IV SA/Po 646/25

IV SA/Po 646/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-08-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Monika Świerczak /sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Wojciech Rowiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono postanowienia I i II instancji
uchylono postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 97 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sąd. WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi A. Z. i R. Z. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 9 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 20 marca 2025 r. [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. Z. i R. Z., solidarnie, kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 9 maja 2025 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też "WWINB") po rozpatrzeniu zażalenia A. Z. i R. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 20 marca 2025 r. (sygn. [...]), którym zawieszone zostało z urzędu postępowanie administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki ozn. nr ewid. gruntu [...] i [...] w obręb ewid. [...], gmina [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 12 marca 2024 r. PINB wydał postanowienie (sygn. [...]), którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (prawo budowlane; tekst: jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333; dalej: prawo budowlane) w zw. z art. 25 ustawy 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471): 1) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przedmiotową rozbudową oraz 2) nakazał M. i M. R. przedłożenie dokumentów szczegółowo określonych w rozstrzygnięciu tego postanowienia.
Błąd pisarski popełniony w tym postanowieniu PINB sprostował (art. 113 § 1 k.p.a.) postanowieniem z dnia 24 czerwca 2024 r. (sygn. [...]), a postanowieniem z dnia 28 czerwca 2024 r. (sygn. [...]) zmienił (przedłużył) termin do przedłożenia żądanych dokumentów.
WWINB wskazał, że w aktach sprawy zgromadzono 1) postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 28 maja 2024 r. ([...]), z którego wynika, że M. i M. R. nabyli do wspólności ustawowej małżeńskiej m.in. "z dniem 08.05.2023 r. prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę [...], zapisaną w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] pod nr Kw [...] w całości" oraz 2) odpis apelacji (podanie z dnia 25 września 2024 r.) od tego orzeczenia wniesionej przez A. Z. oraz R. Z.. W tej sytuacji PINB wydał w dniu 20 marca 2025 r. postanowienie (sygn. [...]), którym zawiesił z urzędu (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki ozn. nr ewid. gruntu [...] i [...] w obręb ewid. [...], gmina [...].
Zażalenia na to postanowienie wnieśli: 1) R. Z., będący zarządcą nieobjętej masy spadkowej (podanie z dnia 31 marca 2025 r.) oraz 2) A. Z. i R. Z. (podanie z dnia 14 kwietnia 2025 r.), reprezentowani przez r. P.. R. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości bowiem postępowanie zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "(...) w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki do zastosowania ww. przepisu prawa. Odwołujący wskazali na brak zagadnienia wstępnego, którego istotnym elementem jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, natomiast stan prawny nieruchomości, przy prawidłowym określaniu stron, w tym ustanowieniu zarządcy nieobjętej masy spadkowej, pozwala na rozparzenia sprawy i wydanie decyzji.
Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zgodnie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: (...) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia PINB wprost wyjaśnił, iż - w jego ocenie - w niniejszej sprawie "(...) mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym - które jest rozpatrywane przez sąd powszechny - a prowadzone przez PINB postępowanie pod znakiem [...] jest uzależnione od prawomocnego wyroku SR w [...] z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt [...], ponieważ jednym z dokumentów w procesie legalizacji przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".
W ocenie organu odwoławczego nie ulega też żadnej wątpliwości, iż niniejsze postępowanie dotyczące sprawy rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest prowadzone w oparciu o przepisy art. 48 i nast. prawa budowlanego. W tego typu postępowaniach jak prawidłowo wyjaśnił PINB - dopuszczalność zalegalizowania wykonanych robót budowlanych uzależniona jest od ustalenia, czy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (patrz: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, LEX nr 672631), a "(...) prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi istnieć w chwili jej legalizacji (w czasie postępowania naprawczego)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2023 r., IV SA/Po 77/23, LEX nr 3562107).
