IV SA/Po 661/25

IV SA/Po 661/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 01 października 2025 r. sprawy ze skargi M. S. i M. Ł. wspólników spółki S. s.c. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
IV SA/Po 661/25
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w [...] (dalej: PINB) postanowieniem z 22.01.2025 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 3-5 w związku z art. 3 pkt 3, art. 28 ust. 1, art. 48a, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 725, z późn. zm.), dalej "p.b., art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) dalej " k.p.a.", rozpatrując sprawę urządzenia reklamowego (z banerem [...]) samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. gr. [...], obręb geodezyjny [...] (właściciel gruntu: E. M. i G. M.) - przy drodze ekspresowej [...] w km 103+180 przez inwestora: M. S. i M. Ł. - działających wspólnie jako wspólnicy spółki cywilnej S. S. C. z siedzibą ul. [...], [...]
1.wstrzymał budowę urządzenia reklamowego z banerem [...] samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. gr. [...], obręb geodezyjny [...] przy drodze ekspresowej [...] - z powodu wybudowania tego obiektu bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
2. Poinformował o możliwości złożenia do wniosku o legalizację ww. urządzenia reklamowego, w terminie 30 dni od daty doręczenia tego postanowienia (termin ustawowy) oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej - jak wskazano w dalszej części postanowienia.
W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że pismem z dn. 16.10.2024 r. nr [...] Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] Rejon w [...] (dalej GDDKiA), zawnioskowała do PINB o wydanie nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego wybudowanego w pobliżu drogi krajowej [...] w km 103+180 na działce nr ewid. gr. [...] obrębu [...] w gminie [...]. PINB ustalił, że właścicielami wskazanej działki są G. i E. małż. M. , że działka znajduje się o obszarze niezabudowanym i stanowi grunty orne. Starosta [...] pismem z dnia 21.11.2024 r. poinformował, że w swoich rejestrach nie posiada żadnych wniosków, decyzji ani zgłoszeń dotyczących urządzenia reklamowego na działce [...] obrębu [...].
G. M. w protokole przesłuchania z dnia 12.12.2024 r. potwierdził, że wraz z żoną E. M. są współwłaścicielami ww. działki nr [...] i że urządzenie reklamowe z banerem o treści "[...]" widoczne na okazanym mu zdjęciu znajduje się na tej działce. Zeznał, że on i jego żona nie posiada żadnych zezwoleń, zgłoszeń ani pozwoleń na budowę tego urządzenia reklamowego. Zeznał, że wynajął część tej działki celem umieszczenia urządzenia reklamowego i przedłożył do akt PINB pisemną "umowę najmu terenu pod tablicę reklamową" z dnia 1.10.2024 r. zawartą na czas nieokreślony z jednym ze wspólników spółki cywilnej pod firmą S. s.c. z K.. Wyjaśnił, że "za legalność wybudowania urządzenia reklamowego odpowiada najemca. Urządzenie reklamowe zostało wybudowane około 1 października 2024 r. staraniem najemców, którzy są inwestorami. Urządzenie to znajduje się w całości na działce [...], w zbliżeniu do granicy z działką nr [...], około prostopadłe do drogi ekspresowej nr [...] i jest odsunięte od granicy z działką [...] na ok. 4 m. ".
Kontrolę na działce nr ewid. gr. [...] obrębu [...] przeprowadzono w dniu 20.01.2025 r. z udziałem M. S. - wspólnika spółki cywilnej S. z siedzibą w K., przedstawiciela GDDKiA, a G. M. uczestniczył w kontroli wyłącznie w początkowej jej fazie. Protokolarnie stwierdzono, że "na ww. działce, na terenie upraw rolnych (niezabudowanym) w odległości pomierzonej ok. 17,8 (od skrajnej ramy do siatki ochronnej drogi) +ok. 16,0 (od siatki do asfaltu) = 33,8 m od krawędzi drogi ekspresowej [...] zostało wykonane urządzenie reklamowe usytuowane prostopadłe do drogi [...] na wysokości km ok.103+180. Konstrukcja wsporcza urządzenia wykonana z rusztowania budowlanego systemowego typu Plettac z rur stalowych ocynkowanych. Do konstrukcji użyto systemowych ram poprzecznych 5 szt. w rozstawie co 2,5 m (słupy ram o średnicy 48 mm), połączonych między sobą rurami poziomymi, rurami ukośnymi stężającymi i pomostami roboczymi systemowymi, z użyciem łączników. Ponadto odciągi z linek stalowych plecionych ocynkowanych średnicy 8 mm -10 szt. od strony frontowej i 10 szt. od strony tylnej.
Wymiary konstrukcji wsporczej w osiach słupów: dł. 10,0, szer. 0,75 m, wys. ok. 6,2 m, a szerokość pomierzone w rzucie poziomym łącznie z odciągami: 9,7 m. Słupy ram poprzecznych rusztowania zakończone systemowymi stopkami i ustawione na gruncie za pośrednictwem podkładek z płytek betonowych chodnikowych 55 x 35 cm - bez zakopywania. Odciągi zamocowane są do słupów ram rusztowania na wysokości 2,0 m (5+5 =10 szt.) i ok. 6,0 m (5 + 5 = 10 szt.). Przy gruncie odciągi zamocowane za pośrednictwem śrub rzymskich do rurek stalowych średnicy 48 mm wbitych w ziemię (wg oświadczenia całkowita długość rur 1,5 m, z czego 1,2 m wbite w ziemie) w łącznej ilości szt. 5 + 5 = 10 szt. (na końcach odciągów.) Ponadto zastosowano zamocowanie do podłoża za pomocą takich samych rurek stalowych ukośnie wbitych w ziemię, każda połączona łącznikiem bezpośrednio do słupa ramy konstrukcji wsporczej u jej podstawy (5 szt.).
