu wykonania nakazu do dnia 30 kwietnia 2024 r., ze wskazaniem, że Skarżący nie ma możliwości załatwienia w tak krótkim czasie wszystkich dokumentów. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz opis techniczny budynku – określonego jako "altana rekreacyjna ze ścianami ażurowymi".
PINB uzyskał od Prezydenta Miasta [...] informację, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został złożony przez Inwestora dopiero w dniu 12 stycznia 2024 r. (tj. ponad 3 miesiące po wydaniu postanowienia z 6.9.2023 r. i po upływie terminu w nim zakreślonego).
W piśmie z 12 stycznia 2024 r. żona Inwestora, R. W., przedkładając pełnomocnictwo męża, wniosła o przedłużenie terminu na przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z."), dodając, że wniosek w tym zakresie został złożony 12 stycznia 2024 r.
T. K. (dalej jako "Sąsiadka") – ustosunkowując się do wniosku Inwestora o przedłużenie terminu – wniosła o jego nieprzedłużanie i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, zarzucając w szczególności, że w jej ocenie działania Inwestora są celowo nakierowane na przedłużenie postępowania.
Postanowieniem z 13 lutego 2024 r. nr [...] PINB odmówił Inwestorowi przedłużenia terminu na wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem z 6.9.2023 r.
W piśmie z 20 lutego 2024 r. (data wpływu do PINB) żona Inwestora wniosła o wznowienie postępowania, informując, że w dniu 29 grudnia 2023 r., tj. dzień przed upływem terminu wskazanego w postanowieniu z 6.9.2023 r., mąż darował jej "dom", by "mogła sama występować do różnych instytucji".
Wobec powyższego PINB, pismem z 29 lutego 2024 r., zawiadomił żonę Inwestora o przyznaniu jej przymiotu strony w postępowaniu, a w kolejnym piśmie z tego dnia poinformował, że brak jest możliwości wznowienia postępowania niezakończonego ostatecznie. Wezwał również wnioskodawczynię do udzielenia wyjaśnień, czy jej wniosek z 20.2.2024 r. stanowi wniosek o przywrócenie terminu na realizację obowiązków określonych w postanowieniu z 6.9.2023 r. – uchybionego wcześniej przez jej męża – i ewentualnie wskazanie przesłanek z art. 58 k.p.a.
W piśmie z 08 marca 2024 r. żona Inwestora wniosła o wydanie w stosunku do niej odrębnego postanowienia i nałożenie na nią tych samych obowiązków, które PINB postanowieniem z 06 września 2023 r. nałożył pierwotnie na jej męża (Inwestora), a które nie zostały przezeń wykonane w terminie, ewentualnie – o przywrócenie jej terminu do realizacji tych obowiązków lub przedłużenie terminu, co najmniej do 30 czerwca 2024 r. – sugerując, że odmowa oznaczać będzie nierówne traktowanie stron: współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.
Postanowieniem z 20 marca 2024 r. nr [...] PINB odmówił uwzględnienia powyższych wniosków, wskazując w szczególności, że wnioskodawczyni nie była inwestorem, zatem organ nie mógł nałożyć na nią inkryminowanych obowiązków. WWINB – postanowieniem z 21 czerwca 2024 r. – uchylił ww. postanowienie PINB i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, wskazując, że PINB winien odrębnie odnieść się do każdego z wniosków i należycie umotywować swe stanowisko.
Postanowieniem z 10 czerwca 2024 r. WWINB odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z 6.9.2023 r.
Postanowieniami PINB: (i) z 10 lipca 2024 r. nr [...] – odmówiono żonie Inwestora nałożenia na nią obowiązków określonych w postanowieniu z 6.9.2023 r.; (ii) z 10 lipca 2024 r. nr [...] – odmówiono przywrócenia terminu na wykonanie obowiązku nałożonego na Inwestora ww. postanowieniem; (iii) z 11 lipca 2024 r. nr [...] (sprostowanym postanowieniem z 5.8.2024 r. nr [...]) – odmówiono przedłużenia terminu na wykonanie obowiązku nałożonego ww. postanowieniem.
