IV SA/Po 686/22

IV SA/Po 686/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Maciej Busz /przewodniczący/
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Inne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 248/23 - Wyrok NSA z 2024-09-19
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1070
art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 9 ust. 2, art. 11, art. 12 ust. 1 pkt 1,
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą «[...]» w P. na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wyeliminowania naruszeń 1. uchyla pkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego; 2. zasądza od Inspektor Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego H. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą «[...]» w P. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym z 02 sierpnia 2022 r. (znak: [...]) Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako "WWIOŚ" lub "Organ") – z powołaniem się na art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 ze zm.; dalej w skrócie "u.IOŚ") oraz ustalenia kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez H. S. pod firmą "H. " z siedzibą w P. (dalej jako "Kontrolowany" lub "Skarżący"), na terenie działki o nr ewid. [...] (ark. [...], obręb G.) położonej przy ul. [...] w G., przeprowadzonej w dniach od 29 kwietnia 2022 r. do 27 maja 2022 r. i udokumentowanej w protokole kontroli [...] - zarządził:
1) prowadzić wizyjny system kontroli miejsc magazynowania odpadów zgodnie z wymogami prawa w tym zakresie,
w terminie: na bieżąco;
2) prowadzić ewidencję odpadów zgodnie ze stanem faktycznym,
w terminie: na bieżąco;
wyznaczając jednocześnie termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 31 sierpnia 2022 r.
W uzasadnieniu zarządzenia Organ wyjaśnił, że na podstawie ustaleń przeprowadzonej w dniach od 29 kwietnia do 27 lipca 2022 r. kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez Skarżącego na terenie działki o nr ewid. [...] (ark. [...], obręb G.) położonej przy ul. [...] w G., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań środowiska. W związku z tym, po ustosunkowaniu się do uwag wniesionych przez Kontrolowanego, WWIOŚ zarządził w ww. punktach pkt 1-2 ich usunięcie.
Następnie, w zakresie pierwszego z punktów zarządzenia, Organ wyjaśnił, że w czasie kontroli, przeprowadzonej w trybie kontroli interwencyjnej - w związku z ujawnionymi podczas kontroli przeprowadzanej w dniach od 01 do 29 kwietnia 2022 r. w trybie kontroli pozaplanowej, na wniosek Starosty G. złożony na podstawie art. 41a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm., dalej w skrócie "u.o."), co zostało udokumentowane w protokole kontroli nr [...], naruszeniami, jakich dopuścił się Kontrolowany, polegającymi na prowadzeniu wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów niezgodnie z wymaganiami art. 25 ust. 6a-6f u.o., w tym na zorganizowaniu wizyjnego systemu kontroli niezgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (Dz. U. poz. 1755, dalej w skrócie "rozporządzenie MŚ"), a także na przekazaniu Organowi danych niezbędnych do logowania do wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów (art. 25 ust. 6f u.o.) po ustawowym terminie - potwierdzone zostały naruszenia wskazane wyżej.
