IV SA/PO 665/25

IV SA/Po 665/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Monika Świerczak
Wojciech Rowiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6166  Łowiectwo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2025 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Nadleśnictwa z dnia 15 maja 2025 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Nadleśnictwa na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem nr [...] z dnia 15 maja 2025 r. (znak: [...]), wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a. w zw. art. 49a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2025 r., poz. 539), Nadleśniczy (dalej również: Nadleśniczy; organ) stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. W. (dalej: zainteresowany; skarżący; strona) z dnia 2 maja 2025 r. na "odmowę przeprowadzenia oględzin szkód w uprawie pszenicy na działce nr [...] oraz uprawie słonecznika na działach nr [...] i [...] w miejscowości [...]" przez Koło łowieckie nr [...].
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie sprawy, wynikającym z okoliczności wskazanych przez Nadleśniczego w uzasadnieniu postanowienia.
W dniu 2 maja 2025 r. do Nadleśnictwa wpłynął e-mail A. W., w którym stwierdzono, że zainteresowany zgłasza "koleje działki do oceny szkód w zastępstwie koła łowieckiego przez Nadleśniczego za niewywiązywanie się z obowiązków nałożonych na koło łowieckie [...]". W treści tego pisma podniesiono, że zainteresowany ostatnio zgłosił również "dz. [...] w pszenicy i dz. [...] i [...] w słoneczniku i terminy szacowań już minęły[,] a koło nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań", zaś "Nadleśnictwo robi o samo", lecz nie zna powodów takiego zachowania. Ponadto zainteresowany stwierdził, że przypomina, iż "nie »rozliczone« jest szacowanie przez Ł. P. na łąkach w [...][,] a przede wszystkim na dz. [...],[...],[...],[...]. które miało by się odbyć w dniu 08.04.2025r.", wobec czego prosi "o odpowiedz na temat tego maila jaka jest przyczyna takiego stanu rzeczy".
Nadleśnictwo w dniu 6 maja 2025 r. przesłało do A. W. wezwanie do uzupełnienia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. "wniosku z dnia 02.05.2025 r. (odczytano 05.05.2025 r.) o szacowanie szkód łowieckich" zgodnie z art. 46d Prawa łowieckiego "w terminie siedmiu dni od otrzymania niniejszego pisma o: 1) protokoły oględzin lub szacowania ostatecznego sporządzone przez zarządcę obwodu łowieckiego dla dz. nr [...] - uprawa pszenicy oraz [...] i [...] - uprawa słonecznika. 2) informację w jakich miejscowościach znajdują się ww. działki oraz kto jest ich właścicielem lub posiadaczem".
Ponadto w wezwaniu tym Nadleśniczy zauważył, że "informuje, że Nadleśniczy Postanowieniem nr [...] z dnia 27.03.2025 r. [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania m. in. w uprawie łąk dla działek nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...] złożonego w dniu 17.03.2025 r. Natomiast w dniu 08.04.25 r. zgodnie z zawiadomieniem z dnia 04.04.2025 r. [...] Przedstawiciel Nadleśniczego przeprowadzał szacowanie na działkach nr [...] oraz [...] znajdujących się w miejscowości [...] zgodnie z Pana odwołaniem z dnia 01.04.2025 r., w którym nie ma żadnej informacji o wskazanych przez Pana dz. nr [...], [...], [...], [...] znajdujących się w Miejscowości [...]".
W odpowiedzi na wezwanie z dnia 6 maja 2025 r. (znak: [...]) A. W. przesłał do Nadleśnictwa w dniu 8 maja 2025 r. pismo w formie wiadomości e-mail, zatytułowane "odpowiedź na pismo wezwanie do uzupełninia wniosku", w którym stwierdził, że stanowczo sprzeciwia się "próbom przerzucenia na (...) [niego] obowiązków, które zgodnie z prawem spoczywają na Nadleśnictwie". Zwrócił też uwagę na "rażące naruszenia procedur, celową zwłokę oraz koszty generowane przez bezczynność administracyjną, które godzą zarówno w interesy Skarbu Państwa, jak i (...) [jego] jako poszkodowanego.