Wobec uchylenia przez WWINB postanowienia PINB nr [...] – postanowieniem z 06 listopada 2024 r. – PINB wezwał żonę Inwestora do uzupełnienia braku formalnego wniosku z 8.3.2024 r. przez przedłożenie m.in. zwięzłego opisu technicznego wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej (wyjaśniając, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja dotyczy altany rekreacyjnej ze ścianami ażurowymi) oraz decyzji w.z. dla przedmiotowej inwestycji.
W odpowiedzi na to wezwanie, żona Inwestora w piśmie z 22 listopada 2024 r. (data wniesienia) wskazała w szczególności, że opis techniczny znajduje się już w aktach – dokumentacja dotycząca wiaty może stanowić podstawę realizacji wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej.
W piśmie z 03 lutego 2025 r. żona Inwestora wniosła o zawieszenie postępowania, z uwagi na wyrok WSA w Poznaniu [z 29.1.2025 r., IV SA/Po 969/24 – uw. Sądu] uchylający decyzje w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Postanowieniem z 11 lutego 2025 r. nr [...] PINB odmówił zawieszenia postępowania.
Przywołaną na wstępie decyzją z 11.2.2025 r. PINB nakazał T. W. "wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego – wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej położonego w K. przy ul. [...] nr [...] (dz. nr [...], obr. [...]) oraz uporządkowanie terenu", wyjaśniając w uzasadnieniu, że nie wykonano obowiązków określonych w postanowieniu z 6.9.2023 r. nałożonych na jedynego inwestora. W konsekwencji organ był zobligowany do zastosowania art. 49b ust. 1 i 3 p.b., gdyż inwestor samowoli budowlanej nie skorzystał z możliwości zalegalizowania obiektu.
Odwołanie od tej decyzji wniosła R. W., reprezentowana przez ad M..
Uchylając decyzję PINB z 11.2.2025 r. w części dotyczącej określenia podstawy prawnej, a w pozostałej części utrzymując ja w mocy – przywołaną na wstępie decyzją z 30.5.2025 r. – WWINB podkreślił w uzasadnieniu, że w sprawie zapadł prawomocny Wyrok WSA, wskutek którego PINB zmienił kwalifikację obiektu na budynek rekreacji indywidualnej. W chwili wszczęcia postępowania jego budowa była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę – na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego (w skrócie "p.b.") – jednakże koniecznym było dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.), czego Inwestor nie uczynił. W efekcie PINB prawidłowo nałożył na Inwestora obowiązki określone postanowieniem z 6.9.2023 r., w tym obowiązek przedłożenia wyszczególnionych dokumentów. Zobowiązany tych dokumentów nie przedłożył – ani przed PINB, ani przed WWINB – co skutkowało koniecznością nakazania rozbiórki spornego obiektu budowlanego, na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 p.b. Odnosząc się do kwestii prawidłowości określenia przez PINB adresata nakładanych obowiązków, WWINB wskazał, że kolejność wyliczenia podmiotów w art. 52 p.b. nie jest przypadkowa, a podmiotem zobowiązanym w pierwszej kolejności jest inwestor. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki lub wykonania innych czynności może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że T. W. jest inwestorem przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej, co sam oświadczył. Natomiast R. W. (żona) jest właścicielką nieruchomości, w wyniku darowizny od męża, od grudnia 2023 r. Inwestor ma możliwość wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB (zamieszkuje pod wskazanym adresem). Natomiast jego żona jako właścicielka była świadoma obowiązków nałożonych na jej męża (Inwestora), brała czynny udział w toczącym się postępowaniu, a po umożliwieniu jej przez PINB (wezwanie z 12.11.2024 r.) przedłożenia wszystkich wymaganych dokumentów, z prawa tego nie skorzystała. Końcowo WWINB zaznaczył, że PINB nieprecyzyjnie powołał podstawę prawną, co wymagało korekty na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się zaś do treści odwołania, organ II instancji zaznaczył, że legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Zarówno Inwestor, jak i jego żona mieli możliwość legalizacji, z czego nie skorzystali, a kolejne wnioski składane do organów nadzoru budowlanego mają na celu jedynie przedłużenie trwającego od 2017 r. postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję WWINB wniósł T. W., reprezentowany przez ad M., który – zarzuciwszy zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – przez jej wydanie pomimo tego, że postępowanie administracyjne nie mogło zostać zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, z uwagi na fakt pojawienia się w jego trakcie zagadnienia wstępnego, jakim było ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji;
