IV SA/Po 676/22

IV SA/Po 676/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Monika Świerczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Monika Świerczak (spr.) WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej jako "SKO" "organ II instancji") decyzją z dnia 19 lipca 2022 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej jako: "k.p.a." ) w związku z art. z 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2022 r. poz. 503 dalej jako: " ustawa", "u.p.z.p." ) po rozpatrzeniu odwołania P. S. ( dalej jako: " skarżący" ) od decyzji Burmistrza R. ( dalej jako: "Burmistrz" , "organ I instancji" ) z dnia 27 maja 2022 r. znak [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na terenie działek o nr ewid. [...], [...] położonych w miejscowości B., gmina R. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Po rozpatrzeniu wniosku P. S. Burmistrz R. decyzją znak [...] z dnia 13 grudnia 2021 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na terenie działek o nr ewid. [...], [...] położonych w miejscowości B., gmina R.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w granicach obszaru analizowanego na terenie zabudowanych działek znajduje się wyłącznie zabudowa zagrodowa. Pozostałe działki są niezabudowane i stanowią tereny użytkowane rolniczo. Budynki zlokalizowane są w odległości do ok. 75,0 m od linii rozgraniczającej drogę powiatową o nr ewid. działki [...] Przeprowadzona analiza pozwoliła stwierdzić, iż w granicach obszaru analizowanego nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a planowana inwestycja nie odpowiada funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Organ nie podzielił stanowiska wnioskodawcy, jakoby działka dostępna z innej drogi publicznej (w tym przypadku nieruchomość nr [...]) mogła być uwzględniona w przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Po rozpatrzeniu odwołania P. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia 8 lutego 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że organ pierwszej instancji błędnie zawęził analizę do działek posiadających pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez teren drogi wewnętrznej gminnej o nr ewid. działki [...] do drogi powiatowej o nr [...] o nr ewid. działki [...], opierając się na literalnym brzmieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium zaleciło organowi pierwszej instancji szczegółowe ustosunkowanie się do podniesionych przez stronę zarzutów, a w szczególności określenie charakteru zabudowy na działce nr [...].
Decyzją znak [...] z dnia 27 maja 2022 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na terenie działek o nr ewid. [...], [...] położonych w miejscowości B., gmina R.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż inwestycja planowana jest na terenie, na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Sporządzenie projektu decyzji powierzono uprawnionemu urbaniście. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. W granicach obszaru analizowanego na terenie zabudowanych działek znajduje się zabudowa zagrodowa. W analizie ujęto również działkę nr [...], jednak nie wpłynęło to na wynik sprawy. Zlokalizowanie najbliższej działki zabudowanej zabudową mieszkaniową w odległości około 350,0 m od granicy działek będących przedmiotem wniosku nie mogło przesądzić o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla działek inwestora. Działka ta nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej i położona jest w zupełnie odrębnie ukształtowanej jednostce, wobec czego nie mogła stanowić sąsiedztwa urbanistycznego dla działek P. S.. Ponadto w granicach obszaru analizowanego nie znajduje się działka zabudowana w sposób, który pozwoliłaby ustalić powierzchnię zabudowy zgodnie z wnioskiem. Skarżący złożył z zachowaniem terminu ustawowego odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne ustalenie, że nie istnieje co najmniej jedna sąsiednia działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu tj. tzw. przesłanki "dobrego sąsiedztwa" oraz wykroczenie organu poza przepis, oceniając subiektywne kryterium "spójności urbanistycznej", co w konsekwencji doprowadziło do odmowy wydania decyzji w zakresie warunków zabudowy;
2) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:
- art. 10 § 1 kpa przez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronom przed ostatecznym wydaniem decyzji,
- art. 138 § 2 kpa poprzez faktyczne i celowe nieuwzględnienie wytycznych organu II instancji,
- art. 8 § 2 w zw. z art. 107 kpa poprzez przesądzenie w treści uzasadnienia o merytorycznej treści decyzji organu I instancji, mimo braków w zakresie uzasadnienia prawnego i faktycznego,
- a także naruszenie nakazu rozstrzygania wszelkich wątpliwości na rzecz obywatela, art. 8, art. 9 i art. 11 kpa poprzez brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, w szczególności kwestii funkcji zabudowy na działce [...].
