IV SA/Po 67/25

IV SA/Po 67/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-05-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Maciej Busz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
I OZ 141/25 - Postanowienie NSA z 2025-03-19
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz – Grochowska Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. W. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia 25 października 2024 r. nr [...] w sprawie przeznaczenia do zbycia nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego M. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
IV SA/Po 67/25
Uzasadnienie
Wójt Gminy dnia 25 października 2024 roku wydał Zarządzenie Nr [...] na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1572, dalej jako u.s.g.) oraz art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145, dalej jako u.g.n.) i §2 Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 22 marca 2018 roku w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości stanowiącej własność gminy [...] stanowiące, że :
§ 1. Przeznacza się do sprzedaży w trybie przetargowym niezabudowaną działkę gruntu położoną w miejscowości M., zapisaną w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w Ś. pod numerem [...], działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 9334 m2.
§2. Podaje się do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży, stanowiący załącznik do zarządzenia, obejmujący działkę opisaną w §1.
§3. Wykaz, o którym mowa w §2 podlega wywieszeniu przez okres 21 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy [...]. Ponadto informacja o wykazie zostanie podana do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz na stronie internetowej Urzędu Gminy.
§4. Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Skargę na powyższe Zarządzenie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. W. wnosząc o :
- stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia,
- zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania,
- rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., art. 35 ust. 1 i 2 oraz a u.g.n. oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży w trybie przetargowym w sytuacji, gdy nieruchomość objęta ww. aktem podlegać powinna sprzedaży w trybie bezprzetargowym, jak również poprzez wadliwą i dowolną ocenę posiadania przez skarżącego uprawnienia do nabycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący jest właścicielem działki nr [...], która przylega do nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży w trybie przetargowym niezabudowanej działki gruntu położonej w miejscowości M., zapisanej w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w Ś. pod numerem [...], działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 9334 m2 (zwanej dalej "nieruchomością").
Skarżący podkreślił, że w dniu 26.11.2024 r. złożył do Wójta Gminy wniosek o zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Wójt do dnia złożenia skargi nie odpowiedział na w/w wniosek. Jednocześnie w międzyczasie opublikował ogłoszenie o wydanym przez siebie zarządzeniu.
Skarżący wyjaśnił, że pierwotnie nieruchomość miała podlegać sprzedaży w trybie bezprzetargowym na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.s.g. Wójt, na skutek wniosku skarżącego, w dniu 19.07.2024 r. zlecił biegłemu w tym przedmiocie sporządzenie operatu szacunkowego, który finalnie został sporządzony w dniu 12.08.2024 r. Rzeczoznawca potwierdził, że sprzedaż działki nr [...] na rzecz właściciela działki nr [...] zdecydowanie polepszy warunki ostatniej z ww. działek.
Rzeczoznawca w operacie z dnia 12.08.2024 r. wskazał, że wyceniana działka ewidencyjna nr [...] zlokalizowana w miejscowości M., obręb M., gmina [...] jest położona jest na skraju miejscowości. W odległości około 50 m od drogi asfaltowej, dojazd bezpośrednio do działki drogą gruntową. Sąsiedztwo bezpośrednie las, grunty pod wodami, działka stanowi skarpę stawu połączenie jej z działką nr [...] zdecydowanie poprawi możliwości korzystania i gospodarowania na działce [...]. Działki nr [...] i nr [...] stanowią łączność gospodarczą. Działka będzie sprzedana na poprawienie warunków gospodarowania działki nr [...].
Następnie Wójt temu samemu biegłemu zlecił sporządzenie kolejnego operatu nieruchomości, tym razem w celu sprzedaży ww. gruntu w trybie przetargowym. Nowy operat został sporządzony w dniu 09.09.2024 r.
Skarżący jest właścicielem działki nr [...], która przylega do działki nr [...]. Od ponad 20 lat działka nr [...] była użytkowana przez jego rodzinę jako część gospodarstwa, m.in. do celów rolnych i wodnych (zarybianie stawu, hodowla ryb, pielęgnacja łąki). Jej zakup umożliwi scalenie obu gruntów w jeden spójny teren gospodarczy.
Podkreślono, że grunt od zawsze stanowił jeden obiekt - staw hodowlany na działce [...], przy czym obszar stawu znajduje się również na działce nr [...]. [...] wykonały przedmiotową inwestycję w latach 1990-1992.
Podczas likwidacji [...] nastąpił podział powierzchni, gdyż dz. [...] była własnością Skarbu Państwa i została przekazana Gminie [...].
Zakup działki przez sąsiadującego właściciela pozwoli na efektywne i zgodne z przeznaczeniem wykorzystanie nieruchomości, co leży w interesie skarżącego oraz społeczności lokalnej.
Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działka nr [...] jest przeznaczona jako teren wód powierzchniowych (Ws). Nabycie jej przez osobę spoza sąsiedztwa mogłoby utrudnić racjonalne użytkowanie.