Dalej Organ wyjaśnił, że w dniu 01 kwietnia 2022 r. w obecności Kierownika Oddziału w G., jak i specjalisty ds. ochrony środowiska, przeprowadzone zostały oględziny miejsc magazynowania zbieranych odpadów na kontrolowanym terenie, w tym wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów. Na podstawie okazanych zapisów z systemu stwierdzono, że wizyjnym systemem na dzień 01 kwietnia 2022 r. nie zostało objęte miejsce zorganizowane w wiacie garażowej, a przedstawiony obraz z miejsca magazynowania odpadów zorganizowanego na placu nie obejmował całej jego powierzchni. Ustalono również, że urządzenie rejestrujące oraz nośnik z zapisanymi obrazami umieszczone zostały w budynku socjalnym, w szafce wykonanej z drewna. Nie okazano urządzenia podtrzymującego napięcie, na wypadek jego zaników/wyłączenia prądu. Przedstawiciel Kontrolowanego przedstawił nagrania sprzed miesiąca. Udowodnił prowadzenie nagrań w sposób ciągły - dzień-noc. Urządzenia techniczne systemu kontroli umożliwiały wykorzystanie zarejestrowanego obrazu do jego odtworzenia z zastosowaniem funkcji zatrzymania obrazu na ekranie, a także wykonania kopii, jak również umożliwiały identyfikację osób znajdujących się w miejscach objętych wizyjnym systemem (funkcja zbliżania obrazu). Pobrany obraz z zapisu w formie elektronicznej zawierał określenia daty i czasu zarejestrowanych zdarzeń, nie zawierał opisu miejsca. W dniu 26 kwietnia 2022 r. przeprowadzono kolejne oględziny terenu, w wyniku których ustalono, że rejestrator oraz nośnik wizyjnego systemu kontroli zostały umieszczone w specjalnie do tego celu przeznaczonej metalowej szafce, rejestrator został wyposażony w urządzenie zapewniające podtrzymanie napięcia. Podmiot okazał nagrania z wizyjnego systemu, na podstawie których stwierdzono, że systemem kontroli zostały objęte wszystkie miejsca magazynowania odpadów, tj. cała powierzchnia placu magazynowego oraz wnętrze pomieszczenia garażowego, co było możliwe przez zastąpienie jednej z pełnych ścian pomieszczenia garażowego ścianą ażurową – z metalowej siatki. Pobrany obraz zawierał opisy umożliwiające identyfikację daty i miejsca zdarzenia.
Na powyższe okoliczności w dniu 26 maja 2022 r. Kierownik Oddziału złożył zeznanie do protokołu przesłuchania, w ramach którego zeznał, że wizyjny system kontroli obiektu założony był już w roku 2015. W 2019 r. systemem objęte zostały w szczególności miejsca magazynowania zbieranych odpadów oraz przesłane zostały do WWIOŚ dane do logowania. Zeznał także, że w trakcie przeprowadzonej kontroli dowiedział się, że systemem powinno być objęte miejsce magazynowania odpadów wewnątrz pomieszczenia garażowego, które było przeznaczone - według zapisów w zezwoleniu na zbieranie odpadów - do magazynowania m.in. odpadów zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, oraz że szafka, w której przechowywany był rejestrator i nośnik, nie spełnia wymogów rozporządzenia MŚ. Wyjaśnił, że nie wskazał urządzenia podtrzymującego napięcie, ponieważ go nie zauważył, a był on podpięty do urządzenia rejestrującego i umieszczony w niewidocznym dla niego miejscu. Dopiero w trakcie kontroli zostało mu wskazane, że kamery nie obejmowały swym obrazem całego miejsca magazynowania odpadów na placu. Wizyjny system kontroli, który był prowadzony do dnia kontroli (01.04.2022 r.), został zmodernizowany, co polegało na dołożeniu dodatkowej kamery na obiekcie, postawieniu masztu, na którym ta kamera została zamontowana i dzięki temu uzyskano obraz całego terenu, oraz na dokonaniu zmiany konstrukcyjnej pomieszczenia garażowego (zastąpienie jego jednej pełnej metalowej ściany na ścianę z siatki), co umożliwiło objęcie obrazem miejsce magazynowania odpadów wewnątrz pomieszczenia. Poza tym wymieniona została szafka do przechowywania rejestratora i nośnika na spełniającą wymogi, jak również wymieniony został nawy zasilacz UPS. Prace te zostały zakończone 25 kwietnia 2022 r.
W ocenie WWIOŚ powyższe ustalenia, w szczególności treść zeznań złożonych przez Kierownika Oddziału w G., potwierdzają stwierdzone naruszenie, polegające na prowadzeniu przez kontrolowany podmiot przynajmniej od 05 września 2019 r. do usunięcia wskazanych wyżej naruszeń, tj. do 25 kwietnia 2022 r., wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów na kontrolowanym obiekcie, wbrew art. 25 ust. 6a-6f u.o. i wymogom rozporządzenia MŚ. Ponadto informacje dotyczące logowania do wizyjnego systemu zostały przekazane Organowi w dniu 21 października 2019 r., a zatem po ustawowym terminie, który upłynął 06 września 2019 r.