Skarżący zakwestionował "wezwanie do dostarczenia protokołów, które nie istnieją (gdyż Koło Łowieckie "[...]" nie przeprowadziło szacowań)", co "jest sprzeczne z art. 46d ust. 2 ustawy Prawo łowieckie", gdyż to "Nadleśnictwo jest zobowiązane do przeprowadzenia szacowania zastępczego, gdy Koło uchyla się od obowiązków". Podniósł, że żądanie "przedłożenia dokumentacji z działek [...] i [...] ([...]) jest absurdalne, ponieważ Koło nigdy nie wyznaczyło terminów oględzin, mimo (...) [jego] zgłoszeń. Nadleśnictwo doskonale wie, że protokoły nie powstały z winy bezczynności Koła", zaś wydanie postanowienia nr [...], które "zamyka temat" bez merytorycznego rozpatrzenia wniosku, jest naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. "(zasada rzetelności i prawdy obiektywnej)". Jego zdaniem to, że stary Zarząd Koła "[...]" nie wyznaczył terminów oględzin, mimo że miał na to 5 dni", a nowy Zarząd natomiast nie otrzymał żadnej dokumentacji – o czym Nadleśnictwo wiedziało – "nie zwalnia Nadleśnictwa z obowiązku działania zastępczego".
Ponadto skarżący wskazał na naruszenie terminów ustawowych, o których mowa w art. 46d ust. 3 Prawa łowieckiego, podnosząc, że "Nadleśnictwo ma 3 dni na wyznaczenie terminu zastępczego szacowania, a tymczasem wniosek z dnia 2 maja 2025 r. (dotyczący działek [...] i [...]) pozostaje bez uzasadnionej reakcji, jak i "nie rozliczono również szacowania na działkach [...], [...], [...], [...] z dnia 08.04.2025 r.[,] manipulując faktami". Przedstawił również argumentację na poparcie tezy o marnotrawstwie środków publicznych i kosztach dla poszkodowanego, w tym wymiernych startach finansowych po stronie poszkodowanego.
Zainteresowany sformułował także "Konkretne zarzuty", wskazując "działki w [...] [...] i [...]: Właściciel – A. W. i podnosząc, że szkody wyrządzone przez zwierzynę łowną zostały udokumentowane i zgłoszone zgodnie z prawem.
Zainteresowany sfomułował żądania, wnosząc o: 1. niezwłoczne wyznaczenie terminu "zastępczego szacowania szkód na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] oraz ponownie [...] położonych w miejscowości [...] – w terminie do 3 dni od daty niniejszego pisma"; 2. uzupełnienie "protokołu szacowania szkód z dnia 08.04.2025 r., dotyczącego działek nr [...] i [...]. Sprawa ta pozostaje nierozstrzygnięta i będzie szczegółowo omówiona w odrębnej odpowiedzi na pisma Nadleśnictwa; 3. "wycofanie bezzasadnego wezwania do uzupełnienia nieistniejących protokołów, co stanowi próbę przerzucenia odpowiedzialności za zaniedbania proceduralne po stronie Nadleśnictwa oraz Koła Łowieckiego »[...]«"; 4. przedstawienie pisemnego wyjaśnienia, dlaczego Nadleśnictwo "ignoruje obowiązki wynikające z art. 46d ust, 2 i 3 ustawy Prawo łowieckie" oraz "wskazanie osoby odpowiedzialnej za marnotrawienie środków publicznych poprzez niedopełnienie ustawowych obowiązków".
Przedstawił także "uwagę merytoryczną", że zasadniczą kwestią, istotną dla rozstrzygnięcia sporu, jest fakt, że "Nadleśniczy oraz pełnomocnicy – biegli sądowi T.. L. i Ł.. P. (były pracownik [...]), jak również WODR – doskonale zdają sobie sprawę, że podstawowym dokumentem niezbędnym do prawidłowego szacowania szkód łowieckich są wnioski o płatności bezpośrednie składane do ARiMR. Wnioski te zawierają komplet informacji, w tym: - dokładne powierzchnie poszczególnych działek, - rodzaj i liczba upraw, - uczestnictwo gospodarstwa w programach rolno-środowiskowych, - informacje o łąkach i TUZ-ach (trwałych użytkach zielonych), - i inne dane niezbędne do rzetelnej oceny szkód. Pomimo tej wiedzy, nikt na żadnym etapie postępowania nie zwrócił się do (...) [niego] o udostępnienie tych dokumentów, co jednoznacznie potwierdza brak staranności i profesjonalizmu po stronie osób odpowiedzialnych za szacowanie szkód. W związku z powyższym załącza[...] kopie stosownych wniosków do ARiMR, w szczególności dla działki nr [...] (4 uprawy na jednej działce). Dokumenty te bezspornie wykazują, które działki są w łanach, a także jaka jest struktura upraw i ich powierzchnia. W świetle tych dowodów należy wreszcie zakończyć te absurdalną grę pozorów i wyciągnąć właściwe wnioski. Powyższe materiały jednoznacznie obnażają podstawowe błędy proceduralne i merytoryczne popełnione przez Nadleśnictwo oraz jego pełnomocników".
