IV SA/Po 68/25

IV SA/Po 68/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Rowiński
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi R. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2024 r. Nr [...] w przedmiocie opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 listopada 2024 r., nr [...] postanowiło o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty S. z dnia 11 sierpnia 2023 r., [...], którą w pkt 1) zwolniono właścicieli nieruchomości z obowiązku uiszczania należności jednorazowej z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, stanowiących użytek rolny - grunt orny klasy Illb, o powierzchni 0,0889 ha, usytuowany na działce nr [...], położonej w obrębie S., gm. S. oraz w pkt 2) zobowiązano właścicieli nieruchomości do uiszczania stałej opłaty rocznej w wysokości [...] zł, przez okres 10 lat z tytułu trwałego wyłączenia ww. gruntów z produkcji.
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
R. i J. S. wystąpili do Starosty S. o zezwolenie na trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie S., gmina S.. Decyzją z dnia 21 marca 2023 r. nr [...] organ I instancji uwzględniając wniosek zezwolił na trwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oraz określił obowiązki związane z wyłączeniem - ustalił wysokość opłat za wyłączenie - należność jednorazową w wysokości [...] zł oraz stałą opłatę roczną w wysokości 10% należności jednorazowej tj. [...] zł.
Następnie wnioskodawcy pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r. zawiadomili organ I instancji, iż z dniem 7 kwietnia 2023 r. nastąpiło faktyczne wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji rolniczej i przedłożyli operat określający wartość rynkową gruntu będącego przedmiotem wyłączenia z produkcji rolniczej. Strony zawnioskowały o pomniejszenie jednorazowej należności związanej z wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej.
Starosta S. decyzją z dnia 11 sierpnia 2023 r. na podstawie art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, 6, 7 i 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2409) w związku z zawiadomieniem o dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej orzekł o:
1) zwolnieniu właścicieli nieruchomości z obowiązku uiszczenia należności jednorazowej z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, stanowiących użytek rolny - grunt orny klasy Illb, o powierzchni 0,0889 ha, usytuowany na działce nr [...] położonej w obrębie S., gmina S.;
2) zobowiązaniu właścicieli nieruchomości do uiszczania stałej opłaty rocznej w wysokości [...] zł, przez okres 10 lat z tytułu trwałego wyłączenia ww. gruntów z produkcji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wartość rynkowa gruntów podlegających wyłączeniu na dzień faktycznego wyłączenia przewyższyła wartość należności jednorazowej, ustalonej decyzją nr [...] z dnia 21 marca 2023 r., Starosta S. zwalnia właścicieli z obowiązku uiszczenia tej należności za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R. S. i J. S. wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej opłat, gdyż Starosta przy wydawaniu decyzji nie wziął pod uwagę zapisu art. 12a ustawy o ochronie gruntów rośnych i leśnych. Jak wynika z tego przepisu obowiązek uiszczenia opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nie dotyczy wyłączenia 0,05 ha gruntów z produkcji rolniczej na cele budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Tymczasem, jak wykazano w załączonym do wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej projekcie zagospodarowania działki powierzchnia zabudowy budynku oraz związanych z nim utwardzeń wynosi 0,0362 ha. Gdyby nawet przyjąć, że cała działka tj. 0,0889 ha podlega wyłączeniu z produkcji rolniczej, to przy naliczeniu opłat należało, naszym zdaniem, uwzględnić powierzchnię, która podlega zwolnieniu z opłat. Nadmienili, że dla terenu objętego przedmiotową działką obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie pozwala na wydzielenie działki budowlanej o powierzchni mniejszej aniżeli 800 m2.
Wskazaną we wstępie decyzją z dnia 21 listopada 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 11, art. 12 oraz art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 82) utrzymało w mocy decyzji Starosty S. z dnia 11 sierpnia 2023 r.
W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie. SKO motywowało, że zasadą jest obowiązek uiszczania opłaty rocznej za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o powierzchni powyżej 500 m2 - jeśli celem przekształcenia jest budownictwo mieszkaniowe. Jednocześnie organ podkreślił, że zawarte w przytoczonym art. 12a ustawy wyłączenie od obowiązku uiszczania należności i opłat, o ile grunt przeznaczony ma być na cele budownictwa mieszkaniowego, pojmować należy szerzej, niż tylko jako grunt pod budynkiem mieszkalnym. Rację ma zdaniem SKO organ I instancji uznając, że powierzchnia wyłączenia musi obejmować całe zamierzenie budowlane, a nie tylko obszar działki zabudowany budynkiem mieszkalnym.