W konkluzji do tego punktu zarządzenia Organ stwierdził, że dostosowanie się podmiotu do wymagań prawa, które stwierdzone zostały w przeszłości, nie stają na przeszkodzie przypomnienia o ustawowych obowiązkach ciążących na Kontrolowanym, z uwagi na zakres prowadzonej działalności w zakresie gospodarowania odpadami.
Pozostała część uzasadnienia referowanego zarządzenia została poświęcona umotywowaniu jego pkt 2.
Na to zarządzenie pokontrolne H. S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "H. " z siedzibą w P., reprezentowany przez ad F., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę w zakresie pkt 1., żądając jego uchylenia w zaskarżonej części, rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono:
1. naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, które miało wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegające na tym, że:
1. Organ dokonał nieprawidłowych ustaleń faktycznych, stwierdzonych protokołem kontroli [...], w zakresie m.in. prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów i niezasadnie nie uwzględnił zgłoszonych przez Skarżącego pismem z 2 czerwca 2022 r. uwag do protokołu kontroli, w szczególności w zakresie:
a) całkowicie bezpodstawnego - dowolnego - przyjęcia, że do naruszeń miało dojść w okresie od 5 marca 2019 r.,
b) błędnego przyjęcia, że przepisy prawa przewidują obowiązek monitorowania odpadów wewnątrz pomieszczenia garażowego, pomimo iż odpady nie były tak nigdy faktycznie magazynowane,
c) błędnego przyjęcia, że system monitoringu nie obejmował całej powierzchni magazynowania,
d) błędnego ustalenia, że Organ nie miał dostępu do wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów aż do 15 października 2022 r. (Organ ustalił przyszłe fakty), pomimo iż Organ w dacie dokonywania kontroli takimi danymi dostępowymi już dysponował,
e) bezpodstawnego czynienia ustaleń faktycznych dotyczących okresu od 5 marca 2019 r. do 31 grudnia 2020 r., skoro okres kontroli określono od 1 stycznia 2021 r. (strona 2. protokołu kontroli [...]),
f) błędnego ustalenia, że w sposób wadliwy przechowywano nośnik danych z monitoringu, tj. w sposób niezapewniający bezpieczeństwa utraty danych, szkodliwym działaniem środków chemicznych, temperatury, światła, promieniowania lub pożaru;
2. Organ niezasadnie podjął dwa rożne działania względem wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów, polegające na wydaniu zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktu 1. i jednocześnie wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów niezgodnie z przepisami art. 25 ust. 6a u.o. (postępowanie prowadzone pod znakiem: [...]) - podczas gdy wydanie zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktu 1. powinno skutkować brakiem możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego.
W tym miejscu Skarżący wyjaśnił, że skarga jest konieczna dla zwalczenia przede wszystkim ustaleń faktycznych poczynionych przez Organ w toku prowadzonej kontroli i dalej w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym, na których opierają się ustalenia czynione przez Organ w toku postępowania administracyjnego dotyczącego wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W świetle poglądów judykatury bowiem, celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli. Niniejsze postępowanie jest jedynym trybem, w którym Skarżący może skutecznie sprzeciwić się ustaleniom faktycznym dla niego niekorzystnym.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 25 ust. 6a u.o. w związku z § 2 ust. 3 i § 2 ust. 1 i § 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia MŚ przez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji przypisanie naruszenia tych przepisów (co wskazano m.in. w protokole kontroli nr [...] w punktach 2.1.-2.3., strona 12.) w czasie, kiedy przepisy przywołanego rozporządzenia jeszcze nie obowiązywały, albowiem weszły one w życie w dniu 17 grudnia 2019 r., a w zakresie § 4 ust. 3 i 4 w dniu 22 lutego 2021 r. - zatem:
a) Organ zarzucił naruszenie nieistniejących obowiązków, tj. nieprzewidzianych przepisami prawa w okresie od 5 marca 2019 r., a nadto
b) Organ nie wskazał, jakie konkretnie przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały naruszone,
c) Organ nie odniósł się do tego, w jaki sposób należy rozumieć "miejsce magazynowania", o którym mowa w art. 25 ust. 61 u.o. - w ocenie Skarżącego jest to obszar, na którym faktycznie są magazynowane odpady - zgodnie z posiadaną w tym zakresie decyzją odpadową, a nie automatycznie cały obszar, którego dana decyzja odpadowa dotyczy;
2. art. 25 ust. 6h u.o. w zw. z art. 27 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579, dalej w skrócie "zm.u.u.c.p.g.") przez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji przypisanie naruszenia tych przepisów (co wskazano m.in. w protokole kontroli nr [...]), pomimo iż Skarżący dopełnił tego obowiązku, a przepisy prawa nie przewidywały konkretnej formy przekazania danych dostępowych do wizyjnego systemu kontroli.