Na koniec skarżący wskazał na podstawę prawną z "Art. 46d ust. 2 i 3 ustawy Prawo łowieckie: Obowiązek zastępczego szacowania w ciągu 3 dni. Art. 7 KPA: Zasada rzetelności i prawdy obiektywnej" i "Ostrzeżenie", że jeśli w terminie 3 dni nie otrzyma "potwierdzenia wszczęcia szacowania zastępczego", złoży "1. Skargę do RDLP w [...] na bezczynność i naruszenie zasad gospodarności", jak też oczekuje "ustosunkowania się do treści tego pisma w ciągu 14 dni zgodnie z ustawą o informacji publicznej".
Odnosząc się do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Nadleśniczy uznał, że należy na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego stwierdzić niedopuszczalność odwołania A. W. z dnia 2 maja 2025 r. Organ podkreślił, że warunkiem, od którego zależy możliwość skorzystania z trybu odwołania do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe na podstawie art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego, jest sporządzenie protokołu oględzin albo protokołu szacowania ostatecznego. Brak takiego protokołu powoduje, że nie ma substratu odwołania. W tym względzie organ powołał się na postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 865/20 i stwierdził, że sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 tej ustawy, jest warunkiem koniecznym do wniesienia odwołania do nadleśniczego.
Według organu, analiza komentowanej uchwały, w świetle obowiązujących przepisów prawa, pozwala stwierdzić, że niewykonanie przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego obowiązków wynikających z art. 46-46c tej ustawy i niesporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46d ust. 1 w zw. z art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5 ustawy uniemożliwia wydanie decyzji na podstawie art. 46e ust. 1 ustawy. Z kolei brak decyzji nadleśniczego ustalającego wysokość odszkodowania, o której mowa w art. 46e ust. 1 ustawy, uniemożliwia złożenie powództwa do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Brak protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5 ustawy, powoduje, że nie ma "od czego" wnieść odwołania, odwołanie zatem jest niedopuszczalne.
Poza tym podkreślił, że nadleśniczy jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany do działania dopiero w momencie wniesienia odwołania od protokołu oględzin bądź protokołu szacowania ostatecznego, a w celu rozpatrzenia odwołania nadleśniczy dokonuje odpowiednio oględzin lub szacowania ostatecznego (art. 46 ust. 2 ustawy). Organ dodał, że strony mają jednak możliwość skutecznego dochodzenia wydania wspomnianych protokołów na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazał na to, że jeżeli dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego nie sporządził protokołu oględzin bądź szacowania ostatecznego, do których był zobowiązany, strona postępowania może skorzystać z uprawnień, jakie przyznaje jej Kodeks postępowania administracyjnego. Może ona w szczególności wnieść ponaglenie w trybie przewidzianym przez art. 37 k.p.a. Strona może również wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego w zakresie braku oględzin bądź szacowania ostatecznego szkód wyrządzonych w uprawach rolnych oraz braku sporządzenia wspomnianych protokołów.
W skardze na postanowienie Nadleśniczego nr [...] z dnia 15 maja 2025 r., "w którym odmówiono przeprowadzenia szacowania szkód łowieckich w trybie zastępczym, na wniosek złożony przeze mnie 2 maja 2025 r." – "Przedmiot: odmowa przeprowadzenia szacowania szkód łowieckich na działkach [...], [...], [...], [...] i [...] (obręb [...], gm. [...])" – A. W. wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...] z dnia 15 maja 2025 r., 2) zobowiązanie Nadleśniczego do "przeprowadzenia szacowania szkód łowieckich w trybie zastępczym", zgodnie z art. 46d ust. 2 Prawa łowieckiego.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu 2 maja 2025 r. skierował do Nadleśnictwa "wniosek o przeprowadzenie szacowania szkód łowieckich na ww. działkach, w trybie zastępczym - z powodu braku reakcji ze strony dzierżawcy obwodu łowieckiego (Koła Łowieckiego »[...]«) i niewyznaczenia terminu oględzin". Podniósł, że zgodnie z art. 46d ust. 2 ustawy Prawo łowieckie, "jeżeli dzierżawca nie przystąpi do szacowania w terminie, obowiązek ten przejmuje nadleśnictwo jako zarządca obwodu Skarbu Państwa". Wskazał na to, że pomimo upływu terminu "Nadleśnictwo wydało postanowienie nr [...], w którym odmówiło przeprowadzenia szacowania, bez odniesienia się do faktów, [...]jego wniosku ani obowiązujących przepisów. Postanowienie nie zawiera wymaganych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego".