Jednocześnie odwołujący zmodyfikował wniosek, w ten sposób, że wniósł aby w zakresie powierzchni zabudowy wskaźnik zabudowy został ustalony w przedziale 2,3 % - 4,2 %.
Swoje stanowisko w sprawie odwołujący podtrzymał w piśmie z dnia 12 lipca 2022 r. podkreślając, że działka nr [...] jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
SKO po rozpatrzeniu odwołania decyzja z dnia 19 lipca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza.
W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w sprawie miały zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed zmian dokonanych 3 stycznia 2022 r., na mocy art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 roku, poz. 1986) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 roku, poz. 2399).
W myśl art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w razie łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588 ( dalej jako: "rozporządzenie"), dla ustalenia, czy na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa pozwalająca ustalić warunki dla wnioskowanej inwestycji konieczne jest sporządzenie przez osobę uprawnioną pisemnej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przywołany przepis rozporządzenia nakłada na organ obowiązek wyznaczenia wokół działki budowlanej obszaru dla sporządzenia analizy. Granice obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W analizie należy wymienić jakie działki zostały wzięte pod uwagę w granicach wymaganego obszaru i odnieść się do warunków wymienionych w art. 61 ust. l pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, zgodnie z § 9 rozporządzenia winny stanowić załącznik do decyzji.
W przedmiotowej sprawie przewidziana powyższymi przepisami analiza została sporządzona i w oparciu o nią wydana została przedmiotowa decyzja. Wyniki analizy w wersji tekstowej i graficznej stanowią załączniki do decyzji, tak jak wymagają tego wskazane wyżej przepisy. Tym samym SKO nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej analizy. SKO wskazało, że w sposób prawidłowy wyznaczono obszar analizowany, przyjmując trzykrotną szerokość części działki, która przylega do drogi, z której odbywać się będzie wjazd lub wejście na wnioskowane działki (tj. 105 m). Przyjęty obszar analizowany dla ustalenia, czy na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa pozwalająca ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na terenie działek nr [...], [...] jest wystarczający do zbadania warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zakresie przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa". W ocenie SKO, w przedmiotowej sprawie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla rozszerzenia wyznaczonego minimalnego obszaru analizowanego, gdyż jest on spójny pod względem funkcjonalnym i krajobrazowym oraz zawiera całą jednostkę funkcjonalno- przestrzenną.
Jak wynika z ustaleń analizy, w granicach obszaru analizowanego teren graniczący z działką, na której planowana jest inwestycja i w nieco dalszym sąsiedztwie stanowią łąki, pastwiska oraz grunty rolne. W odległości ok. 215,0 m od przedmiotowego terenu zlokalizowane są pierwsze zabudowania (dz. nr [...]), kolejne w odległości 325,0 m oraz 335,0 m (dz. nr [...], [...]). Na terenie zabudowanych działek znajduje się zabudowa zagrodowa oraz jedna działka zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz gospodarczym w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, przy czym zabudowa ta dostępna jest z innej drogi publicznej. Pozostałe działki są niezabudowane i stanowią tereny użytkowane rolniczo oraz łąki. Budynki zlokalizowane są w odległości do ok. 75,0 m od linii rozgraniczającej drogę powiatową nr [...] o nr ewid. działki [...] oraz w odległości ok. 4,0 - 58,0 m od linii rozgraniczającej drogę powiatową nr [...] o nr ewid. działki [...]