Odnosząc się zaś do zarzutu Odwołujących się odnośnie nieuwzględnienia przez organ I instancji przepisu przewidującego zwolnienie z opłaty gruntu do 0,5 ha jeśli przeznaczony jest na budownictwo mieszkaniowe, SKO uznał za chybiony. Rację ma bowiem organ I instancji uznając, że w sytuacji, gdy wyłączono z produkcji grunt o powierzchni przekraczającej 0,05 ha, konieczność uiszczenia należności i opłat rocznych dotyczy całej powierzchni podlegającej wyłączeniu, a nie tylko powierzchni powyżej 0,5 ha.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli R. S. i J. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 i 12 u.o.g.r.l., poprzez błędną jego wykładnię. Wskazali, że organ II instancji w uzasadnieniu decyzji poprzestał na opisie stanu faktycznego, a odnosząc się do zarzutów odwołania zawarł ogólne i szablonowe stwierdzenia niewystarczające z perspektywy celów tego postępowania. Obecnie, po prawie 2 latach od wydania pierwotnej decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu, zagospodarowanie terenu nie zmieniło się. Zarówno budynek mieszkalny, jak i dojazdy do niego oraz przyłącza infrastruktury technicznej zostały zlokalizowane na terenie faktycznie wyłączonym z produkcji rolnej, a sposób użytkowania pozostałej części działki - nie zmienił się. Tym samym faktycznemu wyłączeniu z produkcji rolnej uległo 362 metry kwadratowe powierzchni działki. Zdaniem Skarżących więc, zgodnie więc z przepisami wyżej cytowanej ustawy powierzchnia ta nie przekracza 500 metrów kwadratowych i z tej racji żadna opłata nie powinna zostać naliczona.
Zdaniem Skarżących, skoro w myśl u.o.g.r.l. należność i opłaty roczne są naliczane od gruntów faktycznie wyłączanych z produkcji, a więc tylko od tych gruntów, na których rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne ich użytkowanie, to tym samym zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych na działce budowlanej powinno obejmować tylko taką powierzchnie, na jakiej w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaplanowano rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne wykorzystania gruntów. Ochrona gruntów rolnych i leśnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nie rolne i nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Wydawanie zezwoleń na wyłączenie z produkcji także i takiej powierzchni gruntu rolnego lub leśnego, która nie jest niezbędna na potrzeby nierolne i nieleśne, stanowi działanie wymierzone przeciwko celom określonym w omawianej ustawie.
Skarżący podnoszą, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej na działce budowlanej powinno obejmować tylko powierzchnię pod inwestycję i towarzyszącą jej infrastrukturę. Brak przy tym jakichkolwiek podstaw do aprobaty dla poglądu, że zieleń trawnikowa, krzewy, a także roślinność ozdobna, stanowi urządzoną infrastrukturę rekreacyjną, powiązaną z budownictwem mieszkaniowym. Skarżący wskazują, że nie poczynili żadnej ingerencji w grunt niewyłączony z produkcji rolnej, która uniemożliwiałaby rozpoczęcie prowadzenia działalności rolnej na tym fragmencie gruntu w dowolnym czasie.
Błędne wydaje się ich zdaniem także stwierdzenie organu II instancji polegające na przyjęciu, że przepis art. 12a u.o.g.r.l. należy interpretować rozszerzająco oraz że decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej ma na celu nieuzyskanie określonej kwoty pieniężnej tylko ochronę tych gruntów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści wydanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 334 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 202 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy oraz rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd uwzględnia wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od twierdzeń podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W pierwszej kolejności Sądu wskazuje, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony przez organy administracji obu instancji, zatem stanowił dla Sądu podstawę do dalszych rozważań.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. z dnia 11 sierpnia 2023 r., którą organ w pkt 1) zwolnił właścicieli nieruchomości z obowiązku uiszczania należności jednorazowej z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, stanowiących użytek rolny - grunt orny klasy Illb, o powierzchni 0,0889 ha, usytuowany na działce nr [...], położonej w obrębie S., gm. S.; a w pkt 2) zobowiązał właścicieli nieruchomości do uiszczania stałej opłaty rocznej w wysokości [...] zł z tytułu trwałego wyłączenia ww. gruntów z produkcji przez okres 10 lat.
W sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82; powoływanej dalej jako "u.o.g.r.l."). Na podstawie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należności i opłaty roczne (art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l.). Przyjmuje się, że wysokość należności i opłat rocznych ustala starosta w decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych i leśnych, skoro zgodnie z art. 11 ust. 1a u.o.g.r.l. w decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem, znaczy to, że określa się wszystkie obowiązki związane z wyłączeniem, a jeżeli wszystkie, to także obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych (D. Danecka, W. Radecki (w:) D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 11).
Z treści decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu, a także z przepisów u.o.g.r.l. wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty rocznej w przypadku nietrwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej trwa przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji (art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Przy czym, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, co odnosi się do podjęcia czynności faktycznych odpowiadających innemu sposobowi użytkowania gruntu. Warto dodać, że w sprawie wykładni art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. w orzecznictwie sadowoadministracyjnym zarysowały się dwa stanowiska: pierwsze - uznające, że przepis ten łączy obowiązek uiszczenia opłaty z datą uostatecznienia się decyzji, przy czym takie rozumienie wywodzone jest z uznania, że datą wyłączenia gruntów z produkcji jest data uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności oraz odwołanie do wynikającej z art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l. możliwości żądania zwrotu uiszczonych należności w razie zaniechania faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, oraz z uznania że art. 12 ust. 13 stanowi lex specialis w stosunku do art. 12 ust. 1 ustawy; drugie, zgodnie z którym w świetle art. 11 i 12 u.o.g.r.l. uznać należy, że decyzja ustalająca wysokość opłaty jest decyzją odrębną od decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej i winna być wydana dopiero po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (por. wyrok NSA z 5.07.2023 r., I OSK 1255/22, LEX nr 3599698; D. Danecka, W. Radecki (w:) D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 12).
Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie skarżący ostateczną i prawomocną decyzją Starosty S. z dniu 21 marca 2023 r., nr [...] uzyskali zgodę na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego – gruntu ornego klasy IIIb, o powierzchni 0,0889 ha, usytuowanego na działce nr [...] położonej w obrębie S., gmina S., zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zostali zobowiązani do pisemnego zawiadomienia Starosty S. o dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Nadto w decyzji powyższej zostały określone obowiązki związane z wyłączeniem gruntów Skarżących z produkcji rolnej – organ ustalił wysokość opłat za wyłączenie - należność jednorazową w wysokości [...] zł oraz stałą opłatę roczną w wysokości 10% należności jednorazowej tj. [...] zł przez 10 lat.
Następnie wnioskodawcy pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r. zawiadomili organ I instancji, iż z dniem 7 kwietnia 2023 r. nastąpiło faktyczne wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji rolniczej i przedłożyli operat określający wartość rynkową gruntu będącego przedmiotem wyłączenia z produkcji rolniczej. Skutkiem powyższego Starosta S. wydał 11 sierpnia 2023 r. kwestionowaną w postępowaniu administracyjnym i sądowym decyzję.
W tym miejscu wskazać należy, że Skarżący w odwołaniu kwestionowali decyzję Starosty z 11 sierpnia 2023 r. w części dotyczącej zobowiązania do uiszczania opłaty rocznej. Co do zasady, wniesienie odwołania powoduje doprowadzenie do kontroli decyzji organu I instancji przez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, który powinien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie. Oznacza to, że po pierwsze, organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania [A. Wiktorowska, Zasada ogólna dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym (refleksje na marginesie powstania kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych), Sam. Teryt. 1995, nr 6, s. 80] i jeżeli strona zaskarżyła tylko część decyzji wydanej w I instancji, to nie oznacza to, iż decyzja w pozostałej części stała się ostateczna. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do rozpatrzenia zarzutów strony podniesionych w odwołaniu i oceny ich zasadności. Tylko bowiem, w przypadku gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, a część tej decyzji ma samodzielny byt prawny i może odrębnie funkcjonować w obrocie prawnym, to organ II instancji nie może wykroczyć poza zakres odwołania strony. Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania, narażając organ na zarzut nieważności postępowania zgodnie z treścią przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W niniejszej sprawie, cała decyzja organu I instancji z dnia 11 sierpnia 2023 r. w istocie dotyczy kwestii opłat z tytułu wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej – w pkt 1 zwalniając Skarżących z uiszczenia opłaty jednorazowej, a w pkt 2 nakładając na nich konieczność uiszczania opłat rocznych przez okres 10 lat. Wobec tego słusznie przyjęło SKO, że sprawę należało rozpatrzyć we wszystkich jej aspektach.