Do konstrukcji przymocowany baner kolorowy "[...] o wymiarach ok. 10,0 x 4,0 m.
Z uwagi na wielkość tego urządzenia reklamowego oraz siły oddziaływania parcia wiatru na baner, w celu zapewnienia bezpieczeństwa wymagają stabilnego, trwałego umocowania w gruncie. Podkłady z płytek betonowych chodnikowych zapewniają, iż słupki konstrukcji wsporczej nie wbijają się w podłoże gruntowe. Z kolei rury stalowe wbite w ziemię i przymocowane do konstrukcji wsporczej bezpośrednio i za pośrednictwem odciągów mają zapewniać stabilne i trwałe połączenie konstrukcji z gruntem.
M. S. oświadczył, że Inwestorem są M. S. i M. Ł. - działający wspólnie jako wspólnicy spółki cywilnej pod firmą S. z siedzibą w K.. Wyjaśnił, że urządzenie reklamowe powstało po zawarciu umowy najmu gruntu, w październiku 2024 roku. Teren dzierżawiony jest na podstawie umowy dzierżawy zawartej w formie pisemnej w dniu 01.10.2024 r. pomiędzy w.w. Inwestorem-Najemcą a G. M. - Wynajmującym. Oświadczył też, że inwestor nie dysponuje zgłoszeniem robót budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust.1, ust.3 p.b. ani pozwoleniem na budowę na wykonanie ww. urządzenia reklamowego.
Następnie pismem z dnia 22.01.2025 r. PINB zawiadomił strony, że w dniu 20.01.2025 r. zostało wszczęte z urzędu w/w postępowanie administracyjne.
Organ ustalił, że Inwestor w październiku 2024 roku wybudował wolnostojące urządzenie reklamowe, a także, że ani Inwestor, ani właściciel nieruchomości gruntowej nie uzyskał na to przedsięwzięcie pozwolenia na budowę i nie dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 29 ust.1 i ust.3 p.b.
Przepisy prawa budowlanego nie definiują pojęcia "reklamy" - tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego. Zatem, pomocniczo należy posługiwać się definicją zawartą w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.). W myśl art. 2 pkt 16b ustawy tablica reklamowa to "przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem". Natomiast urządzenie reklamowe to "przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem" (art. 2 pkt 16c). Wskazano, że do pojęć tych odwołano się również w legalnej definicji "reklamy" zawartej w art. 4 pkt 23 ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U.2024.320 z późn. zm.).
Zgodnie ze stanowiskiem NSA w świetle art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 3 pkt 3 lit.c p.b. możemy mówić o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 p.b. "wolnostojące" trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została "wymieniona jako nie wymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 p.b. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit.c p.b., dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi (wyroki NSA z - dnia 20 czerwca 2008r" sygn. II OSK 680/07 oraz II OSK 681/07). Jak wskazał WSA w Poznaniu (sygn. II SA/Po 616/14): "Instalowanie oznacza zatem w szczególności przymocowanie, połączenie, złączenie lub przywieszenie, określonego urządzenia do istniejącego już podstawowego obiektu budowlanego."
Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Po 372/21. wynika z kolei, że "Podstawowym kryterium pozwalającym na ustalenie, czy dany rodzaj robót budowlanych wymaga przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę, czy też można je rozpocząć po dokonaniu jedynie zgłoszenia jest rodzaj wykonywanego obiektu. Jeżeli obiekt jest wolnostojącym urządzeniem, a sposób jego posadowienia na gruncie wskazuje na trwałe z tym gruntem związanie, to jest to obiekt budowlany, powstały w wyniku budowy. Jeżeli natomiast urządzenie reklamowe lub reklama nie jest wolnostojące i nie zostało trwale z gruntem związane, wówczas obiektem budowlanym nie jest, a powstaje w wyniku instalacji, a nie budowy. (...) "
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, zgodnie z którym o tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie może decydować sama technologia wykonania fundamentu lub jego odpowiednika oraz możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (tak np. NSA w wyrokach z 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08; z 11 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA 1617/98; z 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK. 923/05; z 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 754/06; z 12 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 735/08; z 15 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1596/09 - wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W niniejszej sprawie wielkość konstrukcji rusztowania (10,0 x 6,6 m), względy bezpieczeństwa i sposób połączenia z gruntem: "z uwagi na wielkość tego urządzenia reklamowego oraz siły oddziaływania parcia wiatru na baner, w celu zapewnienia bezpieczeństwa wymagają stabilnego, trwałego umocowania w gruncie. Podkłady z płytek betonowych chodnikowych zapewniają, iż słupki konstrukcji wsporczej nie wbijają się w podłoże gruntowe. Z kolei rury stalowe wbite w ziemię i przymocowane do konstrukcji wsporczej bezpośrednio i za pośrednictwem odciągów mają zapewniać stabilne i trwałe połączenie konstrukcji z gruntem." determinują trwałość związania z gruntem.