Organ II instancji wskazał, że wbrew twierdzeniu odwołującego organ I instancji trafnie uznał, że zabudowa działki nr [...] stanowi zabudowę zagrodową, co potwierdza wypis z rejestru gruntów: na działce występują grunty oznaczone Br-IVa - grunty rolne zabudowane i R-IVa - grunty orne. Ponadto zarówno na mapie zasadniczej w formie papierowej, jak i w źródłach internetowych na działce nr [...] występuje oznaczenie Br-IVa i R-IVa. Analizując informację z kartoteki budynków znajdujących się na tej działce stwierdzić należy, że budynki zaklasyfikowane zostały wg Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), jako budynek mieszkalny oraz budynki gospodarstw rolnych (1271). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990) dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania przestrzennego i nie mogą być kwestionowane przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Na marginesie należy jednak wskazać, że przeprowadzona wizja lokalna wykazała, że na terenie działki nr [...], poza budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, występują zabudowania gospodarcze. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że funkcja zagrodowa stanowi odmienną funkcję niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż wprawdzie zabudowa jednorodzinna jak i zabudowa budynkiem mieszkalnym w ramach zabudowy zagrodowej służą realizacji tego samego celu mieszkalnego, jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy bowiem przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo (tak: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2010r. IISA/Gd 447/09. Przyjmuje się, że zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej (tak: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009r. IISA/Gd 690/08, wyroku WSA w Białymstoku z dnia 1 października 2015 r. IISA/Bk [...]). Działka nr [...] znajduje się w granicach obszaru analizowanego jedynie w drobnej, tylnej części. Istniejący budynek mieszkalny od proponowanej lokalizacji projektowanych budynków mieszkalnych jest oddalony o ponad 500,0 m. W linii prostej między nimi żadna działka nie jest zabudowana. W ocenie SKO, ww. odległość przesądza o tym, iż zbieżność funkcji tego budynku i niektórych jego parametrów z budynkami planowanymi nie może być wzięta pod uwagę, ponieważ nie ma żadnego powiązanie tych dwóch terenów ani pod względem funkcjonalnym, ani kompozycyjnym. Kolegium podzieliło zatem stanowisko organu I instancji, że tereny te nie tworzą spójności urbanistycznej. Planowana zabudowa, na obszarze niezurbanizowanym, w otoczeniu terenów upraw rolnych, stanowiłaby odrębną enklawę w przestrzeni terenów niezabudowanych. SKO przyznało, że Burmistrz zasadnie uznał, że realizacja planowanej inwestycji stanowiłaby w istocie nową jakość w obszarze analizowanym. Występująca odosobniona zabudowa jednorodzinna w dalszym sąsiedztwie (na peryferiach obszaru analizowanego) nie oznacza, że wolno odwołującemu zrealizować inwestycję, która wprawdzie stanowi rodzaj zabudowy mieszkaniowej, ale jednakże w takim jej wydaniu, która w istocie nie kontynuuje funkcji pod kątem prawidłowości rozlokowania zabudowy na przedmiotowym terenie (podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Po 825/21). Jako przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy organ I instancji wskazał również to, że wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (ok. 2,8 - 3,7%), jest znacznie niższy od średniego wskaźnika z obszaru analizowanego (ok. 4,2%). W odwołaniu wniosek został zmodyfikowany w tym zakresie (2,3 % - 4,2 %). W ocenie SKO okoliczność ta nie powinna jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż niezależnie od kwestii ustalenia ww. wskaźnika, planowana inwestycja, jak wyżej wskazano, nie jest możliwa do pogodzenia ze sposobem zagospodarowania terenów, które razem z wnioskowanymi działkami tworzą urbanistyczną całość. Powołany art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do istniejących, określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dla ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji, aby istniała przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Omawiana zasada oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), a także kontynuacji funkcji. Należy podkreślić, że ocena planowanej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest jednak, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne.
