IV SA/Po 679/25

IV SA/Po 679/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Monika Świerczak
Wojciech Rowiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 07 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 maja 2025 r. (nr [...], dalej "decyzja z 7 maja 2025r.") Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej: PINB) z dnia 18 marca 2025 r. (znak: [...], dalej "decyzja z 18 marca 2025 r."), nakazującą inwestorowi – A. J. – rozbiórkę altany działkowej (domku rekreacyjnego) położonej na parceli nr [...] o wymiarach 647 cm x 420 cm i wysokości 260 cm, znajdującej się na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], gmina [...].
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podniósł, że w dniu 14 czerwca 2021 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na działce nr [...] w wyniku której ustalono, że na terenie nieruchomości istnieje około 50 altan ogrodowych o różnych konstrukcjach, a ich inwestorami są poszczególni użytkownicy wyznaczonych wewnętrznie ogrodów działkowych. Powołany zarząd ogrodu monitoruje stan zabudowy w szczególności w zakresie ich wielkości. Członek Zarządu Stowarzyszenia (dalej: "skarżący" "Stowarzyszenie Działkowców"), E. K., oświadczył, że znajdujące się na terenie nieruchomości obiekty nie przekraczają 35 m2, a wszelkie ustawiane obiekty są zgłaszane i uzgadnianie z zarządem.
W dniu 12 maja 2023 r. pracownicy PINB przeprowadzili kolejne czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, że ma działce nr [...] zrealizowano 68 obiektów, których lokalizacja została zobrazowana na załączniku graficznym do protokołu.
Pismem z dnia 26 maja 2023 r. Stowarzyszenie Działkowców przedłożyło dokument z wykazem inwestorów z przypisaniem numeru działki.
Następnie, po wcześniejszym zawiadomieniu PINB w dniu 11 lutego 2025 r. przeprowadził kontrolę zabudowy parceli nr [...]. Pracownicy PINB przeprowadzający kontrolę ustalili, że na terenie ww. parceli zlokalizowany jest obiekt budowlany o wymiarach 647 cm x 420 cm i wysokości 260 cm, wykonany z płyty warstwowej, którego ściany obłożone są drewnem, a jednospadowy dach kryty jest blachą.
Obiekt pełni funkcje rekreacyjną (altana działkowa), a jego inwestorem jest A. J., która zrealizowała go w oparciu o ustawę z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
Decyzją z dnia 18 marca 2025 r. PINB nakazał inwestorowi A. J. wykonać rozbiórkę przedmiotowej altany działkowej położonej na parceli nr [...].
Odwołanie od powyższej decyzji PINB, z zachowaniem ustawowego terminu, złożyło Stowarzyszenie Działkowców, reprezentowane przez ad K..
Wymienioną we wstępie zaskarżoną decyzją z dnia 7 maja 2025 r. WWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej: P.b.): roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
Natomiast w myśl art. 29 ust. 2 pkt 4 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073 ,dalej: ustawa o ROD).
Dalej stwierdzono, że przez altanę – zgodnie z art. 2 pkt 9a ustawy o ROD – należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m˛ oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m˛. Ustawodawca w ustawie o ROD jasno i precyzyjnie wskazał rozmiar budynku rekreacyjno-wypoczynkowego i jego funkcji, które zgodnie z przepisami P.b. nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani również nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 P.b.
WWINB wskazał na art. 2 pkt 2 ustawy o ROD, który stanowi, że pod pojęciem działki rozumie się podstawową jednostkę przestrzenną rodzinnego ogrodu działkowego, której powierzchnia nie może przekraczać 500 m˛, służąca zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Bezsprzecznym na gruncie niniejszej sprawy pozostaje fakt, że dzierżawcą parceli (działki) nr [...] jest A. J., a zatem obiekt zlokalizowany na ww. działce o wymiarach 647 cm x 420 cm (powierzchnia zabudowy – 27,17 m2) i wysokości 260 cm jest altaną działkową zgodnie z art. 2 pkt 9a ustawy o ROD, której wybudowanie nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.
Organ odwoławczy podkreślił jednak, że teren działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...] objęty jest zapisami uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] - północny brzeg Jeziora [...] (dalej: m.p.z.p.). Z powyższego m.p.z.p. wynika, że w/w nieruchomość oznaczona została symbolem R1.