Okoliczność, że dane urządzenie reklamowe może być przeniesione w inne miejsce nie odbiera cech jego trwałego związania z podłożem (por. podobnie wyrok NSA z 24.01.2018 r., II OSK 877/16, LEX nr 2468083.) W wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 356/24 stwierdzono: Cechę trwałości związania z gruntem należy bowiem oceniać nie tylko poprzez niemożliwość łatwego przeniesienia obiektu (oderwania go od gruntu), ale także poprzez to, czy wielkość obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Przyjmuje się bowiem, że o tym czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania go z gruntem, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. Oznacza to, że połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć łub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce.
Sposób zamocowania przedmiotowego urządzenia reklamowego do gruntu na działce nr [...], a także okoliczność przeciwstawiania się siłom przyrody bez zmiany swoich cech i położenia wskazują na trwałe połączenie budowli z gruntem.
Zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. pod pojęciem budowli - należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak : (...) wolno stojące trwałe związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe (...).
Przedmiotowe wolnostojące urządzenie reklamowe jest trwale związane gruntem (niezależnie od tego, że istnieje możliwość przeniesienia jego w inne miejsce), a zatem jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b.
W myśl art. 28 ust.1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Na wykonanie wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, bowiem taka budowa nie została wymieniona jako nie wymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 p.b.
W szczególności w sprawie nie ma zastosowania art. 29 ust. 3 pkt 3 lit.c p.b., zgodnie z którym Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na: 3) instalowaniu: c) tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Ustawodawca przepisem tym z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnił wyłącznie tablice i urządzenia reklamowe, których powstanie w danym miejscu będzie wynikiem robót budowlanych polegających na instalowaniu. Użyty termin "instalowanie tablic" nie jest w p.b. definiowany. Instalowanie oznacza w szczególności przymocowanie, połączenie, złączenie lub przywieszenie określonego urządzenia do istniejącego już podstawowego obiektu budowlanego. Wykonanie będącego przedmiotem niniejszego postępowania obiektu polegało na jego budowie, nie zaś na instalacji. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Podsumowując przedmiotowy obiekt jest urządzeniem reklamowym wolnostojącym i trwale związanym z gruntem, a więc jest budowlą (art. 3 pkt 3 p.b), której budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Jak bezsprzecznie ustalono, Inwestor ani właściciel nieruchomości gruntowej nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę urządzenia reklamowego na działce nr ewid. gr. [...] obrębu [...].
Zgodnie z art. 48 ust. 1-3 p.b. 1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. 3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części (w terminie 30 dni - wg art. 48a ust.1 p.b.) zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
W przedmiotowej sprawie zachodzi wprost przesłanka określona w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.; obiekt wykonano bowiem bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Co więcej, ustawodawca zastrzegł w art. 48 ust. 5 p.b. że postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.
Zgodnie z art. 48a ust.1 p.b w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Złożenie wniosku o legalizacje jest uprawnieniem. Procedura legalizacji jest prawem a nie obowiązkiem inwestora/właściciela/zarządcy. Stosownie bowiem do treści art. 48a ust. 1 p.b. legalizacja wszczynana jest na wniosek inwestora, właściciela albo zarządcy obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy. Wniosek o legalizację powinien być złożony w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 p.b.
Działając zgodnie z art. 9 k.p.a. wskazano, że po złożeniu wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego, stosownie do treści art. 48b ust. 1 p.b. nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Po ziszczeniu się przesłanek wskazanych w art. 49 ust. 1 p.b. organ wydaje, na podstawie art. 49 ust. 2a p.b. postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, a po jej uiszczeniu, decyzję o legalizacji (która: zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz zezwala na wznowienie budowy, jeżeli budowa nie została zakończona.) zgodnie z art. 49 ust. 4 ustawy. W przypadku natomiast braku woli inwestora legalizacji samowolnej budowy organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest prowadzić postępowanie w trybie określonym w art. 49e ustawy, wówczas wydana decyzja nakazująca rozbiórkę stanowi zakończenie wdrożonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego.
Wysokość opłaty legalizacyjnej określono w art. 49d. p.b. w następujący sposób:
1. Wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku:
1) budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 - oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu;
2.Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g.
Zgodnie z art. 49d ust.1 pkt 1 i art. 59f. ust.1 p.b. opłata legalizacyjna stanowi 50-krotność iloczynu stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. (art. 59f. ust.2) Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f. ust.2).
Integralną częścią niniejszego postanowienia jest załącznik "Zasady obliczania opłaty legalizacyjnej". Zgodnie z art. 59 g ust. 1 p.b. opłatę legalizacyjną organ nadzoru budowlanego ustala w drodze osobnego postanowienia, na które przysługuje z
Ustalono, że urządzenie reklamowe jest usytuowane w odległości ok.33,8 m, a więc na pewno mniej niż 40,0 m od krawędzi drogi ekspresowej [...]. Zgodnie z art. 43 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.) Obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej: 40 m dla dróg ekspresowych poza terenem zabudowy. Mając to na uwadze organ uznał za stronę postępowania administracyjnego zgodnie art. 28 k.p.a. GDDKiA Oddział w [...] Rejon w [...] – będący zarządcą drogi ekspresowej [...] na odcinku przebiegającym przez teren powiatu kępińskiego.
Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożyli M. S., M. Ł. działający pod firmą S. s.c. zarzucając :
1. art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1202 z późn. zm.), poprzez jego niewłaściwie zastosowanie, a to poprzez sprzeczne z prawem postanowienie o wstrzymaniu budowy urządzenia reklamowego bez ustalenia czy dla powyższego zostało wydane pozwolenie na budowę lub było dokonane zgłoszenie.
2. art. 6, 7 i art. 77 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego;
3. art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.
W uzasadnieniu zażalenia zarzucono wadliwość postanowienia w zakresie w jakim nie wskazano precyzyjnie, dlaczego organ uznaje, że urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem. W postanowieniu z dnia 22 stycznia 2025 roku, organ zawiera informację, że rusztowanie reklamy ustawione zostało na gruncie przy pomocy betonowych płyt chodnikowych oraz zauważa, że konstrukcja jest wsparta dodatkowymi odciągami. Dowiadujemy się z powołanych orzeczeń sądów, że skoro obiekt ze względu na "wielość tego urządzenia, jego konstrukcję, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymaga takiego trwałego związania "to jest to obiekt budowlany, który w świetle przywołanych z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicji powinien zostać wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę. Brak jest wykładni, która wytłumaczy w jaki sposób organ interpretuje, że "wielość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymaga takiego trwałego związania". Przeprowadzona analiza argumentacyjna zawiera lukę logiczną, która może być interpretowana na wiele różnych sposobów, ponieważ stwierdzono, że wymagane do spełnienia przesłanki są spełnione, jednak nie uzasadniono dlaczego. Organ nie zawiera w postanowieniu żadnej korelacji między wskazanymi przesłankami a stanem faktycznym i arbitralnie stwierdza, że takowe zachodzą.
Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WWINB ) postanowieniem z 16.05.2025 r. nr [...] :
uchylił zaskarżone postanowienie w części punktu 1 zaskarżonego postanowienia, tj. "postanawiam o wstrzymaniu budowy urządzenia reklamowego z banerem [...] samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. gr. [...], obręb geodezyjny [...] przy drodze ekspresowej [...] - z powodu wybudowania tego obiektu bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę."
i w to miejsce orzekł: wstrzymuję Panu M. S. oraz Panu M. Ł. - wspólnikom działającym w spółce cywilnej S. z siedzibą w K. (NIP: [...]; REGON: [...]), budowę urządzenia reklamowego z banerem [...] samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. gr. [...], obręb geodezyjny [...] przy drodze ekspresowej [...] - z powodu wybudowania tego obiektu bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę,
a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia opisano dotychczasowy przebieg postępowania.
Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) wyjaśnił, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 418; dalej: pr. bud.): "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. ".
Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lic. c p.b. "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu: tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.".
Wskazano, iż budowy przedmiotowej reklamy nie można potraktować jako tablicy czy instalacji o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c p.b. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie z dnia 17 grudnia 2024 r., sygn. akt: II SA/Lu 550/24 [LEX nr 3824211]: "Użyte przez ustawodawcę w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c p.b. określenie "instalowanie" jest terminem o znaczeniu prawnym; stanowi taki rodzaj robót budowlanych, który zgodnie z art. 3 pkt 7 p.b., nie jest budową, a pracami polegającymi na montażu obiektu budowlanego. Dlatego też konsekwencją takiego rozróżnienia przez ustawodawcę było uznanie w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c p.b., że tego typu prace nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy.".
Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 01 czerwca 2019 r., sygn. akt: OSK 2471/15 [LEX nr 2314383] wskazał, że: "O tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania.".
Mając na uwadze obowiązującą linię orzeczniczą nie podzielono poglądu skarżącej spółki, iż przedmiot postępowania administracyjnego nie jest trwale związany z gruntem, z uwagi na gabaryty nośnika reklamowego oraz jego trwałe powiązanie z gruntem w postaci odciągów oraz rur wbitych w ziemię, które przeciwstawiają się siłom natury, przed przemieszczeniem w/w obiektu w inne miejsce. Wskazano, iż zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b., pod pojęciem budowli należy rozumieć "każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak : (...) wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe (...).
Wskazano, że PINB prawidłowo przyjął, że zrealizowany obiekt jest urządzeniem reklamowym wolno stojącym, trwale związanym z gruntem, a więc jest budowlą.
Zatem, z uwagi na to, iż roboty budowlane związane z realizacją w/w nośnika reklamowego nie zostały wymienione w art. 29 p.b., to na ich realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał.
Odnosząc się do procedury zastosowanej przez PINB w niniejszej sprawie wskazano, że organ I instancji zaskarżone postanowienie wydał na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b oraz art. 48 ust. 3 i 5 p.b. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. "organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę".
Zgodnie z art. 48 ust. 3 p.b.: "W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. ".
Wskazano, że PINB spełnił też warunki zawarte w art. 48 ust. 3 p.b., tzn. poinformował o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji legalizacyjnej obiektu budowlanego oraz poinformował o zasadach na jakich opłata legalizacyjna jest obliczana.
W myśl art.48 ust.5 p.b. postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.
Zastosowanie przez PINB w/w przepisu jest pierwszym etapem postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 52 ust. 1 p.b. " Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.". Z akt sprawy organu powiatowego wynika, że inwestorami urządzenia reklamowego są M. S. i M. Ł. działający wspólnie jako wspólnicy spółki cywilnej pod nazwą S. z siedzibą w K..