Biorąc pod uwagę przedstawione uwarunkowania faktyczne i prawne w ocenie SKO należało uznać, że decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie może być wydana, z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ II instancji wskazał jednocześnie, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem formalnym, zawiera wymagane załączniki w postaci wyników analizy w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy w skali 1:1000 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Sporządzenie projektu decyzji powierzono uprawnionemu urbaniście. Ponieważ przeprowadzona analiza jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a postępowanie w sprawie nie naruszyło przepisów k.p.a., gdyż strona miała możliwość czynnego udziału w każdym jego stadium, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzuty odwołującego nie mogły być uwzględnione, gdyż prowadziłoby to do naruszenia wskazanych wyżej zasad kształtowania zabudowy. Organ II instancji przypomniał, że Pismem z dnia 9 maja 2022 r. organ I instancji poinformował strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. P. S. skorzystał z przysługującego mu prawa. Za niezasadny należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a.
Przedmiotową decyzję skarżący pismem z dnia 6 września 2022 r. zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 61 § 1 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503 dalej zwanej u.p.z.p.) poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie oraz utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji odmawiającej ustalania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na terenie działek o nr ewid. [...], [...] położonych w miejscowości B. wobec stwierdzenia, że nie ma podstaw do wydania warunków zabudowy i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji a tym samym, że nie zostały spełnione przesłanki wskazane w przedmiotowym przepisie;
Z ostrożności procesowej, w przypadku niepodzielenia przez Sąd powyższego zarzutu decyzji zarzucił:
2. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 7, 8, art. 77 § 1 i 80 KPA w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 dalej zwanej k.p.a.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1, § 6 i § 7 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie niepełnego, wybiórczego i niezgodnego z wymogami rozporządzenia postępowania wyjaśniającego, w tym dokonanie jedynie wybiórczej charakterystyki zagospodarowania działek sąsiednich przejawiającej się w faktycznym nieuwzględnieniu w analizie poprzedzającej wydanie decyzji organu pierwszej instancji i jej wynikach parametrów nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], pomimo że ww. nieruchomość znajduję się na obszarze, objętym analizą, co skutkowało dodatkowo niezgodnym z § 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pominięciem w analizie nieruchomości o funkcji podobnej do planowanej inwestycji (zabudowa mieszkaniowa); a także sporządzenie uzasadnienia decyzji zaskarżonej w tym zakresie w sposób ogólnikowy, naruszający zasadę pogłębiania zaufania i utrudniający jej kontrolę instancyjną,
3. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 dalej zwanej k.p.a.), poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, niewłączenie w zakres analizy wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym, w tym działki nr [...], posiadającej bezpośredni dostęp do drogi powiatowej o nr [...] P o nr ewid. działki nr [...] oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji nie zawierające jakichkolwiek dowodów i podstaw prawnych, przemawiających za utrzymaniem w mocy decyzji Burmistrza R. znak [...] z dnia 11 maja 2022 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na terenie działek o nr ewid. [...], [...] położonych w miejscowości B.. gmina R. a wręcz przeciwnie wskazujących na nieprawidłowy sposób przeprowadzenia postępowania I instancji i wydania decyzji przez organ I instancji.
4. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a nadto brak należytego uzasadnienia przesłanek, którymi organ kierował się rozstrzygając niniejszą sprawę ,a w konsekwencji naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Skarżący w przypadku nieuwzględnienia skargi przez SKO wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie organu zgodnie z art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na terenie działek o nr ewid. [...], [...] położonych w miejscowości B., gmina R., rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że w jego ocenie stanowisko SKO wyrażone w decyzji jest błędne. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Prawodawca nie określił maksymalnego obszaru analizowanego, określił jedynie jego minimalną wielkość. "Nie można wykluczyć, że w konkretnej sprawie, z uwagi na charakterystykę danego terenu objętego analizą planistyczną, konieczne będzie wyznaczenie terenu objętego analizą w większym niż minimalnym zakresie. Jednak taki stan rzeczy powinien zostać dokładnie uzasadniony, ze wskazaniem, że służy to zapewnieniu realizacji zasady dobrego sąsiedztwa oraz zasady wolności zabudowy. " Skarżący wskazał, ze zarówno we wniosku a następnie w pismach złożonych w toku postępowania kolejno wskazano szczegółowo jakie jest zamierzenie w zakresie sposobu zagospodarowania terenu, charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych - w tym w formie graficznej, dzięki czemu dokonano prawidłowej analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie została także spełniona przesłanka, o której stanowi art. 61 ust 1 u.p.z.p. to jest zbadano czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W przedmiotowej sprawie w sąsiedztwie planowanej zabudowy znajduje się działka [...] zabudowana budynkiem mieszkaniowym jednorodzinnym. Istnieje zatem co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przeprowadzone przez organ l instancji analizy urbanistyczne w zakresie parametrów stanowią podstawę do wydania decyzji w zakresie wnioskowanych przez skarżącego warunków zabudowy. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora. Ponadto przez dostosowanie nowej zabudowy do istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem czy obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy. "Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy."
