II SA/Ol 215/23

II SA/Ol 215/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /sprawozdawca/
Ewa Osipuk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek
Symbol z opisem
6166  Łowiectwo
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 112, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1683
art. 49a ust. 1, art. 46d ust. 1
Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Nadleśniczego Nadleśnictwa P. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie odszkodowania za szkody łowieckie I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa P. na rzecz skarżącego D. K. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem nr ZG.7330.1.2023 Nadleśniczy Nadleśnictwa A (organ), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 49a ust. 1 oraz art. 46d ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1173, dalej: Pł.), w wyniku wniesienia odwołania przez D. K., reprezentowanego przez pełnomocnika, od protokołu szacowania ostatecznego nr [...] Koła Łowieckiego nr [...] w A z 28 października 2022 r. – stwierdził niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu wskazał, że 9 stycznia 2023 r. wpłynęło do Nadleśnictwa odwołanie wniesione w dniu 5 stycznia 2023 r. (informacja ze strony internetowej Poczty Polskiej) od protokołu z 28 października 2022 r. szacowania szkód w uprawie kukurydzy na działkach nr [...], [...], [...] w obrębie miejscowości A, gmina A. Zgodnie z art. 46d ust. 1 Pł. właścicielowi lub posiadaczowi gruntów rolnych, na terenie których wystąpiła szkoda, oraz dzierżawcy lub zarządcy obwodu łowieckiego przysługuje odwołanie do Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 albo w art. 46c ust. 5 Pł. Z treści protokołu wynikało, że D. K. (skarżący, poszkodowany) odmówił podpisania protokołu ponieważ nie zgodził się z wartością wyszacowanej szkody. Protokół został sporządzony i podpisany przez przedstawicieli Koła Łowieckiego nr [...] 28 października 2022 r. Termin na wniesienie odwołania rozpoczął swój bieg 28 października 2022 r. i zakończył się 4 listopada 2022 r. Protokół Koła Łowieckiego [...] stał się ostateczny 5 listopada 2022 r., pomimo tego, że poszkodowany odmówił podpisania tego protokołu. W tych okolicznościach Zarząd Koła Łowieckiego nr [...] podjął 27 grudnia 2022 r. decyzję o wypłaceniu poszkodowanemu kwoty odszkodowania w wysokości wskazanej w protokole wycen ostatecznych szkód. Przesyłkę z decyzją oraz protokołem poszkodowany odebrał 28 grudnia 2022 r. (informacja ze strony internetowej Poczty Polskiej). Profesjonalny pełnomocnik poszkodowanego wniósł odwołanie od protokołu 5 stycznia 2023 r. (informacja ze strony internetowej Poczty Polskiej). W tym przypadku ostatnim dniem na wniesienie odwołania był 4 stycznia 2023 r. Po tej dacie protokół Koła Łowieckiego nr [...] w A stał się ostateczny. Wskazał, że skarżący dwukrotnie uchybił terminowi na złożenie odwołania. W drugim terminie, gdyby przyjąć z korzyścią dla poszkodowanego, że termin ten rozpoczął swój bieg dopiero w dniu 28 grudnia 2022 r. kiedy poszkodowany odebrał przesyłkę poleconą z Koła Łowieckiego nr [...], również przekroczył termin siedmiu dni na wniesienie odwołania, ponieważ jego pełnomocnik nadał przesyłkę poleconą dopiero w dniu 5 stycznia 2022 r., jeden dzień po terminie. W tych okolicznościach poszkodowany nie może powoływać się na nieznajomość prawa w zakresie sposobu i terminu na złożenie odwołania od protokołu, albowiem działał w jego imieniu profesjonalny pełnomocnik.
W skardze na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucił mu naruszenie:
art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji:
błędne uznanie, że Protokół Koła Łowieckiego został doręczony prawidłowo, za pośrednictwem operatora wyznaczonego, tj. poczty polskiej, mimo że:
nadano do strony, zamiast wskazanemu Kołu Łowieckiemu pełnomocnikowi skarżącego,
nie ma zwrotnego potwierdzenia odbioru z podpisem odbiorcy, na które wskazuje organ, dzięki któremu można sprawdzić, kiedy listonosz doręczył i w jaki sposób,
organ nie zbadał, czy skarżący odebrał przesyłkę osobiście, podczas gdy przesyłki tzw. niesądowe listonosz zostawia w skrzynce, bez potwierdzania ich odbioru przez adresatów,
błędne uznanie, że protokół został doręczony do rąk, mimo że:
nie ma zwrotnego poświadczenia odbioru,
nie można zidentyfikować osoby, która dokonała oznaczenia daty na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, ponieważ ono nie nastąpiło,
z pisma Poczty Polskiej wynika, że doręczenie nastąpiło poprzez wrzucenie do skrzynki na listy a nie poprzez doręczenie za potwierdzeniem odbioru,
art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia:
kiedy Koło Łowieckie wysłało Protokół z szacowania szkody na wezwanie pełnomocnika stronie,
dlaczego protokół i decyzję koła zaadresowano i doręczono jedynie stronie, z pominięciem pełnomocnika strony,
na jakiej podstawie termin do wniesienia odwołania organ wyliczył od dnia 28 października 2022 r.
