IV SA/Po 648/25

IV SA/Po 648/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Mirella Ławniczak /sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Tomasz Grossmann /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z siedzibą w W. Oddział w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 marca 2025 r. o nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 23 grudnia 2024 r. o nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z 13 marca 2019 r. ustalającej dla ZUS Oddział w P. dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska z budynku ZUS Inspektoratu w W. ul. [...].
W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia 13 marca 2019 r. Starosta [...] ustalił dla strony skarżącej dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska z terenu na działkach nr [...] i [...] w W. przy ul . [...]. Jako źródło hałasu wskazano instalację grzewczo – wentylacyjną w budynku przy ul. [...] pracującą 24 h na dobę. Na stronę nałożono obowiązek prowadzenia okresowych pomiarów hałasu w środowisku – raz na 2 lata i przedkładania wyników tych pomiarów do organu I instancji.
W dniach 16 listopada 2022 r. i 24 września 2024 r. strona zleciła wykonanie pomiarów emisji hałasu do środowiska z instalacji przedmiotowego budynku. W obu badaniach dopuszczalny poziom hałasu nie został przekroczony.
W dniu 9 października 2024 r. do organu I instancji wpłynął wniosek o uchylenie decyzji z 13 marca 2019 r. Wskazano w nim, że w 2022 r. zakończono modernizację systemu wentylacyjnego dla budynku przy ul . [...] .Polegała ona na wymianie centrali wentylacyjnej na nową, montażu tłumików na wylocie i wlocie instalacji, zmianie usytuowania czerpni i wyrzutni powietrza, przeniesieniu agregatów pomp ciepła instalacji klimatycznej na dach budynku oraz montażu klimakonwektorów .W konsekwencji, zdaniem wnioskodawcy doprowadziło to do obniżenia poziomów hałasu.
Starosta [...] decyzją z dnia 24 grudnia 2024 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Stwierdził bowiem ,że w sprawie nadal istnieje podmiot, jak i przedmiot związany z decyzją o dopuszczalnym poziomie hałasu. Nie nastąpiła likwidacja źródła hałasu. Modernizacja instalacji wentylacyjnej spowodowała obniżenie poziomu hałasu, ale nie jego całkowite wyeliminowanie. Nie przestały wobec tego istnieć tereny wymagające ochrony akustycznej.
Strona złożyła odwołanie. Wskazała w nim, że modernizacja systemu wentylacji spowodowała obniżenie poziomu hałasu dopuszczalnego przepisami prawa , co potwierdziły badania wykonane w roku 2022 i 2024. Stan obecnej instalacji jest inny niż ten , który był podstawą wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Zdaniem odwołującego decyzja ta z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych nie ma już racji bytu i w tym sensie stała się bezprzedmiotowa.
Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji uznał je za niezasadne i utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji.
W uzasadnieniu podniesiono , że zgodnie z art. 115 a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2021 r. Prawo ochrony środowiska ,w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Zdaniem organu cytowana ustawa ta nie daje podstaw do uchylenia decyzji, a jedynie do dokonania jej zmiany w okolicznościach w niej wskazanych ,zgodnie z art. 115 a ust. 7.
Dalej organ dokonał oceny stanu faktycznego w kontekście art. 162 § 1 Kpa tj. warunków stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji z dnia 13 marca 2019 r. i uznał, że w sprawie nie doszło do ich zrealizowania, bowiem nadal trwa stosunek materialnoprawny nawiązany na jej podstawie . Istnieje jej przedmiot i podmiot. Nie doszło też do zmiany stanu faktycznego powodującego niemożliwość wykonania decyzji. W decyzji rozstrzygnięto o obowiązkach dotyczących konkretnej nieruchomości i nie doszło do jej zniszczenia czy istotnego przekształcenia. Istnieje nadal podmiot – adresat decyzji. Modernizacja nie spowodowała zupełnej eliminacji hałasu , a jedynie jego zmniejszenie do poziomu wymaganego w decyzji.
W skardze do WSA w Poznaniu pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 162 § 1 Kpa poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie braku przesłanek do zastosowania tego przepisu .Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej oraz przekazanie sprawy do ponowionego rozpoznania.
W uzasadnieniu podkreślono ,że błędnie organy uznają istnienie podmiotu i przedmiotu decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu . Skoro wystąpiła istotna zmiana stanu faktycznego poprzez modernizację instalacji na taką , która nie generuje już nadmiernego hałasu, , to tym samym decyzja ustalająca dopuszczalny poziom hałasu nie ma już przedmiotu. Zarzucono ,że pomimo dokonania przez podmiot inwestycji polegającej na wymianie instalacji generującej hałas powyżej dopuszczalnego poziomu i usunięcia źródła hałasu oraz poniesienia z tego tytułu kosztów, strona nadal musi ponosić koszty przeprowadzanych badań.
. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i uznając zgłoszone zarzuty skargi jako bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji są zgodne z prawem.
W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia 13 marca 2019 r. Starosta [...] ustalił dla strony skarżącej dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska z terenu na działkach nr [...] i [...] w W. przy ul . [...]. Jako źródło hałasu wskazano instalację grzewczo – wentylacyjną w budynku przy ul. [...] pracującą 24 h na dobę. Na stronę nałożono obowiązek prowadzenia okresowych pomiarów hałasu w środowisku – raz na 2 lata i przedkładania wyników tych pomiarów do organu I instancji.
W dniach 16 listopada 2022 r. i 24 września 2024 r. strona zleciła wykonanie pomiarów emisji hałasu do środowiska z instalacji przedmiotowego budynku. W obu badaniach dopuszczalny poziom hałasu nie został przekroczony. Poinformowano też organ , że w 2022 r. zakończono modernizację systemu wentylacyjnego dla budynku przy ul . [...] , co w konsekwencji doprowadziło do obniżenia poziomów hałasu.
Istota sprawy sprowadza się do oceny warunków uchylenia, wygaśnięcia, zmiany bądź wzruszenia ostatecznej decyzji z dnia 13 marca 2019 r. o dopuszczalnym poziomie hałasu., zgodnie z wnioskami strony z dnia 9 października i 18 listopada 2024 r.
Podstawą materialnoprawną ostatecznej decyzji dnia 13 marca 2019r był art. art. 115 a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. 2025. 647, dalej ustawa) , który brzmi:
1. W przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.
2. Jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, decyzji, o której mowa w ust. 1, nie wydaje się.
3. W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład.
4. W decyzji, o której mowa w ust. 1, mogą być określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, a w szczególności:
1) rozkład czasu pracy źródeł hałasu dla całej doby, wraz z przewidywanymi wariantami;
2) zakres, sposób i częstotliwość prowadzenia pomiarów poziomu hałasu w zakresie, w jakim wykraczają one poza wymagania, o których mowa w art. 147 i 148;
3) (uchylony);
4) formę, układ, techniki i termin przedkładania wyników pomiarów, o których mowa w pkt 2, organowi właściwemu do wydania decyzji i Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska; do wyników przeprowadzonych pomiarów stosuje się odpowiednio przepis art. 147 ust. 6.
5. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, wszczyna się z urzędu.
6. (uchylony).
Jak słusznie zauważyły organy w zaskarżonych decyzjach objętych niniejszym postępowaniem warunki zmiany takiej decyzji przewidziane są w ust.7 tego przepisu, który stanowi ,że decyzja, o której mowa w ust. 1, może ulec zmianie w przypadku:
1) uchwalenia albo utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenów objętych oddziaływaniem hałasu z zakładu;
2) zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
3) zmiany obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu.
Prawidłowa była więc konstatacja organów, że ustawa nie daje podstaw do uchylenia decyzji a jedynie do dokonania jej zmiany wyłącznie w trybie art. 115 a ust. 7, czyli jedynie w wyszczególnionych tam przypadkach .Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ogólnych Kpa regulujących zmianę ostatecznych decyzji administracyjnych. Zatem ustawodawca przewiduje, że raz nałożone na prowadzącego zakład obowiązku ograniczenia emisji hałasu mogą być zmieniane (łagodzone lub zaostrzane) wyłącznie we wskazanych okolicznościach i sąd stanowisko to podziela.
Tym samym stwierdzenia organu I instancji oraz dokonana niejako z urzędu analiza wniosku strony pod kątem zastosowania art. 155 Kpa , czyli nadzwyczajnego wzruszenia decyzji o charakterze uznaniowym ,jakkolwiek prawidłowa pod kątem materialnoprawnym, pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania.
Dalej organ dokonał oceny stanu faktycznego z punktu widzenia art. 162 § 1 Kpa i sąd stanowisko to uznaje za prawidłowe .Zgodnie z tym przepisem:
Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:
1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;
2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.
Zgodnie z poglądem wyrażanym w doktrynie i orzecznictwie "przesłanką wygaśnięcia decyzji administracyjnej jest jej bezprzedmiotowość, rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie oraz istnienie interesu społecznego lub interesu strony, który uzasadnia podjęcie przez organ takiego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację). Bezprzedmiotowość zachodzi także wówczas gdy na skutek zmiany stanu faktycznego albo też prawnego niemożliwe okaże się wykonanie decyzji (por. wyroki NSA: z 21 lipca 2023 r., I OSK 914/20; z 2 grudnia 2021 r., II OSK 96/19)" – wyrok NSA z 12 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 1536/21.
