IV SA/Po 645/21

IV SA/Po 645/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Monika Świerczak
Sebastian Michalski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 383/22 - Wyrok NSA z 2023-05-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 2 pkt 4 pkt 5  par. 3 ust. 1 ust. 2 par. 5 ust. 2 par. 6 ust. 2 par. 7 ust. 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7  art. 77 par. 1 art. 80 art. 156 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 2 pkt 1 art. 6 ust. 2 pkt 1 art.  art. 60 ust. 4 art. 61  ust. 1 pkt 1-5 ust. 6 ust. 7
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta Ś. W., decyzją [...] lipca 2020 roku (nr [...]), po kolejnym (trzecim) rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji z wniosku B. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. spółka cywilna I. i B. S., ustalił warunki zabudowy dla rozbudowy części warsztatowej salonu samochodowego o pomieszczenie warsztatowe na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] położonej w Ś. W..
W zakresie warunków i wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla planowanej inwestycji ustalone zostały w szczególności:
- nieprzekraczalna istniejąca linia zabudowy rozumiana, jako maksymalne przybliżenie ściany frontowej projektowanego budynku bez prawa jej przekraczania: w odległości [...] w odniesieniu do ul[...] (działka nr ewidencyjny [...]), w odległości [...] w odniesieniu do ul. [...] (działka nr ewidencyjny [...]) oraz do granicy z sąsiednią działką w odniesieniu do ul. [...] (działka nr ewidencyjny [...]),
- wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunki do powierzchni działki objętej wnioskiem na poziomie do 5,9%,
- szerokość elewacji frontowej: 13,2m z tolerancją do 20%,
- maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 4,8m,
- dach płaski z katem nachylenia połaci głównych do 18° oraz maksymalną wysokością najwyższego punktu konstrukcyjnego 5,8m.
Warunki obsługi inwestycji dotyczące zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną, energię cieplną, odprowadzania ścieków oraz odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ustalono zgodnie z przedstawionymi opiniami gestora sieci.
Dostęp do drogi publicznej zapewniają zjazd z drogi powiatowej ul. [...] (działka nr ewidencyjny [...]) oraz zjazd z drogi gminnej ul. [...] (działka nr ewidencyjny [...]).
W zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazano, że projektowane obiekty budowlane powinny spełniać wymogi określone w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane oraz wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
D. R., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, złożyła odwołanie od powyższej decyzji.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez odmowę wydania warunków zabudowy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W ocenie odwołującej się decyzja nie uwzględnia wszystkich wytycznych zawartych w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 roku (znak: [...]) oraz oparta jest na budzącej wątpliwości, co do rzetelności analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Naruszone zostały art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 52 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wykonania analizy stanu faktycznego nieruchomości. Nieprawidłowo ustalono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, wskaźnik szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnik wysokość górnej elewacji frontowej. Dopuszczenie budowy w granicy narusza art. 61 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 roku (nr [...]), po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy uznał, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo w odległości [...]. Główny wjazd na działkę odbywa się z ulicy [...]. Organ jest związany wskazaniem inwestora, co do określenia, z której części odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Za front działki o szerokości [...] przyjęto wspólną granicę działki objętej wnioskiem (działka nr [...]) oraz działki obejmującej ulicę [...] (działka nr [...]).
Inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącego salonu samochodowego, jego części warsztatowej. Nie jest to funkcja nowa i nie można mówić o braku kontynuacji.
Organ wskazał przy tym, że zasada kontynuacji istniejącej zabudowy nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy. Dopuszczenie różnicowanej zabudowy musi uzasadniać analiza urbanistyczna. Budynki o podobnych parametrach nie muszą znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji (działki sąsiedniej). Pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować funkcjonalnie i odnosić do wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. W tym celu właśnie wyznacza się obszar analizowany.
Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu umożliwia przeprowadzenie oceny, co do tego, czy inwestycja stanowi kontynuację zabudowy sąsiedniej. Parametry urbanistyczne zostały wyznaczone prawidłowo, a organ I instancji szczegółowo wykazał w uzasadnieniu decyzji, że planowana inwestycja spełnienia warunek dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym.
Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia zasady res iudicata i wyjaśnił, że ten sam podmiot może ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu po warunkiem, że wniosek dotyczy innej inwestycji. Ten warunek jest spełniony.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło ponadto, że ocena spełnienia warunków określonych przepisem § 12 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wykracza poza przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Powołany przepis należy do systemu prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej.
