IV SA/Po 682/25

IV SA/Po 682/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia N. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 maja 2025 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "WWINB"), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia (dalej również jako "Stowarzyszenie") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej jako "PINB") z dnia 18 marca 2025 r., znak: [...], nakazującą inwestorowi M. B. rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję gospodarczą, znajdującego się na parceli nr [...] na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...], gmina [...].
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 4 lutego 2025 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na działce nr [...], przy ul. [...] w [...], gmina [...], w wyniku której ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości na terenie wyodrębnianej parceli nr [...] zlokalizowany jest obiekt budowlany w konstrukcji drewnianej kryty gontem papowym. Obiekt pełni funkcję gospodarczą i powstał w 2022 roku, a jego inwestorem jest M. B.. Wymiary obiektu wynoszą: 5,05 m, 3,05 m i wysokość ok. 3 m. Działka nr [...] w [...], zgodnie z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] - północny brzeg Jeziora [...], przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 18 maja 2010 r. (Dz. U. w [...]. z 2010 r., nr. nr [...] pozycja [...] – dalej m.p.z.p.), została przeznaczona pod tereny rolnicze, oznaczone symbolem 1R. Ponadto ustalono, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Stowarzyszenia.
Pismem z 4 lutego 2025 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie powyższego obiektu budowlanego i jednocześnie zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] decyzją z dnia 18 marca 2025 r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725) nakazał inwestorowi M. B. rozbiórkę obiektu budowlanego pełniącego funkcję gospodarczą, znajdującego się na parceli nr [...] na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...], gmina [...]. W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny sprawy i przywołał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w [...] - północny brzeg Jeziora [...] zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 18 maja 2010 roku, z którego wynika zakaz zabudowy poprzez zakaz lokalizacji budynków (§ 10 pkt 1 Planu). Inspektor Nadzoru Budowanego wskazał, że obiekt gospodarczy o wymiarach w planie o wymiarach w planie 5,05 m x 3,5 m i wysokości 3 m stanowi budynek w rozumieniu art. 3 ust. 2 Prawa budowanego. Jest obiektem wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowanych, jest trwale z gruntem związany, przy czym istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem uznania, że obiekt jest trwale z gruntem zwiany. Finalnie bowiem opiera się siłom przyrody, został bowiem posadowiony na kostce betonowej. W ocenie organu I instancji nie ma możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonania robót do stanu zgodnego z prawem, albowiem stan zgodności z prawem zostanie osiągnięty jedynie w razie rozebrania obiektu. Zgodnie z art. 52 ust. 1 Prawa budowanego powyższy nakaz nałożono na inwestora.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. B. oraz Stowarzyszenie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Generalnie zarzuty odwołujących się odnosiły się do tego, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie jest budynkiem, którego lokalizacji zakazuje obowiązujący na terenie parceli nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podnosili, przede wszystkim, że decyzja opiera się na błędnym uznaniu, że obiekt jest trawle z gruntem związany oraz że posiada fundament (posadowiony jest tylko na kostce betonowej), a dopiero łączne spełnienie wszystkich przesłanek pozwala zakwalifikować obiekt jako budynek. Żadne z postanowień Planu nie zakazuje na terenie objętym budową lokalizowania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowanego.
Inspektor Nadzoru Budowlanego wspomnianą na wstępie decyzją z 14 maja 2025 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia WWINB przytoczył stan faktyczny sprawy i wskazał, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 418; dalej: P.b.): "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31."
Natomiast w myśl art. 29 ust. 2 pkt 4 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073 dalej: "ustawa ROD").
Dalej organ II instancji argumentował, że za budynek – w myśl art. 3 pkt 2 P.b. należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W ocenie WWINB sporny obiekt spełnia definicję budynku, bowiem jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada dach i fundamenty, jest trwale z gruntem zwiany i spełnia definicję budynku, o ktoej mowa w art. 3 pkt 2 P.b.