Skarżący wskazał, w odniesieniu do argumentów organu I instancji, wskazujących, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji, ze kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. "Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. "Jednolicie jest przyjmowane szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy." "Wartością podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 ww. ustawy jest uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie, w granicach wyznaczonych przepisami prawa." Wskazuje się także, że "zasada kontynuacji zabudowy ( nazywana też "zasadą dobrego sąsiedztwa" ) nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy." Zgodnie z tezą wyroku Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r. " Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony." "Nawet w sytuacji, gdy w części objętej analizą nie znajduje się ani jeden obiekt z przeznaczeniem na funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." W ocenie skarżącego, powołując się na przepisy prawne, zostały prawidłowo spełnione, przesłanki ustawowe - pozwalające na wydanie decyzji o warunkach zabudowy:
Skarżący podkreślił także, że organ II instancji przyjął kryterium ocenne wskazując na kryterium odległości przekraczającej 500 m od planowanej zabudowy od istniejącej na działce o nr [...], a takie kryterium nie wynika z żadnych obowiązujących przepisów. Skoro 500 m w ocenie organów to za dużo (mimo, że jest objęte obszarem analizowanym) to pojawia się pytanie jaka odległość jest właściwa i kto na jakiej podstawie ją wyznacza.
W ocenie Skarżącego organy I i II instancji całkowicie bezpodstawnie dokonały subiektywnej i ocennej analizy wniosku wbrew przepisowi ustawy, który wskazuje, że po spełnieniu określonych warunków decyzja w zakresie warunków zabudowy powinna zostać wydana decyzja pozytywna. Zarzucając organom naruszenie przepisów postępowania skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ niewłaściwie ocenił zebrany materiał dowodowy, który wskazywał na spełnienie przez skarżącego wymaganych przez prawo wymogów do uzyskania w przedmiotowym stanie faktycznym decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę z dnia 29 września 2022 r. SKO wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pakt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późna. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.
W szczególności, w ocenie Sądu, organy obu instancji w niezbędnym zakresie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy konieczny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia.
Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.
Treść skargi skierowanej do tut. Sądu dowodzi, że zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy obu instancji prawidłowo odmówiły skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na terenie działek o nr ewid. [...], [...] położonych w miejscowości B., gmina R. wywodząc, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W tym miejscu należy wskazać, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełniania warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., z których zasadniczym jest spełnienie "zasady dobrego sąsiedztwa" czy też mówiąc inaczej "zasady kontynuacji funkcji" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne ( art. 2 pkt 1 u.p.z.p. ). Kontynuacja funkcji świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa ( bądź zagospodarowanie terenu ) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu.
Jak natomiast wynika z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów. Zasadą zatem jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Co prawda ustawodawca nie wykluczył prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli wskazane minimum, to jednak z części tekstowej jak i graficznej analizy powinny jasno wynikać przesłanki, którymi organ kierował się wyznaczając granice tego obszaru analizowanego w takiej wielkości. Obszar analizowany bowiem należy widzieć jako urbanistyczną całość (np. wyroki NSA z: 27 września 2017 r. II OSK 141/16, 26 października 2017 r. II OSK 2711/15, 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ten pogląd i uważa, że poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, nie jest dopuszczalne.