Dodatkowo zauważył, że "w rocznym planie łowieckim na sezon [...] - zatwierdzonym przez Nadleśniczego – pominięto (...) [jego] grunty oraz (...) [jego] pełnomocników przy konsultacjach, co czyni plan bezskutecznym wobec (...) [niego], a działania Koła »[...]« nie mogą być traktowane jako wiążące".
W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Ponadto organ wyjaśnił, że w dniu 2 maja 2025 r. do Nadleśnictwa wpłynął e-mail, z którego wynikało że nadawca A. W. "zgłasza Nadleśniczemu do oceny szkód łowieckich kolejne działki w zastępstwie Koła Łowieckiego »[...]«. Nadleśniczy wezwał skarżącego do doręczenia protokołów oględzin lub szacowania ostatecznego dla działek [...]- uprawa pszenicy orz działek [...] i [...]- uprawa słonecznika i udzielenie informacji dotyczących położenia działek i osób władających nimi".
Organ wskazał na to, że ustosunkowując się do wezwania, skarżący "poinformował, że nie może dostarczyć protokołów gdyż Koło Łowieckie »[...]« nie przeprowadziło czynności szacowania. Nie zgodził się z wezwaniem zarzucając Nadleśniczemu celowe utrudnianie procedury, niedopuszczalne zakończenie innej sprawy postanowieniem 1\2025, ignorowanie zmian w zarządzie Koła Łowieckiego »[...]« i zażądał niezwłocznego wyznaczenia terminu zastępczego szacowania szkód".
Nadleśniczy stwierdził, że e-mail A. W. i zarzuty zawarte w uzupełnieniu do wezwania potraktowano jako odwołanie, o którym mowa w art. 46d Prawa łowieckiego, a z tego pisma i jego uzupełnienia wynikało, że czynności oględzin i szacowania nie zostały przeprowadzone. Wobec tego brak protokołów uniemożliwia skorzystanie z trybu odwoławczego. Sporządzenie protokołów oględzin lub szacowania ostatecznego jest warunkiem wniesienia odwołania, bowiem brak protokołów, o których mowa w art. 46a lub 46c ust. 5 Prawa łowieckiego "powoduje, że nie ma od czego się odwołać". Z kolei żądanie od Nadleśniczego zastępczego szacowania szkód nie znajduje uzasadnienia, bowiem taka instytucja nie została przewidziana w prawie łowieckim.
Według organu, w takiej sytuacji "zachodziła przesłanka przedmiotowa" do wydania zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Stąd też, wbrew zarzutom skarżącego postanowienie nie narusza prawa, jak też "brak jest również podstaw do nakazania Nadleśniczemu przeprowadzenia szacowania w trybie zastępczym".
W odpowiedzi na wezwanie z dnia 16 lipca 2025 r. A. W. w piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2025 r. wyjaśnił, że skarga z dnia 10 czerwca 2025 r. została wniesiona przez niego jako pełnomocnika M. W. - właściciela działki nr [...] w miejscowości [...], na której znajduje się uprawa pszenicy będąca przedmiotem sporu. Jednocześnie wskazał, że jest właścicielem sąsiednich upraw słonecznika na działkach nr [...] i [...] w tej samej lokalizacji, co "bezpośrednio powiązuje (...) [go] z przedmiotem sprawy".
W toku postępowania A. W. nadesłał pełnomocnictwo udzielone mu przez M. W., uprawniające do jego reprezentowania w niniejszym postępowaniu sądowym.
W piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2025 r. A. W. ustosunkował się do odpowiedzi organu na skargę, domagając się wydania przez Sąd "jednoznacznego rozstrzygnięcia w zakresie kompetencji nadleśniczego wobec braku działań koła łowieckiego".
Skarżący w pierwszej kolejności wyjaśnił, że e-mail z dnia 2 maja 2025 r. stanowił "skuteczne zgłoszenie i wyraz bezczynności organu", gdyż zainteresowany "złożył zgłoszenie szkody łowieckiej, wskazując konkretne działki oraz informując o braku działań Koła Łowieckiego »[...]«. Zgłoszenie to zostało przyjęte przez Nadleśnictwo, które potwierdziło jego wpływ oraz potraktowało je jako odwołanie, zgodnie z art. 46d ustawy - Prawo łowieckie. Tymczasem argumentacja Nadleśnictwa opiera się na tezie, że brak protokołu szacowania uniemożliwia rozpoznanie sprawy. Taka interpretacja jest niezgodna z duchem ustawy, ponieważ to właśnie bezczynność Koła stwarza obowiązek interwencji ze strony nadleśniczego".