Następnie organ II instancji przywołał stanowisko NSA, zgodnie z którym "(...) gdy inwestor powołuje się na fakt nabycia własności nieruchomości na skutek zasiedzenia i toczy się w tym przedmiocie postępowanie przed sądem powszechnym, to postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu rozbiórki powinno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nabycie własności w drodze zasiedzenia następuje z mocy prawa zaś organy administracji muszą uwzględniać przy wydawaniu rozstrzygnięcia uprawnienia lub obowiązki stron postępowania, które powstają z mocy prawa. Niemniej jednak stwierdzenie nabycia własności nieruchomości poprzez zasiedzenie wymaga potwierdzenia przez sąd powszechny. Podmiot powołujący się na fakt zasiedzenia może wykazać nabycie własności nieruchomości poprzez zasiedzenie tylko poprzez przedstawienie stosownego orzeczenia sądu powszechnego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2023 r., II OSK 362/21, LEX nr 3667423).
Reasumując WWINB uznał, że, skoro: 1) niniejsze postępowanie administracyjne prowadzone jest na podstawie art. 48 i nast. prawa budowlanego, 2) bezspornie przed właściwymi sądami powszechnymi zawisło postępowanie w sprawie nabycia w drodze zasiedzenia działki, na której zrealizowana została przedmiotowa rozbudowa, 3) postępowanie to zostało zakończone postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 28 maja 2024 r. ([...]), z którego wynika, że M. i M. R. nabyli do wspólności ustawowej małżeńskiej m.in. "z dniem 08.05.2023 r. prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę [...], zapisaną w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] pod nr Kw [...] w całości", lecz 4) równie niewątpliwe jest, że orzeczenie to nie jest prawomocne na skutek wniesienia apelacji, to należy stwierdzić, że w pełni prawidłowo PINB przyjął, iż istnieje zagadnienie wstępne, które uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Skargę na powyższe postanowienie wywiedli do Sądu A. Z. i R. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji; a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wpisu uiszczonego od skargi oraz wynagrodzenia radcy prawnego..
W ocenie skarżących, rozstrzygnięcie przez sąd powszechny kwestii zasiedzenia nie jest tego typu zagadnieniem, które powodowałoby, że wydanie decyzji w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej nie jest możliwe. Innymi słowy: uzyskanie rozstrzygnięcia w odniesieniu do prawa własności lub innego tytułu prawnego do gruntu, które może mieć wpływ na istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest konieczne do wydania decyzji w postępowaniu legalizacyjnym. W takiej sytuacji nie zachodzi wystarczająco silny związek przyczynowy, ponieważ w chwili wydawania decyzji nie istnieje dowód na potwierdzenie, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ma ono jedynie charakter hipotetyczny. A zatem nie istnieje przeszkoda prawna do wydania rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki.
Wskazano również na zasadę ogólną szybkości i prostoty postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Skarżący podnieśli, że postępowanie administracyjne toczy się od 2019 r. (6 lat). W sprawie termin do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych był już wielokrotnie przedłużany, a wystąpienie zagadnienia wstępnego w postaci sprawy o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości poddane kontroli WWINB. Natomiast postępowaniu apelacyjne, prowadzone przez Sąd Okręgowy w [...] pod sygn. akt [...], na skutek apelacji uczestników postępowania od postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt [...], nie zakończyło się na rozprawie w dniu 14 maja 2025 r., a wobec konieczności uzyskania przez Sąd Okręgowy w [...] akt ksiąg wieczystych termin kolejnej rozprawy zostanie wyznaczony z urzędu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 4292), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej: "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Rozpoznawana tak skarga, zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazany przepis nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie zawiesić je wtedy, gdy wydanie przez właściwy organ orzeczenia kończącego to postępowanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia powstałej kwestii prejudycjalnej przez inny organ lub sąd, przy czym pomiędzy takim orzeczeniem a rozstrzygnięciem tejże kwestii występować musi związek bezpośredni, a brak rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia prawnego w oddzielnym postępowaniu przed właściwym organem lub sądem stanowi przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji kończącej postępowanie jest w ogóle niemożliwe. Obowiązek rozważenia przez organ prowadzący postępowanie, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i przepisów obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej, należy odróżnić od stwierdzenia, że toczące się inne postępowanie w razie jego zakończenia może prowadzić do zmiany oceny określonych okoliczności kształtujących wynik załatwianej sprawy, co może wiązać się z wydaniem decyzji odmiennej treści (korzystnej/niekorzystnej dla strony). Takie rozumienie zakresu zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest jednolicie przyjmowane w piśmiennictwie (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 101), jak też jest aprobowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 5 marca 2024 r., II OSK 2288/23; wyrok NSA z 25 października 2023 r., II OSK 1318/22; wyrok NSA z 29 czerwca 2023 r., II OSK 595/22; wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 3172/18; wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 1283/19; wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 3011/20; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1757/19).
. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie podnosi się, że to, iż wynik postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym w przyszłości może mieć wpływ na dowodzenie przez stronę, że w inny sposób kształtuje się przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami, nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego. Orzeczenie o zasiedzeniu, mając charakter deklaratoryjny, nie decyduje o istnieniu prawa, a jedynie je potwierdza dla celów dowodowych. Co oznacza, że dopóki nie zapadnie orzeczenie o zasiedzeniu, dopóty strona nie może skutecznie powoływać się wobec osób trzecich, w tym wobec organów nadzoru budowlanego i sądu administracyjnego, że jest właścicielem określonej nieruchomości, której granice kształtują się odmiennie, niż wynika to z dokumentacji zebranej w postępowaniu. W tym zakresie oprzeć się należy na zasadzie aktualności, zgodnie z którą organ, określając sytuację prawną adresata aktu administracyjnego, uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jego wydania. (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., II OSK 1064/21; wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r., II OSK 1172/20; wyrok NSA z 26 stycznia 2023 r., II OSK 229/20; wyrok NSA z 17 lutego 2022 r., II OSK 530/19; wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 3011/20; wyrok NSA z 12 lipca 2017 r., II OSK 2872/15; wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., II OSK 2723/13). Podobnie kwestię relacji postępowania naprawczego (legalizacyjnego) i postępowania o zasiedzenie ocenia się w piśmiennictwie (por. M. Celiński, Glosa do wyroku NSA z 14 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 362/21, ZNSA 2024, nr 3, s. 206 i n.).
Z tego punktu widzenia w ocenie Sądu WWINB wadliwie ocenił, poddając kontroli instancyjnej postanowienie PINB z 20 marca 2024 r. sygn. [...] o zawieszeniu postępowania, że PINB trafnie przyjął, iż z uwagi na nieprawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 28 maja 2024 r. ( [...] ) o zasiedzenie, organ był zobowiązany do wstrzymania się z wydaniem rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do istoty. Pomiędzy postępowaniem, w którym rozważone powinno być zastosowanie się przez skarżącego do nałożonego na niego postanowieniem z 12 marca 2024 sygn. [...] r. obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, a sprawą o zasiedzenie nie zachodzi związek przyczynowy. Zatem Sąd podziela stanowisko, że kwestia toczącego się postępowania w sprawie ustalenia stanu prawnego nieruchomości, na których posadowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany nie stanowi kwestii prejudycjalnej w toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W toku postępowania administracyjnego prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego sprawdzana jest zgodność realizacji obiektu budowlanego z prawem budowlanym. Konieczność oczekiwania na zakończenie postępowania przed sądem powszechnym, w celu ewentualnego przedłożenia dokumentów, niezbędnych do legalizacji samowolnych robót budowlanych, nie może stanowić przeszkody do egzekwowania obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Okoliczność samego złożenia wniosku o zasiedzenie do sądu powszechnego i wydane w tym postanowieniu nieprawomocne orzeczenie, stanowi jedynie potencjalną możliwość dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przyszłości (w zależności od wyniku postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym) i tym samym nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu legalizacyjnym oraz podstawy do jego zawieszenia. Tym samym zdarzenie przyszłe niepewne nie może być traktowane jako kwestia prejudycjalna w postępowaniu legalizacyjnym. Jak już to wyżej zostało zauważone, w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zobligowany jest bowiem do zawieszenia postępowania tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O należnych skarżącej kosztach postępowania orzeczono w pkt 2sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.), a także kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.