Organ II instancji skonkludował, że przedmiotowy obiekt budowlany nie przekracza powierzchni zabudowy powyżej 35 m˛ oraz 4 m wysokości, wobec czego jego budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 4 P.b.). Organ odwoławczy przywołał przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych art. 2 pkt 2 i pkt 9a i art. 13 ust. 1 i 2, a następnie uznał, że przedmioty obiekt wypełnia definicję budynku wskazaną w art. 3 pkt 2 Prawa budowanego i nie stanowi budowli, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowanego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych SKO przyjęło, że trwałość związania z gruntem należy definiować w taki sposób, że obiekty są odporne na działanie czynników atmosferycznych w sposób zapewniający im stabilność, a istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, albowiem aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych, nie ma kluczowego znaczenia dla sprawy technologia wykonania fundamentu. Organ odwoławczy przyjął, że zastosowanie znajduje art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine P.b., a także art. 51 ust. 7 P.b., jeżeli roboty zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine P.b. Oznacza to, że procedura naprawcza pozwala sprawdzić, czy budynek odpowiada innym przepisom prawa, w tym obowiązującym na terenie aktom prawa miejscowego.
WWINB wskazał zatem, że teren działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...] objęty jest zapisami m.p.z.p., z którego wynika, że ww. nieruchomość oznaczona została symbolem 1R, § 4 pkt 2a Planu przewiduje zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych, a § 10 pkt 1 tego Planu - zakaz lokalizacji budynków.
W ocenie WWINB zabudowa rodzinnych ogródków działkowych na podstawie ustawy ROD - musi być zgodna z obowiązującymi przepisami, tj. ustawami oraz aktami prawa miejscowego, a zatem obowiązujący m.p.z.p. może ingerować w sposób zagospodarowania terenu ROD. Sam fakt, iż m.p.z.p. zabrania wznoszenia obiektów budowlanych na danym terenie, nie eliminuje podstawowej funkcji ROD tj. zaspokajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, ponieważ zapisy aktu miejscowego, nie zabraniają w żaden sposób i nie eliminują możliwości prowadzenia uprawy przez danego działkowca (zaspokajanie potrzeb socjalnych - prawo do uprawy żywności w celu podreperowania budżetu domowego) jak również nie uniemożliwiają mu prowadzenia czynności rekreacyjnych na danym ogrodzie działkowym. Również sama treść preambuły zawartej w ustawie ROD nie jest podstawą prawną tylko wskazaniem dlaczego została uchwalona dana ustawa.
W ocenie WWINB obiekt gospodarczy zrealizowany na parceli 55 narusza zapisy m.p.z.p., a przywrócenie stanu zgodnego z prawem jest możliwe jedynie poprzez wydanie nakazu jego rozbiórki.
Skargę na powyższą decyzję wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie, a ewentualnie stwierdzenie nieważności oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji przez Sąd.
Zaskarżonej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a. art. 2 pkt 5), 9), 9a) oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy ROD poprzez ich niezastosowanie, mimo powielenia treści przepisów, w procesie weryfikacji zgodności posadowionej altany działkowej na terenie ogródka działkowego z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...];
b. art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 3 P.b., poprzez błędną ich wykładnię, a nade wszystko złamanie zasady literalnej wykładni prawa, stosując niewłaściwą językową wykładnię definicji "obiektu budowlanego", "budynku" "budowli", szczególnie poprzez błędną wykładnię określenia "trwałego związania z gruntem", pojęcia "fundament", błędnie uznając, że przedmiotowa altana działkowa jest budynkiem;
c. art. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 29 ust 2 pkt 4 P.b., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w toku analizy prawnej stanu faktycznego w sprawie, co doprowadziło do wybiórczej i nieprawidłowej interpretacji przepisów P.b., w zakresie wyodrębnienia przez ustawodawcę altan działkowych jako odrębnego elementu z katalogu definicji objętych tą ustawą;
d. art. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych, poprzez całkowite pominięcie przepisów wskazanych aktów normatywnych i brak uwzględnienia odrębności w obrocie prawnym pojęć altan działkowych, budynków i budowli, podlegające odmiennym warunkom budowlanym i podatkowym;
e. art. 3 ustawy z dnia 20 marca 20l5r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 2 pkt 9a ustawy ROD poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie altan działkowych i obiektów gospodarczych jako szczególnego rodzaju obiektów;