Od lat skarżący dba o działkę, pielęgnując staw oraz regularnie nawożąc i kosząc łąkę.
Jedynym dojazdem do działki nr [...] jest droga przez działkę skarżącego nr [...], co dodatkowo uzasadnia jej sprzedaż w trybie bezprzetargowym na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej.
Zgodnie z ustawą o scalaniu i wymianie gruntów, zakup działki nr [...] pozwoli na utworzenie jednolitego gospodarstwa rolnego, co poprawi strukturę obszarową i efektywność zagospodarowania terenu.
Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej. jeżeli: przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości.
Z uwagi m.in. na usytuowanie działki nr [...], nieruchomość przeznaczona przez Wójta do sprzedaży w trybie przetargowym spełnia warunki do jej sprzedaży w trybie bezprzetargowym. zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt u.g.n. Potwierdza to również operat z dnia 12.08.2024 r.
Podkreślono, że treść art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., w przypadku spełnienia się danej przesłanki, nie pozwala na odstąpienie od sprzedaży w trybie bezprzetargowym na podstawie uznaniowej decyzji organu.
Wydając zaskarżone zarządzenie, a w konsekwencji prowadząc procedurę zmierzającą do zbycia nieruchomości w trybie przetargowym, Wójt postąpił niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Skarżący zarzucił, że Wójt w żaden sposób nie uzasadnił zmiany stanowiska polegającego na przeznaczeniu nieruchomości do zbycia w trybie przetargowym w sytuacji, kiedy pierwotnie zmierzał zbyć nieruchomość w trybie bezprzetargowym.
Za niezrozumiałe uznano zachowanie Wójta polegające na całkowitej zmianie decyzji oraz zlecenie wykonania opinii temu samemu rzeczoznawcy w sytuacji, kiedy wcześniej wydał on opinię o przeciwnej treści.
W ocenie skarżącego zachowanie organu jawi się jako dowolne i niepoparte obiektywnymi argumentami merytorycznymi. Wobec tego skarżący ocenia je jako istotne naruszenie przepisów prawa.
Mając na uwadze powyższe, wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia.
Skarżący podkreślił, że ma interes prawny w złożeniu przedmiotowej skargi jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, zainteresowany zakupem działki przyległej. Jeśli nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej (stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.), stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste - osoba, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, posiada interes prawny znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej i wspomnianym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. (por. wyrok NSA z 23.01.2020 r., sygn. I OSK 1503/18).
Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego udzielonego radcy prawnemu w niniejszym postępowaniu przed sądem administracyjnym.
W uzasadnieniu swego stanowiska Wójt podkreślił, że przedmiotowa skarga pozbawiona jest zarówno podstaw prawnych, jak i faktycznych, a jedynym celem jej złożenia przez skarżącego jest próba zablokowania/opóźnienia sprzedaży nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy [...].
Stosownie do regulacji zawartej w art. 25 ust. 1 u.g.n. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zatem uchwała podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., nie powinna określać zarówno trybu, jak i formy zbycia nieruchomości, a także osoby nabywcy. Judykatura podkreśla, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) in fine u.s.g. wprowadza ograniczenie polegające na konieczności uzyskania zgody rady gminy do dokonania czynności w sprawie majątkowej gminy, przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Rada Gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, czyli są w gestii wójta, gdyż wprowadza to chaos organizacyjny i burzy podział kompetencyjny zagwarantowany konstytucyjnie (art. 169 Konstytucji RP).
Nie może więc rozstrzygać w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy, ponieważ gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, stosownie do regulacji zawartej w art. 25 ust. 1 u.s.g. Reasumując, przedmiotowa uchwała powinna zawierać jedynie treści aprobujące, a nie imperatywne. Tym samym Rada Gminy [...] nie jest uprawniona do określenia trybu zbycia lub nabycia nieruchomości, osoby kupującego, ceny nieruchomości, która ma stanowić przedmiot umowy cywilnoprawnej. Zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości należy do kompetencji wójta gminy i cena jest ustalana w procesie negocjacji prowadzonych przez podmioty uprawnione do reprezentowania stron kontraktu.
Podstawą podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż niezabudowanej nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność gminy, jest obok art. 13 ust. 1 u.g.n., przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., z którego dyspozycji wynikające uprawnienie rady gminy do udzielenia zgody na dokonanie wymienionych tam czynności prawnych sprowadza się jednak tylko do możliwości zawarcia w uchwale unormowania wyrażającego wolę rady w tym przedmiocie. Rada zatem uchwałą podjętą na podstawie omawianego przepisu może tylko udzielić takiej zgody bądź jej odmówić. Konstrukcja tego przepisu nie pozwala Radzie na umieszczanie w uchwale innych dodatkowych regulacji. Działanie takie bowiem należy uznać za przekroczenie delegacji ustawowej. Zatem zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. należy uznać za niezasadny.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz.U. z 2021 r. poz. 2213), dalej "r.s.t.p.p.", w § 3 ust. 1 r.s.t.p.p. bezspornie stanowi, że przetarg ogłasza, organizuje i przeprowadza właściwy organ (w tym przypadku Wójt Gminy, vide art. 4 pkt 9 u.g.n.), wybierając jedną z form, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.g.n. Ustawodawca zatem wybór trybu zbycia nieruchomości pozostawił organu wykonawczemu gminy.
Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Kompetencja ta obejmuje z jednej strony zadania wynikające z uchwał rady gminy (zwłaszcza uchwał podjętych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., z drugiej zaś zadania wynikające z przepisów prawa, w szczególności z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli rada gminy decyduje w uchwale o formie zbycia danej nieruchomości, np. w formie bezprzetargowej, to taka uchwała jest wadliwa pod względem prawnym i powinna zostać zakwestionowana przez organ nadzoru, czyli wojewodę. Narusza bowiem regulacje ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym kontekście zarzuty podnoszone przez skarżącego wobec zarządzenia wójta są niezasadne. Wójt Gminy mógł w zaskarżonym zarządzeniu postanowić o wyborze formy przetargowej, decydując się na wskazany przetarg nieograniczony, tym bardziej, że skarżący nie jest jedyną osobą zainteresowaną zakupem przedmiotowej nieruchomości.
Skarżący w piśmie z 10.02.2025 r. wskazał, że Wójt powołuje się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., argumentując, że Rada Gminy nie ma kompetencji do określania sposobu zbycia nieruchomości. Jest to błędna interpretacja przepisów, ponieważ art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. wyraźnie określa, że to Rada Gminy podejmuje uchwały w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu.
Gospodarowanie mieniem gminnym przez Wójta (art. 30 u.s.g.) odbywa się w ramach i na podstawie uchwał Rady Gminy. Uchwała Rady Gminy określa zasady zbywania nieruchomości i musi być zgodna z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.).
Wójt twierdzi, że nieruchomość może zostać zbyta w trybie przetargu nieograniczonego, ponieważ zainteresowanie nią wyraziło więcej niż jedna osoba. Jednak Wójt nie przedstawił żadnych dowodów na istnienie innych zainteresowanych podmiotów. Powyższe stanowi gołosłowne twierdzenia organu.
Brak jasnych kryteriów wyboru trybu zbycia nieruchomości może stanowić naruszenie zasad gospodarowania mieniem publicznym. Brak jest uzasadnienia decyzji o sprzedaży w trybie przetargowym
Wójt przez cały czas prowadził procedurę sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym, jednak w ciągu zaledwie trzech tygodni zlecił rzeczoznawcy zmianę operatu szacunkowego, dostosowując go do trybu przetargowego, nie przedstawiając przy tym żadnego uzasadnienia swojej decyzji. W tym okresie nie zaszły żadne szczególne okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zmiany trybu sprzedaży. Działanie to nie tylko naraziło Gminę [...] na dodatkowe koszty, lecz także budzi wątpliwości co do rzetelności postępowania, mogąc wskazywać na nieuprawnioną ingerencję w treść operatu szacunkowego. Zaznaczono, że cena wystawiona przez wójta do przetargu była o blisko 25 % większa niż została określona w operacie szacunkowym na tą działkę.
Wójt nie uzasadnił zmiany swojego stanowiska, decydując się na przeprowadzenie przetargu pomimo wcześniejszej decyzji o trybie bezprzetargowym, co wynikało z operatu szacunkowego. Brak transparentnego uzasadnienia tej zmiany budzi wątpliwości co do rzetelności podejmowanych działań.
Nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej, a jedynym rzeczywistym dostępem do niej dysponuje właśnie jeden podmiot. Deklaracja wójta o ewentualnej budowie drogi w przyszłości nie może stanowić podstawy do zmiany trybu sprzedaży, gdyż obecnie brak jest jakichkolwiek formalnych decyzji czy planów inwestycyjnych w tym zakresie.
Pismem z 18.04.2025 r. skarżący poinformował, że w dniu 8 kwietnia 2025 r. odbył się przetarg na sprzedaż tej nieruchomości do którego dopuszczono dwóch uczestników. Nieruchomość została wylicytowana, pomimo trwającego postępowania sądowego oraz istniejących wątpliwości prawnych co do sposobu jej zbycia i braku rzeczywistego dostępu do niej, na co zwracał uwagę jeden z uczestników.
Cena wywoławcza została podbita do kwoty [...]zł za 0,96 ha gruntu, którego stan faktyczny nie został właściwie odwzorowany w dokumentacji przetargowej - posługiwano się nieaktualnym wyrysem i wypisem z rejestru gruntów sprzed ponad 30 lat, który nie uwzględnia obecności lasu, wody stojącej, łąki i nieużytków.
Pominięto przy tym obowiązek poinformowania lub ewentualnego skorzystania z prawa pierwokupu przez organy, takie jak Wody Polskie czy Lasy Państwowe - co mogło mieć zastosowanie w świetle rzeczywistego charakteru terenu.
