IV SA/Po 66/23

IV SA/Po 66/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Józef Maleszewski
Monika Świerczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1381/23 - Wyrok NSA z 2024-07-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 9, art. 77, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art 37 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 49f, art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi K. T. i R. T. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przymusowej rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] ; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. T. i R. T. solidarnie kwotę 997 zł ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18.11.2022r., znak [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 28 lutego 2022 r., znak: [...] w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł nową podstawę prawną, tj. art 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nakazującą R. i K. T. przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce położonej w T. , przy ul. [...] oznaczonej numerami geodezyjnymi [...], obręb "[...]" w granicy z działką [...], stanowiącej własność M. K..
Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 22 października 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: "PINB") wpłynęło pismo E. G. , dotyczące przebudowy budynku niezgodnie z przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi dotyczącymi budynków oraz niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego.
Pismem z dnia 04 czerwca 2020 r. (znak: [...]), PINB zawiadomił, iż w dniu 16 czerwca 2020 r. zostanie przeprowadzona kontrola przebudowy budynku niezgodnie z przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi dotyczącymi budynków oraz niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie legalności dwukrotnej przebudowy tego budynku gospodarczego wykorzystywanego do celów mieszkaniowych na działce położonej w mieście T., obręb "[...]" oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów [...].
W wyznaczonym terminie pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne, podczas których został sporządzony protokół kontroli, dokumentacja fotograficzna oraz szkic sytuacyjny. Ze sporządzonego protokołu wynika, że: "Na działce przy ul. [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią gospodarczą. Budynek dwukondygnacyjny. Z oględzin budynku wynika, że obiekt powstał w latach 70-tych ubiegłego wieku jako gospodarczy. Przebudowany w
latach do 1993 roku i zamieszkały w całości od 1993 roku. Budynek ocieplony styropianem w 2008 r. Nie wykonano robót budowlanych po 2008 r. Obecnie budynek użytkowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny. (...) Pan K. T. nie przedstawił dokumentów potwierdzających legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Nie przedstawił również dokumentów od budowy budynku gospodarczego z 1972-73 roku.".
Pismem z dnia 25 czerwca 2020 r. (znak: [...]) PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce położonej w T. , przy ul. [...] oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w obrębie "[...]" w granicy z działką [...] stanowiącą własność M. K..
Pismem z dnia 08 lipca 2020 r. PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w T. z prośbą o udzielenie informacji, kiedy powstała działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] W odpowiedzi na powyższe Starosta T. wskazał, że działka o numerze ewidencyjnym [...] położona w obrębie nr [...] w jednostce ewidencyjnej Miast T. powstała w 1984 r. w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i podziału miasta T. na obręby ewidencyjne.
PINB pismem z dnia 20 lipca 2020 r. (znak: [...]) zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów, materiałów.
W dniu 04 sierpnia 2020 r. do PINB wpłynęło pismo E. G. , w którym wskazano, że "przebudowa budynku mieszkalnego Państwa K. i R. T. miała miejsce dwukrotnie, w latach 1987 - 1988 i w latach 1994-1996. Oznacza to, że w czasie gdy właścicielem nieruchomości był K. T. (jak twierdzi od 1989 roku) budynek mieszkalny był poszerzony i nadbudowany, niezależnie z czyich środków to nastąpiło (...).".
Decyzją z dnia 24 czerwca 2021 r. (znak: [...]), organ I instancji nakazał R. i K. T. doprowadzenie obiektu budowlanego, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce położonej w T. , przy ul. [...] oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w obrębie "[...]" w granicy z działką [...] stanowiącą własność M. K. do stanu poprzedniego, tj. do stanu, który istniał po wybudowaniu budynku w latach 1972-1973, tj. o parametrach technicznych i funkcji budynku przed wykonanymi po roku 1984 robotami budowlanymi polegającymi na przebudowie istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny.
Odwołanie w ustawowym terminie złożyli Państwo K. i R. T..
Decyzją z dnia 18 sierpnia 2021 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Pismem z dnia 19 sierpnia 2021 r. (znak: [...]) PINB zawiadomił o zmianie zakresu postępowania administracyjnego oznaczonego sygn. akt: [...] w sprawie legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce położonej w T. , przy ul.. [...] oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w obrębie "[...]" w granicy z działka [...] stanowiącej własność M. K. na postępowanie w sprawie legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce położonej w T. , przy ul. [...] oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w obrębie "[...]" w granicy z działką [...] stanowiącej własność Pana M. K. z uwzględnieniem legalności poprzedzającego go budynku gospodarczego wzniesionego w latach 1972-1973.
Jednocześnie PINB pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r. (znak: [...]) zwrócił się do Archiwum Państwowego w P. Oddział w K. z zapytaniem, czy Archiwum "nie posiada materiałów dotyczących wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę, wymagających zatwierdzenia projektu powiatowych organów państwowego nadzoru budowlanego, w tym Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury.".
Jednocześnie PINB zwrócił się do Starostwa Powiatowego w T. z prośbą o udzielenie m.in. informacji czy urząd posiada jakiekolwiek wpisy dotyczące wydanej decyzji pozwolenia na budowę, wymagającej zatwierdzenia projektu budowlanego (budynku gospodarczego) dla Pana S. T. na nieruchomości położonej w T. przy ul. [...].
PINB pismem z dnia 20 sierpnia 2021 r., znak: [...], wezwał R. i K. T. do przesłania dokumentów "potwierdzających legalność budowy w łatach 1972-1973 budynku gospodarczego wybudowanego przez Państwa T. i S. T. w sprawie legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce położonej w T. , przy ul [...] oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w obrębie "[...]" w granicy z działką [...] stanowiącej własność M. K. z uwzględnieniem legalności poprzedzającego do budynku gospodarczego wzniesionego w łatach 1972-1973.