2) art. 152 § 1 p.p.s.a. – przez jej wydanie, pomimo konsekwencji prawnych wynikających z wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 969/24;
3) art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 p.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) – przez jego zastosowanie w sytuacji, w której istniały przesłanki pozwalające zalegalizować Skarżącemu sporny budynek;
4) art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. – przez nieodniesienie się w zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych w treści odwołania od decyzji PINB
– wniósł o: (1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; (2) zasądzenie od WWINB na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; (3) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności wskazał, że Skarżący i jego żona informowali organy o okolicznościach, które miały wpływ na przedłużenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, za które Skarżący nie ponosi odpowiedzialności (zawieszenie ww. postępowania postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z 23.2.2024 r. i jego późniejsze podjęcie postanowieniem z 8.5.2024 r.; wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, utrzymanej w mocy decyzją SKO, które to decyzje zostały następnie uchylone nieprawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z 29.1.2025 r., IV SA/Po 969/24). Organy bezrefleksyjnie przyjęły, że brak realizacji obowiązków wynikających z postanowienia PINB z 6.9.2023 r. musi skutkować nakazem rozbiórki budynku, choć trzymiesięczny termin był wysoce niewystarczający i niemożliwy do dochowania, nawet gdyby Skarżący wniósł o ustalenie warunków zabudowy wcześniej. Skarżący zabiegał przy tym o przedłużenie tego terminu, jak również o zawieszenie postępowania, z uwagi na prejudycjalny charakter postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W konkluzji autor skargi stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana pomimo możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, do czego dąży Skarżący. "Sposób postępowania organów obu instancji daje asumpt do twierdzenia, że priorytetem ich działań jest doprowadzenia do rozbiórki budynku Skarżącego. Cel ten pozostaje w kontrze z założeniami prawodawcy, który nakaz rozbiórki traktuje jako ostateczność i ogranicza dopuszczalność jego orzekania do tych sytuacji, gdy legalizacja samowoli nie jest możliwa."
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 25 lipca 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 690/25 – od którego zażalenie Sąsiadki oddalił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 14 października 2025 r. o sygn. akt II OZ 1467/25 – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 07 sierpnia 2025 r. (zatytułowanym "Odpowiedź na skargę") T. K. ("Sąsiadka"), reprezentowana przez ad M., wniosła o oddalenie skargi, w pełni popierając rozstrzygnięcia organów obu instancji i odpowiedź WWINB na skargę. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Stwierdziła, że sporny budynek jest posadowiony od granicy działki nr [...] w odległości 1,40 m, mierząc do ściany budynku, oraz 0,87 m, mierząc do okapu, a od granicy z działką nr [...] (należącą do Sąsiadki) – w odległości 1,43 m, mierząc do ściany budynku, oraz 0,65 m, mierząc do okapu, przy czym odległość budynku do działki Sąsiadki ulegnie dalszemu zmniejszeniu o ok. 0,20 m, ponieważ ogrodzenie stoi na działce Sąsiadki. Nie ma zatem możliwości, by przedmiotowa Inwestycja była kiedykolwiek zalegalizowana, z uwagi na rażące naruszenie, przez ww. odległości, bezwzględnie obowiązującego prawa. Pełnomocnik Sąsiadki zaznaczył również, że w przedmiotowej sprawie nie ma (i nie będzie) warunków zabudowy. Wydanie decyzji o rozbiórce było zatem obligatoryjne.