Przeprowadzenie przetargu przed wydaniem rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd odbyło się nieprzypadkowo, tj. aby uczynić skargę bezprzedmiotową oraz ograniczyć skutki ewentualnego uchylenia zarządzenia Wójta.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego.
Sprawa niniejsza na podstawie art.119 pkt 2 p.p.sa. została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej w niniejszej sprawie było Zarządzenie Wójta Gminy z dnia 25 października 2024 roku Nr [...] stanowiące w § 1, że przeznacza się do sprzedaży w trybie przetargowym niezabudowaną działkę gruntu położoną w miejscowości M., zapisaną w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w Ś. pod numerem [...], działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 9334 m2.
Przechodząc do kontroli zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia należy wskazać, że skarga M. W. została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały lub zarządzenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W judykaturze ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. o sygn. akt II GSK 1290/18, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Zdaniem Sądu skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu Zarządzenie Wójta Gminy z dnia 25 października 2024 roku Nr [...], gdyż jest właścicielem działki przylegającej do tej, którą w/w Zarządzeniem przeznaczono do sprzedaży w trybie przetargowym i to zainteresowanym jej kupnem.
Zarządzeniem przeznaczono do sprzedaży w trybie przetargowym działkę nr [...]. Natomiast skarżący jest właścicielem przylegającej do tej nieruchomości działki nr [...]. Sąd orzekający zwrócił uwagę, że w skardze zamiennie wskazuje się, że skarżący jest właścicielem działki nr [...] i działki [...]. W ocenie Sądu jest to wynik oczywistego błędu pisarskiego, gdyż zarówno w skardze, jak i w piśmie z 26.11.2024 r. zawierającym wniosek o nabycie w drodze bezprzetargowej działki nr [...] (k.107 akt admin.) skarżący – twierdząc, że jest właścicielem jednej działki przyległej do działki nr [...] będącej przedmiotem sprzedaży - zamiennie wskazuje działki o nr [...] i [...]. Tymczasem z załączonego do skargi wydruku właściwej księgi wieczystej jednoznacznie wynika, że jest on właścicielem działki nr [...] (k.35 akt sądowych). Do działki nr [...] odnosi się także rzeczoznawca majątkowy swoim operacie z dnia 12.08.2024 r. (k.16v akt sądowych). Tym samym Sąd nie miał wątpliwości, że skarżący w istocie jest właścicielem działki nr [...].
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w pełni pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Rz 91/22), zgodnie z którym w przypadku o którym mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., osoba która zamierza nieruchomość lub jej część nabyć, posiada interes prawny znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej (art. 140 k.c.) i wspomnianym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Wprawdzie z normy zawartej w tym artykule nie sposób wywieść roszczenia o zbycie nieruchomości, niemniej jednak osoba, która zamierza ją (lub też jej część) nabyć ma interes prawny na podstawie przepisu art. 32 Konstytucji RP, który może chronić wnosząc skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odmienne zapatrywanie nie pozwalałoby osobom w sposób aktualny i rzeczywisty zainteresowanym nabyciem działki od gminy w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. na eliminowanie naruszeń prawa dostrzeżonych przy zbywaniu lub wydzierżawianiu przez podmiot publiczny działki objętej ich zainteresowaniem. Przyjęte zatem stanowisko wzmacnia i chroni praworządność działania administracji – art. 7 Konstytucji RP (m.in. wyroki NSA z 1 lipca 2015 r. I OSK 861/15, z 23 stycznia 2020 r. I OSK 1503/18).
Naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza jednak automatycznie uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa, tj. obowiązującej w dacie uchwalania aktu, normy prawa materialnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, zgodnie
z którym jeśli nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej (stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.), stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste - osoba, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, posiada interes prawny znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej i wspomnianym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. (zob. m.in. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1503/18).
Reasumując ten wątek, Sąd nie miał wątpliwości, że skarżący jest właścicielem działki nr [...] przyległej do działki nr [...] będącej przedmiotem sprzedaży i miał uprawnienie do wniesienia rozpoznawanej skargi.
Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. zarządzenie organu gminy jest nieważne, gdy jest sprzeczne z prawem. Nie każda jednak wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie zatem z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. stwierdzenie nieważności uchwały następuje w przypadku, gdy zarządzenie jest sprzeczne z prawem, a naruszenie to ma charakter istotny. W judykaturze podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać pewne rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/05).
W wyroku z 6 marca 2009 r. sygn. akt II CSK 589/08 Sąd Najwyższy stwierdził, że tryb określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. Z kolei w wyroku z 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 407/17 NSA stwierdził, że jeżeli zamiar nabycia zgłasza więcej niż jeden z właścicieli przyległych nieruchomości, to zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. zależy od tego, czy realizacja tego zamiaru może poprawić warunki zagospodarowania tych nieruchomości. Jeżeli poprawa ta jest możliwa w odniesieniu do więcej niż jednej z nieruchomości przyległych, wówczas nie można w trybie bezprzetargowym dokonać zbycia na rzecz jednego z ubiegających się o to właścicieli tych nieruchomości.
