IV SA/PO 647/25

IV SA/Po 647/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący/
Maciej Busz /sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi T. Sp.k. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
IV SA/Po 647/25
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z 24.03.2025 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 61 a ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako k.p.a.) w sprawie legalności przebiegu kabla energetycznego SN przez działkę o numerze geodezyjnym [...] położoną w K. przy ul. [...],
odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalności przebiegu kabla energetycznego SN przez działkę o numerze geodezyjnym [...] położoną w K. przy ul. [...].
W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w [...] oraz Wojewoda [...] przesłali do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] pismo J. J. dotyczące zbadania legalności przebiegu kabla energetycznego SN przez jej działkę o numerze geodezyjnym [...] położoną w K. przy ul. [...].
Po przeprowadzeniu kontroli na przedmiotowej działce oraz analizie dokumentacji ustalono, że kabel energetyczny przebiegający przez w/w działkę stanowi część przyłącza elektroenergetycznego średniego napięcia do elektrowni fotowoltaicznej należącej T. Sp z o.o. w K. , które zostało wykonane zgodnie z art. 29 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej jako p.b.).
Ustalono również, że przedmiotowy kabel przebiega przez działkę numer geodezyjny [...] stanowiącą własność J. J. bez jej zgody, co oznacza że T. Sp. z o.o. w K. naruszyła jej prawo własności.
Organ I instancji wskazał, że sprawy dotyczące ochrony prawa własności regulowane są przez przepisy Kodeksu cywilnego, a zatem nie leżą do kompetencji organów nadzoru budowlanego.
Stwierdził też, że niniejszej sprawie nie stwierdzono naruszeń prawa, które powodowałyby podjęcie działań ze strony Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego.
Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniosła J. J. podnosząc, że T. Sp. z o.o. [...] w K. zakopała w/w kabel bez jej zgody, który prowadzi z G. przy ulicy [...] do farmy fotowoltaicznej o mocy 9 MW w miejscowości P.. Podniosła, że ma wątpliwości co do w/w kabla czy jest to część przyłącza energetycznego, czy raczej jest to sieć energetyczna.
Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z 09.05.2025 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu swego postanowienia WWINB opisał dotychczasowy przebieg postępowania.
Następnie WWINB wskazał, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania została uregulowana przez ustawodawcę w art. 61a k.p.a. Zgodnie z treścią art. 61 a § 1 k.p.a.: "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. ".
Dokonując analizy powyższego przepisu wskazano, że ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza dotyczy sytuacji, gdy żądanie o wszczęciu postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, czyli nie posiadającą interesu prawnego. Zaznaczono, iż w przypadku, gdy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest oczywisty, budzi wątpliwości oraz wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania. W trakcie postępowania powinien ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 150/13, LEX nr 1511178).
Druga przesłanka dotyczy sytuacji, gdy w sprawie istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie skonkretyzował, co należy rozumieć przez wyrażenie "inne uzasadnione przyczyny", jednakże zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, do takich przyczyn należą sytuacje, "które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie" (wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 553/15, LEX nr 2118781, wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 07 września 2016 r. sygn. akt I SA/Bd 366/16, LEX nr 2151935 oraz z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 285/15, LEX nr 2152038).
Mając na względzie, iż na skutek odmowy organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty organ odwoławczy wskazał, iż w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie powinien formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Oznacza to, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym.
Podkreślono, że wystąpienie jednej z przesłanek przewidzianych przez ustawodawcę w art. 61 a § 1 k.p.a. uzasadnia odmówienie wszczęcia postępowania w danej sprawie.
Na gruncie niniejszej sprawy wskazano, że organ powiatowy dokonał wstępnych ustaleń faktycznych w sprawie m.in. poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych na działce nr [...]. Jednocześnie powyższe ustalenia organu powiatowego odnoszą się w pewnym zakresie merytorycznie do podania J. J..
WWINB wskazał organowi powiatowemu, że wnioskodawczyni zwróciła się do organu administracji publicznej o "wyjaśnienie sprawy" wskazując, że "po śmierci Taty dokonując pomiarów granic działki przez geodetę okazało się, że kabel energetyczny został mimo wszystko zakopany. Jak ktoś może zakopać kabel na czyjejś ziemi bez zgody właściciela? ". Organ to podanie będące sygnalizacją winien rozpatrzyć w trybie skargowym i poinformować skarżącego o podjęciu działań, a następnie poinformować go, czy w sygnalizowanej przez niego sprawie zostały stwierdzone jakiekolwiek naruszenia prawa budowlanego oraz czy zachodzą przesłanki do wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego z urzędu.