D. R. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego.
Skarżąca zażądał uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Ś. W., a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Kwestionowanym rozstrzygnięciom zarzucono:
1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak wyjaśnienia kwestii legalnego zjazdu na teren działki nr [...], kwestii legalności uzbrojenia technicznego znajdującego się na działce nr [...] oraz kwestii toczącego się wcześniej postępowania z wniosku z 2004 roku,
2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez dopuszczenie rozbudowy salonu samochodowego o część warsztatową, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym stanowiącym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie są prowadzone podobne zakłady,
3) naruszenie art. 54 pkt 2 w związku z § 12 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ustanowienie nieprzekraczalnej linii zabudowy w granicy z działką numer [...] oraz działką numer [...], podczas gdy jedynie plan miejscowy, a nie decyzja o warunkach zabudowy, może zezwalać na zabudowę w granicy z działką sąsiednią, bo na działce numer [...] oraz [...] nie ma zabudowy, do której rozbudowana część budynku miałby przylegać.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w zakresie wskaźników powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości elewacji frontowej zastosowano bez uzasadnienia odstępstwa od wartości średnich dla obszaru analizowanego.
Średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 27,2 %, a dla przedmiotowej inwestycji dopuszczono nową zabudowę o kolejne 5,9 %, a zatem razem na poziomie 42,4 % z tego tylko powodu, że nie przekracza maksymalnego wskaźnika w obszarze analizowanym. W analizie brak uzasadnienia dla zastosowanego odstępstwa, które winno być uzasadnione poszanowaniem art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewystarczający jest argument odnoszący się do wskaźnika zabudowy na działce sąsiedniej numer [...], skoro znajdują się tam obiekty składające na ten sam kompleks należący do wnioskodawcy i pobudowany w przeszłości w sposób naruszający znacznie stopień intensywności zabudowy.
Wskaźnik szerokości elewacji ustalono na poziomie 13,34m z 20 % tolerancją tego parametru (10,67m do 16m), gdy średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 9,7m. Wskaźnik ustalono tylko dlatego, że nie przekracza maksymalnego wskaźnika w obszarze analizowanym. Odstępstwo nie znajduje uzasadnienia w treści art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej pominięto, że powinna być ona ustalona, jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zaś dopiero występowanie uskoku pozwala na przyjęcie średniej wielkości występującej w obszarze analizowanym. W analizie brak uzasadnienia dla odstąpienia od wskazanej zasady. Chociaż dopuszcza się ustalenie tego wskaźnika w innej wysokości niż stanowiąca przedłużenie krawędź elewacji istniejącej, czy też średnia wysokość, to w analizie musi pojawić się argument przemawiający za tym, że odstępstwo nie zburzy ładu architektonicznego i przestrzennego. Dopuszczony wysokości krawędzi elewacji na poziomie 4,8m, chociaż średni wskaźnik wynosi 4,3m i nie zbadano, dlaczego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie należało wyznaczyć jako przedłużenie istniejącej zabudowy.
Brak przekonującego wyjaśnienia dlaczego za front działki uznano granicę z ulicą Sucharskiego, skoro działka ma wjazd, co najmniej od dwóch stron z ulicy [...] oraz z ulicy [...].
W ocenie skarżącej organy nie zwróciły uwagi na kwestię wcześniej prowadzonego postępowania, a zakończonego decyzją z dnia 3 marca 2005 roku i wyciągnęły błędne wnioski z porównania treści wniosku z 2004 roku z wnioskiem z 2018 roku oraz nie dostrzegły, że planowany obiekt jest identyczny z tym jaki inwestor planował zrealizować w 2004 roku. W konsekwencji rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, w której zachodzi res iudicata.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137).
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 powołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Skarga okazała się nieuzasadniona.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm. - dalej w skrócie "u.p.z.p.").
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy, co następuje na wniosek inwestora (art. 64 w związku z art. 52 ust. 1 u.p.z.p.).
Dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji w zakresie ustalonych warunków zabudowy należy poprzedzić odniesieniem się do zarzut, że sprawa zainicjowana wnioskiem B. S. z dnia [...] czerwca 2018 roku jest tożsama, w znaczeniu prawnym, ze sprawą załatwioną przez Burmistrza Miasta Ś. W. decyzją z dnia [...] marca 2005 roku o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Stan administracyjnej "powagi rzeczy osądzonej" (res iudicata) wykluczałby merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie ww. wniosku.