Przechodząc dalej wskazać należy, że w niniejszej sprawie spór w istocie dotyczy tego, czy Skarżący winni zostać zwolnieni z obowiązku uiszczania opłaty rocznej. Skarżący upatrują przesłanek do dalszego zwolnienia w treści przepisu art. 12a u.o.g.r.l., który stanowi, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego. R. S. i J. S. twierdzą, że w załączonym do wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej projekcie zagospodarowania działki powierzchnia zabudowy budynku oraz związanych z nim utwardzeń wynosi 0,0362 ha. Rację należy jednak przyznać organom administracji.
Po pierwsze, Sąd podkreśla, że stoi na stanowisku, iż w świetle całokształtu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych o leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczenie ich na cele nierolnicze (nieleśne) oraz wyłączenie z produkcji rolniczej i leśnej – jako wyjątek od zasady. Pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji jest kategorią normatywną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., który przez takie wyłączenie nakazuje rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Oznacza to, że wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną, polegającą na rozpoczęciu innego (niż rolne lub leśne) użytkowania. Zasadą jest, że takie wyłączenie jest legalne, jeżeli została wydana ostateczna decyzja zezwalająca na wyłączenie.
W związku z tym, w sytuacji, gdy zainteresowani występują o zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej jedynie takiej powierzchni gruntu, jaka jest niezbędna na cele zaplanowanej i ściśle określonej budowy, organ administracji nie może orzekać o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów, które są zbędne dla takiej budowy i o których wyłączenie zainteresowani nie wnosili (uchwała NSA(7n) w Warszawie z 3 lutego 1997 r., OPS 13/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 105).
Po drugie wskazać należy, że jako lex specialis art. 12a musi być interpretowany ściśle ze swoim brzmieniem. Oznacza to, że art. 12a u.o.g.r.o.l. zwalnia z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do gruntu pod konkretny budynek, ale tylko wówczas, gdy cały obszar podlegający wyłączeniu nie przekracza 0,05 ha. Takie stanowisko, wynikające z wykładni językowej i funkcjonalnej, zostało wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z 18 grudnia 2019 r. , IV SA/Wa 730/19, następnie zaakceptowane w wyroku tut. Sądu z dnia 3 kwietnia 2024 r. o sygn. akt IV SA/Po 104/24, (dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Ocenę tę Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela. WSA w Warszawie trafnie wskazał, że "w sytuacji, gdy wyłączono z produkcji leśnej grunt o powierzchni przekraczającej 0,05 ha konieczność uiszczenia należności i opłat rocznych dotyczy całej powierzchni podlegającej wyłączeniu. Ustawodawca "premiuje" bowiem jedynie brakiem należności i opłat powierzchnię nieprzekraczającą 0,05 ha. W ocenie Sądu taka regulacja i takie rozumienie przepisu wpisuje się w ochronę gruntów leśnych przed zmianą ich przeznaczenia. Nie można zgodzić się przy tym ze skarżącym, że inne rozumienie tego przepisu dyskryminuje osoby, które budują domy na działkach przekraczających 0,05 ha. Ustawodawca zarówno krajowy jak i lokalny w wielu bowiem aspektach prawnych wprowadza pewne ograniczenia/limity, po przekroczeniu których pewne świadczenie nie jest należne, bądź też strona nie może zrealizować swoich zamierzeń. Na przykład ustawodawca lokalny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może ustalić minimalną powierzchnię działki budowlanej, ustawodawca krajowy ustala progi podatkowe, ustala kryteria dochodowe dla otrzymania zasiłków itp. Skoro racjonalny prawodawca ustalił obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych za wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego określając wielkość wyłączenia do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego, a do 0,02 ha na każdy lokal mieszkalny w przypadku budynku wielorodzinnego, to zarzut skarżącego dotyczący dyskryminacji ze względu na wyłączoną powierzchnię, w świetle powyższych argumentów, jest właściwie postulatem de lege ferenda (skierowanym do ustawodawcy)".
Zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że przepis art. 12a ustawy nie odnosi się do powierzchni budynku zlokalizowanego na działce, lecz określa obszar zwolniony z opłat za wyłączenie konkretnej powierzchni gruntu rolnego (0,05 ha), przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe (chodzi tu o cel wyłączenia). Organ prawidłowo odkodował znaczenie normatywne art. 12a ustawy, czemu zresztą dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaaprobowanie wykładni prezentowanej na gruncie rozpatrywanej sprawy przez Skarżących, wedle której powierzchnia 0,05 ha odnosi się do budynku jednorodzinnego byłoby niewątpliwie korzystne z punktu widzenia interesów skarżących, którzy w rezultacie uzyskaliby swoistą premię za wyłączenie gruntów rolnych klasy RIIIb z produkcji rolniczej w postaci całkowitego zwolnienia z obowiązku opłatowego, biorąc pod uwagę jedynie powierzchnię budynku mieszkalnego i niezbędnej infrastruktury. Niemniej jednak stanowisko skarżących jest niemożliwe do zaaprobowania, ponieważ jest ono sprzeczne z koronnym celem ustawy, jakim jest ochrona gruntów rolnych lub leśnych, polegająca na ograniczaniu wyłączania gruntów rolnych wysokiej klasy z produkcji rolniczej.
W niniejszej sprawie z produkcji rolniczej wyłączono teren całej działki o nr [...] położonej w obrębie S., o powierzchni 0,0889 ha. Kwestia ta wyklucza w decyzji wtórnej do niej, orzekającej jedynie w kwestii opłat, ograniczanie terenu podlegającego opłacie jedynie do obrysu budynku mieszkalnego i niezbędnej infrastruktury.
Po trzecie wskazać należy, że Skarżący twierdzą, że nie podjęli żadnej ingerencji w "grunt niewyłączony z produkcji rolnej", który definiują jako grunt wokół ich budynku mieszkalnego, na który składa się zieleń, krzewy itd. Wskazać należy, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jest zazwyczaj określana maksymalna powierzchnia budynków na poszczególnych terenach budowlanych, z warunkiem utrzymywania określonej części działki, np. 50-60%, z zielenią biologicznie czynną. W takim wypadku organ administracji nie może wyłączyć trwale na cele budowy większej powierzchni działki, niż to wynika z ustaleń planistycznych. Jednakże pamiętać należy, że inwestycję - jej teren, w takim przypadku stanowi zarówno teren zabudowany, jak i teren powierzchni biologicznie czynnej.
Taki też całościowy teren inwestycji, uwzględniający m.in. powierzchnię biologicznie czynną określono dla inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, a teren inwestycji obejmuje cały teren działki Skarżących (k. 23 akt adm. I inst.). W związku z tym Skarżący nie mają racji twierdząc, że nie podejmowali na gruncie wokół budynku żadnych działań i że nie doszło do jego wyłączenia z produkcji rolniczej. Zgodnie z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 t.j.), przez teren biologicznie czynny należy rozumieć teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Czym innym jest więc teren użytku rolnego niż teren powierzchni biologicznie czynnej. Użytek rolny także zapewnia naturalną wegetację roślin i retencje wód opadowych, jednakże wymaga także możliwości prowadzenia na nim takiej produkcji rolniczej, która nie zachodzi wskutek wyłączenia z gruntu z produkcji rolniczej. W planie miejscowym obowiązującym na terenie nieruchomości Skarżących przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia 28 grudnia 2016 r., przewidziano dla terenów oznaczonych symbolem 36MN (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) maksymalną powierzchnię zabudowy – 30% powierzchni działki i minimalną powierzchnię terenu biologicznie czynnego – 40% powierzchni działki.
Końcowo wskazać należy, że powoływany przez Skarżących wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2024 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 104/24 wydany został w innym stanie faktycznym i prawnym i nie można skutecznie powołać wyrażonego w nim stanowiska w niniejszej sprawie. Dotyczył bowiem odmiennej sytuacji, w której organ z urzędu wszczął postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej po stwierdzeniu, że nierolniczo użytkowana jest większa powierzchnia gruntu, niż obszar objęty wyłączeniem. Postępowanie dotyczyło zatem terenu nieobjętego wyłączeniem uzyskanym na podstawie decyzji, dodatkowo Sąd uchylił zaskarżone orzeczenia organów z przyczyn formalnych.
Z powyższych względów zaskarżona decyzja SKO w P. odpowiada prawu. W tym stanie sprawy, wobec niezaistnienia również naruszenia innych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, skarga okazała się nieuzasadniona. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić w całości, jak Sąd orzekł w wyroku.
Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.) w związku z wnioskiem Skarżących o rozpoznanie sprawy w tym trybie. Organ w terminie 14 dni od doręczenia mu wniosku o tryb uproszczony nie zażądał rozprawy.