W drugiej, uzasadniał wniosek o "szacowanie zastępcze jako wyraz prawidłowego interesu prawnego", podnosząc, że "Nadleśnictwo twierdzi, że instytucja szacowania zastępczego nie istnieje", gdy tymczasem "art. 46d ustawy - Prawo łowieckie stanowi wyraźnie, że: »W przypadku nieprzeprowadzenia przez dzierżawcę lub zarządcę obwodu łowieckiego czynności oględzin lub szacowania ostatecznego, rolnik może zwrócić się do nadleśniczego o rozpatrzenie przyczyn zaniechania.« Zatem rolnik ma pełne prawo żądać interwencji w razie bezczynności Koła". Zarzucił, że "w odpowiedzi Nadleśnictwa zabrakło: • jakichkolwiek ustaleń faktycznych, • próby wyjaśnienia zaniechania Koła, • propozycji rozwiązania sytuacji".
W następnej kolejności argumentował wniosek, że zastosowanie art. 134 k.p.a. było nieadekwatne, zaś "wydanie postanowienia nr [...] na podstawie tego przepisu art. 134 KPA (odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na brak podstaw prawnych) jest nieuzasadnione, gdyż zgłoszenie rolnika miało jednoznaczną podstawę w art. 46d ustawy - Prawo łowieckie". Według strony, organ powinien był: • zbadać stan faktyczny, • ustalić, czy szkoda miała miejsce i dlaczego nie została oszacowana, • wskazać dalszy tryb postępowania".
We wniosku końcowym strona stwardziła, że w świetle powyższego wnosi o: 1) uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia nr [...] jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych; 2) zobowiązanie Nadleśniczego do "przeprowadzenia wyjaśnienia sprawy oraz rozpatrzenia zgłoszenia rolnika w trybie art. 46d ustawy - Prawo łowieckie"; 3) "wyrażenie przez WSA jednoznacznego stanowiska, czy Nadleśniczy jest zobowiązany do przeprowadzenia czynności szacowania szkód łowieckich zastępczo - w przypadku bezczynności Koła Łowieckiego"; 4) "dopuszczenie dowodu z pisma RDLP z dnia 14.07.2025 r., które obrazuje próbę administracyjnego ograniczenia prawa rolnika do informacji i ochrony interesu majątkowego".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie należy zauważyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana z urzędu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Zakres kontroli administracji publicznej, jaką wykonują sądy administracyjne na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), obejmuje przede wszystkim sprawy wskazane w art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a. Przepisy art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. stanowią, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
W następnej kolejności należy zauważyć, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przywołany przepis, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta dokonywana jest w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (por. np. wyroki NSA z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07, 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08 i 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z miejsca też Sąd wyjaśnia, że nie znalazł żadnych podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w tej sprawie, o co wnosił skarżący w piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2025 r. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Poza tym w sprawie nie zachodziły żadne przeszkody do jej rozstrzygnięcia, których usunięcie wymagałoby przeprowadzenia dowodu wskazanego przez stronę. Stąd też analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.).
Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie nr [...] Nadleśniczego z dnia 15 maja 2025 r., wydane w sprawie oznaczonej sygnaturą [...]
Postanowienie to stwierdza na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego niedopuszczalność odwołania z dnia 2 maja 2025 r., wniesionego przez A. W., na "odmowę przeprowadzenia oględzin szkód w uprawie pszenicy na działce nr [...] oraz uprawie słonecznika na działach nr [...] i [...] w miejscowości M." przez Koło łowieckie nr [...].
W pierwszej kolejności wskazać należy na przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2025 r., poz. 539) dzierżawca lub zarządca obwodu łowieckiego jest obowiązany do wynagradzania szkód wyrządzonych: 1) w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele i sarny; 2) przy wykonywaniu polowania.