Z § 3 pkt 1 m.p.z.p. wynika, że "Na obszarze planu ustala się następujące przeznaczenie trenów: tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolami 1R i 2R". Natomiast § 4 pkt 2 lit a m.p.z.p. stanowi, że "W zakresie zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się: zakaz lokalizacji: tymczasowych obiektów budowlanych.". Jednakże największe znaczenia dla niniejszej sprawy ma § 10 m.p.z.p. stanowiący, że "W zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustala się: 1) zakaz lokalizacji budynków; 2) uwzględnienie w zagospodarowaniu, zgodnie z przepisami odrębnymi, przebiegów urządzeń melioracyjnych.".
Tym samym w ocenie WWINB, organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisów obowiązującego m.p.z.p. i prawidłowo ustalił, że wykonana zabudowa narusza obowiązujące przepisy prawa miejscowego. Odnośnie podnoszonych zarzutów przez Stowarzyszenie Działkowców w zakresie kwalifikacji przez PINB altany jako budynku trwale związanego z gruntem wskazano, że linia orzecznicza w tym przedmiocie kształtowana była przez lata i w ocenie WWINB, utrwalone zostało stanowisko, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. Tym samym zdaniem organu odwoławczego zarzut nieprawidłowej kwalifikacji obiektu jako budynku nie znajduje podstaw do uwzględnienia.
Podobnie zarzut niezastosowania art. 5 ustawy o ROD – w ocenie WWINB – nie znalazł uzasadnionych podstaw, bowiem naruszeniem przepisów prawa jest zlokalizowanie na terenie działki [...] budynków, zatem kwalifikacja gruntów uwzględniona w m.p.z.p. nie warunkowała wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Również zarzut braku weryfikacji ustawy o ROD i zmiany ustawy P.b. oraz wyeliminowania sprzeczności przepisów m.p.z.p. z przepisami rangi ustawowej WWINB uznał za całkowicie nieuzasadniony, bowiem z zasady praworządności (legalizmu), określonej w art. 6 k.p.a., wywodzi się obowiązek organów administracji działania na podstawie przepisów prawa i stosowania przez organ przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji, przy czym odstępstwa od tej reguły mogą zostać wprowadzone przepisami przejściowymi (wyrok z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 668/22), zatem zastosowanie obowiązujących przepisów prawa miejscowego wraz z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, było obowiązkiem organu nadzoru budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję WWINB wniosło Stowarzyszenie Działkowców, domagając się jednocześnie jej uchylenia w całości oraz zasądzenie od organu, na rzecz skarżących kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:
< art. 2 pkt 5), 9), 9a) oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ROD, poprzez ich niezastosowanie, mimo powielenia treści przepisów w procesie weryfikacji zgodności posadowionego altany działkowej na terenie ogródka działkowego z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej "u,.p.z.p."), w szczególności w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...];
< art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 3 P.b. poprzez błędną ich wykładnię, a nade wszystko złamanie zasady literalnej wykładni prawa, stosując niewłaściwą wykładnię definicji "obiektu budowlanego", "budynku" "budowli", bez rozważenia sposobu połączenia budynków z gruntem, wskutek czego błędnie uznano, że przedmiotowa altana jest budynkiem;
< art. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy-Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 29 ust 2 pkt 4 ustawy P.b., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w toku analizy prawnej stanu faktycznego w sprawie, co doprowadziło do wybiórczej i nieprawidłowej interpretacji przepisów P.b., w zakresie wyodrębnienia przez ustawodawcę altan działkowych jako odrębnego elementu z katalogu definicji objętych tą ustawą;
< art. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, poprzez całkowite pominięcie przepisów wskazanych aktów normatywnych i brak uwzględnienia odrębności w obrocie prawnym pojęć altan działkowych, budynków i budowli, podlegające odmiennym warunkom budowlanym i podatkowym;
< art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 2 pkt 9a ustawy o ROD poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie altan działkowych jako szczególnego rodzaju obiektów;
< § 4 pkt 2 lit a oraz § 10 pkt 1 m.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że (1) przepisy tego aktu uniemożliwiają utworzenie na terenie nim objętym rodzinnego ogrodu działkowego wraz z przypisaną do niego infrastrukturą, zgodnie z ustawą o ROD, zważywszy że przepisy tej ustawy, zaczęty obowiązywać po wydaniu m.p.z.p., (2) przepisy m.p.z.p. uniemożliwiają budowę infrastruktury ogrodowej na terenie nim objętym, (3) przepisy m.p.z.p. mają nadrzędne znaczenie i zastosowanie wobec przepisów rangi ustawowej, w szczególności na ustawę o ROD oraz P.b., które to weszły wżycie z datą późniejszą niż m.p.z.p.;
< art. 32 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 33 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie przez organ I jak i II instancji i wydanie przedwcześnie decyzji, bez skrupulatnej oceny aktualności planu miejscowego oraz porównania stanu prawnego obowiązującego w momencie uchwalenia planu oraz w dacie wydawania decyzji;