W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu. W szczególności podkreślił, że kontrola, na podstawie której WWIOŚ wydał zaskarżone zarządzenie, przeprowadzona została w trybie kontroli interwencyjnej w związku z ujawnionymi naruszeniami prawa w czasie kontroli przeprowadzonej na wniosek Starosty G. , złożony do Organu w trybie art. 41a ust. 2 u.o., w związku z wnioskiem [Skarżącego] o uzyskanie zmiany posiadanego zezwolenia. Kontrola wywołana ww. wnioskiem została przeprowadzona przez WWIOŚ w dniach od 01 do 29 kwietnia 2022 r. i udokumentowana w protokole kontroli [...], który został podpisany przez Kontrolowanego bez wniesienia uwag i zastrzeżeń do jego treści. W treści tego protokołu opisany został stan faktyczny, wskazujący na wystąpienie naruszenia prawa polegającego na prowadzeniu wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów niezgodnie z przepisami art. 25 ust. 6a-6f u.o., co stanowiło podstawę do podjęcia kolejnej kontroli w trybie interwencyjnym w dniu 29 kwietnia 2022 r. Zarazem WWIOŚ przyznał, że istotnie, jak podnosi Skarżący, w czasie trwania pierwszej kontroli usunięte zostały w jej trakcie stwierdzone naruszenia prawa, co opisane zostało w treści protokołu kontroli [...]. Jednakże z uwagi na tryb tej kontroli, brak było wówczas podstaw do wydania zarządzenia pokontrolnego, stąd zaistniała konieczność przeprowadzenia kolejnej kontroli, w trybie kontroli interwencyjnej. W dalszej części odpowiedzi na skargę Organ odniósł się szczegółowo do pozostałych zarzutów skargi.
W piśmie procesowym z 18 października 2022 r. ("Uzupełnienie skargi") pełnomocnik Skarżącego podniósł, że Organ 30 września 2022 r. wydał decyzję w sprawie wymierzenia Skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za prowadzenie w okresie od 5 marca 2019 r. do 25 kwietnia 2022 r. wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów niezgodnie z art. 25 ust. 6a u.o. Decyzja dotyczy zatem tego samego naruszenia, które jest objęte zaskarżonym zarządzeniem. W decyzji wskazano okres naruszeń do 25 kwietnia 2022 r., a w zarządzeniu – do 15 października 2022 r., stąd ustalenia Organu już na pierwszy rzut oka są błędne. W załączeniu Skarżący przesłał ww. decyzję i wniósł o przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z tego dokumentu. Zaznaczył nadto, że wniósł od tej decyzji odwołanie, którego zarzuty są tożsame z zarzutami skargi złożonej w niniejszej sprawie.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 25 października 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "[...]"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 25 października 2022 r.
W piśmie procesowym z 02 listopada 2022 r. WWIOŚ, odnosząc się do ww. "Uzupełnienia skargi", podtrzymał w całości dotychczas prezentowane stanowisko. Ponadto wyjaśnił, że Skarżący błędnie zarzuca w tym piśmie zasadniczo: prowadzenie przez Organ dwóch postępowań co do tego samego naruszenia, tj. postępowania w sprawie zarządzenia pokontrolnego i postępowania w sprawie administracyjnej kary pieniężnej, a także błędne wskazanie daty końcowej naruszenia na 15 października 2022 r. Organ zaznaczył, że co do obu tych zarzutów zajął już stanowisko w odpowiedzi na skargę, a w szczególności wyjaśnił w niej, iż wskazanie "2022 r." zamiast "2019 r." w dacie zakończenia naruszenia było wynikiem omyłki pisarskiej.