W piśmie procesowym z 15 września 2025 r. R. W. (żona Inwestora), reprezentowana przez ad M., w pełni poparła zasadność skargi. Ponadto zarzuciła, że zaskarżona decyzja, poza zarzutami wyartykułowanymi w skardze, została wydana z naruszeniem art. 52 p.b. w zw. z art. 49b ust. 1 p.b. przez skierowanie jej do wadliwego adresata, tj. Skarżącego, który jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości nie jest samodzielnie uprawniony do podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, co czyni zaskarżoną decyzję niewykonalną, a w konsekwencji obarczoną wadliwościami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. – co winno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Jednocześnie, zdaniem autora pisma, wadliwy jest pogląd Sąsiadki, jakoby z faktu lokalizacji budynku zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej w odległości 1,40 m, mierząc od ścian budynku, do granic z działkami nr [...], miało wynikać, że jego legalizacja jest prawnie niedopuszczalna. "Faktem jest, że odległości, o których mowa w przywołanym przepisie [§ 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm., w skrócie: "rozporządzenie MI" – uw. Sądu] – nie zostały zachowane. Należy mieć jednak na względzie treść § 12 ust. 2 rozporządzenia [MI] w brzmieniu: «W przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 4, dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje taką możliwość»". Zdaniem pełnomocnika R. W. cytowany przepis znajduje zastosowanie także w przypadku decyzji w.z., "co oznacza że niezachowanie odległości z § 12 ust. 1 rozporządzenia [MI] nie może z automatu przesądzać o niedopuszczalności legalizacji budynku".
Na rozprawie w dniu 04 grudnia 2025 r.:
- pełnomocnik (substytucyjny) Skarżącego, apl. ad. S., podtrzymała wnioski i wywody skargi. Dodatkowo podniosła kwestię odległości spornego obiektu od granic działki – popierając w tym zakresie stanowisko i argumentację wyrażone w piśmie procesowym żony Skarżącego;
- pełnomocnik Sąsiadki, ad M., podtrzymał wnioski i wywody zawarte w piśmie procesowym z 7.8.2025 r. pt. "Odpowiedź na skargę";
- Sąsiadka podała, że odległości ustalone w toku kontroli posadowienia spornego budynku od granicy działek należy pomniejszyć o co najmniej 20 cm, bo pracownicy organów mierzyli odległość do ogrodzenia, a ogrodzenie jest usytuowane na działce Sąsiadki. Tak posadowiony budynek, z uwagi na jego bliskość, utrudnia, a wręcz uniemożliwia Sąsiadce korzystanie z jej nieruchomości w przyległej części. Sporny budynek, deklarowany jako służący rekreacji, jest de facto budynkiem całorocznym i tak też jest wykorzystywany. Inwestor nigdy nie miał zamiaru dostosować budynku do przepisów techniczno-budowlanych, na co wskazuje przebieg postępowania legalizacyjnego, w którym działania Inwestora i jego pełnomocników były obliczone tylko na przedłużenie tego postępowania. Finalnie Sąsiadka wniosła, by – o ile to możliwe i jeśli decyzje są dotknięte formalnymi wadliwościami – Sąd pozostawił w obrocie prawnym przynajmniej decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazu rozbiórki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z 30 maja 2025 r. ([...]), uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z 11 lutego 2025 r. nr [...] – nakazującą T. W. wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w postaci wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej położonego w K. przy ul. [...] nr [...] – w części, w jakiej powołana została podstawa prawna, i w tym zakresie odpowiednio orzekająca, a w pozostałym zakresie utrzymująca zaskarżoną decyzję w mocy.
Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) – z tym że w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. Jak bowiem słusznie zauważył organ II instancji – mając na względzie datę wszczęcia niniejszego postępowania przed organami nadzoru budowlanego (4.12.2017 r.) – w sprawie tej znajdował zastosowanie przepis przejściowy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471; w skrócie "zm.p.b.2020"), zgodnie z którym: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 [tj. w Prawie budowlanym – uw. Sądu], wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [tj. przed 19.9.2020 r. – uw. Sądu], przepisy ustawy zmienianej w art. 1 [p.b.] stosuje się w brzmieniu dotychczasowym".