< art. 33 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i nierozważenie wpływu braku nowelizacji m.p.z.p. do stanu zgodnego z prawem powszechnie obowiązującym, w szczególności ROD oraz P.b., który doprowadził do niepewności inwestycyjnej odbiorców rzeczonego m.p.z.p.;
< art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady proporcjonalności;
< art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. poprzez jego zastosowanie mimo, że nie ziściły się przesłanki ustawowe do nakazania rozbiórki altany działkowej;
Zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie przepisów prawa procesowego:
< art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, szczególnie danie wiary w całości nierzetelnie i pobieżnie przeprowadzonemu postępowaniu administracyjnemu przez organ I instancji;
< art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, wskutek nieprzeprowadzenia w sposób należyty, szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego,
< art. 138 § 2 w zw. z art. 7a i 7b k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i w rezultacie nieuchylenie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji PINB z dnia 18 marca 2025 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] nakazującą inwestorowi A. J. rozbiórkę altany działkowej (domku rekreacyjnego) położonej na parceli nr [...] o wymiarach 647 cm x 420 cm i wysokości 260 cm, znajdującej się na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], gmina [...].
Skarga była niezasadna.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która zgodnie z treścią art. 1 normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b.).
Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśli art. 29 ust. 2 pkt 4 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie o ROD. Przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2 (art. 2 pkt 9a ustawy o ROD). Brak konieczności zgłoszenia nie oznacza jednak, że budynek nie jest poddany reglamentacji administracyjnej.
Zdaniem Sądu organy, co do wybudowanej altany wdrożyły prawidłowe postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50-51 p.b. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 p.b., altana działkowa i obiekt gospodarczy, o których mowa w ustawie o ROD, nie wymagają wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, aby uzyskać przymiot legalności. Natomiast w myśl art. 30 ust. 1 p.b. zgłoszenia prac budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej nie wymaga (poprzez wnioskowanie a contrario), z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa altany na rodzinnych ogrodach działkowych, posiadającej odpowiednie wymiary, które zostały wskazane w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r., tj. zgodnie z art. 2 ust. 9a ustawy ROD. Jak wskazuje się w orzecznictwie "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine." (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 października 2016 r., sygn. akt: II OSP 1/16 LEX nr 2116795). Innymi słowy, dany obiekt może być poddany ocenie również pod kątem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.). Oceny takiej dokonały organy obu instancji, stwierdzając że przedmiotowa altana niezgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego przepisy obowiązują na terenie nieruchomości, na której zlokalizowana jest altana. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że ma moc wiążącą, tak jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany dopóki obowiązuje.
Zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała zatem kwestia zgodności przedmiotowej altany z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne jest również ustalenie jaki charakter w świetle prawa ma przedmiotowa altana działkowa. Należało więc ocenić, czy sporna altana jest obiektem budowlanym, obiektem tymczasowym, czy też innego rodzaju obiektem, a następnie zbadać, czy posadowienie altany na przedmiotowym terenie jest zgodne z przepisami obowiązującej uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stosownie do art. 2 pkt 9a ustawy o ROD altana działkowa to wolno stojący budynek rekreacyjno - wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35m˛ oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12m˛.
Natomiast przepis art. 2 pkt 2 ustawy o ROD stanowi, że pod pojęciem działki rozumie się podstawową jednostkę przestrzenną rodzinnego ogrodu działkowego, której powierzchnia nie może przekraczać 500 m˛, służąca zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynki i rekreacji. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 p.b., pod pojęciem budynku należy rozumieć "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Należy więc zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, że w kontrolowanej sprawie sporna altana jest budynkiem rekreacyjno – wypoczynkowym. Spełnia ona bowiem przesłanki określone w wyżej przytoczonej definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 p.b. Altana ta jest obiektem wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada dach. Sąd orzekający podziela także ocenę organu, że posiada ona fundamenty oraz jest trwale związana z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b.