Archiwum Państwowe w P. Oddział w K. pismem z dnia 25.08.2021 r., znak: [...], wskazało, iż w zasobach archiwalnych nie odnaleziono zespołów zawierających dokumentację wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę.
W dniu 03 września 2021 r. do PINB wpłynęło pismo Pana M. K. z dnia 01 września 2021 r., którym oświadczył o treści: "jestem właścicielem działki nr [...] w obrębie "[...]" od 1978 roku. Wcześniej właścicielem działki był mój ojciec E. K., który według mojej wiedzy wyraził zgodę dla Pani T. i S. T. na pobudowanie budynku w granicy działki. ".
W dniu 10 września 2021 r. do PINB wpłynęło pismo E. G. , którym przekazała oświadczenie Pani S. M. na "okoliczności budowy budynku gospodarczego w latach 1971-1973 oraz dwukrotnej rozbudowy budynku gospodarczego. Dobudowa oficyny od strony zachodniej przez Państwo S. i T. T. w latach [...] oraz przez Państwo R. i K. T. w latach [...] tych. ".
W dniu 16 września 2021 r. do PINB wpłynęło pismo Starostwa Powiatowego w T. , znak: [...], którym wskazano iż w zasobach archiwum zakładowego nie odnaleziono dokumentacji dot. pozwolenia na budowę (budynku gospodarczego) dla Pana S. T. dla nieruchomości położonej w T. przy ul. [...].
Jednocześnie W. Urząd Wojewódzki w P. Delegatura w K. pismem z dnia 28 września 2021 r., znak: [...] wskazał, iż w zasobach archiwum zakładowym nie odnaleziono akt dokumentacji budowlanej z byłego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. .
Natomiast Urząd Miejski w T. , pismem z dnia 01 października 2021 r., znak: [...], poinformował iż w zasobach archiwum zakładowego Urzędu Miejskiego w T. nie odnaleziono dokumentacji budowlanej z ówczesnego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury.
W dniu 20 października 2021 r. w charakterze świadka została przesłuchana T. T.. Z powyższej czynności przesłuchania świadka został sporządzony protokół, znak: [...]
W dniu 22 grudnia 2021 r. do PINB wpłynęło pismo radcy prawnego M. D. pełnomocnika Państwa K. i R. T. z dnia 21 grudnia 2021 r., którym pełnomocnik przesłał wniosek dowodowy w sprawie.
Decyzją z dnia 28 lutego 2022 r" znak: [...], PINB nakazał Państwu R. i K. T., zam. ul. [...] [...], przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce położonej w T. , przy ul. [...] oznaczonej numerami geodezyjnymi [...] obręb "[...]" w granicy z działką [...] stanowiącej własność Pana M. K..
Odwołanie w ustawowym terminie złożyli Państwo K. i R. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o uzupełnienie postępowania odwoławczego poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji Naczelnika Miasta T. z dnia 19.05.1988 r. nr [...] oraz decyzji z dnia 26.04.1988 r. nr [...] na okoliczność budowy sieci wodociągowej do działki nr [...], z którego wynika, że skoro działka została uzdatniona to wynikało, że właściwy organ planuje przeznaczyć teren pod budownictwo mieszkaniowe, więc budynek gospodarczy i mieszkaniowy byłyby zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Pismem z dnia 19 lipca 2022 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") zwrócił się do Urzędu Miejskiego w T. z prośbą o udzielenie informacji, czy w dacie realizacji budynku gospodarczego w latach 1972-1973 na działce nr [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w T. , obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: MPZP) oraz czy budowa w/w obiektu była zgodna z ówczesnym obowiązującym MPZP.
Organ odwoławczy zwrócił się także o wskazanie czy w dacie realizacji rozbudowy w/w budynku ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny w latach 1992-1993 obowiązywał na w/w działce MPZP oraz czy budowa oraz zmiana sposobu użytkowania była zgodna z ówcześnie obowiązującym MPZP oraz czy istniejący budynek mieszkalny (wcześniej gospodarczy) jest zgodny z obecnie obowiązującym MPZP oraz jakie jest oznaczenie w/w działki w obowiązującym MPZP.
Jednocześnie WWINB zwrócił się o udzielenie wyjaśnień czy zgodnie z obowiązującym dla w/w nieruchomości MPZP w latach 1982- 1994 działka nr [...] położona na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] została po uzdatnieniu przeznaczona pod tereny zgodnie z ustaleniami [...]
Burmistrz [...] pismem z dnia 11 sierpnia 2022 r., znak: [...], wskazał, iż Gmina Miejska T. nie jest w posiadaniu dokumentów mogących świadczyć o przeznaczeniu działki nr [...] obręb [...] w planie zagospodarowania przestrzennego w okresie 1972-1973.
Jednocześnie Burmistrz wskazał iż w latach 1992-1993 działka nr [...] obręb [...] objęta była MPZP miasta T. uchwalonym uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1982 r. działka [...] położona była na terenie oznaczonym na rysunku w/w planu symbolem [...] - tereny zieleni niskiej (teren o niekorzystnych warunkach gruntowo-wodnych, po uzdatnieniu możliwość przeznaczenia terenu zgodnie z ustaleniami [...]) oraz w/w działka obecnie jest objęta ustaleniami MPZP miasta T. uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] marca 2003 r. i działka położona jest na terenie oznaczanym symbolem 9MNj - tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego niskiej intensywności - zgodnie z zapisami rozdziału 1 § 3 ust. 1 pkt 16 MPZP.