Szacowanie szkody składa się z oględzin (art. 46a Prawa łowieckiego) i szacowania ostatecznego (art. 46c Prawa łowieckiego). Niezwłocznie po zakończeniu oględzin dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół, który zawiera w szczególności dane i informacje wskazane w art. 46a ust. 4 Prawa łowieckiego. Analogicznie, niezwłocznie po zakończeniu szacowania ostatecznego dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego sporządza protokół, który zawiera w szczególności dane i informacje wskazane w art. 46c ust. 5 tej ustawy. Stosownie do art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego właścicielowi albo posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, oraz dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5. W przypadku gdy obwód łowiecki, na terenie którego wystąpiła szkoda łowiecka, został wyłączony z wydzierżawiania i przekazany w zarząd nadleśnictwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, właściwym w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania zgodnie z art. 46d jest dyrektor regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwy ze względu na miejsce wystąpienia szkody (art. 46f ustawy).
W zakresie nieuregulowanym w ustawie [Prawo łowieckie] lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego).
Postępowanie w sprawie szacowania wysokości odszkodowania jest tzw. postępowaniem hybrydowym, łączącym w sobie elementy procedury cywilnej oraz administracyjnej. Uznaje się przy tym, że odesłanie z art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego ma charakter wyłącznie procesowy (por. postanowienie NSA z dnia 7 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1497/22, dostępne jw.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, że warunkiem koniecznym wniesienia powództwa do sądu powszechnego jest wykonanie przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego obowiązków nałożonych w Prawie łowieckim (zob. np. postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 865/20 oraz wyroki NSA z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1896/21 i 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1572/21 - orzeczenia dostępne jw.). W takim ujęciu sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) i sporządzenie protokołu, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 Prawa łowieckiego (protokół szacowania ostatecznego), są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oznacza to, że bierność podmiotu zobowiązanego do sporządzenia takiego protokołu może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Sądownictwo administracyjne wskazuje zatem na to, że na gruncie prawa administracyjnego środkiem zwalczania zwłoki koła łowieckiego z wykonaniem czynności, o których mowa w art. 46a i art. 46c Prawa łowieckiego, jest wystąpienie ze skargą na bezczynność. Z przepisu art. 46d Prawa łowieckiego nie wynika zatem – jak uważa skarżący – że w przypadku bezczynności danego koła łowieckiego właściwy nadleśniczy jest "zobowiązany do przeprowadzenia czynności szacowania szkód łowieckich zastępczo".
Następnie należy wyjaśnić, że pierwszym etapem postępowania odwoławczego jest badanie odwołania pod kątem spełnienia wymogów formalnych. Na tym etapie organ odwoławczy zobowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie, które jest ostateczne i może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przepis ten znajduje swoje odpowiednie zastosowanie do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, jeżeli został wniesiony środek prawny, o którym mowa w art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego.
W niniejszej sprawie podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. stanowiło ustalenie przez organ, że skarżący wniósł odwołanie w sprawie, w której nie sporządzono protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 Prawa łowieckiego, a sporządzenie takiego protokołu jest warunkiem koniecznym do wniesienia odwołania do nadleśniczego.
W tym miejscu warto zauważyć, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przyjmuje się, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. podlega wykładni ścisłej, a jego stosowanie służy wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa, a więc innymi słowy usunięciu braków w zakresie odnoszącym się do "ustalonych tymi przepisami prawa innych wymagań". Wobec tego, że brakami podania są niewątpliwie takie tylko braki, które uniemożliwiają nadanie mu biegu, stosowanie przywołanego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku (podania) oraz jego załączników, a w konsekwencji odnosić się do okoliczności, które organ administracji – przed którym inicjowane jest postępowanie – uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, albowiem ustalenia faktyczne determinujące wydanie decyzji o określonej treści są przeprowadzane na etapie postępowania wyjaśniającego w sprawie (patrz np. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2024 r. II GSK 2115/23, dostępny jw.). Jeżeli zatem treść pisma złożonego przez stronę wywołuje wątpliwości (w tym te co do jego intencji), to organ przede wszystkim powinien stronę wezwać do sprecyzowania żądania. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że ustalenie rzeczywistej treści żądania, jeżeli budzi ono wątpliwości, należy do organu administracji publicznej, który postępuje w tym zakresie zgodnie z art. 9 k.p.a. (patrz wyroki NSA z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 1018/11 oraz 12 września 2013 r. sygn. akt II OSK 919/12, dostępne jw.).
Poza tym podkreślenia wymaga, że organ nie jest uprawniony do samodzielnego kształtowania treści wniosku niezgodnie z jego treścią bądź wbrew rzeczywistej woli podmiotu. Organ administracji, dysponując niejasnym pismem strony, nie może przypisywać temu pismu określonego znaczenia i domniemywać intencji strony (por. np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II OKS 2257/12, dostępny jw.).