art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nieuzasadnione przyjęcie, że strona złożyła odwołanie z uchybieniem terminu, podczas gdy z art. 46d ust. 1 Pł. wynika, że termin 7 dni liczy się od daty podpisania protokołu a nie od daty jego doręczenia.
Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Nadleśniczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżonym postanowieniem organ stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od protokołu szacowania ostatecznego z dnia 28 października 2022 r. Formalnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Cytowany przepis wyznacza zakres wstępnego postępowania organu drugiej instancji, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie.
Niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi.
Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Przyjmuje się natomiast, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in.: zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu prawa administracyjnego (brak przedmiotu zaskarżenia) albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, wyłączenie możliwości wniesienia odwołania w stosunku do określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy też w sytuacji, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie. Jeśli chodzi o przesłanki niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym to należy do nich niezdolność odwołującego się do czynności prawnych oraz brak legitymacji odwoławczej.
Natomiast z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania mamy do czynienia w sytuacji, gdy środek zaskarżenia zostanie złożony po upływie terminu do jego wniesienia. Postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania wydawane jest w sytuacji, gdy strona wnosząca odwołanie uchybi terminowi do wniesienia odwołania.
Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a.
W sprawie u podstaw wydanego postanowienia legło ustalenie organu, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji organ powinien wydać więc postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a nie, jak to faktycznie zrobiono, postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania.
Powyższa wadliwość, a więc wydanie niewłaściwego rozstrzygnięcia, nieadekwatnego do ustaleń i ocen przedstawionych w uzasadnieniu postanowienia, stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Organ stwierdził niedopuszczalność odwołania, przy czym w motywach postanowienia nie przedstawił ani rozważań prawnych, ani ustaleń faktycznych, który mogłyby uzasadniać stwierdzenie niedopuszczalności odwołania.
Organ w uzasadnieniu postanowienia dokonał ustaleń i ocen odnoszących się do uchybienia przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania, przy czym w sprawie nie jest możliwe dokonanie oceny tej kwestii albowiem w postanowieniu nie orzeczono o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, lecz o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.
Brak jakiegokolwiek uzasadnienia rozstrzygnięcia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania sprawia, że zaskarżone postanowienie narusza dyspozycję art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., przy czym istniejąca sprzeczność pomiędzy sentencją postanowienia a jego uzasadnieniem, sprawia, że rozstrzygniecie to w ogóle nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej, co skutkować musiało jego uchyleniem.
Brak uzasadnienia postanowienia w zakresie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania powoduje, że nie można poznać motywów działania organu oraz argumentacji przemawiającej za podjęciem określonego rozstrzygnięcia wynikającego z sentencji postanowienia, a opiewającego na stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Co więcej, z uwagi na sprzeczność rozstrzygnięcia i uzasadnienia postanowienia w sprawie nie jest także jasne czy faktycznym zamiarem organu było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, czy raczej stwierdzenie uchybienia do wniesienia odwołania na co wskazywałaby treść uzasadnienia postanowienia.
Z uwagi na to, że wadliwości te dotyczyły kwestii, które decydowały o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, a więc dotyczyły samej istoty wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, kwalifikować należało je jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Mając na uwadze, że w sprawie nie jest jasnym czy rzeczywistym zamiarem organu było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania czy też stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, brak jest obecnie podstawy do dokonywania dalej idących ocen dotyczących któregokolwiek z tych rozstrzygnięć.
Nie mniej jednak, mając na uwadze argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dotyczącą uchybienia przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania od protokołu oszacowania ostatecznego, wskazać należy, że kwestia ta wcale nie przedstawia się tak jednoznacznie jak wywodził to organ.