f. § 4 pkt 2 lit a oraz § 10 pkt 1 m.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że (1) przepisy tego aktu uniemożliwiają utworzenie na terenie nim objętych rodzinnego ogrodu działkowego wraz z przypisaną do niego infrastrukturą, zgodnie z ustawą ROD, zważywszy że przepisy tej ustawy, zaczęły obowiązywać po wydaniu m.p.z.p., (2) przepisy m.p.z.p. uniemożliwiają budowę na terenie nim objętych altan działkowych, (3) przepisy m.p.z.p. mają nadrzędne znaczenie i zastosowanie wobec przepisów rangi ustawowej, w szczególności na ustawę ROD oraz P.b., które to weszły w życie z datą późniejszą niż rzeczony m.p.z.p.;
g. art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 33 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie przez organ I jak i II instancji i wydanie przedwcześnie decyzji, bez skrupulatnej oceny aktualności planu miejscowego oraz porównania stanu prawnego obowiązującego w momencie uchwalenia planu oraz w dacie wydawania decyzji;
h. art. 33 ustawy o MPZP poprzez jego niezastosowanie i nierozważenie wpływu braku nowelizacji m.p.z.p. do stanu zgodnego z prawem powszechnie obowiązującym, w szczególności ustawy o ROD oraz P.b., który doprowadził do niepewności inwestycyjnej odbiorców rzeczonego m.p.z.p.;
i. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady proporcjonalności;
j. art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. poprzez jego zastosowanie mimo, że nie ziściły się przesłanki ustawowe do nakazania rozbiórki altany działkowej;
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
a. art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, szczególnie danie wiary w całości nierzetelnie i pobieżnie przeprowadzonemu postępowaniu administracyjnemu przez organ I instancji;
b. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, wskutek nieprzeprowadzenia w sposób należyty, szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego;
c. art. 138 § 2 w zw. z art. 7a i 7b K.p.a. poprzez brak jego zastosowania i w rezultacie nieuchylenie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
W motywach rozstrzygnięcia WWINB przewołał stan faktyczny sprawy, a następnie rozwinął podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargą organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z dnia 15 lipca 2025 r. WWINB wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości (k. 47 akt sąd.).
Na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. nie stawił się nikt.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się niezasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2025 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia 18 marca 2025 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję gospodarczą, znajdującego się na parceli nr [...] na działce nr ewid. [...] położonej w [...], gmina [...].
Organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który Sąd rozpoznający sprawę uwzględnia jako podstawę dla swoich rozważań prawnych.
Z ustaleń faktycznych wynika, że na ww. parceli znajduje się obiekt o wymiarach: 5,05 m x 3,05 m i wysokości ok. 3 m w konstrukcji drewnianej posadowiony na kostce betonowej. Posiada dach dwuspadowy w konstrukcji drewnianej kryty papą (protokół z kontroli – k. 48 akt adm. organu I instancji). Powyższe ustalenia faktyczne nie są kwestionowane.
Kluczowa w sprawie jest okoliczność, że działka na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt gospodarczy położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w [...] - północny brzeg jeziora [...], przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 18 maja 2010 r. (Dz. U. w [...]. z 2010 r., nr. dalej "m.p.z.p."). Fundamentalne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała zatem kwestia, czy do rodzinnych ogórków działkowych, w świetle postanowień ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073 dalej: "ustawa ROD"), znajdują zastosowanie przepisy m.p.z.p.
Kwestią sporną natomiast była przede wszystkim kwalifikacja przedmiotowego obiektu w świetle postanowień ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2025 r. poz. 418; dalej: P.b.), jak i regulacji ustawy ROD.
W pierwszej kolejności Sąd postanowił odnieść się do kwestii kwalifikacji spornego obiektu tj. czy jest budynkiem, budowlą, czy też innego rodzaju obiektem.
Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 P.b., pod pojęciem budynku należy rozumieć "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach".
Należy zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, że w kontrolowanej sprawie sporny obiekt budowlany jest budynkiem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 P.b. - jest on bowiem obiektem wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada dach. Ponadto Sąd orzekający podziela ocenę organu, że obiekt budowlany posiada fundament i jest trwale związany z gruntem w rozumieniu art. 3
pkt 2 P.b.