W ocenie Sądu skoro tryb bezprzetargowy stanowi wyjątek od przyjętej w u.g.n. zasady zbycia nieruchomości stanowiącej własność gminy w drodze przetargu, to przesłanki jego zastosowania powinny być jasno i rzetelnie wyłożone w uzasadnieniu uchwały. Tym samym, w przypadku gdy nabyciem zainteresowanych jest kilku właścicieli nieruchomości sąsiednich należy dokonać oceny przesłanek określonych w ustawie w każdym z przypadków. Sprzedaż bezprzetargowa możliwa będzie bowiem tylko w sytuacji, gdy realizacja zamiaru nabycia może poprawić warunki zagospodarowania tylko jednej z takich nieruchomości sąsiednich.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego Zarządzenia Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że niezasadny był zarzut skargi (choć nie wprost sformułowany), że to Rada Gminy, a nie organ wykonawczy jakim jest Wójt, winna była rozstrzygać o tym, czy działka nr [...] powinna być sprzedana w trybie przetargowym, czy też w trybie bezprzetargowym.
W odpowiedzi na skargę Wójt skupił się wyłącznie na tej kwestii, całkowicie pomijając zarzuty merytoryczne skargi dotyczące spełnienia przesłanek określonych w art.37 ust.2 pkt 6 u.g.n.
Sąd zasadniczo akceptuje argumentację odpowiedzi na skargę sprowadzającą się do tego, że to Wójt był uprawniony rozstrzygać o tym, czy działka nr [...] powinna być sprzedana w trybie przetargowym, czy też w trybie bezprzetargowym.
W myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis ten wskazuje na dwa rodzaje uchwał podejmowanych przez radę gminy w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami komunalnymi.
Pierwszym z nich są uchwały określające zasady zbywania, nabywania i obciążania nieruchomości. Określenie zasad musi wiązać się z przyjęciem pewnych ogólnych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy.
Podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SA/Łd 271/20) należy wskazać, że rada nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.s.g., gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zatem rada gminy nie może zobowiązać organu wykonawczego gminy do konkretnego działania w zakresie gospodarowania nieruchomościami komunalnymi. Nie może wskazywać w uchwale dotyczącej ustanowienia ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami na tryb, w jakim ma być sprzedana nieruchomość, gdyż ta czynność zastrzeżona jest dla organu wykonawczego. W ustawie o gospodarce nieruchomościami (w art. 28) wskazuje się dwa tryby sprzedaży nieruchomości (lub oddania jej w użytkowanie wieczyste). Pierwszy z nich to sprzedaż w drodze przetargu, zaś drugi to sprzedaż w drodze bezprzetargowej. Ustawa ta wyraźnie określa zakres zadań rady gminy w gospodarowaniu nieruchomościami, przyznając temu organowi uprawnienia do odstępstw określonych dla organu wykonawczego np. przyjęcie trybu bezprzetargowego w innych przypadkach niż wskazane w art. 37 ust. 2 ustawy lub bonifikatę w cenie. Uchwała rady gminy nie może poruszać zagadnień, które ustawowo zastrzeżone są dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., dotycząca ogólnych zasad, powinna zawierać zbiór reguł postępowania wykonawczego, bez ingerowania w szczegółowe rozwiązania, w tym wskazujące na tryb zbywania nieruchomości gminnych. Uchwała zawierająca takie zapisy jest nieważna (por. wyrok NSA z 17 sierpnia 2010 r., I OSK 907/10).
Drugą kategorię uchwał określonych w art.18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. stanowią uchwały o wyrażeniu zgody na podjęcie przez wójta działań dotyczących zbycia nieruchomości, w sytuacji gdy nie ma ustalonych tzw. ogólnych zasad. O ile rada gminy ma podejmować uchwały o wyrażeniu zgody na czynność wójta, to do takiej treści powinna się taka uchwała ograniczać. Wskazywanie organowi wykonawczemu gminy, w jaki sposób ma realizować zadania wynikające z art. 25 ust. 1 u.g.n., stanowi przekroczenie ustawowej delegacji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) tej ustawy. Również taka indywidualna zgoda rady gminy dotycząca jednorazowego zbycia nieruchomości powinna mieć charakter ogólny, blankietowy i nie może zobowiązywać organu wykonawczego do dokonania czynności prawnej w określonej przez radę formie. Rada gminy ma jedynie kompetencje w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami, natomiast nie posiada uprawnień – kompetencji do wskazywania z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta. W tym bowiem zakresie uprawnienia posiada wyłącznie organ wykonawczy gminy. Rada może jedynie wyrazić zgodę, która musi ograniczać się jedynie do ogólnego oświadczenia w tym zakresie (por. wyroki NSA z 17 sierpnia 2010 r., I OSK 907/10; z 27 marca 2013 r., I OSK 2614/12).