Podkreśla się ponadto, że "rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest wyrazem ukształtowania sytuacji prawnej określonego podmiotu w czasie orzekania na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów. Odpowiada to zasadzie aktualności orzeczenia wydawanego przez organ administracji. Następcza zmiana stanu faktycznego, co do zasady, nie ma wpływu na obowiązywanie ostatecznej decyzji. Na przeszkodzie temu stoi zasada trwałości decyzji administracyjnej. Jedyny wyjątek od tej reguły odnosi się wyłącznie do tych zmian w okolicznościach faktycznych, które uniemożliwiają wykonanie decyzji (przedmiot uprawnień lub obowiązku przestał istnieć, nie istnieje już podmiot, którego dotyczyła decyzja). Brak podmiotu stosunku administracyjnoprawnego wystąpi np. w razie śmierci strony w zakresie uprawnień lub obowiązków o charakterze osobistym, które nie przechodzą na następców prawnych, rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną (bez następstwa prawnego), jak również w razie utraty przez stronę kwalifikacji do wykonywania uprawnień. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego mamy wówczas do czynienia, gdy np. w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia te prawa lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z uprawnienia. W niniejszym postępowaniu żadna z tych okoliczności nie zaistniała.
Należy podkreślić ,że decyzja wydana w trybie art.115a ust.1 ustawy-Prawo ochrony środowiska ma charakter ustalający, jakkolwiek obowiązek przestrzegania norm hałasu wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Dodatkowo pełni ona funkcję prewencyjną , ma zapobiegać naruszeniom przez dany Zakład poziomu hałasu, bo jej celem jest ochrona osób trzecich przed hałasem. Skoro ma zapobiegać naruszeniom norm hałasu w przyszłości , to nie sposób przyjąć, aby nierealne czy też niemożliwe było osiągnięcie tego celu, skoro Zakład funkcjonuje, istnieje w nim instalacja będąca źródłem hałasu i stale emituje ona hałas . Jedynym nowym elementem stanu faktycznego mającym zdaniem strony powodować bezprzedmiotowość tej decyzji jest fakt ,że instalacja ta została zmodernizowana. Uznając ten fakt za niesporny należy jednak wskazać, że nie nastąpiła likwidacja źródła hałasu , czyli nadal istnieje element stosunku prawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji, w tym także w części nałożonych obowiązków . One z kolei pozostają w zgodzie z obowiązującymi w dacie wydania przedmiotowej decyzji przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014r - w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. 2019,poz.2286 tj.), który w par. 10 pkt 1 stanowi, że okresowe pomiary hałasu , który jest wyrażony wskaźnikami hałasu mającymi zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska prowadzi się dla zakładu , na terenie którego eksploatowane są instalacje lub urządzenia emitujące hałas , dla którego zostały wydane pozwolenie na emitowanie hałasu do środowiska lub decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu. "Prowadzi " się je także w świetle aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 września 2021 roku - w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji Dz. U. 2023,po.1706 t.j) . W akcie tym, paragraf 8 pkt 1 stanowi wręcz ,że "prowadzi " się je dla zakładu , dla którego wydana została decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu. Prowadzenie więc okresowych pomiarów hałasu w środowisku wynika bezpośrednio z przepisów wykonawczych.
Strona w skardze błędnie zakłada, że samo istnienie instalacji ,ale już nie generującej nadmiernego hałasu rodzi skutki w postaci wygaśnięcia decyzji. Umknęło uwadze skarżącego ,że decyzja o ustaleniu poziomu hałasu jest decyzją wydaną wobec Zakładu , ponieważ dotyczy stwierdzenia ,że wskutek jego działalności przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu , a nie wobec konkretnej instalacji , nawet gdy w określonym czasie emituje ona hałas w granicach norm. Nie przestały też istnieć poza Zakładem tereny wymagające ochrony akustycznej .W orzecznictwie przyjmuje się ,że ochrona środowiska ( w tym ludzi) przed hałasem ma znaczenie priorytetowe i znajduje pierwszeństwo przed uprawnieniami podmiotu eksploatującego zakład zgodnie z jego przeznaczeniem .
Zdaniem Sądu organy obu instancji zasadnie uznały i właściwie uzasadniły , że w sprawie nie doszło do bezprzedmiotowości spornej decyzji ; nadal istnieje przedmiot stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie oraz jej podmiot. Nie doszło do zmiany stanu faktycznego powodującego niemożliwość wykonania decyzji. Podzielić należy stanowisko organów ,że dokonana modernizacja przedmiotowej instalacji nie spowodowała zupełnej eliminacji hałasu , a jedynie jego zmniejszenie do poziomu wymaganego w decyzji. Ciągle istnieje jednak budynek emitujący hałas, co powoduje konieczność dalszego wykonywania pomiarów poziomu tego hałasu z istniejącej instalacji wentylacyjnej.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.