W ocenie Sądu, przedmiotowego obiektu nie można kwalifikować jako tymczasowego obiektu budowlanego, ponieważ zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 P.b., takim obiektem jest "obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe". Warto podkreślić, że z taką oceną zgadza się skarżące Stowarzyszenie, podkreślając w skardze, że obiekt budowalny nie jest przeznaczony do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki.
Zdaniem Sądu przedmiotowy obiekt gospodarczy ma cechy trwałego związania z gruntem, ponieważ jest stabilny i dzięki temu ma możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 06 czerwca 2017 r., sygn. akt: II OSK 2477/15 (LEX nr 2417990), a który to pogląd Sąd w pełni podziela, "o tym czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania."
Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt: II OSK 1327/17 (LEX nr 2681541), stanowiąc iż "O trwałości związania z gruntem decyduje intensywność tego związania, co może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy budowla będzie połączona z gruntem fundamentem w gruncie tym w całości zagłębionym, ale także gdy wielkość, masa obiektu i względy bezpieczeństwa, w tym możność opierania się oddziaływaniom atmosferycznym wskazują na trwałość jego posadowienia. Obiekty trwale związane z gruntem to obiekty posadowione w taki sposób, by być odporne na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność. Nie ma natomiast kluczowego znaczenia dla sprawy technologia wykonania fundamentu, aczkolwiek wykonanie go w formie wylewki betonowej jest typowe dla tego rodzaju elementu konstrukcyjnego, czy też wymiary tego elementu, czy też brak jego usytuowania w wykopie". Takim fundamentem jest też kostka betonowa, na której przedmiotowy obiekt został posadowiony, przy czym nie jest wymagane, że był on zakotwiony w tym fundamencie. To kotwienie, na które powołuje się skarżące Stowarzyszenie zależy od wielkości obiektu, jego konstrukcji, przeznaczenia i względów bezpieczeństwa (jak w przywołanym w skardze wyr. NSA z 18.10.2022 r., sygn. akt II OSK 2344/19, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Słusznie wskazały organy nadzoru budowlanego, że kostka betonowa może stanowić fundament wystarczający dla trwałego związania przedmiotowego budynku gospodarczego z gruntem, skoro jest on wystarczający dla takiego posadowienia tego budynku, które zapewnia mu stabilność i odporność na działanie warunków atmosferycznych, w tym siłom wiatru.
W tym stanie sprawy wskazać przyjdzie, że w sytuacji trwałego związania przedmiotowego obiektu gospodarczego z gruntem i wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadania przez niego fundamentu i dachu jednoznacznie mamy do czynienia z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b.
Wymienione wyżej przepisy nie pozwalają też na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie dokonano błędnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu gospodarczego jako "budynku" w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b.
Ponadto wskazać należy, że przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m˛ oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m˛ (art. 2 pkt 9a ustawy o ROD). W świetle powyższego, sporny obiekt nie pełni funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej, lecz funkcję gospodarczą, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wraz z dokumentacją fotograficzną.
Niemniej jednak definicja altany sformułowana w art. 2 pkt 9a ustawy ROD jasno wskazuje, że altana jest zasadniczo budynkiem rekreacyjno-wypoczynkowym lub innym obiektem budowlanym spełniającym taką funkcję. Literalna treść tego przepisu wprost stanowi się, że altana to budynek rekreacyjno – wypoczynkowy lub w dalszej kolejności innego rodzaju obiekt. Już chociażby z legalnej definicji "altany działkowej" wynika, że tego rodzaju altana także może być budynkiem.
W przekonaniu Sądu w niniejszej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z budynkiem, a nie budowlą, którą zgodnie z definicją zawartą w P.b. jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Wobec powyższego, w świetle regulacji art. 3 pkt 3 P.b., przedmiotowy obiekt gospodarczy w żaden sposób swoimi cechami nie nawiązuje do wskazanych w tym przepisie przykładowych obiektów stanowiących budowle. Wobec powyższego skoro przedmiotowy obiekt mieści się w ustawowej definicji budynku, to nie można go traktować jako budowli. Dla dokonanej kwalifikacji bez znaczenia pozostają natomiast regulacje prawno podatkowe, do których odwołało się skarżące Stowarzyszenie we wniesionej skardze, skoro kwalifikacji obiektu można i należy dokonać na gruncie ustawy Prawo budowane, która przewiduje odpowiednie definicje oraz ma zastosowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Tym samym, zdaniem Sądu, organy, co do wybudowanego budynku gospodarczego, słusznie wdrożyły postępowanie naprawcze, a samo postępowanie zasadnie prowadzono na podstawie art. 50-51 P.b., zgodnie z uchwałą NSA z dnia
3 października 2016 r. (sygn. akt II OPS 1/16, CBOSA).
Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 P.b., altana działkowa i obiekt gospodarczy, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176), nie wymagają wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, aby uzyskać przymiot legalności.
Tym samym nie ulega wątpliwości, iż na realizację przedmiotowego obiektu inwestor nie był obowiązany uzyskać pozwolenia na budowę ani dokonać zgłoszenia. Powyższe nie oznacza jednak niedopuszczalności stosowania do tego obiektu przepisów P.b.
Jak wskazuje się w orzecznictwie "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine." (przywołana powyżej uchwała NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OSP 1/16).
Inaczej mówiąc dany obiekt, pomimo że nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia, może być poddany ocenie pod kątem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym postanowieniami m.p.z.p. (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.).
Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.., dalej również jako u.p.z.p), "plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego", co oznacza, że ma moc wiążącą, tak jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany dopóki obowiązuje.
Wobec powyższego w świetle zarzutów skargi wyjaśnić należy, że do terenów rodzinnych ogródków działkowych jak najbardziej znajdują zastosowanie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym pośrednio przesądza także art. 19 ust. 2 i art. 76 ustawy ROD.
Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy ROD w przypadku, gdy prawo do nieruchomości, na której znajduje się ROD, zostało nabyte przez stowarzyszenie ogrodowe nieodpłatnie, właściciel nieruchomości może zgłosić do stowarzyszenia ogrodowego żądanie likwidacji ROD, o ile funkcjonowanie ROD jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym tę nieruchomość. Zgłaszając żądanie właściciel jest obowiązany przedstawić propozycję nieruchomości zamiennej odpowiadającej warunkom określonym w art. 21 pkt 1 oraz propozycję umowy gwarantującej realizację obowiązków określonych w art. 21 oraz art. 22.
Ponadto w myśl art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy ROD właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków tj. funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Dokonując powyższej oceny należy również mieć na względzie art. 13b ustawy ROD wyłączający możliwość stosowania uproszczonego postępowania legalizacyjnego do obiektów budowlanych na działkach rodzinnych ogrodów działkowych. Powyższe ma istotne znaczenie gdyż w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym organ nadzoru budowlanego nie bada zgodności lokalizacji obiektu z zapisami m.p.z.p.
Z powyższych względów podzielić należy stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 21/21 (wydane w tożsamej sprawie ale obejmującej inną parcelę), iż przepisy ustawy ROD w żadnym razie nie stanowią prawnej podstawy do wyłączenia stosowania do rodzinnych ogrodów działkowych norm planistycznych.
Warto w tym miejscu dodatkowo wskazać na kolejny aspekt, tj. wynikający z art. 10 ust. 2 ustawy ROD obowiązek gminy doprowadzenia do ROD dróg dojazdowych, energii elektrycznej, zaopatrzenia w wodę oraz uwzględnienia w organizacji komunikacji publicznej potrzeb ROD. Tym samym powstanie ROD wiąże się dla gmin z koniecznością poniesienia znacznych nakładów finansowych. Z tych tez względów gmina ma prawo w drodze m.p.z.p. kształtować tak politykę przestrzenna, aby z jednej strony tworzyć warunki dla rozwoju ROD (art. 6 ustawy ROD), a z drugiej mając na uwadze wynikające z ustawy ROD obowiązki dla jednostek samorządu terytorialnego.
Z tych tez względów w ślad za wyżej przytoczonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, iż pomimo obowiązywania tzw. zasady wolności budowlanej (art. 4 P.b.) prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1942/18, CBOSA). Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby ten nie uwzględniał przepisów planu miejscowego, a tym samym aby wynik sprawy za każdym razem odpowiadał oczekiwaniom inwestora (wyrok WSA w Poznaniu z 02.10.2024 r., sygn. akt: IV SA/Po 330/24, CBOSA).