Według tej granicy przebiega zatem podział uchwał rady gminy na uchwały stanowiące akty prawa miejscowego (określające zasady ogólne, generalne nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania) oraz uchwały indywidualne, dotyczące konkretnych nieruchomości, stanowiące akty kierownictwa wewnętrznego.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, za niezasadny uznać trzeba zarzut podniesiony w skardze, że rada gminy może wskazywać w uchwale organowi wykonawczemu tryb, w jakim ma być sprzedana nieruchomość.
Dodatkowo należy wskazać, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz.U. z 2021 r. poz. 2213), dalej "r.s.t.p.p.", w § 3 ust. 1 r.s.t.p.p. stanowi, że przetarg ogłasza, organizuje i przeprowadza właściwy organ (w tym przypadku Wójt Gminy, vide art. 4 pkt 9 u.g.n, wybierając jedną z form, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.g.n.
Organ w odpowiedzi na skargę błędnie jednak wskazuje, że ustawodawca wybór trybu zbycia nieruchomości pozostawił organowi wykonawczemu gminy, co można rozumieć jako jego przekonanie, że wybór ten miał charakter uznaniowy. Wybór ten nie jest jednak dowolny, bowiem w przypadku aktualizacji przesłanek z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. sprzedaż w trybie bezprzetargowym jest w ocenie Sądu obligatoryjna.
W kontrolowanej sprawie Rada Gminy [...] w §1 Uchwałą Nr [...] z dnia 22 marca 2018 roku w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości stanowiącej własność gminy [...] wyraziła zgodę na zbycie spornej działki nr [...]. Jednocześnie w § 2 w/w uchwały powierzono jej wykonanie Wójtowi Gminy.
W konsekwencji stwierdzić należy, że niezasadny był zarzut skargi, iż to Rada Gminy, a nie Wójt, winna w drodze uchwały przesądzić o trybie przetargowym, bądź bezprzetargowym, sprzedaży spornej działki.
Podstawą materialnoprawną podjęcia zaskarżonego zarządzenie jest przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., z którego wynika, że nieruchomość (stanowiąca własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości.
Tym samym zwolnienie od trybu przetargowego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem dwóch warunków, tj. niezbędności nieruchomości do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz braku możliwości jej samodzielnego zagospodarowania.
Jak słusznie się przyjmuje przepis powyższy stanowi wyjątek od generalnej reguły ustanowionej w ust. 1 art. 37 u.g.n., zgodnie z którą nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu.
Jak podkreśla się w piśmiennictwie wszelkie wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości mają wynikać wprost z przepisów ustawy i nie można ich interpretować rozszerzająco. Zasadą jest więc sprzedawanie lub oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, a jedynie w wyjątkowych przypadkach nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, teza 2 do art. 37 u.g.n., jak również powołane tam: wyrok NSA z 21 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1998/06, wyrok WSA we Wrocławiu z 8 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 86/09).
W wyroku NSA z 14.9.2017 r. I OSK 407/17, Lex 2417481 stwierdzono, że jeżeli zamiar nabycia zgłasza więcej niż jeden z właścicieli przyległych nieruchomości, to zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. zależy od tego, czy realizacja tego zamiaru może poprawić warunki zagospodarowania tych nieruchomości. Jeżeli poprawa ta jest możliwa w odniesieniu do więcej niż jednej z nieruchomości przyległej, wówczas nie można w trybie bezprzetargowym dokonać zbycia na rzecz jednego z ubiegających się o to właścicieli tych nieruchomości (aprobowane przez E. Bończak-Kucharczyk - op. cit.).
W doktrynie i judykaturze obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik województwa, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy zasad "dobrej legislacji". Uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06, z 5 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1824/08, z 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1468/08, z 16 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 2420/10, z 23 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 240/13). Uchwała, będąca aktem stosowania prawa administracyjnego przez organ jednostki samorządu terytorialnego, po to by poddawała się kontroli (nadzoru i sądowej) i aby taka kontrola była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie, powinna odzwierciedlać i prezentować proces stosowania prawa. Z uchwały lub też z jej uzasadnienia strona powinna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - tak w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego (zob. wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2101/13).
Powyższy pogląd na zasadzie analogii odnieść należy także do zaskarżonego Zarządzenia. Przy czym należy podkreślić, że nie tylko brak jest uzasadnienia zaskarżonego Zarządzenia, lecz przede wszystkim w żaden sposób nie wyjaśniono przyczyn dla których sporną działkę nr [...] przeznaczono do sprzedaży w trybie przetargowym w odpowiedzi na skargę. A więc w sytuacji, gdy organ miał świadomość, że zarządzenie to jest kwestionowane. Tym bardziej, że skarżący podnosił, że były wstępne uzgodnienia, że działka ta będzie mu sprzedana w trybie bezprzetargowym. Fakt ten potwierdza operat szacunkowy sporządzony w dniu 12.08.2024 r. Ponadto organ temu twierdzeniu nie zaprzeczył w odpowiedzi na skargę.