W przekonaniu Sądu, ta ostatnia sytuacja w sposób nieuprawniony miała miejsce w niniejszej sprawie. W konsekwencji, zaskarżone działanie organu należało uznać za co najmniej przedwczesne – i jako takie nieprawidłowe.
Mając powyższe na uwadze, należy podkreślić, że z treści złożonego przez skarżącego pisma z dnia 2 maja 2025 r. oraz odpowiedzi z dnia 8 maja 2025 r. na wezwanie organu wynikało, że zainteresowany niejako miesza różne wnioski i żądania, z jednej strony kwestionując zakończenie sprawy o znaku [...], w której Nadleśniczy wydał postanowienie nr [...] z dnia 27 marca 2025 r., z drugiej zaś domagając się rozpatrzenia wniosku z dnia 2 maja 2025 r. dotyczącego według strony działek nr [...] i [...], jak też podnosząc, że "nie rozliczono również szacowania na działkach nr [...], [...], [...], [...] z dnia 08.04.2025 r.". Przy czym zainteresowany zapowiadał wniesienie skargi do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] "na bezczynność i naruszenie zasad gospodarności", jak też oczekiwał "ustosunkowania się do treści tego pisma w ciągu 14 dni zgodnie z ustawą o informacji publicznej".
Niezależnie do faktu, że organ nie ustalił ostatecznie, jaka jest faktyczna treść żądania strony – co zresztą przy sposobie formułowania swoich pism przez zainteresowanego nie jest zadaniem łatwym – można domniemywać, że w intencji skarżącego jego podanie z dnia 2 maja 2025 r. nie miało stanowić – a co najmniej nie wyłącznie – odwołania od protokołu oględzin czy szacowania ostatecznego w zakresie szacowania szkód w uprawach pszenicy na działce nr [...] oraz uprawach słonecznika na działkach nr [...] i [...], skoro takich czynności Koło łowieckie "[...]" nie wykonało. Uprawniona jest teza, że przedmiotowe pismo, wraz z jego uzupełnieniem, ma złożony charakter.
W pierwszym wrażeniu (prima facie) – w kontekście pisma uzupełniającego z dnia 8 maja 2025 r. – jest to co najmniej wniosek interwencyjny, sygnalizujący nieprawidłowości Koła łowieckiego "[...]" w zakresie szacowania szkód w uprawach pszenicy na działce nr [...] oraz uprawach słonecznika na działkach nr [...] i [...] położonych w [...], z jednoczesnym żądaniem przeprowadzenia przez Nadleśniczego "szacowania zastępczego, gdy Koło uchyla się od obowiązków". Można też w tych pismach wyodrębnić zakwestionowanie działań Koła łowickiego w zakresie szacowania szkód z dnia 8 kwietnia 2025 r. na innych działkach położonych w tej samej miejscowości ("w uprawie łąk dla działek nr [...], [...], [...], [...]"). Z kolei z argumentacji przedstawionej w treści skargi wynika, że według skarżącego postanowieniem Nadleśniczego nr [...] z dnia 15 maja 2025 r. "odmówiono przeprowadzenia szacowania szkód łowieckich w trybie zastępczym, na wniosek złożony przeze mnie 2 maja 2025 r." – "Przedmiot: odmowa przeprowadzenia szacowania szkód łowieckich na działkach [...], [...], [...], [...] i [...] (obręb [...], gm. [...])", w związku z czym domaga się zobowiązania Nadleśniczego do "przeprowadzenia szacowania szkód łowieckich w trybie zastępczym", zgodnie z art. 46d ust. 2 Prawa łowieckiego. W uzasadnieniu skargi podnosił z kolei, że w dniu 2 maja 2025 r. skierował do Nadleśnictwa "wniosek o przeprowadzenie szacowania szkód łowieckich na ww. działkach, w trybie zastępczym - z powodu braku reakcji ze strony dzierżawcy obwodu łowieckiego (Koła Łowieckiego »[...]«) i niewyznaczenia terminu oględzin", a "zgodnie z art. 46d ust. 2 ustawy Prawo łowieckie, "jeżeli dzierżawca nie przystąpi do szacowania w terminie, obowiązek ten przejmuje nadleśnictwo jako zarządca obwodu Skarbu Państwa".