PINB na gruncie niniejszej sprawy w zaskarżonym postanowieniu nie wskazał podmiotu któremu wstrzymał roboty budowlane postanowieniem z dnia 22 stycznia 2025 r., znak: [...] Tym samym w ocenie WWINB należało uchylić zaskarżone postanowienie w części dotyczącej punktu 1, tj. "postanawiam o wstrzymaniu budowy urządzenia reklamowego z banerem [...] samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. gr. [...], obręb geodezyjny [...] przy drodze ekspresowej [...] - z powodu wybudowania tego obiektu bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. " i w to miejsce orzec: "wstrzymuję Panu M. S. oraz Panu M. Ł. - wspólnikom działającym w spółce S. spółka cywilna z siedzibą w K. (NIP: [...]; REGON: [...]), budowę urządzenia reklamowego z banerem [...] samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. gr. [...], obręb geodezyjny [...] przy drodze ekspresowej [...] - z powodu wybudowania tego obiektu bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę", a w pozostałej części utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy (art. 138 § 1 pkt 2 p.b.).
Wskazano, że organ I instancji, w zaskarżonym postanowieniu poinformował spółkę cywilną o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego - spełniając tym samym kolejny warunek zawarty w art. 48 ust. 3 p.b.
Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. S. i M. Ł., działający wspólnie w ramach umowy spółki cywilnej S. s.c. zaskarżając je w przedmiocie częściowego uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 stycznia 2025 roku, znak: [...], w przedmiocie wstrzymania budowy urządzenia reklamowego (z banerem [...]), zlokalizowanego na działce nr ew. gr. [...], obręb geodezyjny [...].
Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego i procesowego tj.:
1) art. 48 ust. 1 p.b., poprzez jego niewłaściwie zastosowanie, a to poprzez sprzeczne z prawem postanowienie o wstrzymaniu budowy urządzenia reklamowego bez ustalenia czy dla powyższego zostało wydane pozwolenie na budowę lub było dokonane zgłoszenie;
2) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędnie dokonaną ocenę faktów i prawa, przedstawienie niewłaściwych wniosków i wykładni przepisów prawa materialnego oraz nieprawidłowe wskazanie przepisów, które w opinii organu II instancji powinny mieć zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym, co w sposób negatywny wpływa na dalszą sytuację prawną skarżących, ponieważ zaskarżone uzasadnienie będzie wpływać na kształt postanowienia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy;
3) art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;
4) art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, naruszenie zasady działania organów na podstawie przepisów prawa, a w konsekwencji naruszenie zasady zaufania do organów państwa.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a., wniesiono o :
- uchylenie zaskarżonego postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2025 roku, znak [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 stycznia 2025 roku, znak: [...], dotyczącej nakazania M. S. i M. Ł., działającym wspólnie w ramach umowy spółki cywilnej S. s.c. wstrzymania budowy urządzenia reklamowego (z banerem [...]), zlokalizowanego na działce nr ew. gr. [...], obręb geodezyjny [...].
- na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania postanowienia uchylającego ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 stycznia 2025 roku, znak: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w którym organ uzupełni zebrany materiał dowodowy o precyzyjne pomiary;
- art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w I instancji zgodnie z prawem przepisanym, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadniając zarzuty skargi powtórzono argumentację zawartą w zażaleniu. Zarzucono ponadto, że Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie jedynie w zakresie wskazania podmiotu jakiemu organ wstrzymał roboty budowlane, w pozostałym zakresie jedynie przywołał ustalenia organu I instancji. Nie odniósł się szerzej do zarzutów z zażalenia oraz nie pochylił się nad ustaloną przez organ I instancji nieprecyzyjne odległością "około" 33m.
Zarzucono, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymagań określonych w art. 107 k.p.a. Ponadto organ II instancji w sposób zbyt skrótowy i lakoniczny odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 stycznia 2025 roku, wskazując jedynie, że postanowienie o wstrzymaniu nie wskazywało podmiotu któremu organ wstrzymał roboty budowlane. Organ II instancji naruszył wobec tego także przepisy art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., które zobowiązują organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie zostały bowiem w sprawie ustalone istotne okoliczności, takie jak odległość posadowienia urządzenia reklamowego od zewnętrznej krawędzi jezdni. Kwestia odległości posadowienia obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni ma natomiast fundamentalne znaczenie dla oceny zgodności z art. 43 ustawy o drogach publicznych. Organ II instancji nie skontrolował prawidłowości działań organu I instancji, który nie wskazał precyzyjnie czy odległość w jakiej odległości znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany jest zgodna z ww. przepisem. W uzasadnieniu postanowienia organ ograniczył się do wskazania, że podczas dokonanych oględzin oceniono odległość na "około" 33 m. Organ winien więc precyzyjnie wskazać, dlaczego zasadnym jest, aby niniejszy obiekt budowlany został objęty nakazem rozbiórki, a zatem powinien wskazać w jakiej rzeczywistej odległości znajduje się obiekt budowlany i czy narusza ww. przepis.
Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swą dotychczasową argumentację, a także o jej rozpoznanie na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należy bez wątpienia postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, co wynika z art. 219 k.p.a.).