Zgodnie ze znajdującymi zastosowanie w kontrolowanej sprawie przepisami art. 49b ust. 1–3 p.b. (w odnośnym brzmieniu):
"1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem – gdy budowa nie została zakończona – prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie:
1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;
2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;
3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
2a. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie.
3. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1."
Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2024, uw. 3 i 5 do art. 153).
W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są – co do zasady – związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w ww. przepisie zmiany stanu prawnego powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2024, uw. 9 do art. 153).
W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, wobec czego organy obu instancji oraz Sąd w niniejszym składzie pozostawali związani ocenami prawnymi i wskazaniami zawartymi w zapadłych uprzednio w tej sprawie prawomocnych orzeczeniach: Wyroku NSA (z 8.2.2023 r., II OSK 267/20) i poprzedzającym go Wyroku WSA (z 17.7.2019 r., II SA/Po 255/19).
W wyrokach tych zostało wiążąco (art. 153 p.p.s.a.) przesądzone, że sporny obiekt budowlany należy zakwalifikować jako "budynek" w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. (a nie w szczególności jako "wiatę"). Zarazem w Wyroku WSA poruczono organowi nadzoru budowlanego "rozważyć analizując cechy obiektu, czy wypełnia on warunki uznania go za budynek rekreacji indywidualnej, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego".
Organy obu instancji udzieliły na to pytanie odpowiedzi twierdzącej, co nie budzi zastrzeżeń Sądu w niniejszym składzie. Godzi się zresztą zauważyć, że taką kwalifikację prawną spornego budynku zaakceptował także Inwestor, skoro nie zaskarżył postanowienia PINB nr 1/2023 z 6.9.2023 r. (k. 20-24, t. III akt adm. I inst.), wydanego na podstawie art. 49b ust. 2 p.b. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy budowie – właśnie – "wolno stojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej", zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości.
Jest poza sporem, że w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym wzniesienie takiego wolno stojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej było wprawdzie zwolnione z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę (zob. art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b.), ale koniecznym było dokonanie jego uprzedniego zgłoszenia (zob. art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.) – którego to wymogu Inwestor bezspornie nie dopełnił.
W tych okolicznościach organ I instancji zasadnie przeprowadził postępowanie przewidziane w art. 49b p.b. oraz prawidłowo orzekł o nakazie rozbiórki, które to orzeczenie zasadnie utrzymał następnie w mocy organ II instancji.
Faktyczną podstawę wydania zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiła okoliczność, że Skarżący nie przedłożył wymaganych dokumentów określonych w postanowieniu PINB z 6.9.2023 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 p.b.
Sąd taką ocenę organów – co do niespełnienia obowiązków wynikających z tego postanowienia – zasadniczo podziela. Przy tym podkreśla, że Skarżący (ani jego żona) w tej sprawie nie przedłożyli nie tylko wymaganej decyzji w.z., ale także żądanego "zwięzłego opisu technicznego dla wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej". W aktach sprawy znajduje się bowiem jedynie, pochodząca jeszcze z 2018 r., dokumentacja dotycząca "altany rekreacyjnej ze ścianami ażurowymi", a więc zupełnie innego obiektu budowlanego – zauważmy – odrębnie klasyfikowanego także przez samego ustawodawcę (por. art. 29 ust. 1 pkt 2a oraz pkt 2d p.b.). Już w tym kontekście traciły na prawnym znaczeniu argumenty Inwestora (oraz jego żony) traktujące uzyskanie decyzji w.z. jako rzekomo zagadnienie wstępne (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) w kontrolowanej sprawie oraz akcentujące fakt uchylenia odmownych rozstrzygnięć organów lokalizacyjnych w tym przedmiocie przez tut. Sąd (nieprawomocnym) wyrokiem z 29 stycznia 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 969/24.
Jak z powyższego wynika, w kontrowanej sprawie nie powinno budzić wątpliwości niespełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 49b ust. 2 p.b. (tu: wynikającego z postanowienia PINB z 6.9.2023 r.) – w rozumieniu art. 49b ust. 3 p.b.
