IV SA/Po 653/25

IV SA/Po 653/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Monika Świerczak /sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Wojciech Rowiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 14 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 18 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sąd. WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szamotułach na uchwałę Rady Miejskiej Międzychodu z dnia 10 czerwca 2025 r. nr XVIII/128/2025 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Międzychód – część obrębu Łowyń (ul. Olchowa, ul. Dębowa) oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 20 czerwca 2025 r. Prokurator Rejonowy w Szamotułach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Międzychodu z dnia 10 czerwca 2025 r. Nr XVIII/128/2025 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Międzychód - część obrębu Łowyń (ul. Olchowa, ul. Dębowa).
Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, w szczególności norm prawnych zawartych w art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2000.62.718 ze zm.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 42 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990.16.95 ze zm.) poprzez zaniechanie opublikowania przedmiotowej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, co spowodowało, że nie wywołuje ona zamierzonych skutków prawnych.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Miejska Międzychodu, na podstawie m.in. art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, w dniu 10.06.2025 r. podjęła uchwałę Nr XVIII/128/2025 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Międzychód - część obrębu Łowyń (ul. Olchowa, ul. Dębowa). W § 5 tego aktu zapisano, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Tym samym przewidziano wejście w życie przedmiotowej uchwały bez publicznego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uregulowanie takie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa i nie wywołuje skutków prawnych.
W ocenie Prokuratora niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności i to w całości. Nieważność ta dotyczy nie tylko bowiem postanowień uchwały sprzecznych z przepisami prawa, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego. Z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych w niej zamierzonych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Międzychodu wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu, zgodnie ze stanowiskiem doktryny, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skargę należało oddalić.
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej Międzychodu z dnia 10 czerwca 2025 r. Nr XVIII/128/2025 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Międzychód - część obrębu Łowyń (ul. Olchowa, ul. Dębowa).
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. poz. 1465, dalej jako "u.s.g."), i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130, dalej jako "u.p.z.p.").
Skargę na przedmiotową uchwałę wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Szamotułach na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a., który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Jedyną podstawą legitymacji skargowej prokuratora jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok NSA z 13 października 2006 r., I OSK 978/06). Skargę w przedmiotowej sprawie prokurator mógł wnieść z każdym czasie (art. 53 § 3 p.p.s.a.), zatem skarga jest dopuszczalna.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.).
Natomiast z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6.
Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 ustawy).
Jak wynika z powyższego uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest wyłącznie w celu ustalenia przeznaczenia terenów i określenia sposobów zagospodarowania oraz stanowi jedynie pierwszy etap prowadzący do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Kwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, nie zawiera norm generalnych ani abstrakcyjnych. Jest natomiast obligatoryjnym elementem dla wszczęcia procedury planistycznej. Treść tego aktu ogranicza się jedynie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia terytorialnych granic zamierzonych działań planistycznych (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 września 2008 r, sygn. akt II SA/Gd 288/08).
Sąd w tym względzie w pełni podziela stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze (art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej; jest aktem prawa wewnętrznego wiążącego organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu (tak wyrok NSA z 24.01.2013 r., II OSK 2442/12, ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 50).
Uchwała o przystąpieniu nie jest aktem prawa miejscowego, mimo że inicjuje proces sporządzenia takiego aktu. Ma ona charakter wewnętrznie obowiązujący –skierowana jest bowiem tylko do organu wykonawczego gminy. Nie podlega zatem publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Jest to jednak akt z zakresu administracji publicznej i może podlegać zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez osoby, które podważają legalność uchwały. Uchwała ta ma zatem jedynie wewnętrzny (wiążący tylko organ wykonawczy gminy), intencyjny i porządkowy charakter. Z tego względu nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów (tak wyrok NSA z dnia 5.10.2016 r. sygn. akt II OSK 7/15, LEX nr 2254678).
Zdaniem Sądu uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, jest zatem pierwszym etapem prowadzącym do uchwalenia planu, ale w jej wyniku nie następuje uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma jeszcze w obrocie prawnym aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. To bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym elementem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenu na określone cele. W przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny się więc znaleźć regulacje odnoszące się do sposobu zagospodarowania terenu objętego postanowieniami planu, w tym dane dotyczące ewentualnej zabudowy.
Wyłącznym natomiast przedmiotem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Uchwała ta nie może powtarzać treści uchwały w sprawie przyjęcia samego planu. Nie można zatem na etapie przystępowania do sporządzania planu, ustalać przeznaczenia terenu. Taką kompetencję rada gminy nabywa dopiero na etapie uchwalania samego planu. Rolą uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 441/08, wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt OSK 74/05).
W tym stanie rzeczy, wobec ustalenia, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.