WWINB zwrócił uwagę na treść art. 53a p.b., który został uregulowany w rozdziale 5a pn. "postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy.". W powyższym rozdziale zostały zawarte art. 48 do 53a p.b. Zgodnie z art. 53a ust 1 p.b. "Postępowanie uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu.". Ustawodawca przewidział możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek na podstawie art. 48-51 p. b. w przypadku gdy "właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. ".
Mając na uwadze treść żądania J. J. oraz ustalenia poczynione przez PINB i treść przepisu art. 61a k.p.a. WWINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Skargę na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. Spółka komandytowa z siedzibą w K. (dalej: skarżący),
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
a) art. 61a k.p.a., polegające na nie właściwej wykładni tego przepisu, a co za tym idzie stwierdzeniu braku podstaw do jego zastosowania, w sytuacji gdy pierwotnie złożone pismo J. J. (wniosek strony) swą treścią i okolicznościami faktycznymi sprawy wskazuje na okoliczności prawne wykluczające podjęcie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej, albowiem sprawy tego typu (tj. o ochronę prawa własności lub prawa posiadania oraz o ustanowienie służebności przesyłu) są domeną spraw cywilnych rozpoznawanych przez sądy powszechne, a nie na gruncie procedury administracyjnej
b) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nienależytą ocenę dowodów i faktów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie zmierzającą do uznania, że okoliczności sprawy pozwalają rozstrzygnąć złożony wniosek J. J. w oparciu o przepisy procedury administracyjnej
Mając na względzie wskazane powyżej zarzuty wniesiono o:
1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego wydanego w sprawie [...] z dnia 09.05.2025r.,
2. ewentualnie zmianę zaskarżonego postanowienie i orzeczenie co do meritum sprawy
3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
4. rozpoznanie sprawy zainicjowanej wniesioną skargą na rozprawie
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że organ I instancji w sposób należyty dokonał oceny okoliczności prawnych sprawy, które wraz z okolicznościami faktycznymi bezsprzecznie wskazywały na to, że wniosek J. J. nie może być rozpoznany w oparciu o postępowania administracyjne, albowiem odnosi się on do materii zastrzeżonych dla procedury i postępowań cywilnych, a to w oparciu o przepisy odnoszące się do ochrony prawa własności lub prawa posiadania oraz związane z ustanowieniem służebności przesyłu.
Nie wchodząc w merytoryczną ocenę stanowiska i żądań prezentowanych przez J. J. wskazano, że jej żądania formułowane w tym postępowaniu, są de facto próbą obejścia konieczności dochodzenia jej praw na drodze postępowania cywilnego z wykorzystaniem organów administracji publicznej.
"Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn", z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, utożsamia się bowiem w orzecznictwie z okolicznościami, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. "Art. 61 a § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko wtedy, gdy postępowania zainicjowanego wnioskiem strony nie da się prowadzić, to jest, gdy okoliczności prawne wykluczają podjęcie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi więc postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty." - wyrok WSA w Białymstoku z 27.02.2025 r., II SA/Bk 791/24, LEX nr 3842433.
Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej.
Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z 09.05.2025 r. nr [...], którym uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 24.03.2025 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na podstawie art.119 pkt 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Badając legalność zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (tj. żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Cytowany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania (przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że ów brak przymiotu strony musi być oczywisty). Druga sytuacja natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ "z innych uzasadnionych przyczyn", przez co rozumie się sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.
Co istotne w realiach kontrolowanej sprawy zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. wyklucza jednoczesne analizowanie sprawy pod kątem materialnoprawnym - jeżeli organ zaczyna oceniać, czy żądanie jest zasadne według przepisów prawa materialnego, to de facto wchodzi w rozpoznanie merytoryczne, do czego tryb odmowy wszczęcia nie jest przeznaczony (tak trafnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 września 2025 r. o sygn. II SA/Gd 322/25, publ. CBOSA)
Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie i doktrynie, odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (zob. wyr. NSA z 29 września 2022 r., II OSK 3057/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym musi zachodzić oczywistość i dostrzegalność tychże przyczyn na "pierwszy rzut oka", muszą one być obiektywne, a zatem ich ustalenie i wskazanie (podanie) nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Natomiast gdy organ podejmuje działanie na wniosek lub z urzędu, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego sprawy - bez formalnego wszczęcia postępowania - i po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, to niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 28 marca 2018 r., II SA/Gl 106/18, wyrok WSA w Kielcach z 12 kwietnia 2018 r., II SA/Ke 832/17, opubl. jw.).