Pismem z dnia 17 sierpnia 2022 r., znak: [...], WWINB zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z powyższego prawa skorzystał pełnomocnik Państwa R. i K. T..
W dniu 09 września 2022 r. do WWINB wpłynęło pismo radcy Prawnego Pana M. D. pełnomocnika Państwa R. i K. T., w którym wskazano, iż "organ nie ustalił przeznaczenia nieruchomości nr ewid. [...] obręb [...] (oznaczenie od 1984 r. w wyniku modernizacji gruntów i podziału miasta T. na obręby ewidencyjne) w planie zagospodarowania przestrzennego z okresu 1972 - 1973. Wskazano, że należy ustalić kto w tym czasie wydawał przedmiotowe akty prawne dotyczące zagospodarowania przestrzennego dla miasta T. oraz gdzie one się znajdują, ponieważ ich treść ma istotne znaczenie dla prawidłowego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a.
WWINB pismem z dnia 20 września 2022 r., znak: [...], zwrócił się do Archiwum Państwowego w P. Oddział w K. z prośbą o udzielenie informacji czy w zasobach Archiwum Państwowego znajduje się MPZP obejmujący okres lat 1972-1973 dla działki nr [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w T. .
Archiwum Państwowe Odział w K. pismem z dnia 20 września 2022 r., znak: [...], udzieliło negatywnej odpowiedzi na powyższe.
Zawiadomieniem z dnia 18 października 2022 r., znak: [...], WWINB poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Wskazaną na wstępie decyzją WWINB uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 28 lutego 2022 r., znak: [...] w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł nową podstawę prawną, tj. art 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nakazującą R. i K. T. przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce położonej w T. , przy ul. [...] oznaczonej numerami geodezyjnymi [...], obręb "[...]" w granicy z działką [...], stanowiącej własność M. K..
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w dniu 19 września 2020 r., zaczęło obowiązywać nowe brzmienie ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: pr. bud.). Wobec powyższego należy zbadać jakie brzmienie - dotychczasowe czy obecne - ustawy na gruncie niniejszej sprawy będzie miało zastosowanie. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.).: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art: 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. ". Wobec powyższego należy wskazać, iż na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe (tj. przepisy obowiązujące przed zmianą pr. bud. z dnia 19 września 2020 r.). Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 pr. bud. (w brzmieniu do 18 września 2020 r.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 pr. bud. i art. 30 pr. bud., które określają jakich obiektów budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz które spośród wymienionych można wybudować dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania jeżeli organ ten w określonym terminie nie zgłosi sprzeciwu.
Na gruncie niniejszej sprawy organ powiatowy prowadził postępowanie administracyjne w sprawie legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce położonej w T. , przy ul. [...] oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w obrębie "[...]" w granicy z działką [...] stanowiącej własność Pana M. K.. Następnie organ zmienił zakres postępowania administracyjnego i prowadził postępowanie administracyjne w sprawie legalności budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce położonej w T. , przy ul. [...] oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w obrębie "[...]" w granicy z działką [...] stanowiącej własność Pana M. K. z uwzględnieniem legalności poprzedzającego go budynku wzniesionego w latach 1972-1973.
Organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w aktach sprawy organu I instancji wynika, że na działce nr [...] w latach 1972-1973 powstał bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę budynek gospodarczy, który następnie został w latach '92 - '93 XX w. przebudowany na budynek mieszkalny i został zamieszkany, a na przestrzeni następnych lat był on modernizowany m.in. o ocieplenie budynku. Organ powiatowy przeprowadził obszerne postępowanie wyjaśniające mające odpowiedzieć czy budynek mieszkalny (wcześniej gospodarczy) został wzniesiony legalnie oraz czy został on przebudowany z budynku gospodarczego na mieszkalny również w legalny sposób. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że obiekt gospodarczy jak i przebudowa na budynek mieszkalny została wykonana jako samowola budowlana - a inwestorzy jak równie właściciele oraz stosowne urzędy administracji publicznej nie posiadają, żadnej dokumentacji dotyczącej legalności powstałego obiektu budowlanego.
Z dokumentacji technicznej - inwentaryzacji wynika, że budynek gospodarczy w latach 70- tych XX w. posiadał kubaturę 68,25 m, a powierzchnia zabudowy wynosiła 17,50 m . Z opisu technicznego wynika, że budynek ten przeznaczony był w części na kurnik oraz na drwalnik. Budynek posiadał poddasze użytkowa na magazynowanie paszy. W chwili obecnej obiekt budowlany po wykonaniu robót adaptacyjnych na budynek mieszkalny posiada wymiary 5,11 m (szerokość) x 11,88 m (długość) [powierzchnia zabudowy 60,70 m2] - budynek dwukondygnacyjny. W wyniku przeprowadzonych robót budowlanych w obecnym stanie, trudno jest wydzielić budynek pierwotny (gospodarczy) z całej kubatury budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Organ wskazał, że co prawda Odwołujący przedłożyli w postępowaniu odwoławczym dokumentację techniczną dla budynku gospodarczego (inwentaryzacja), lecz powyższy dokument w żaden sposób nie świadczy o legalności obiektu budowlanego, tylko o fakcie istnienia w/w budynku już w 1972 r. Natomiast przedłożone w odwołaniu dwie decyzje administracyjne tj. decyzja Naczelnika Miasta T. z dnia 19 maja 1988 r. (znak: [...]) oraz decyzja Naczelnika Miasta T. z dnia 26 kwietnia 1988 r. (znak: [...]) również nie świadczą w żaden sposób o legalności powstałego obiektu budowlanego, a sam fakt powstania sieci wodociągowej do działki nr [...], nie determinuje faktu, iż dany obiekt budowlany jest legalny czy też samorząd gminy planuje przeznaczyć dane treny pod budownictwo mieszkaniowe. Tym samym nie można uznać podniesionego przez skarżących zarzutu.