W piśmie procesowym z 02 listopada 2022 r. Skarżący podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) – przy czym jest poza sporem, że takimi aktami są m.in. zarządzenia pokontrolne wydawane przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska (zob. np. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak rozumianej sądowej weryfikacji legalności działania administracji publicznej jest w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne z 02 sierpnia 2022 r. ([...]) wydane w związku z przeprowadzoną kontrolą działalności gospodarczej prowadzonej przez H. S. pod firmą "H. " z siedzibą w P., na terenie działki o nr ewid. [...] (ark. [...], obręb G.) w G., przez pracowników Inspekcji Ochrony Środowiska (zwanej też dalej "Inspekcją" lub "IOŚ").
W świetle art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, z późn. zm.; w skrócie "u.IOŚ") do zadań tej służby należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, z późn. zm.; w skrócie "p.o.ś."), w zakresie m.in.: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (lit. a), przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska (lit. b), przestrzegania przepisów o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (lit. j), a także przestrzegania przepisów ustawy o odpadach (lit. l) Wyżej wymienione zadania kontrolne wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy Inspekcji (art. 9 ust. 1d u.IOŚ).
Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli zostały określone w art. 9 ust. 2 u.IOŚ. Z kolei z art. 11 u.IOŚ wynika, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej, przy czym kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (odpowiednio: kontrolowana osoba fizyczna) może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji (art. 11 ust. 3 u.IOŚ).
Przywołanie powyższych regulacji było niezbędne dla wyjaśnienia istoty art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.IOŚ na podstawie ustaleń kontroli Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.
Jak z powyższego wynika, adresatem zarządzenia pokontrolnego jest w każdym przypadku osoba fizyczna, także wówczas, gdy kontrolowanym przedsiębiorcą była osoba prawna (por. np. wyrok NSA z 23.06.2016 r., II OSK 1534/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").
W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że zarządzenie pokontrolne uregulowane w u.IOŚ nie jest decyzją administracyjną, lecz – jak to już wyżej wskazano – "innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak m.in. postanowienie NSA z 28.02.2008 r., II OSK 216/08, z aprobującą glosą B. Draniewicza, ZNSA 2009, nr 6, ss. 147 i n.; postanowienie NSA z 04.07.2008 r., II OSK 972/08, CBOSA; wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86; T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011, nr 3, s. 97; Ł.M. Wyszomirski, Sądowa kontrola innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, Warszawa 2018, s. 201). Precyzując, zarządzenie pokontrolne jest indywidualnym aktem administracyjnym, a więc aktem o charakterze władczym (por. np.: A. Barczak, Kontrola podmiotów korzystających ze środowiska, Warszawa 2020, rozdz. III, pkt 2.2.5.; B. Draniewicz, op.cit., s. 151; T. Czech, op.cit., s. 96; por. też Ł. Wyszomirski, op.cit., ss. 48 i 51). Nie jest to zatem wyłącznie "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska". Zresztą, przynajmniej w zakresie wynikającym z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 31a ust. 1 u.IOŚ zarządzenie nakłada na adresata nowy obowiązek – obowiązek informacyjny obwarowany sankcją karną. Wszystko to sprawia, że do zarządzenia pokontrolnego należy co do zasady przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.
Zgodnie z uwagami poczynionymi na wstępie, sądowa weryfikacja zarządzenia pokontrolnego – tak, jak i innych aktów z zakresu administracji publicznej – prowadzona być może wyłącznie pod względem jego legalności, czyli zgodności danego aktu z prawem. Badanie legalności zarządzenia oznacza zasadniczo konieczność sprawdzenia, czy w świetle przepisów prawa i w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do jego wydania – zarówno w wymiarze prawnomaterialnym, jak i proceduralnym.