W świetle powyższego Sąd nie był w stanie ocenić na podstawie jakich przesłanek przeznaczono sporną działkę do sprzedaży w trybie przetargowym, bowiem z akt sprawy nie wynikają żadne konkretne okoliczności za tym przemawiające. Wójt pominął milczeniem tę argumentację skarżącego i w ogóle nie ustosunkował się do niej.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, sygnalizowane już wcześniej, z którego wynika, że pominięcie trybu przetargowego na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie jest dopuszczalne, gdy nieruchomość gminna mogłaby poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych należących do więcej niż jednego podmiotu. W takim przypadku zainteresowani mogą być wszyscy właściciele tych nieruchomości, zatem ich zbycie powinno nastąpić na równych prawach dla wszystkich - co zapewnia tryb przetargowy. Organ gminy nie może zatem dowolnie wybrać jednego z zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległych - nawet jeżeli uważa, że nabycie przez niego nieruchomości najbardziej poprawiłoby warunki zagospodarowania jego nieruchomości. Skoro bowiem z woli ustawodawcy nieruchomości publiczne powinny być zbywane na jednakowych zasadach, to dotyczy to także sytuacji, w której nabycie takiej nieruchomości mogłoby poprawić warunki zagospodarowania kilku różnych nieruchomości (zob. wyrok WSA w Lublinie z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 884/17, wyrok WSA we Wrocławiu z 21 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 214/20).
W niniejszym przypadku, jak wykazano, podejmując zaskarżone Zarządzenie organ nie wyjaśnił, czy jest większa ilość podmiotów mających prawa rzeczowe do działek przyległych wobec działki nr [...] i zainteresowanych jej nabyciem oraz spełniających przesłanki określone w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Jeśli tak jest, sprzedaż spornej działki w trybie bezprzetargowym byłaby niedopuszczalna. I tutaj znaczenia nabiera uzasadnienie zaskarżonego Zarządzenia, a przynajmniej przedstawienie stosownej argumentacji w odpowiedzi na skargę, której brak. Zaniechanie to nie pozwala na obronę stanowiska Wójta, że w sprawie istnieją przesłanki do zbycia nieruchomości w trybie przetargowym. Tych okoliczności organ dostatecznie nie wyjaśnił. Jak wyżej wskazano, z zarządzenia, lub też z jego uzasadnienia strona powinna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej. Brak uzasadnienia Zarządzenia w zakresie istotnych dla sprawy motywów, jakimi kierował się Wójt przy jego podejmowaniu, uniemożliwia również jego prawidłową kontrolę. Należyte umotywowanie podjętego aktu w zakresie okoliczności istotnych, o których była mowa, jawi się jako niezbędne zwłaszcza w niniejszej sytuacji, gdy występują strony o sprzecznych interesach, zgłaszające roszczenia do tej samej działki - tak aby Zarządzenie nie było postrzegana jako rozstrzygnięcie o charakterze arbitralnym.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 09.07.2024 r. o sygn. I OSK 428/23 (publ. CBOSA) wskazał, że wprawdzie w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał (tu zarządzeń) organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały (zarządzenia), jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powodują, że taka uchwała (zarządzenie) uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności. W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały, czy też zarządzenia (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy, czy też zarządzeń wójta, jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej.
W świetle zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie ma wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej stanowiącej własność skarżącego. Z materiału tego nie wynika, aby były inne działki przyległe wobec spornej działki nr [...]. Należy jednak zastanowić się, czy przedmiotowa nieruchomość nie może zostać samodzielnie zagospodarowana.
Skarżący wskazał, że jedynym dojazdem do działki nr [...] jest droga przez działkę skarżącego nr [...], jednak w ocenie Sądu nie uzasadnia to samoistnie sprzedaży w trybie bezprzetargowym, ponieważ nowy właściciel może wystąpić o ustanowienie służebności drogi.
W sprawie sporządzono 2 operaty szacunkowe przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego. W operacie z 12.08.2024 r. wskazano, że: "Wyceniana działka ewidencyjna nr [...] zlokalizowana w miejscowości M., obręb M., gmina [...]. Położona jest na skraju miejscowości. W odległości około 50 m od drogi asfaltowej, dojazd bezpośrednio do działki drogą gruntową. Sąsiedztwo bezpośrednie las, grunty pod wodami, działka stanowi skarpę stawu połączenie jej z działką nr [...] zdecydowanie poprawi możliwości korzystania i gospodarowania na działce [...]. Działki nr [...] i nr [...] stanowią łączność gospodarczą. Działka będzie sprzedana na poprawienie warunków gospodarowania działki nr [...]."
Z kolei ten sam rzeczoznawca majątkowy w operacie z 9.09.2024 r. sporządzonym w celu wyceny nieruchomości do sprzedaży w trybie przetargowym pomija ww. okoliczności łączności gospodarczej działek [...] i [...].
Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że skarżący nie jest jedyną osobą zainteresowaną zakupem przedmiotowej nieruchomości, jednak w ocenie Sądu okoliczność taka nie ma wpływu na wybór trybu przetargowego, o ile te zainteresowane osoby nie są właścicielami nieruchomości przyległych. W niniejszej sprawie nie ma takiej sytuacji, ponieważ jedynym właścicielem nieruchomości przyległej jest skarżący. A przynajmniej organ nie wykazał, by istniała sytuacja odmienna.
Sporna działka nr [...] w planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z 22 lutego 2007 r. przeznaczona została na tereny wód powierzchniowych – "WS". Z operatu szacunkowego z 12.08.2024 r. wynika, że działka skarżącego ([...]) i działka gminna ([...]) stanowią łączność gospodarczą. Operat szacunkowy z 9.09.2024 r. tej kwestii nie porusza, jednak również nie podważa. Organ zlecił więc stworzenie dwóch operatów w krótkich odstępach czasowych. Jeden w ramach sprzedaży bezprzetargowej, a drugi na potrzeby sprzedaży przetargowej.
Jak już wspomniano zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. zwolnienie od trybu przetargowego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem dwóch warunków, tj. niezbędności nieruchomości do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz braku możliwości jej samodzielnego zagospodarowania. Pierwsza przesłanka wynika wprost z operatu z 12.08.2024 r. Działka skarżącego przylega do działki nr [...] i od ponad 20 lat jest użytkowana jako staw hodowlany. Działka nr [...] stanowi skarpę tego stawu i częściowo (w dość ograniczonym zakresie) obejmuje również staw. Wskazuje to na ewidentną więź funkcjonalną pomiędzy w/w działkami.
Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Sąd nie miał wątpliwości, że można uznać, iż występuje niezbędność nieruchomości (działki na [...]) do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej w postaci działki nr [...]. Sporna nieruchomość stanowi bowiem nieodłączną część stawu hodowlanego prowadzonego przez skarżącego.
W ocenie Sądu działka nr [...] nie może także zostać samodzielnie zagospodarowana. Jest to teren wód powierzchniowych oraz skarpa stawu. Nie można więc na tej działce niczego zbudować. Działka [...] może zostać niezagospodarowana albo zagospodarowana w taki sam sposób jak działka skarżącego [...], czyli jako staw hodowlany. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ma możliwości zagospodarowania działki [...] samodzielnie. Jest to nieruchomość połączona ze stawem hodowlanym skarżącego położonym na działce nr [...]. Znajduje się na niej "ta sama" woda, pływają tam te same ryby i nie ma tam możliwości prowadzenia samodzielnej, odrębnej hodowli ryb. Teza znajduje potwierdzenie również w oficjalnym operacie szacunkowym z 12.08.2024 r., gdzie wskazano, że przedmiotowe nieruchomości stanowią "łączność gospodarczą". W kolejnym operacie kwestia ta została pominięta przez rzeczoznawcę z niewyjaśnionych przyczyn, jednakże w nowym operacie nie postawiono tezy przeciwnej, tj., że możliwe jest samodzielne zagospodarowanie działki nr [...].
W świetle powyższego zaskarżone Zarządzenie wydano z naruszeniem art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Brak jest w nim jakiegokolwiek uzasadnienia wyboru trybu przetargowego w ustalonym stanie faktycznym. Zgromadzony zaś materiał dowodowy wręcz wskazuje na spełnienie się przesłanek określonych w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. A to z kolei obligatoryjnie powinno skutkować sprzedażą w trybie bezprzetargowym. Fakt sporządzenia operatu szacunkowego z 12.08.2024 r. i jego treść, wskazuje na pierwotny zamiar Wójta sprzedaży działki nr [...] skarżącemu w trybie bezprzetargowym. Niczym nie wyjaśnione sporządzenie kolejnego operatu z 09.09.2024 r. wskazuje na zmianę zmierzającą do sprzedaży tej działki w trybie przetargowym. Uzasadnienia takiej zmiany nie ma w aktach sprawy, ani w odpowiedzi na skargę. Nie przekonuje Sądu wskazanie przez organ informacji niepopartej dokumentami o tym, że nieruchomością są zainteresowani inni nabywcy skoro brak jest dokumentów z których wynika, że są oni właścicielami działek przyległych do działki nr [...]. Nie ma to więc żadnego znaczenia w odniesieniu do kwestii oceny konieczności lub braku zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Sąd ponownie podkreśla, że w razie łącznego spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie tryb bezprzetargowy jest obligatoryjny i niezależny od arbitralnej woli organu. Z akt sprawy wynika, że w/w przesłanki zostały spełnione. A mimo to organ zastosował tryb przetargowy, co stanowi istotne naruszenie prawa, a konkretnie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.
Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Sąd orzekający, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego Zarządzenia Wójta Gminy z dnia 25 października 2024 roku Nr [...] uznając, że spełnione są obligatoryjne przesłanki określone w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. do zbycia nieruchomości gminnej w drodze bezprzetargowej.