Organ wskazał na art. 103 ust. 2 pr. bud., który stanowi, że: " Przepisu art 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.". Zatem ustalenie przez organ I instancji, iż budynek powstał w latach 70-tych ubiegłego wieku, a następnie został on rozbudowany na samym początku lat 90-tych, sprawia, że zastosowanie ma art. 103 ust. 2 pr. bud. - zatem postępowanie legalizacyjne winno być prowadzone w oparciu o brzmienie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.: dalej: arch. pr. bud.).
Mając na uwadze powyższe, nie można podzielić poglądu Skarżących, iż organ dokonał wadliwego zastosowania prawa - tj. przepisów ustawy prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. z uwagi na okoliczność, iż samowola budowlana była kontynuowana jeszcze na początku lat 90-tych XX. wieku.
Zgodnie z art. 37 ust, 1 arch. pr. bud.: "1. Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi łub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt: II OPS 2/13 [LEX nr 1404021] "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r, - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
Organ zbadał obecnie obowiązujące przepisy MPZP (Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 20 marca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. w rejonie ulicy [...] [Dz. [...]. z 2003 r. Nr [...], poz. [...]]). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 16 MPZP " Ilekroć w treści niniejszej uchwały jest mowa o: terenie zabudowy mieszkaniowej (MNj) - należy przez to rozumieć zabudowę jednorodzinną w postaci 1 budynku mieszkalnego wraz z przeznaczonym dla potrzeb mieszkających w nim osób budynkiem garażowym lub gospodarczym". Organ wskazał, iż na działce [...] zlokalizowane są dwa budynki mieszkalne - pierwszy jest zlokalizowany od strony drogi powiatowej - ul. [...], drugi budynek mieszkalny wobec którego prowadzone jest postępowanie administracyjne zlokalizowany jest w głębi nieruchomości (podwórza), który został przekształcony z budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Jednocześnie zapisy § 17 MPZP nie przewidują możliwości lokalizacji dwóch budynków mieszkalnych a jedynie możliwość porządkowania i adaptacji istniejącej zabudowy mieszkalnej i gospodarczo-garażowej na działce.
Biorąc pod uwagę powyższe, organ wskazał, iż lokalizacja dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednej nieruchomości (działce) w świetle obecnie obowiązujących przepisów MPZP jest zabroniona.
Organ ustalił również, czy w/w obiekt budowlany był zgodny z wcześniej obowiązującymi MPZP. Podkreślono, że Burmistrz Miasta T. wskazał w piśmie z dnia 09 września 2021 r. (znak: [...]), że działka w okresie 1994 - 2003 r. objęta była aktualizacją planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w T. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r.) i w granicach części działki na której znajduje się obiekt budowlany objęty niniejszym postępowaniem tj. budynek mieszkalny jednorodzinny znajdował się na terenie oznaczonym symbolem 44MN, czyli "istniejące i projektowane treny zabudowy niskiej intensywności". Natomiast w latach 1992-1993 działka nr [...] objęta była Miejscowym Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta T. (uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1982 r.) i położona była na terenie oznaczonym symbolem H17 ZN/U - tereny zieleni niskiej (tereny o niekorzystnych warunkach gruntowo-wodnych, po uzdatnieniu możliwość przeznaczenia ternu zgodnie z ustaleniami H16 RP). Brak jest dokumentów świadczących o uzdatnieniu działki [...]. Zatem w powyższym okresie realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego była niemożliwa. Tym samym organ dokonał prawidłowej analizy MPZP, a tym samym nie można podzielić poglądów Skarżących zawartych w odwołaniu.
W toku postępowania odwoławczego, WWINB starał się ustalić jakie zapisy MPZP obowiązywały w latach 1972-1973, jednakże uzyskano negatywną odpowiedź z Urzędu Miejskiego w T. jak również z Archiwum Państwowego w P. Oddział w K. w sprawie dokumentacji dotyczącej MPZP z lat 1972-1973 dla terenów zlokalizowanych przy ul. [...] w T. .
Tym samym należy wskazać, iż na przestrzenni lat z dostępnych zapisów MPZP bezspornie wynika, że lokalizacja drugiego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (wcześniej budynek gospodarczy) na działce nr [...] była niemożliwa, a zatem przyjąć należy iż na działce nr [...] co prawda mógł być zlokalizowany jeden budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z budynkiem gospodarczym, jednakże przekształcenie budynku gospodarczego na mieszkalny jednorodzinny była niemożliwa, co wynika z obecnie obowiązującego MPZP, a dostępne zapisy archiwalne MPZP również nie wskazują aby takie rozwiązanie było możliwe.
Organ podkreślił, iż na podstawie akt sprawy wynika bezspornie, że obecnie budynek mieszkalny jednorodzinny powstał w latach 70-tych XX. wieku jako budynek gospodarczy, a później na przestrzenni lat przekształcił się w budynek mieszkalny jednorodzinny. Zatem PINB prawidłowo zastosował art. 37 ust. 1 pkt 1 arch. pr. bud., z uwagi na fakt iż wykonany budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] jest niezgodny z obowiązującymi przepisami MPZP.