Ponieważ w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie organu administracji, sprawa została rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd nie stwierdził bowiem w postanowieniu, ani w postępowaniu go poprzedzającym naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 16.05.2025 r. nr [...] uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 22 sierpnia 2025 r., znak: [...] w części punktu 1 zaskarżonego postanowienia, tj. "postanawiam o wstrzymaniu budowy urządzenia reklamowego z banerem [...] samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. gr. [...], obręb geodezyjny [...] przy drodze ekspresowej [...] - z powodu wybudowania tego obiektu bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę."
i w to miejsce orzekające : wstrzymuję Panu M. S. oraz Panu M. Ł. - wspólnikom działającym w spółce cywilnej S. z siedzibą w K. (NIP: [...]; REGON: [...]), budowę urządzenia reklamowego z banerem [...] samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. gr. [...], obręb geodezyjny [...] przy drodze ekspresowej [...] - z powodu wybudowania tego obiektu bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę,
a w pozostałej części utrzymujące zaskarżone postanowienie.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że stosownie do powołanego przez skarżącego art. 7 k.p.a. "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". W myśl drugiego z przepisów, którego naruszenie skarżący zarzucił organom, "organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy" (art. 77 ust.1 k.p.a.). Z powyższego wynika zatem, że na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie w danej sprawie spoczywa główny ciężar wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zebrania i ocenienia dowodów oraz należytego wyjaśnienia powodów ich określonej oceny.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej jako p.b.).
Zgodnie z treścią art. 3 pkt 3 p.b. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe.
Zgodnie z treścią art. 48 ust.1 p.b. w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt budowlany wybudowany został bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydaje on postanowienie o wstrzymaniu budowy.
W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Zgodnie z art. 48 ust. 5 p.b. - "Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy".
Z akt sprawy wynika, że około 1 października 2024 r. na działce nr ewid. gr. [...], obręb geodezyjny [...] (właściciel gruntu: E. M. i G. M. - przy drodze ekspresowej [...] w km 103+180 wybudowano urządzenie reklamowe z banerem o treści "[...]" w odległości pomierzonej ok. 17,8 (od skrajnej ramy do siatki ochronnej drogi) +ok. 16,0 (od siatki do asfaltu) = 33,8 m od krawędzi drogi ekspresowej [...] usytuowane prostopadłe do drogi [...] na wysokości km ok.103+180. Konstrukcja wsporcza urządzenia wykonana z rusztowania budowlanego systemowego typu Plettac z rur stalowych ocynkowanych. Do konstrukcji użyto systemowych ram poprzecznych 5 szt. w rozstawie co 2,5 m (słupy ram o średnicy 48 mm), połączonych między sobą rurami poziomymi, rurami ukośnymi stężającymi i pomostami roboczymi systemowymi, z użyciem łączników. Ponadto odciągi z linek stalowych plecionych ocynkowanych średnicy 8 mm -10 szt. od strony frontowej i 10 szt. od strony tylnej.
Wymiary konstrukcji wsporczej w osiach słupów: dł. 10,0, szer. 0,75 m, wys. ok. 6,2 m, a szerokość pomierzone w rzucie poziomym łącznie z odciągami: 9,7 m. Słupy ram poprzecznych rusztowania zakończone systemowymi stopkami i ustawione na gruncie za pośrednictwem podkładek z płytek betonowych chodnikowych 55 x 35 cm - bez zakopywania. Odciągi zamocowane są do słupów ram rusztowania na wysokości 2,0 m (5+5 =10 szt.) i ok. 6,0 m (5 + 5 = 10 szt.). Przy gruncie odciągi zamocowane za pośrednictwem śrub rzymskich do rurek stalowych średnicy 48 mm wbitych w ziemię (wg oświadczenia całkowita długość rur 1,5 m, z czego 1,2 m wbite w ziemie) w łącznej ilości szt. 5 + 5 = 10 szt. (na końcach odciągów.) Ponadto zastosowano zamocowanie do podłoża za pomocą takich samych rurek stalowych ukośnie wbitych w ziemię, każda połączona łącznikiem bezpośrednio do słupa ramy konstrukcji wsporczej u jej podstawy (5 szt.).
Sąd zauważa, że całkowicie niezrozumiały jest zarzut zawarty w pkt 1 skargi (a wcześniej w pkt 1 zażalenia) dotyczący braku ustalenia, czy dla powyższego urządzenia zostało wydane pozwolenie na budowę lub było dokonane zgłoszenie. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że na wystosowane zapytanie, Starosta [...] pismem z dnia 21.11.2024 r. poinformował PINB, że w swoich rejestrach nie posiada żadnych wniosków, decyzji ani zgłoszeń dotyczących urządzenia reklamowego na działce [...] obrębu [...]. Ponadto biorący udział w kontroli przeprowadzonej w dniu 20.01.2025 r. M. S. jednoznacznie oświadczył, że Inwestorem są M. S. i M. Ł. - działający wspólnie jako wspólnicy spółki cywilnej pod firmą S. z siedzibą w K.. Wyjaśnił też, że urządzenie reklamowe powstało po zawarciu umowy najmu gruntu, w październiku 2024 roku. Teren dzierżawiony jest na podstawie umowy dzierżawy zawartej w formie pisemnej w dniu 01.10.2024 r. pomiędzy w. w. inwestorem-Najemcą a G. M. - Wynajmującym. Oświadczył także, że inwestor nie dysponuje zgłoszeniem robót budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust.1, ust.3 p.b., ani pozwoleniem na budowę na wykonanie ww. urządzenia reklamowego.