Należy jeszcze podkreślić, że przy ocenie legalności zarządzenia pokontrolnego organów Inspekcji nie mogą znaleźć wprost zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż takie zarządzenia nie są wydawane w trybie określonym w k.p.a. (por. wyrok NSA z 02.06.2009 r., II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86). Otwartą pozostaje natomiast kwestia, czy w odniesieniu do tych zarządzeń pokontrolnych możliwe jest stosowanie określonych przepisów k.p.a. "odpowiednio" (per analogiam). Zarówno część orzecznictwa, jak i doktryny możliwość taką zdaje się dopuszczać (por. np.: postanowienie WSA z 05.11.2009 r., II SA/Po 745/09, CBOSA; T. Czech, op.cit., s. 99). W każdym razie w orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.IOŚ, nie stosuje się przepisów k.p.a., gdyż jest to postępowanie odrębne (zob. wyroki NSA: z 18.01.2011 r., II OSK 2036/09; z 21.06.2012 r., II OSK 723/12; por. też wyroki NSA: z 06.05.2014 r., II OSK 2893/12; z 08.03.2022 r., III OSK 936/21; dostępne w CBOSA). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie będzie mogła skorzystać, jeśli w związku z naruszeniami wytkniętymi w zarządzeniu pokontrolnym lub na skutek jego niewykonania (niezastosowania się do zawartych w nim wskazań) zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z 08.03.2022 r., III OSK 936/21, CBOSA).
Tym niemniej, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dostatecznych kryteriów do oceny prawidłowości zarządzenia pokontrolnego dostarczają – oprócz wskazanych wyżej przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz odnośnych przepisów ustaw sektorowych – przede wszystkim podstawowe zasady proklamowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na czele z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), a także z wyprowadzanymi z tej pierwszej zasadami bardziej szczegółowymi, jak zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa (por. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, ss. 82-84 i 92-94). W myśl przywołanej wyżej konstytucyjnej zasady legalizmu – wyrażającej analogiczne treści, jak art. 6 k.p.a. w brzmieniu: "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa" (który wszakże jako "dedykowany" wprost jurysdykcyjnemu postępowaniu administracyjnemu, w tej sprawie nie znajdował zastosowania) – "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP).
W niniejszej sprawie kluczową kwestią jest właśnie to, czy w okolicznościach sprawy istniały prawne podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego w zaskarżonej przez Kontrolowanego części, obejmującej punkt pierwszy zarządzenia.
W związku z tym wypada zauważyć, że z brzmienia cytowanego wyżej art. 12 ust. 1 u.IOŚ (z faktu użycia w nim słówka "może") wynika, że nie każde postępowanie kontrolne musi zakończyć się wydaniem zarządzenia pokontrolnego. Powszechnie przyjmuje się (co zresztą dość oczywiste), że takiego zarządzenia nie wydaje się w sytuacji, gdy w toku kontroli nie ujawniono żadnych nieprawidłowości – wszak jest ono wydawane w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń (por wyrok NSA z 23.03.2021 r., III OSK 45/21, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela jeszcze dalej idące stanowisko, zgodnie z którym brak jest również podstaw do wydawania zarządzenia pokontrolnego wówczas, gdy wprawdzie kontrola ujawniła wystąpienie określonych naruszeń, ale zostały one usunięte zanim jeszcze doszło do wydania zarządzenia (tak np.: T. Czech, op.cit., s. 91; A. Barczak, op.cit., Warszawa 2020, rozdz. III, pkt 2.2.5.; por. też G. Klimek, M. Pieńczykowski, Problematyka zaskarżania zarządzenia pokontrolnego organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Przegląd Prawa Ochrony Środowiska" 2014, nr 2, ss. 34-35).
Z tych względów Sąd w niniejszym składzie nie podziela stanowiska Organu prezentowanego w zaskarżonym zarządzeniu, że dostosowanie się podmiotu kontrolowanego do wymagań prawa, naruszenie których zostało stwierdzone w przeszłości, nie stoi na przeszkodzie "przypomnieniu o ustawowych obowiązkach ciążących na kontrolowanym" poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego.