Odnośnie zarzutów podnoszonych przez Skarżących, w ocenie WWINB organ powiatowy nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., ponieważ w sprawie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy, który pozwolił ustalić stan faktyczny sprawy oraz okoliczności, które miały znaczenie dla sprawy a tym samym rozpatrzył cały materiał dowodowy. Jednocześnie nie można podzielić twierdzeń Skarżących, iż dokumentacja techniczna dotycząca budynku gospodarczego została złożona celem jego odbioru przez gminnych lub powiatowych urzędników rady narodowej oraz, że po tym odbiorze otrzymała wyliczenia do zapłaty należnego podatku gruntowego, ponieważ organ powiatowy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego jak już powyżej wskazano, sprawdzał czy istniej jakakolwiek dokumentacja dotycząca w/w budynku (gospodarczego później budynku mieszkalnego jednorodzinnego) i żadna taka dokumentacja nie została odnaleziona, a sam fakt naliczenia należnego podatku gruntowego nie świadczy o legalności wykonanego obiektu budowlanego.
Organ odniósł się do zarzutu dotyczącego zastosowania przez organ powiatowy art. 37 ust. 1 pkt 2 arch. pr. bud., wskazując, że z akt organu powiatowego nie wynika w żaden sposób, aby budynek mieszkalny jednorodzinny stwarzał niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo powodowałby niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowanych dla otoczenia. Co prawda w/w obiekt nie spełnia warunków określonych w § 12 rozporządzenia Ministra administracji, gospodarki terenowej i ochrony środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn. zm.) oraz warunków § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), jednak organ I instancji niesłusznie uznał, iż samo tylko naruszenie odległości w/w rozporządzeniach od granicy z działką sąsiednią powoduje takie pogorszenie warunków użytkowych otoczenia dla sąsiedniej nieruchomości, iż należało uznać naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 arch. pr, bud.
Organ odwoławczy wskazał, iż organ powiatowy na etapie wydawania decyzji o nakazie rozbiórki nie mógł zastosować art. 39 w/w ustawy tj. odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystywanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Aby można było zastosować art. 39 w/w ustawy, to w obrocie prawnym musi znajdować się ostateczna i prawomocna decyzja o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 pr. bud. z 1974 r.
Wskazano również, że na gruncie niniejszej sprawy nie było możliwości zastosowania art. 40 arch. pr. bud. - na co wskazywali odwołujący, z uwagi na brak możliwości orzeczenia przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami, z uwagi iż sam fakt istnienia drugiego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] narusza przepisy MPZP - na co już powyżej wskazywano.
Pełnomocnik skarżących w ustawowym terminie wniósł skargę na ww. decyzję.
Zaskarżonej decyzji zarzucono przede wszystkim:
1. naruszenie przepisów poprzez zastosowanie art. 37 ust pkt 1 pr. bud.,
2. brak zastosowania art. 40 arch. pr. bud.,
3. naruszenie art. 7,art. 77 § 1, art. 107 k.p.a.
4. błędne zastosowanie przepisów uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. w rejonie ulicy [...].
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia 13.03.2023 r. pełnomocnik uczestniczki postepowania wniósł o oddalenie skargi i przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów.
Pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia 20.03.2023 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji Burmistrza Miasta T. z 1.02.2023 r., znak [...] zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi [...] na dwie działki o numerach [...] oraz [...] (na tej działce znajduje się przedmiotowy budynek).
W piśmie procesowym z 20.03.2023 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania wniósł o przeprowadzenie dowodu z wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 27 lutego 2023 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).
Przedmiotem kontroli w tym postępowaniu jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 18.11.2022 r., znak [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 28 lutego 2022 r., znak: [...] w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekająca nową podstawę prawną, tj. art 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), a w pozostałej części utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję, nakazującą R. i K. T. przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce położonej w T. , przy ul. [...] oznaczonej numerami geodezyjnymi [...], obręb "[...]" w granicy z działką [...], stanowiącej własność M. K..
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że procedura legalizacyjna powinna być prowadzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.: dalej: arch. pr. bud.).
Wniosek taki organy wyprowadziły stosując art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu przed nowelizacją z dnia 19 września 2020 r.)., który stanowi, że: "Przepisu art 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.".
W tym miejscu Sąd podkreśla, że art. 48 ustawy Prawo budowlane dotyczy samowoli budowlanej, decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego będącego w budowie lub jego części albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Istotne jest również, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r.
Z akt sprawy wynika, że na działce nr [...] przy ul. [...] w T. w latach 1972 – 1973 powstał budynek gospodarczy, który następnie w latach 1992 – 1993 został przebudowany na budynek mieszkalny i zamieszkany, a w kolejnych latach był modernizowany (m.in. ocieplenie budynku dokonane w 2008 r.). Właściciele nie posiadają żadnej dokumentacji dotyczącej legalności powstałego obiektu budowlanego. Organy poszukiwały dokumentów dotyczących legalności obiektu m.in. w Archiwum Państwowym, jednak bezskutecznie. Brak jest aktualnie również dokumentów wskazujących, że w latach 1972 - 1973 na przedmiotowym terenie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Zatem ustalenie przez organy, iż budynek powstał w latach 70-tych ubiegłego wieku, a następnie został rozbudowany w latach 1992-1993, spowodowało zastosowanie przez organy art. 103 ust. 2 pr. bud. i w konsekwencji prowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o brzmienie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.: dalej: arch. pr. bud.).
Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 arch. pr.b. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
Organ zbadał obecnie obowiązujące przepisy o planowaniu przestrzennym, t.j. uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w T. z 20.03.2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania miasta T. w rejonie ulicy [...]. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 16 uchwały ilekroć w treści uchwały jest mowa o terenie zabudowy mieszkaniowej (MNj) - należy przez to rozumieć zabudowę jednorodzinną w postaci 1 budynku mieszkalnego wraz z przeznaczonym dla potrzeb mieszkających w nim osób budynkiem garażowym lub gospodarczym.