W świetle powyższego omawiany zarzut jest całkowicie bezzasadny.
Sąd wskazuje, że istotą sporu w niniejszej sprawie w istocie było ustalenie, czy przedmiotowe urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem określone w art. 3 pkt 3 p.b.
W ocenie Sądu na podstawie znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów, w tym protokołów kontroli i zdjęć można z uzasadnionym przekonaniem wywieść, że przedmiotowa budowla jest trwale związana z gruntem.
Cechę trwałości związania z gruntem należy bowiem oceniać nie tylko poprzez niemożliwość łatwego przeniesienia obiektu (oderwania go od gruntu), ale także poprzez to, czy wielkość obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania.
Cecha "trwałego związania z gruntem" wymaga zapewnienia obiektowi stabilności, przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Sama tylko techniczna możliwość przeniesienia obiektu na inne miejsce nie ma istotnego znaczenia o tyle, że mocne połączenie obiektu budowlanego z gruntem sprawia, że jego późniejsze odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającą np. ponowne posadowienie obiektu w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża. Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane jak np. fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to, gdzie ten fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu jako całości w tym miejscu jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25.01.2018r., sygn. II SA/Po 981/17, LEX nr 2449576)
W judykaturze ugruntował się już pogląd, że - jak trafnie wskazano m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 16.10.2020 r. o sygn. akt II SA/Po 259/20 (publ. CBOSA) - w trwałym związaniu z gruntem w istocie nie chodzi o istnienie umieszczonych w ziemi fundamentów, ale o stabilność konstrukcji, opierającej się warunkom atmosferycznym, posadowionej w sposób wykluczający łatwe przemieszczanie. Jak bowiem wyjaśniono w wyroku WSA w Gdańsku z 22.01.2020 r. o sygn. II SA/Gd 656/19 (publ. CBOSA) cecha trwałego związania z gruntem wymaga zapewnienia obiektowi stabilności, przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje nie tyle sposób i metoda jego związania z gruntem oraz możliwości techniczne przeniesienia jego w inne miejsce, ale to czy jego rozmiar, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego związania (tak WSA w Gliwicach w wyroku z 20.09.2019 r. o sygn. akt II SA/Gl 353/19 oraz WSA w Gdańsku w wyroku z 17.04.2019 r. o sygn. II SA/Gd 706/18, publ. CBOSA). Wreszcie NSA w wyroku z 22.11.2020 r. o sygn. II OSK 1312/18 (publ. CBOSA) wyjaśnił, że dla kwestii trwałego związania z gruntem nie zawsze mają znaczenie zastosowane rozwiązania techniczne dotyczące posadowienia obiektu na gruncie, lecz także jego wielkość. Istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego gruntem ponieważ aktualne technologie pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych umożliwiających trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Chodzi bowiem o to, aby obiekt budowlany opierał się naturalnym siłom przyrody.
Należy wskazać, że kwestia trwałego związania danego obiektu budowlanego z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa sądów administracyjnych formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych (zob. np. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1005/10, czy z dnia 11 maja 2012 r. o sygn. akt II OSK 323/11). W orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce.
Reasumując ten wątek, cechę trwałości związania z gruntem należy oceniać nie tylko poprzez niemożliwość łatwego przeniesienia obiektu (oderwania go od gruntu), ale także poprzez to, czy wielkość obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Przyjmuje się bowiem, że o tym czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób związania go z gruntem, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem. Oznacza to, że połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Sąd orzekający podziela ten pogląd, który jest już zresztą utrwalony w judykaturze.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sposób montażu przedmiotowego urządzenia reklamowego i jego wielkość, a także okoliczność przeciwstawiania się siłom przyrody od 2024 r. bez zmiany swoich cech i położenia, wskazują na trwałe połączenie spornej budowli z gruntem.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 w/w ustawy, który określa obiekty, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, a które można wybudować dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, jeśli organ ten w określonym terminie nie zgłosi sprzeciwu.
Budowla o powyższych cechach nie została wymieniona w katalogu obiektów, których budowa została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Takiego zwolnienia nie przewidywały także przepisy obowiązujące w dacie jej budowy (tj. w 2024 r.). Z akt sprawy wynika natomiast (co PINB ustalił w toku ponownego rozpatrywania sprawy na podstawie wymiany korespondencji ze Starostwem Powiatowym w [...]), że Inwestorzy - M. S. i M. Ł., nie uzyskali przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowego urządzenia reklamowego stosowanego pozwolenia na budowę.
Organ prawidłowo wydał więc postanowienie o jakim mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. i zawarł w nim elementy określone w ust. 3 tego artykułu. Zgodnie bowiem z tym przepisem "W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej". Organ odwoławczy trafnie uznał, że zaskarżone postanowienie PINB z dnia 22.01.2025 r., znak: [...] zasadniczo spełnia wymogi określone przez ustawodawcę w przywołanym przepisie.