Altana pomimo posadowienia na bloczkach betonowych pod całością altany nie stanowi tymczasowego obiektu budowlanego, za który zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 p.b., uważa się "obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe".
W ocenie Sądu przedmiotowa altana, ma cechy trwałego związania z gruntem, ponieważ obiekt jest stabilny i dzięki temu ma możliwość przeciwdziałaniu czynnikom zewnętrznym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt: II OSK 2477/15 (LEX nr 2417990) "O tym czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania." Podobnie orzekł Naczelny Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt: II OSK 1327/17 (LEX nr 2681541), stanowiąc iż "O trwałości związania z gruntem decyduje intensywność tego związania, co może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy budowla będzie połączona z gruntem fundamentem w gruncie tym w całości zagłębionym, ale także gdy wielkość, masa obiektu i względy bezpieczeństwa, w tym możność opierania się oddziaływaniom atmosferycznym wskazują na trwałość jego posadowienia. Obiekty trwale związane z gruntem to obiekty posadowione w taki sposób, by być odporne na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność. Nie ma natomiast kluczowego znaczenia dla sprawy technologia wykonania fundamentu, aczkolwiek wykonanie go w formie wylewki betonowej jest typowe dla tego rodzaju elementu konstrukcyjnego, czy też wymiary tego elementu, czy też brak jego usytuowania w wykopie". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, że w sytuacji trwałego związania spornej altany z gruntem i wydzielenia jej z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadanie fundamentu i dachu stanowi ona budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b.
Teren działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...] objęty jest zapisami uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] - północny brzeg Jeziora [...]. W/w nieruchomość oznaczona została symbolem 1R. Z § 3 pkt 1 uchwały wynika, że "Na obszarze planu ustala się następujące przeznaczenie trenów: tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolami 1R i 2R ". W § 13 pkt 1 uchwalono, że : "Dla terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1R i 2R, ustala się: 1. przeznaczenie terenu pod uprawy rolnicze, ogrodnicze, sadownicze oraz użytki zielone". Zapis § 4 pkt 2 lit a uchwały stanowi, że "W zakresie zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się: zakaz lokalizacji: tymczasowych obiektów budowlanych.". Zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma jednak § 10 uchwały stanowiący, że "W zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustala się: 1) zakaz lokalizacji budynków; 2) uwzględnienie w zagospodarowaniu, zgodnie z przepisami odrębnymi, przebiegów urządzeń melioracyjnych". Reasumując powyższe należy uznać, że organy dokonały prawidłowej interpretacji przepisów obowiązującego m.p.z.p. i prawidłowo ustaliły, że wykonana zabudowa narusza obowiązujące przepisy prawa miejscowego. Natomiast sam fakt, iż m.p.z.p zabrania wznoszenia budynków na danym terenie, nie eliminuje podstawowej funkcji ROD tj. zaspokajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, ponieważ zapisy aktu miejscowego, nie zabraniają w żaden sposób możliwości prowadzenia na terenie rodzinnego ogrodu działkowego działalności rolniczej, ogrodniczej, sadowniczej, czy też zagospodarowania na potrzeby użytków zielonych, choć bez prawa do zabudowy budynkami lub tymczasowymi obiektami budowlanymi. Zdaniem Sądu, podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku. Pomimo obowiązywania tzw. zasady wolności budowlanej (art. 4 P.b.) prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1942/18). Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby ten nie uwzględniał przepisów planu miejscowego, a tym samym aby wynik sprawy za każdym razem odpowiadał oczekiwaniom strony skarżącej. Spełnienie tego rodzaju oczekiwań w okolicznościach niniejszej sprawy byłoby możliwe o ile przepisy obowiązującego prawa przewidywałyby w omawianym zakresie wyjątki, a takowe w związku z obowiązywaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] – północny brzeg jeziora [...] i funkcjonowaniem ww. ogrodu działkowego nie wynikają z ani przepisów Konstytucji RP, ani Prawa budowlanego, ani ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi oraz ustawy o rodzinnych ogrodach działowych.