Na przedmiotowej działce w momencie orzekania przez organ II instancji zlokalizowane były 2 budynki (w tym jeden, którego dotyczy niniejsze postępowanie). Jednocześnie § 17 uchwały dopuszcza jedynie możliwość porządkowania i adaptacji istniejącej zabudowy mieszkalnej i gospodarczo – garażowej na działce, przy czym ewentualna rozbudowa poszczególnych budynków jest możliwa pod warunkiem zachowania maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, który wynosi 30% powierzchni działki.
Biorąc powyższe pod uwagę organy prawidłowo wyprowadziły wniosek, że na przedmiotowej nieruchomości (t.j. na jednej działce) zabroniona była lokalizacja dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Organ zbadał także przeznaczenie terenu w latach wcześniejszych. Burmistrz Miasta T. wskazał w piśmie z dnia 09 września 2021 r. (znak: [...], że działka w okresie 1994 - 2003 r. objęta była aktualizacją planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w T. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r.) i w granicach części działki na której znajduje się obiekt budowlany objęty niniejszym postępowaniem tj. budynek mieszkalny jednorodzinny znajdował się na terenie oznaczonym symbolem 44MN czyli "istniejące i projektowane treny zabudowy niskiej intensywności". Natomiast w latach 1992-1993 działka nr [...] objęta była Miejscowym Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta T. (uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1982 r.) i położona była na terenie oznaczonym symbolem H17 ZN/U - tereny zieleni niskiej (tereny o niekorzystnych warunkach gruntowo-wodnych, po uzdatnieniu możliwość przeznaczenia ternu zgodnie z ustaleniami H16 RP). Brak jest dokumentów świadczących o uzdatnieniu działki [...]. Zatem w powyższym okresie realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego była niemożliwa. Tym samym organy dokonały prawidłowej analizy przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązującym od dnia budowy przedmiotowego obiektu. W toku postępowania odwoławczego, WWINB starał się ustalić jakie zapisy MPZP obowiązywały w latach 1972-1973, jednakże uzyskano negatywną odpowiedź z Urzędu Miejskiego w T. jak również z Archiwum Państwowego w P. Oddział w K. w sprawie dokumentacji dotyczącej MPZP z lat 1972-1973 dla terenów zlokalizowanych przy ul. [...] w T. .
Sąd wskazuje, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że na przestrzenni lat z dostępnych zapisów MPZP wynika, że lokalizacja drugiego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (wcześniej budynek gospodarczy) na działce nr [...] była niemożliwa, a zatem przyjąć należy iż na działce nr [...] co prawda mógł być zlokalizowany jeden budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z budynkiem gospodarczym, jednakże przekształcenie budynku gospodarczego na mieszkalny jednorodzinny było niemożliwa, co wynika z obecnie obowiązującego MPZP, a dostępne zapisy archiwalne MPZP również nie wskazują aby takie rozwiązanie było możliwe w przeszłości.
Nie można tracić z pola widzenia, że budynek gospodarczy w latach 1992-1993 został przekształcony w budynek mieszkalny i właśnie jako taki podlega ocenie. Gdyby postępowanie dotyczyło budynku gospodarczego, to nie ma wątpliwości że jest on zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami zagospodarowania przestrzennego (mpzp), jednak postępowanie dotyczy wyłącznie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, tj. art. 28 ust. 1 prawa budowlanego 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy przez "roboty budowlane" rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle [...].
Dlatego też budowa (polegająca na rozbudowie budynku gospodarczego do budynku mieszkalnego) w latach 1992 – 1993 r. wymagała pozwolenia na budowę. Pozwolenia tego nie ma w aktach sprawy, nie zostało przedstawione przez właścicieli i nie zostało odnalezione w zasobach archiwalnych. Tym samym zasadne jest stwierdzenie, że przedmiotowy budynek mieszkalny powstał w wyniku samowoli budowlanej.
Z art. 37 ust. 1 arch. pr. bud. wynika, że nakaz rozbiórki może być wydany na podstawie tego przepisu tylko wówczas, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1).
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia zaskarżone decyzje byłyby prawidłowe, gdyby nie błędna wykładnia organów w zakresie stosowania art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm., dalej: "nowel. pr. bud.").
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego wskazały, że w dniu 19 września 2020 r., zaczęło obowiązywać nowe brzmienie ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; dalej: pr. bud.).
Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.).: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art: 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.". Wobec powyższego organy błędnie uznały, iż na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe (tj. przepisy obowiązujące przed zmianą pr. bud. z dnia 19 września 2020 r.).
Należy wskazać, że art. 49f pr. bud., dodany przez art. 1 pkt 37 nowel. pr. bud., która weszła w życie 19 września 2020 r., wprowadza szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W myśl tego przepisu w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne (art. 49f ust. 1 pr. bud.). W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 pr. bud., to jest obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie pr. bud. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2 pr. bud.). Nie można natomiast wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 (art. 49f ust. 5 pr. bud.). Jednocześnie w przypadku stwierdzenia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze postanowienia, bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub jego części oraz usunięcie stanu zagrożenia. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 49f ust. 3 i 4 pr. bud.).
Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy (druk sejmowy 121, s. 43 i następne, sejm.gov.pl) wprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej w odniesieniu do samowoli budowlanych starszych niż 20 lat jest konieczne ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. W Polsce istnieje i jest użytkowany szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy, a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań. Właściciele zwykle nie podejmują bowiem prób legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce – przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto obowiązek przechowywania co najmniej przez okres istnienia obiektu dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem został wprowadzony dopiero na mocy pr. bud. (z 1994 r.). W związku z tym, niejednokrotnie jest wręcz niemożliwe do ustalenia, czy dana inwestycja zrealizowana w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane została wybudowana bez wymaganej zgody. W sytuacji zatem wzniesienia obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 r. brak możliwości okazania przez aktualnego właściciela tego obiektu decyzji o pozwoleniu na budowę sam w sobie nie oznacza jeszcze, że jest to samowola budowlana (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2018 r., II OSK 928/17). W uzasadnieniu omawianego projektu ustawy podkreślono również, że nowa procedura daje możliwość wystąpienia do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania legalizacyjnego w formie uproszczonej i tym samym legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo, bowiem zalegalizowane obiekty budowlane podlegają okresowym kontrolom wynikającym z rozdziału 6 pr. bud.
W ocenie Sądu uzasadnienie projektu ustawy uchwalonej następnie jako nowel. pr. bud. wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było możliwie szerokie stosowanie nowej regulacji – uproszczonego postępowania legalizacyjnego – do starych samowoli budowlanych. Chodzi bowiem przede wszystkim o "porządkowanie" dawnych inwestycji w celu ich zinwentaryzowania i zagwarantowania bezpieczeństwa.
Odnosząc się do stanowiska organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie Sąd wskazuje, że art. 25 nowel. pr. bud. należy interpretować inaczej, aniżeli to przedstawiono w zaskarżonej decyzji.
Analizując brzmienie cytowanego przepisu należy stanowczo zaakcentować, że stanowi on o reżimie prawnym, jaki ma zastosowanie "do spraw" uregulowanych ustawą zmienianą. Wynika z tego, że omawiana regulacja intertemporalna nakazuje stosować dotychczasowe przepisy pr. bud. do toczących się spraw administracyjnych (wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowel. pr. bud.). Do spraw takich należą między innymi sprawy o legalność obiektów budowlanych, które były uregulowane w pr. bud. przed 19 września 2020 r. (prowadzone na podstawie art. 48 i nast. pr. bud., względnie na podstawie przepisów art. 37 i 40 pr. bud. z 1974 r. przez odesłanie z art. 103 ust. 2 pr. bud.) Oczywisty i całkowicie zrozumiały jest zamysł ustawodawcy, który chciał, aby dotychczasowe procedury kontynuowane były wedle dotychczasowego porządku.
W ocenie Sądu kwestia wszczęcia i prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego powinna być wyłączona z rozważań dotyczących art. 25 nowel. pr. bud. Oczywistym jest, że przed 19 września 2020 r. żadna procedura legalizacyjna uproszczona nie mogła się toczyć, gdyż to właśnie w drodze nowel. pr. bud. ją wprowadzono. Przed wejściem w życie nowel. pr. bud. nie było więc tego typu "spraw". Uproszczone postępowanie legalizacyjne zostało uregulowane jako postępowanie administracyjne nowe, szczególne i odrębne. Postępowanie to jest przedmiotem odrębnej sprawy, która wymaga wszczęcia. Jest ono konkurencyjne do postępowań z art. 48 pr.bud. i z art. 37 i 40 pr. bud. z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 pr. bud.), a przesłanką decydującą o pierwszeństwie postępowania uproszczonego jest upływ czasu od zakończenia budowy obiektu (20 lat), którego postępowanie ma dotyczyć (por. wyroki o sygn. akt II SA/Po 418/21, II SA/Po 348/21, II SA/Ol 610/21, II SA/Ol 987/21, VII SA/Wa 2275/21, II SA/Rz 380/22, II SA/Gd 312/22, II SA/Gd 449/22).
W przypadku przedmiotowej sprawy bezsporne jest, że budowę obiektu zakończono w 1993 r., a więc do dnia orzekania po raz pierwszy przez organ I instancji minęło około 28 lat.
Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 32 nowel. pr. bud. nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do dnia 19 września 2020 r.) decyzję o nakazie rozbiórki.
Z powołanego wyżej przepisu wprost wynika, że ustawa nowelizująca eliminuje możliwość wszczęcia postępowania legalizacyjnego uproszczonego w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie tej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki.
Należy więc przyjąć a contrario, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których nie wydano przed wejściem w życie ustawy zmieniającej decyzji o rozbiórce, przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego uproszczonego znajdują zastosowanie. W niniejszej sprawie decyzja I instancji o rozbiórce wydana została 28 lutego 2022 r. (a wcześniejsza, uchylona decyzja I instancji w dniu 24.06.2021 r.).
Tym samym należy wskazać, że w sprawie mogły mieć zastosowanie przepisy art. 49f pr. bud., gdyby strona złożyła stosowny wniosek. Bezsporne jest bowiem, że minęło 20 lat od zakończenia budowy (1993 r.), a także nie wydano decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu przed 19 września 2020 r.
Podsumowując tę część rozważań Sąd wskazuje, że obiekty samowolnie wybudowane przed 1995 r. są przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego z urzędu, a przy założeniu bierności właściciela lub zarządcy, powinno być wobec nich wszczęte postępowanie z art. 37 i 40 arch. pr. bud. z 1974 r. (w zw. z art. 103 ust. 2 pr. bud.). Natomiast w razie złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o procedurę uproszczoną (art. 49f ust. 2 pr. bud.), rozpatrywana będzie ona w granicach nowej sprawy i będzie miała pierwszeństwo.
Zgodnie z art. 49f ust. 2 pr. bud. w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego.