Jednocześnie WWINB trafnie dostrzegł, że PINB w postanowieniu z dnia 22.01.2025 r., znak: [...] pominął określenie podmiotu objętego spornym wstrzymaniem. Dlatego prawidłowo WWINB uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w części dotyczącej punktu 1, tj. "postanawiam o wstrzymaniu budowy urządzenia reklamowego z banerem [...] samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. gr. [...], obręb geodezyjny [...] przy drodze ekspresowej [...] - z powodu wybudowania tego obiektu bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. " i w to miejsce orzekł "wstrzymuję Panu M. S. oraz Panu M. Ł. - wspólnikom działającym w spółce S. spółka cywilna z siedzibą w K. (NIP: [...]; REGON: [...]), budowę urządzenia reklamowego z banerem [...] samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. gr. [...], obręb geodezyjny [...] przy drodze ekspresowej [...] - z powodu wybudowania tego obiektu bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę", a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy (art. 138 § 1 pkt 2 p.b.).
Przede wszystkim bezzasadny jest zarzut skarżących dotyczący braku precyzyjnego wskazania w postanowieniu z 22.01.2025 r., dlaczego organ uznaje, że urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem.
Strona skarżąca zarzuciła, że organ nie zawarł w postanowieniu żadnej korelacji między stwierdzeniem trwałości urządzenia reklamowego, a faktem że jest ona trwale związana z gruntem. Sąd wskazuje, że w rzeczywistości organ I instancji poza przytoczeniem orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie trwałego związania z gruntem przeniósł rozważania teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy i jednoznacznie stwierdził, że "W niniejszej sprawie wielkość konstrukcji rusztowania (10,0 x 6,6 m), względy bezpieczeństwa i sposób połączenia z gruntem: "z uwagi na wielkość tego urządzenia reklamowego oraz siły oddziaływania parcia wiatru na baner, w celu zapewnienia bezpieczeństwa wymagają stabilnego, trwałego umocowania w gruncie. Podkłady z płytek betonowych chodnikowych zapewniają, iż słupki konstrukcji wsporczej nie wbijają się w podłoże gruntowe. Z kolei rury stalowe wbite w ziemię i przymocowane do konstrukcji wsporczej bezpośrednio i za pośrednictwem odciągów mają zapewniać stabilne i trwałe połączenie konstrukcji z gruntem. " determinują trwałość związania z gruntem.".
Trafnie także wskazał, że okoliczność, że dane urządzenie reklamowe może być przeniesione w inne miejsce nie odbiera cech jego trwałego związania z podłożem.
Ponadto organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że: "Mając na uwadze obowiązującą linię orzeczniczą nie podzielono poglądu skarżącej spółki, iż przedmiot postępowania administracyjnego nie jest trwale związany z gruntem, z uwagi na gabaryty nośnika reklamowego oraz jego trwałe powiązanie z gruntem w postaci odciągów oraz rur wbitych w ziemię, które przeciwstawiają się siłom natury, przed przemieszczeniem w/w obiektu w inne miejsce.".
Dalej WWINB stwierdził, "że PINB prawidłowo wskazał, że zrealizowany obiekt jest urządzeniem reklamowym wolno stojącym, trwale związanym z gruntem, a więc jest budowlą.".
Tym samym wbrew zarzutom skargi postanowienia obu instancji zawierają rozważania w zakresie trwałego związania z gruntem.
Skarżący podnieśli nadto zarzut oparty na treści art.107 § 3 k.p.a. wskazując, że organ odwoławczy w sposób zbyt skrótowy i lakoniczny odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu na postanowienie PINB z 22 stycznia 2025 r. Podkreślić należy, że zarzuty zawarte w zażaleniu były ogólne. Eksponowanym zarzutem była kwestia wyjaśnienia trwałego związania z gruntem spornego urządzenia, co – jak wskazano wyżej – organy obu instancji wyjaśniły w sposób wystarczający. Wprawdzie istotnie organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu braku ustalenia, czy dla spornego urządzenia zostało wydane pozwolenie na budowę lub było dokonane zgłoszenie. Jak już jednak wcześniej wyjaśniono z akt sprawy wynika jednoznacznie, że brak jest decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych dotyczącego spornego urządzenia reklamowego. Fakt ten przyznał także M. S.. Tym samym uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutu nieustalenia w sposób dokładny jaka jest odległość posadowienia urządzenia reklamowego od zewnętrznej krawędzi jezdni (mająca znaczenie dla oceny zgodności z art. 43 ustawy o drogach publicznych), gdyż w uzasadnieniu postanowienia organ ograniczył się do wskazania, że podczas dokonanych oględzin oceniono odległość na "około" 33 m Sąd wskazuje, że jest on niezasadny.
PINB jednoznacznie i precyzyjnie (czego nie zakwestionowano podczas kontroli) wskazał, że "urządzenie reklamowe jest usytuowane w odległości ok.33,8 m, a więc na pewno mniej niż 40,0 m od krawędzi drogi ekspresowej [...]. Zgodnie z art. 43 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.) Obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej: 40 m dla dróg ekspresowych poza terenem zabudowy. Mając to na uwadze GDDKiA Oddział w [...] Rejon w [...] – będący zarządcą drogi ekspresowej [...] na odcinku przebiegającym przez teren powiatu kępińskiego - organ uznał za stronę postępowania administracyjnego zgodnie art. 28 k.p.a.".
Wielkość 33,8 m jest ustaleniem precyzyjnym. W szczególności w świetle tego, że wartością graniczna było 40 m.
W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlegała oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.