Przyjęcie tego stanowiska - w ocenie Sądu: błędnego - przesądziło o wadliwości zaskarżonego punktu zarządzenia pokontrolnego.
W niniejszej sprawie jest bowiem poza sporem, że wytknięte przez WWIOŚ w uzasadnieniu zaskarżonego pkt 1 zarządzenia uchybienia Kontrolowanego w zakresie prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów, jeżeli nawet do nich doszło w przeszłości - co pełnomocnik Skarżącego kwestionuje w skardze (o czym niżej) - to z pewnością już nie występowały one nie tylko w dniu wydania zarządzenia pokontrolnego, ale nawet w momencie rozpoczęcia przez inspektora WWIOŚ kontroli interwencyjnej (tj. w dniu 29 kwietnia 2022 r.) "zwieńczonej" następnie tym zarządzeniem. Z przedstawionych w nim ustaleń jasno wynika, że wszystkie stwierdzone przez Organ uchybienia zostały usunięte przez Kontrolowanego najpóźniej w dniu 25 kwietnia 2022 r.
Z tych względów przedmiotowe zarządzenie pokontrolne w zaskarżonej części nie mogło się ostać w obrocie prawnym.
W konsekwencji bez jakiegokolwiek wpływu na taki wynik kontroli sądowej pozostają zarzuty i argumenty podniesione przez Skarżącego w skardze oraz w późniejszych pismach procesowych.
Dlatego jedynie ubocznie wypada zauważyć, że i tak jawią się one jako niezasadne, a to w szczególności z następujących względów:
- z uwagi na przyjętą przez Sąd przesłankę uchylenia zaskarżonego pkt 1 zarządzenia - tj. z powodu niespornej "nieaktualności" wytkniętych w zarządzeniu uchybień Kontrolowanego - w istocie bez wpływu na takie rozstrzygnięcie Sądu pozostaje ocena, czy do tych uchybień rzeczywiście doszło. Tym niemniej kwestionującemu prawidłowość ustaleń w tym zakresie pełnomocnikowi Skarżącego wypada wskazać, że, jak podał Organ w odpowiedzi na skargę - a czego nie zakwestionował Skarżący - uchybienia te został już ujęte i opisane w protokole nr [...] z poprzedniej kontroli WWIOŚ (pozaplanowej, poprzedzającej bezpośrednio przedmiotową kontrolę interwencyjną), który został podpisany przez Kontrolowanego bez wniesienia zastrzeżeń i uwag do jego treści.
W związku z tym wypada podkreślić, że protokół kontroli IOŚ jest niewątpliwie dokumentem urzędowym (zob. np.: wyrok NSA z 17.04.2021 r., II OSK 133/11, CBOSA; Ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska. Komentarz, pod red. E.K. Czech, Warszawa 2021, art. 11 Nb 6; por. też wyrok NSA z 14.07.2004 r., OSK 601/04, CBOSA). Stanowi zatem dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (argument z art. 76 § 1 k.p.a. oraz art. 244 § 1 k.p.c.). W konsekwencji dokument urzędowy cechuje szczególny reżim dowodowy – swoiste uprzywilejowanie – ustanowiony dla tego rodzaju dokumentów. Jak się bowiem powszechnie przyjmuje, prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z dwojakiego rodzaju domniemań: (i) domniemania prawdziwości (autentyczności), tzn. że dokument pochodzi od organu, który go wystawił, oraz – co tu szczególnie istotne – (ii) domniemania zgodności z prawdą zawartego w nim oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (zob. m.in.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 76 Nb 7; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, uw. 7 do art. 76; T. Ereciński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Tom 1, pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2016, uw. 19 do art. 244). Nie można wprawdzie wykluczyć możliwości obalenia takiego domniemania, gdyż przepisy prawa nie wyłączają dopuszczalności przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych (por. odpowiednio: art. 76 § 3 k.p.a.), jednakże – na co trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie – jako że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące (por. np. wyroki NSA: z 03.03.2011 r., II OSK 389/10; z 27.11.2014 r., II OSK 1142/13 i II OSK 1142/13; z 30.08.2017 r., II GSK 1147/17; dostępne w CBOSA).