Należy wskazać, że w aktach sprawy nie ma bezpośredniego żądania prowadzenia postępowania uproszczonego, niemniej w ocenie Sądu z uwagi na to, że jest to procedura stosunkowo nowa (a skutki w postaci rozbiórki są w zasadzie nieodwracalne i dotkliwe dla skarżących) organ miał obowiązek pouczyć stronę o możliwości złożenia takiego wniosku zgodnie z art. 9 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jakkolwiek dyspozycja art. 9 K.p.a. w sposób jednoznaczny i bezwarunkowy nakłada na organy obowiązek informowania stron o istotnych okolicznościach sprawy, to wywiązanie się z tego obowiązku ma szczególne znaczenie w sytuacji gdy strona nie jest inicjatorem postępowania. W realiach niniejszej sprawy pouczenie strony o możliwości prowadzenia na jej wniosek uproszczonego postępowania legalizacyjnego było bardzo istotne również z tego powodu, że postępowanie w przedmiocie przymusowego nakazu rozbiórki prowadziło do zastosowania najbardziej rygorystycznych skutków w postaci likwidacji wieloletniego miejsca zamieszkania K. i R. T..
Organy dokonały więc błędnej wykładni art. 25 nowel. pr. bud. i nie wzięły pod uwagę istnienia procedury uproszczonej legalizacji określonej w art. 49 f pr. bud., a także naruszyły art. 9 k.p.a., poprzez zaniechanie pouczenia strony o możliwości wnioskowania o zastosowanie procedury uproszczonej legalizacji.
Uchybienia te są o tyle istotne, że w przedmiotowej sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę oparta była głównie na niezgodności istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przepisami przestrzennymi, natomiast w przypadku stosowania wspomnianej uproszczonej procedury legalizacyjnej organy nie biorą pod uwagę zgodności obiektu budowlanego z przepisami przestrzennymi, co ma kluczowy wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Sąd wskazuje również, że w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru zobowiązuje stronę do przedstawienia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Zgodnie z art. 49g pr. bud. do dokumentów legalizacyjnych należą:
1. oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane;
2. geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego;
3. ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz czy pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
Tak więc, w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie ma obowiązku dostarczania organowi projektu budowlanego oraz zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy.
Organ nadzoru budowlanego, kończąc uproszczone postępowanie legalizacyjne, wydaje decyzję o legalizacji w przypadku, gdy dokumenty legalizacyjne będą kompletne oraz gdy z ekspertyzy technicznej będzie wynikać, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego, zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Co więcej, legalizacja przeprowadzona w trybie uproszczonym nie wiąże się z żadnymi opłatami legalizacyjnymi.
Dopiero w przypadku negatywnego wyniku postępowania, organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Podkreślić, jednakże należy, że spełnienie warunków formalnych legalizacji powoduje, że organ zobligowany jest do wydania decyzji legalizacyjnej (tzw. decyzja związana). Decyzja o legalizacji stanowi podstawę użytkowania obiektu budowlanego. Oznacza to, że brak jest dodatkowego obowiązku dopełnienia odrębnej procedury związanej z dopuszczeniem zalegalizowanego obiektu budowlanego do użytkowania.
Sąd zwraca uwagę również, że na etapie postępowania sądowoadministracyjnego doszło do podziału działki oznaczonej numerami geodezyjnymi [...], obręb "[...]" na dwie działki o numerach [...] oraz [...].
Decyzją Burmistrza [...] z 1.02.2023 r., znak [...] zatwierdzono podział nieruchomości oznaczonej numerami geodezyjnymi [...] na dwie działki o numerach [...] oraz [...] (na tej działce znajduje się przedmiotowy budynek). Zgodnie z tą decyzją przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny znajduje się aktualnie na działce [...], a drugi budynek mieszkalny (nieobjęty postępowaniem) znajduje się na działce [...].
Oznacza to, że stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie, przede wszystkim w zakresie zgodności przedmiotowego budynku z ustaleniami obecnie obowiązujących przepisów o planowaniu przestrzennym, t.j. z § 3 ust. 1 pkt 16 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z [...].03.2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania miasta T. w rejonie ulicy [...].
Aktualnie na wyodrębnionej działce nr ewid. [...] znajduje się bowiem tylko jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, natomiast organy jako podstawę niezgodności z ww. planem zagospodarowania przestrzennego wskazywały właśnie istnienie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednej działce, czego ww. plan miejscowy nie dopuszcza. Podnoszone natomiast przez uczestniczkę postępowania kwestie dotyczące wydania ww. decyzji na podstawie nieprawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w T. z [...].10.2022 r., sygn. akt [...] są na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nieistotne dla rozstrzygnięcia. W zależności bowiem od dokonanego wyboru przez skarżących w zakresie rodzaju postepowania legalizacyjnego (uproszczonego lub na podstawie art. 37 arch. pr. bud.) organ będzie miał ewentualną możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego, jeśli uzna za konieczne rozstrzygnięcie podnoszonych przez uczestniczkę postępowania kwestii o charakterze wstępnym.
Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawioną wykładnię oraz na podstawie art. 9 k.p.a. zwróci się do skarżących z zapytaniem o wybór procedury legalizacyjnej w zakresie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tj. ustali, czy wolą skarżących jest kontynuowanie postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (jeśli tak, to organ weźmie pod uwagę zmianę stanu faktycznego w postaci podziału działki nr ewid. [...] na działki nr ewid. [...] i [...]), czy też prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49 f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w tym przypadku organ umorzy aktualnie prowadzone postępowanie i podejmie postępowanie na podstawie przepisów ww. art. 49 f i następnych).
W związku z powyższym, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt II. sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 265), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wpis sądowy w wysokości 500 zł.