Usprawiedliwienia odstąpienia od obowiązywania norm planistycznych nie może stanowić art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Zasadniczo normy planistyczne do doskonały przykład tego w jaki sposób dopuszczalne jest ograniczanie prawa własności, w tym prawa do zabudowy. To istota zagadnienia prawnego dotyczącego planowania i zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają możliwość ograniczenia prawa własności. Poza tym wykluczenie określonego rodzaju zabudowy nie zawsze musi prowadzić do naruszenia istoty prawa własności. Jedynie ograniczenie tego prawa, nie wyklucza z dalszego korzystania z nieruchomości, tak jak w niniejszej sprawie, dając możliwość prowadzenia na terenie rodzinnego ogrodu działkowego działalności rolniczej, ogrodniczej, sadowniczej, czy też zagospodarowania na potrzeby użytków zielonych, choć bez prawa do zabudowy budynkami lub tymczasowymi obiektami budowlanymi, co odpowiednio wynika z treści § 10 pkt 1 i § 4 pkt 2 lit. a ww. planu miejscowego. Odmienna norma niż ww. zakaz zabudowy nie wynika z treści art. 13 ust. 1 i art. 2 pkt 5, 9 i 9a ustawy o ROD. Przepisy te w żadnym razie nie stanowią prawnej podstawy do wyłączenia stosowania do rodzinnych ogrodów działkowych norm planistycznych. Przepisy te zawierają wyłącznie lub odnoszą się do takich legalnych definicji jak: "rodzinny ogród działkowy", "infrastruktura ogrodowa", "altana działkowa". Ponadto z ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wynika, że dla jej rygorów mają znaczenie obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 19 ust. 2 i art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy o ROD. Wymienione wyżej przepisy nie pozwalają też na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie dokonano błędnej kwalifikacji przedmiotowej altany działkowej jako "budynku" w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. – (por. wyrok NSA z 5.10.2023 r., II OSK 21/21, LEX nr 3697196 dotyczący posadowienia altany działkowej na terenie tej samej działki)
Jak już wyżej wskazano budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma, między innymi, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 prawa budowlanego, dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem (vide: postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt II OW 27/09; uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97).
Z powyższymi regulacjami koreluje treść art. 81 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, który stanowi, że do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Szczegółowe zadania i kompetencje powiatowego organu nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji wskazuje przepis art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Wynika z niego, że do właściwości tego organu należą, między innymi, zadania wynikające z przepisów art. 48-51 ustawy. Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w innych wypadkach niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 (a więc gdy roboty budowlane są prowadzone bez uzyskania koniecznego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Następstwem tego może być nałożenie obowiązku rozbiórki tego obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego). Zgodnie zaś z przepisem art. 51 ust. 7 tej ustawy przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 lub 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b. Dysponując opisanym wyżej materiałem dowodowym i mając na względzie treść omówionych przepisów Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego musiał zgodnie z zasadą legalizmu zakończyć wszczęte postępowanie decyzją o rozbiórce z uwagi na brak możliwości doprowadzenia przedmiotowej altany do stanu zgodnego z przepisami prawa miejscowego. Jak bowiem stwierdził NSA w uchwale 7 sędziów z 3 października 2016 r. (sygn. II OPS 1/16) do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. Z tego względu niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 2 pkt 5), 9), 9a) oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ROD, art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 3 P.b. art. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy-Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 29 ust 2 pkt 4 ustawy P.b. Nie może być również mowy o naruszeniu art. art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 2 pkt 9a ustawy o ROD i , art. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, który to zarzuty skargi sprowadzają się w istocie do twierdzenia, że altany wyjęte są spod reglamentacji prawa budowlanego ze względu na swoją "odrębność". Zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 32 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 33 u.p.z.p. również sprowadzają się do stanowiska, że altana może zostać posadowiona bez względu na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pogląd ten został jednoznacznie wykluczone w cytowanym już wyżej wyrok NSA z dnia 5 października 2023 r.II OSK 21/21, w którym wskazano, że właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby ten nie uwzględniał przepisów planu miejscowego, a tym samym, aby wynik sprawy za każdym razem odpowiadał oczekiwaniom strony skarżącej.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania były również niezasadne. Organy - wbrew zarzutom dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania zaskarżonych decyzji organów obu instancji. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów art. 8 i art. 11 k.p.a. Samo niezadowolenie strony z treści rozstrzygnięcia nie świadczy o naruszeniu zasad zawartych w tych przepisach. Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 7a i 7b k.p.a. Wykładnia wskazanych wyżej przepisów ustawy nie budzi wątpliwości, stąd organ nie naruszył art. 7a k.p.a. , natomiast art. 7b k.p.a. wprowadza standardy do instytucji współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy w drodze decyzji, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, gdyż zarówno organ I , jak i II instancji podejmowały decyzję samodzielnie.
Z uwagi na powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.