Przenosząc poczynione dotychczas rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy teren posiada front o szerokości 105 m, co przesadziło o tym, iż minimalny promień granicy obszaru analizowanego powinien wynosić 315 m (105 m x 3 = 315 m). Taki też obszar, w kształcie okręgu, licząc 315 m od każdej z granic działek objętych wnioskiem został wyznaczony przez organ, co wynika zarówno z części tekstowej jak i graficznej sporządzonej dla potrzeb rozpatrywanej sprawy analizy urbanistycznej.
W ślad za organami orzekającymi w sprawie wskazać należy, że wyznaczony w ten sposób obszar analizowany graniczący z terenem na którym planowana jest inwestycja i w nieco dalszym sąsiedztwie obejmuje pastwiska, łąki i grunty rolne. Pierwsze zabudowania zlokalizowane są w odległości 215 m od przedmiotowego terenu ( dz. nr [...] ) kolejne 325 m oraz 335 ( dz. nr [...] ). Na terenie zabudowanych działek znajduje się zabudowa zagrodowa oraz jedna działka zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz gospodarczym w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, przy czym zabudowa ta dostępna jest z innej drogi publicznej. Pozostałe działki są niezabudowane i stanowią tereny użytkowane rolniczo oraz łąki. Budynki zlokalizowane są w odległości do ok. 75,0 m od linii rozgraniczającej drogę powiatową nr [...] o nr ewid. działki 108 oraz w odległości ok. 4,0 - 58,0 m od linii rozgraniczającej drogę powiatową nr [...] o nr ewid. działki [...]
W odniesieniu do znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy zagrodowej, Sąd podzielił stanowisko SKO, znajdujące też poparcie w orzecznictwie, że wprawdzie zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i zagrodowa, służą realizacji tego samego celu (zamieszkiwanie), to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. W zabudowie zagrodowej ważne jest funkcjonalne powiązanie budynku mieszkalnego z prowadzoną działalnością rolniczą. Na poparcie powyższego jedynie na marginesie można wskazać, że w terenie typowo rolnym osiedlają się nieprowadzacy działalności rolniczej, których zamiarem jest tylko osiedlenie się na wsi, a którym wiejska specyfika terenu zaczyna przeszkadzać i wywołuje konflikty społeczne, czy sąsiedzkie. Podsumowując, zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna to dwa różne rodzaje zabudowy. W ocenie Sądu nie można przyjąć, że budynki jednorodzinne stanowiłby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Istnienie na danym terenie wyłącznie zabudowy zagrodowej uniemożliwia zatem wprowadzenie na tym obszarze zabudowy jednorodzinnej.
W sprawie nie miało również znaczenia, że w szerszej okolicy znajduje się inna zabudowa odpowiadająca planowanej inwestycji. W realiach rozpatrywanej sprawy brak było bowiem podstaw do poszerzenia granic obszaru analizowanego tylko z tego powodu, że budynek jednorodzinny o parametrach zbliżonych do planowanej inwestycji znajduje się na działce, której niewielki tylny fragment znalazł się w granicach obszaru analizowanego.
Bezspornym jest w sprawie, że przedmiotowa działka o nr ewid.[...] zabudowana jest budynkiem jednorodzinnym. Bezspornym jest także, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się jej niewielka część tj. ok. 16 m2, gdy cała powierzchnia działki wynosi 4812,0 m2. Cześć działki wchodząca do obszaru analizowanego przylega do rowu i terenów rolniczych. Natomiast sama zabudowa zlokalizowana jest w innej części, tyłem do wnioskowanego terenu.
Jak słusznie zauważył organ II instancji budynek mieszkalny od planowanej inwestycji znajduje się w odległości 500 m. Żadna działka pomiędzy przedmiotowym budynkiem a terenem planowanej inwestycji nie jest zabudowana, a planowana inwestycja znajduje się na obszarze niezurbanizowanym w otoczeniu upraw rolnych.
Trudno zatem przyjąć, że tereny te tworzą spójność urbanistyczną.