Jednakże, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, powyższe postanowienie PINB w ogóle nie powinno było zostać wydane.
Albowiem jedną z przesłanek dopuszczalności wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 49b ust. 2 p.b. – expressis verbis w tym przepisie wysłowionych – jest to, że dana samowolna budowa "nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych".
Tymczasem w kontrolowanej sprawie, najpóźniej od momentu:
- wiążącego przesądzenia w prawomocnych Wyrokach WSA i NSA, że sporny obiekt budowlany stanowi "budynek" – a więc obiekt podlegający także regulacjom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, z późn. zm.; w skrócie "rozporządzenie MI"), w tym dyspozycji jego § 12;
- bezspornego ustalenia, że ów samowolnie wzniesiony budynek jest posadowiony względem granicy z działkami nr ewid.[...] i [...] w odległości mniejszej niż 1,5 m, a zarazem nie bezpośrednio przy tej granicy
powinno być dla organów nadzoru budowlanego oczywiste, że takiej samowoli budowlanej nie da się zalegalizować, i to nawet opierając się na, przywołanym w piśmie procesowym R. W. z 15.9.2025 r., przepisie § 12 ust. 2 rozporządzenia MI, który stanowi, że: "W przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 4, dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje taką możliwość."
Wbrew bowiem odmiennym sugestiom pełnomocnika ww. uczestniczki postępowania, cytowany przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia MI "zawiera alternatywę rozłączną co do usytuowania budynków. W konsekwencji ściana budynku bez otworów, w warunkach określonych w tym przepisie, może być usytuowana albo w odległości 1,5 m, albo bezpośrednio przy granicy. Podkreślenie bezpośredniości usytuowania ściany przy granicy wyklucza więc rozumienie tego przepisu, aby ściana taka mogła być usytuowana w dowolnej odległości od granicy, oby tylko mieściła się w przedziale od 0-1,5 m" (tak trafnie wyrok NSA 7.5.2014 r., II OSK 2920/12; o ile nie zastrzeżono inaczej, wszystkie przywołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu to przede wszystkim ta okoliczność – słusznie akcentowana w toku postępowania administracyjnego i sądowego przez T. K. – przemawiała za koniecznością orzeczenia nakazu rozbiórki w kontrolowanej sprawie, i to wprost na podstawie art. 49b ust. 1 p.b. (w zw. z art. 25 zm.p.b.2020), a nie dopiero "poprzez" art. 49b ust. 3 p.b.
Jednak to nie to uchybienie spowodowało konieczność uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji WWINB, a wytknięte w piśmie procesowym żony Skarżącego niewłaściwe – a ściślej: niepełne – określenie adresata decyzji nakazowej.
W myśl art. 52 p.b. (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w kontrolowanej sprawie): "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51".