Uwzględniając powyższe stanowisko podkreślić należy, że jak już wyżej wskazano, wydając postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Tymczasem słusznie zauważył organ odwoławczy, że z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organu powiatowego wynika jasno, że w istocie dokonał on częściowo merytorycznej oceny wniosku J. J.. Wprawdzie organ I instancji wskazał, że sprawy dotyczące ochrony prawa własności regulowane są przez przepisy Kodeksu cywilnego, a zatem nie leżą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, lecz jednocześnie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie stwierdzono naruszeń prawa, które powodowałyby podjęcie działań ze strony Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, a więc naruszeń prawa budowlanego. Tym samym zajął merytoryczne stanowisko w zakresie naruszeń prawa budowlanego pomimo, iż nie wszczął postępowania w tym zakresie.
W świetle powyższego WWINB trafnie wskazał, że organ powiatowy dokonał wstępnych ustaleń faktycznych w sprawie m.in. poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych na działce nr [...]. Organ odwoławczy prawidłowo też skonstatował, że jednocześnie powyższe ustalenia organu powiatowego odnoszą się w pewnym zakresie (w zakresie prawa budowlanego) merytorycznie do podania J. J. bez wszczęcia postępowania administracyjnego.
WWINB dalej wskazał organowi powiatowemu, że wnioskodawczyni zwróciła się do organu administracji publicznej o "wyjaśnienie sprawy" wskazując, że "po śmierci Taty dokonując pomiarów granic działki przez geodetę okazało się, że kabel energetyczny został mimo wszystko zakopany. Jak ktoś może zakopać kabel na czyjejś ziemi bez zgody właściciela? ". W ocenie WWINB organ powiatowy to podanie będące sygnalizacją winien rozpatrzyć w trybie skargowym i poinformować skarżącego o podjęciu działań, a następnie poinformować go, czy w sygnalizowanej przez niego sprawie zostały stwierdzone jakiekolwiek naruszenia prawa budowlanego oraz czy zachodzą przesłanki do wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego z urzędu.
W orzecznictwie akcentuje się, iż zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. wyklucza jednoczesne analizowanie sprawy pod kątem materialnoprawnym - jeżeli organ zaczyna oceniać, czy żądanie jest zasadne według przepisów prawa materialnego, to de facto wchodzi w rozpoznanie merytoryczne, do czego tryb odmowy wszczęcia nie jest przeznaczony. NSA w wyroku z 6 lipca 2020 r., II OSK 876/20 podkreślił, że jeśli nawet organ uważa żądanie za oczywiście bezzasadne, to powinien i tak wszcząć postępowanie i wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty - np. decyzję odmowną - zamiast uchylać się od merytorycznego orzekania poprzez art. 61a k.p.a. Bezzasadność żądania nie jest "inną uzasadnioną przyczyną" odmowy wszczęcia, lecz powodem wydania decyzji rozstrzygającej sprawę negatywnie.
Jak trafnie wyjaśniono w wyroku NSA z 05 sierpnia 2025 r. o sygn. I OSK 1552/22, publ. CBOSA) w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu.
W niniejszym przypadku organ powiatowy właśnie takiej niedozwolonej, częściowej merytorycznej weryfikacji wniosku dokonał, czym wyszedł poza zakres dopuszczalnej oceny dokonywanej w ramach art. 61a § 1 k.p.a., co trafnie wytknął organ odwoławczy.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd orzekający wskazuje, że WWINB w żaden sposób nie przesądził, że wniosek J. J. powinien zostać rozstrzygnięty ma podstawie prawa administracyjnego, a nie prawa cywilnego. Organ odwoławczy jedynie wskazał, że organ powiatowy dokonał niedozwolonej, częściowej merytorycznej weryfikacji wniosku, czym wyszedł poza zakres dopuszczalnej oceny dokonywanej w ramach art. 61a § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego ma charakter formalny, a nie merytoryczny
Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.