Działka o nr ewid.[...] nie jest nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej i położona jest w zupełnie odrębnie ukształtowanej jednostce.
Słusznie zatem przyjęły organy, że dopuszczenie na terenach całkowicie rolnych budynków jednorodzinnych, niemajacych w obszarze analizowanym pierwowzoru dla nowej zabudowy, sprzeciwia się zasadzie dobrego sąsiedztwa, służącej zachowaniu istniejącego ładu przestrzennego.
Sąd stwierdził prawidłowość formalną i merytoryczną analizy urbanistycznej wykonanej w niniejszej sprawie. Uwzględnia ona wszystkie uwarunkowania występujące na obszarze analizowanym, który został wyznaczony zgodnie z wymogami ustawowymi i przepisami rozporządzenia co do jego zasięgu jak i wykorzystanych materiałów geodezyjnych ( kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000 ). Prawidłowo zostało wskazane zagospodarowanie terenu i zabudowy występujące na tym terenie. Odpowiednią analizą, uwzględniającą funkcję objęto praktycznie wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym. Uwzględniono w tym zakresie, że wiodącą funkcją stanowią pastwiska, łąki oraz grunty rolne, a występująca zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej.
Zdaniem Sądu, na podstawie tak sporządzonej analizy organy zasadnie uznały, że planowane przedsięwzięcie nie kontynuuje funkcji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie, tj. na obszarze analizowanym. Sama tylko zbieżność rodzajowa zabudowy na działce [...] (występowanie budynku jednorodzinnego poza obszarem analizowanym) nie wystarczy, by uznać warunek kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu i przyjąć spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa. W rozstrzyganej sprawie nie było żadnego uzasadnionego okolicznościami sprawy powodu dla którego parametry budynku jednorodzinnego na działce o nr ewid.[...] powinny stanowić podstawę do określenia warunków nowej zabudowy. Tym bardziej, że nie ma żadnego urbanistycznego połączenia terenu objętego tą zabudową i terenu inwestycji. Występująca odosobniona zabudowa w dalszym sąsiedztwie ( poza obszarem analizowanym, aczkolwiek na części działki objętej analizą ) nie oznacza, że wolno skarżącemu zrealizować inwestycję, która wprawdzie stanowi rodzaj zabudowy przeznaczonej do zamieszkiwania - mieszkaniowej jednorodzinnej, ale w takim jej wydaniu, która w istocie nie kontynuuje funkcji pod kątem prawidłowości rozlokowania zabudowy na przedmiotowym terenie. Organy wzięły pod uwagę faktyczne warunki występujące do tej pory na konkretnym obszarze, prawidłowo wyznaczonym wokół terenu inwestycji. Zlokalizowanie na tym niezurbanizowanym obszarze w otoczeniu terenów rolnych, budynków mieszkalnych jednorodzinnych stanowiłoby zakłócenie dotychczasowego (zastanego) ładu przestrzennego w sąsiedztwie. W istocie polegałoby na zlokalizowaniu pewnego rodzaju enklawy w postaci miniosiedla domów jednorodzinnych.
Jedyna działka zagospodarowana zabudową jednorodzinną znajduje się na obrzeżach działki objętej w niewielkim tylko fragmencie analizą urbanistyczną. Tego rodzaju położenie wskazuje na brak powiązania z wnioskiem.
Podsumowując, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są prawidłowe, gdyż odpowiadają obowiązującemu prawu. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów planistycznych, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Organowi II instancji nie sposób przy tym zarzucić naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja oparta jest na dokładnie i wyczerpująco ustalonym - w drodze analizy urbanistycznej - stanie faktycznym, który znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, ocenionym w całokształcie bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów. Jej uzasadnienie spełnia natomiast wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem zawiera m.in. właściwą podstawę prawną, którą prawidłowo zinterpretowano oraz należycie wyjaśniono w pisemnych motywach rozstrzygnięcia, przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz odnosi się do istotnych w sprawie okoliczności i dokonując oceny zaistniałych okoliczności oraz subsumcji.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.