W istniejącym kontekście normatywnym oraz faktycznym kluczowe znaczenie miała bowiem konstatacja, że "w przypadku samowoli budowlanej istotne jest, aby decyzja wydana przez organ nadzoru budowlanego była wykonalna i skuteczna na etapie egzekucji" (zob. wyrok NSA z 25.7.2024 r., II OSK 1513/23). Dlatego zasadniczo nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na legalne wykonanie nakazu (por. wyrok NSA z 6.3.2008 r., II OSK 158/07). Oczywiście, w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji rozbiórkowej (tu: o której mowa w art. 49b ust. 1 p.b.) jest inwestor, chyba że według okoliczności sprawy nałożenie takiego obowiązku na niego byłoby nieracjonalne. Dlatego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite uznać należy stanowisko, zgodnie z którym nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 p.b. podmiotów jest, co do zasady, posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyroki NSA: z 6.3.2008 r., II OSK 158/07; z 4.2.2011 r., II OSK 247/10; z 15.5.2012 r., II OSK 338/11; z 10.5.2013 r., II OSK 66/12). W konsekwencji zasadnie przyjmuje się, że w przypadku kiedy nieruchomość, na której wzniesiono nielegalnie obiekt budowlany, jest własnością kilku osób, nakaz rozbiórki tego obiektu powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do jednego z nich, gdyż rozbiórka obiektu budowlanego jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 Kodeksu cywilnego (por. wyroki NSA: z 26.1.2023 r., II OSK 151/20; z 21.2.2018 r., II OSK 1074/16). Dotyczy to także tej szczególnej sytuacji, gdy współwłaścicielami są wyłącznie małżonkowie. Wówczas – jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnim z przywołanych wyżej wyroków – nawet gdyby małżonkowie "nie byli inwestorami przedmiotowych obiektów (którzy dopuścili się samowoli budowlanej), to z uwagi na fakt że oni są teraz współwłaścicielami nieruchomości, na której zostały one wzniesione, i tylko oni mogą nakaz wykonać, decyzje powinny być kierowane do nich obojga" (zob. wyrok NSA z 21.2.2018 r., II OSK 1074/16). Jest to wyrazem ogólniejszej zasady, że "obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, przechodzi na następców prawnych, na aktualnych właścicieli, wieczystych użytkowników nieruchomości" (zob. wyrok NSA z 26.1.2023 r., II OSK 151/20).
Wprawdzie w orzecznictwie sądowym niekiedy dopuszcza się, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora będącego tylko współwłaścicielem nieruchomości, który wykonał samowolnie obiekt budowlany na nieruchomości – a to w przypadku, gdy skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, niemających z samowolną inwestycją nic wspólnego, zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty współwłaścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli (por. wyrok NSA z 7.9.2023 r., II OSK 3032/20) – to jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.
Nie sposób bowiem uznać, że żona Inwestora – zamieszkująca wraz z nim na nieruchomości, na której doszło do samowoli budowlanej, i pozostająca z nim w małżeńskim ustroju wspólności majątkowej, "nie miała nic wspólnego" z ową samowolną inwestycją. Tym bardziej, jeśli się zważy, że w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego – po tym jak doszło do "uwspólnienia" własności przedmiotowej nieruchomości (na mocy umowy darowizny z 29.12.2023 r.) – wręcz domagała się, by ją także uczynić adresatem postanowienia wydawanego na podstawie art. 49b ust. 2 p.b., a w toku postępowania sądowego podnosiła zarzut niewłaściwego określenia adresata decyzji rozbiórkowej przez pominięcie jej osoby w tej roli.
W rozpoznawanej sprawie z pola widzenia nie może uchodzić także okoliczność – słusznie akcentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w wystąpieniach Sąsiadki – że szereg dotychczasowych działań Inwestora i jego żony było obliczonych wyłącznie na przedłużanie, trwającego od 2017 r., postępowania "legalizacyjnego". W efekcie nie sposób wykluczyć, że w tym przypadku takie "niepełne" określenie adresatów decyzji rozbiórkowej mogłoby zostać w przyszłości wykorzystane przez współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości do faktycznego spowolnienia czy wręcz "storpedowania" możliwości wyegzekwowania orzeczonego nakazu rozbiórki.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał za zasadne wyeliminowanie zaskarżonej decyzji WWINB z obrotu prawnego, aby – ponownie rozpoznając sprawę – organ II instancji, na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie tylko skorygował pierwszoinstancyjne oznaczenie podstawy prawnej orzeczonego nakazu rozbiórki, ale przed wszystkim uzupełnił krąg jego adresatów – o żonę Inwestora, będącą wraz z nim właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Sąd uznał przy tym, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy jest to dopuszczalne na etapie postępowania odwoławczego – zważywszy, że R. W. brała aktywny udział w postępowaniu w obu instancjach, początkowo jako pełnomocnik Inwestora, a potem także we własnym imieniu, i to wręcz "zabiegając" o status "współadresata" rozstrzygnięć podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję WWINB (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości 500 zł, oraz należne jego pełnomocnikowi wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964, z późn. zm.), w wysokości 480 zł, a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa, w wysokości 17 zł – łącznie 997 zł.