Oczywiście i co do zasady kwestie związane z terminem, w jakim należy wnieść odwołanie do nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe od protokołu z oględzin lub protokołu szacowania ostatecznego, zostały uregulowane wprost w art. 46d ust. 1 Pł., który w zdaniu drugim stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie 7 dni od dnia podpisania protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 albo art. 46c ust. 5.
Ustawa początek terminu do wniesienia odwołanie wiąże więc z dniem podpisania określonego protokołu, przy czym - jak przyjmuje się w orzecznictwie - termin do wniesienia odwołania należy liczyć od tej czynności także wówczas, gdy strona odmawia podpisania protokołu szacowania szkody.
Jednakże w kontekście zachowania terminu do wniesienia odwołania istotne jest czy strona została pouczona o terminie i trybie zaskarżenia, a to z uwagi na dyspozycję art. 112 k.p.a.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wprawdzie z przepisu art. 46c, ani art. 46d Pł. nie wynika wprost obowiązek pouczenia o prawie i terminie do wniesienia odwołania, a z art. 49a ust. 1 Pł. wynika, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady dotyczące informowania stron o przysługujących im środkach zaskarżenia stosuje się odpowiednio do postępowania prowadzonego dopiero przez nadleśniczego, to jednak powinność informowania o możliwościach i terminie odwołania stanowi niewątpliwie jeden ze standardów "dobrej administracji" w związku z czym przyjąć należy, że już na etapie podpisywania protokołu szacowania ostatecznego strona powinna zostać pouczona o terminie i trybie wniesienia odwołania. Wskazuje na to analiza unormowań Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (Dz. U. UE C z 2011 r. Nr 285, str. 3) – dalej zwanego "KDPA", w szczególności art. 19. Zgodnie z artykułem 19 KDPA, wydana przez instytucję decyzja, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, zawiera informację o możliwościach złożenia odwołania od wydanej decyzji. Podaje się w szczególności następujące informacje: rodzaj środków odwoławczych, organy, do których można wnosić ewentualne odwołania, a także terminy ich wnoszenia. Co prawda powyższe postanowienia odnoszą się wprost do urzędników i innych funkcjonariuszy unijnych (zob. art. 2 ust. 1 KDPA), to w istocie kodyfikują one pewne ogólne zasady (standardy), których winny przestrzegać organy administracji publicznej każdego demokratycznego państwa prawnego, i tak też są one postrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z 27 września 2012 r., I OSK 1386/12 i z 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18, publ: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Z powyższej zasady "dobrej administracji" należy zatem wyprowadzić obowiązek dochowania przez organ wszelkiej staranności, w tym pouczenia o prawie do wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 46d ust. 1 Pł. Pomimo, że obowiązek taki nie wynika wprost z tego przepisu, jak również wymogu potwierdzenia dokonania pouczenia nie wymienia art. 46c ust. 5 Pł., to organy administracji muszą mieć jednak na względzie przede wszystkim to, by na skutek takich zaniechań, jak brak pouczenia, strona nie poniosła negatywnych dla niej skutków prawnych. Jeżeli zatem w toku postępowania nie pouczono poszkodowanego o możliwości złożenia odwołania, to termin siedmiodniowy na złożenie odwołania winien być liczony dopiero od poinformowania go o prawie wyniesienia odwołania do nadleśniczego (v: wyrok NSA z 11 lutego 2022 r., I OSK 885/21, CBOSA).
W kontekście powyższego zauważyć należy, że w kwestii uznania "koła łowieckiego" za organ administracji publicznej wypowiedział się już NSA w postanowieniu z 17 listopada 2020 r. (sygn. akt II OSK 865/20, CBOSA). Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w powyższym postanowieniu, sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) i sporządzenie protokołu, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 Pł, (protokół szacowania ostatecznego), są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skutkiem tego, mimo że koło łowieckie nie jest organem władzy publicznej w znaczeniu ustrojowym, to należy je traktować jako organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym.
W sprawie organ w ogóle nie dokonał oceny tych okoliczności w kontekście zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania.
Organ nie zwrócił także uwagi na jeszcze jedną okoliczność. Zaskarżone postanowienie zawiera wadę formalną, gdyż nie opatrzono go datą, w której zostało wydane, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed Nadleśniczym, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionych wyżej wywodów dotyczących właściwej interpretacji art. 134 k.p.a.
Organ powinien więc w pierwszej kolejności ocenić czy istotnie jego zamiarem było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania czy też raczej stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym w kwocie 480 zł, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).