W takiej sytuacji rzeczą Nadleśniczego było w pierwszej kolejności ustalenie właściwej intencji pisma skarżącego z dnia 2 maja 2025 r., a nie przystąpienie od razu do procedowania nad podaniem skarżącego zakwalifikowanym jako odwołanie, o którym mowa w art. 46d ust. 1 Prawa łowieckiego. Organ powinien też mieć ewentualnie na względzie treść art. 66 § 1 k.p.a., który dotyczy wielości żądań strony.
Jak wynika z wcześniej już przywołanego przepisu art. 9 k.p.a., organy administracji winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Obowiązek wezwania do sprecyzowania żądania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. należy umiejscowić właśnie w przywołanym, szerszym obowiązku informowania stron. Wpisuje się on również w wynikającą z art. 7 i art. 77 k.p.a. powinność uprzedniego wyjaśnienia faktycznych i prawnych okoliczności sprawy oraz zidentyfikowania właściwych przesłanek rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej.
W konsekwencji powyższego, przed zakwalifikowaniem pisma zainteresowanego z dnia 2 maja 2025 r. jako odwołania i formalnym rozpoznaniem tego odwołania, obowiązkiem organu było właściwe ustalenie rzeczywistej intencji skarżącego (np. czy skarży on bezczynność organów w związku z opieszałością w dokonaniu oględzin szkód łowieckich na konkretnej działce, czy jest to skarga na działanie organów Koła łowiecko "[...]" w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a wreszcie czy – tym bardziej w kontekście stanowiska zajętego w skardze – żąda innego jeszcze działania organu).
W świetle twierdzeń przedstawionych w toku postępowania sądowego przez A. W. wyjściowo wyjaśnienia również wymaga to, jakie żądania i w czyim imieniu skarżący wnosi w piśmie z dnia 2 maja 2025 r. Należy bowiem mieć na uwadze, że w odpowiedzi na wezwanie z dnia 16 lipca 2025 r. A. W. w piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2025 r. wyjaśnił, że skarga z dnia 10 czerwca 2025 r. została wniesiona przez niego jako pełnomocnika M. W. - właściciela działki nr [...] w miejscowości [...], na której znajduje się uprawa pszenicy będąca przedmiotem sporu. Jednocześnie wskazał, że jest właścicielem sąsiednich upraw słonecznika na działkach nr [...] i [...] w tej samej lokalizacji, co "bezpośrednio powiązuje (...) [go] z przedmiotem sprawy".
Ponadto Sąd wyjaśnia, że zajęcie przez Nadleśniczego stanowiska w odpowiedzi na skargę było spóźnione, bowiem pismo procesowe organu w postępowaniu sądowym nie służy do konwalidacji uchybień popełnianych przy wydawaniu rozstrzygnięć administracyjnych zaskarżanych do sądu administracyjnego. Poza tym, jeżeli organ uważa, że nie ma kompetencji do wykonania oględzin w ramach "szacowania zastępczego" w razie niewykonania oględzin przez dane koło łowieckie – gdyby założyć, że taka byłaby ostatecznie treść podania zainteresowanego z dnia 2 maja 2025 r. – to powinien był również rozważyć, czy było to żądanie wszczęcia innego postępowania, w stosunku do którego może być wydane postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z kolei, w razie braku jednoznacznego wyjaśnienia przez zainteresowanego treści podania (żądania strony), organ byłby władny zastosować art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawić podanie bez rozpoznania. Natomiast bez uzyskania wyraźnego, jednoznacznego stanowiska strony co do treści podania i zawartego w nim żądania organ nie był uprawniony do uznania, że pismo skarżącego z dnia 2 maja 2025 r. stanowiło odwołanie od nieprzeprowadzonych oględzin szkód łowieckich. W konsekwencji zastosowanie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 49a ust. 1 Prawa łowieckiego było w tych warunkach bezpodstawne.
Z przedstawionych wyżej względów należało uchylić zaskarżone postanowienie.
Ponownie rozpoznając sprawę, Nadleśniczy stosownie do art. 153 p.p.s.a. wykona wskazania Sądu wynikające z niniejszego uzasadnienia i wyjaśni rzeczywistą intencję skarżącego wyrażoną w podaniu z dnia 2 maja 2025 r., uwzględniając stanowisko strony przedstawione w skardze, jak też w toku ponowionego postępowania. Następnie, po dopełnieniu powyższego obowiązku, przystąpi do dalszego procedowania w sprawie, które będzie uzależnione od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez Sąd zakresie.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość poniesionych przez stronę kosztów sądowych (uiszczony wpis do skargi w kwocie 100 zł).