W ocenie Sądu nie stanowią takiego "przeciwdowodu" zawarte w skardze zarzuty i twierdzenia pełnomocnika Skarżącego jakoby Organ dokonał nieprawidłowych ustaleń faktycznych, stanowiące w istocie gołosłowną polemikę z ustaleniami Organu opartymi na należycie zebranym i rozważonym materiale dowodowym (w tym na zeznaniach Kierownika Oddziału firmy Kontrolowanego w G.), niepopartą żadnymi dowodami;
- nie znajduje dostatecznego oparcia w przepisach prawa zarzut strony skarżącej, jakoby niedopuszczalne było wydanie przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktu 1. i jednoczesne wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia Kontrolowanemu administracyjnej kary pieniężnej w związku z naruszeniami, do których odnosił się ten punkt zarządzenia.
Przeciwko zasadności takiego twierdzenia przemawia już brzmienie art. 12 ust. 1 u.IOŚ, w którym zawarte wyliczenie (dodajmy: niewyczerpujące) form działania Inspekcji nie zostało zbudowane na zasadzie alternatywy rozłącznej ("albo..., albo..."). Poza tym, jak trafnie zauważył Organ w odpowiedzi na skargę, każda ze wskazanych w skardze form działania IOŚ służy odmiennym celom. I tak, podstawowym celem zarządzenia pokontrolnego jest doprowadzenie do wyeliminowania (na przyszłość) stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa, w tym poprzez zobowiązanie podmiotu kontrolowanego do poinformowania o działaniach, jakie ten podjął, aby jego dalsza działalność nie naruszała prawa. Z kolei decyzja o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej stanowi obligatoryjną sankcję za popełniony przez podmiot kontrolowany delikt administracyjny.
Niezależnie od tego, analizowany zarzut skargi jawi się jako ewidentnie chybiony nawet na gruncie samej argumentacji skargi. Jak bowiem twierdzi Skarżący, "wydanie zarządzenia pokontrolnego w zakresie punktu 1. powinno skutkować brakiem możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego". Abstrahując od negatywnej oceny tego stwierdzenia, wypada zauważyć, że z pewnością nie jest to argument, który mógłby przemawiać za wadliwością zaskarżonego zarządzenia;
- nietrafny jest wywód skargi prowadzący do wniosku, że postępowanie sądowe ze skargi na zarządzenie pokontrolne "jest jedynym trybem, w którym Skarżący może skutecznie sprzeciwić się ustaleniom faktycznym dla niego niekorzystnym". Przeciwnie, w ocenie Sądu, taki trybem było raczej toczące się równolegle postępowanie administracyjne dotyczące wymierzenia Kontrolowanemu administracyjnej kary pieniężnej, To w tamtym postępowaniu (administracyjnym) Skarżący mógł korzystać z pełni gwarancji procesowych, jakie dają stronie postępowania przepisy k.p.a., a także z pełnej palety środków dowodowych w ramach, uregulowanego w tym kodeksie, postępowania wyjaśniającego, w którym weryfikacji mogą podlegać, co jasne, także ustalenia poczynione w protokole kontroli. Na tym tle zakres i środki postępowania dowodowego dopuszczonego (uzupełniająco) przed sądem administracyjnym wypadają nader skromnie (vide: art. 106 § 3 p.p.s.a.).
Między innymi z tych powodów w orzecznictwie sądów administracyjnych upowszechnia się stanowisko, zgodnie z którym: "Sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 723/12, LEX nr 1219173; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18, LEX nr 2736821) [...]. Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie środowiska, ma formę niejako sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzeniem podjął. Mogą się one jednak sprowadzać do wyrażenia przekonania o braku konieczności podejmowania przez dany podmiot konkretnych działań, z podaniem stosownej argumentacji za tym przemawiającej" (zob. wyrok NSA z 29.04.2022 r., III OSK 1091/21, CBOSA).
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: koszt uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenie jej zawodowego pełnomocnika ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn zm.) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 697 zł.