W przekonaniu Sądu w sprawie nie można mówić o naruszeniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podkreślić należy, iż zarówno art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 jak i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają możliwość ograniczenia prawa własności. Poza tym wykluczenie określonego rodzaju zabudowy nie zawsze musi prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, a jedynie do ograniczenia tego prawa, bowiem nie wyklucza dalszego korzystania z nieruchomości, tak jak w niniejszej sprawie, dając możliwość prowadzenia na terenie rodzinnego ogrodu działkowego działalności rolniczej, ogrodniczej, sadowniczej, czy też zagospodarowania na potrzeby użytków zielonych.
Z powyższych względów zaznaczyć należy, iż postanowienia m.p.z.p. na równi z przepisami ustaw kształtują prawo wolności budowlanej. Z tych też względów wszelka argumentacja skarżącego Stowarzyszenia jakoby przepisy ustawy ROD miały pierwszeństwo przed postanowieniami m.p.z.p. okazała się niezasadna.
Dla powyższej oceny bez znaczenia pozostaje okoliczność uchwalenia m.p.z.p. przed wejściem w życie ustawy ROD. Rozdział 7 ustawy ROD (Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe) nie zawierały żadnych regulacji nakazujących zmianę czy odstępstwo od obowiązującego na terenie Ogrodu m.p.z.p.
Ponadto wskazać należy, iż art. 32 u.p.z.p. w żadnym wypadku nie stanowi podstawy do kwestionowania przez organy nadzoru budowlanego postanowień m.p.z.p. Jak wskazano wyżej plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego obowiązujący organ nadzoru budowlanego, jak i Sąd. Natomiast przewidziany w art. 32 omawianej ustawy obowiązek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oceny aktualności aktów planowania przestrzennego w żadnej mierze nie pozwala na ignorowanie obowiązujących m.p.z.p.
Jak wskazano wyżej, teren działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...] objęty jest postanowieniami uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] - północny brzeg Jeziora [...]. W/w nieruchomość oznaczona została symbolem 1R. Z § 3 pkt 1 uchwały wynika, że "Na obszarze planu ustala się następujące przeznaczenie trenów: tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolami 1R i 2R". W § 13 pkt 1 uchwalono, że: "Dla terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1R i 2R, ustala się: 1. przeznaczenie terenu pod uprawy rolnicze, ogrodnicze, sadownicze oraz użytki zielone". Zapis § 4 pkt 2 lit a uchwały stanowi, że "W zakresie zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się: zakaz lokalizacji: tymczasowych obiektów budowlanych.". Zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma jednak § 10 pkt 1 uchwały stanowiący, że "W zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustala się: 1) zakaz lokalizacji budynków,".
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy trafnie przyjęły, że budowa obiektu gospodarczego pełniącego funkcję gospodarczą nastąpiła niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postaci obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Reasumując Sąd uznał, że organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów obowiązującego m.p.z.p. i zasadnie ustaliły, że wykonana zabudowa narusza obowiązujące przepisy prawa miejscowego, co słusznie doprowadziło organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki z uwagi na brak możliwości doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Tym samym zarzuty skargi naruszenia art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. nie zasługiwały na uwzględnienie.
Podkreślenia wymaga, że sam fakt, iż m.p.z.p. zabrania wznoszenia obiektów budowlanych na danym terenie, nie eliminuje podstawowej funkcji ROD tj. zaspokajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, ponieważ zapisy aktu miejscowego, nie zabraniają w żaden sposób możliwości prowadzenia na terenie rodzinnego ogrodu działkowego działalności rolniczej, ogrodniczej, sadowniczej, czy też zagospodarowania na potrzeby użytków zielonych, choć bez prawa do zabudowy budynkami lub tymczasowymi obiektami budowlanymi.
Zdaniem Sądu, podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.
W ocenie Sądu - wbrew zarzutom skargi - organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne i określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.
W zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania zaskarżonych decyzji organów obu instancji. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 138 § 3 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art.151 P.p.s.a, oddalił skargę w całości.