Postępowanie w kontrolowanej sprawie toczyło się między tymi samymi podmiotami w zasadniczo niezmienionym stanie prawnym. Spór ogniskuje się wokół tego, czy w tym przypadku sprawa dotyczy tego samego przedmiotu w niezmienionym stanie faktycznym.
W toku postępowania administracyjnego skarżąca domagała się (pismo opatrzone datą [...] lipca 2018 roku) wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla "rozbudowy części warsztatowej salonu samochodowego" wskazując, że dla przedmiotowej działki inwestor występował już o wydanie warunków zabudowy, a decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy została zaaprobowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny. Powody dla odmowy ustalenia warunków zabudowy pozostają aktualne.
Organy rozstrzygające kontrolowaną sprawę nie dopatrzyły się tożsamości prowadzonej sprawy ze sprawą załatwioną decyzją z dnia 3 marca 2005 roku z uwagi na odrębności dotyczące przedmiotu sprawy. Nie kwestionując, że sprawy dotyczyły tego samego przedmiotu, rozumianego jako ustalenie warunków zabudowy, organy uznały jednak, że aktualnie wnioskodawca powołał nowe okoliczności, parametry projektowanej inwestycji, które nie były przedmiotem analizy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Sprawy różnią się treścią zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja wydana w 2005 roku dotyczyła "budowy jednokondygnacyjnego budynku magazynowego dobudowanego do istniejącego budynku handlowo-usługowego". Natomiast zaskarżona decyzja dotyczy "rozbudowy części warsztatowej salonu samochodowego o pomieszczenia warsztatowe".
O prawnej tożsamości sprawy mówi się wtedy, gdy spełnione są łącznie cztery przesłanki: (1) występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona (2) tego samego przedmiotu i (3) tego samego stanu prawnego (4) w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy, w stosunku do postępowaniu zakończonego decyzja ostateczną (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, art. 156 Nb 63; wyrok NSA z 07.02.2019 r., I OSK 1094/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Dopiero stwierdzenie, że wszystkie te elementy indywidualizujące stosunek prawny występują jednocześnie, pozwala traktować porównywane sytuacje (sprawy) jako identyczne, pozostające ze sobą w relacji uzasadniającej zarzut rei iudicatae (por. T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Warszawa 1978, s. 125).
Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska skarżonych organów. Argumenty podnoszone przez skarżącą nie dowodzą, że kontrolowane decyzje zostały wydane w niezmienionym stanie faktycznym sprawy w stosunku do postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2005 roku (nr [...]).
Sprawy będą tożsame wówczas, gdy także stan faktyczny, który był podstawą rozstrzygnięcia o ich meritum, będzie taki sam. Innymi słowy, chodzi o taki stan faktyczny, od którego zależy treść rozstrzygnięcia sprawy ujętego w decyzji administracyjnej; okoliczności faktyczne, które były podstawą do stwierdzenia konkretyzowanych w decyzji uprawnień i obowiązków (por. R.A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, s. 162-163, i tam przywołane dalsze wypowiedzi doktryny oraz judykatury).
Burmistrz Miasta Ś. W. w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, że porównywane sprawy różniły się w zakresie funkcji planowanej inwestycji, powierzchni zabudowy, wysokości zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Sąd nie ujawnił podstaw do zakwestionowania tej oceny. Przekonanie skarżącej, że powody odmowy wydania warunków zabudowy wskazane w decyzji z dnia [...] marca 2005 roku pozostają aktualne także w kontrolowanej sprawie nie stanowi o wydaniu decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. - dalej w skrócie K.p.a.).
Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w kontrolowanej sprawie, zgodnie z wymogiem określonym art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządził urbanista inż. J. K.. Do projektu decyzji załączone zostały kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z załącznikiem graficznym, wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z załącznikiem graficznym.
Zgodnie z żądaniem wnioskodawcy (zgłoszone w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 roku) do projektu decyzji wprowadzone zostały zmiany dotyczące szerokości elewacji frontowej.
Brak jest podstaw do formułowania zarzutów o błędnym wyznaczeniu obszaru analizowanego.
Zgodnie z treścią § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań nie tylko dla nowej zabudowy, ale także nowego zagospodarowania terenu.
Obszar analizowany, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (§ 3 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia).
Granice obszaru analizowanego określa się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 powołanego powyżej rozporządzenia).
Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 powołanego powyżej rozporządzenia).
Organy prawidłowo przyjęły, że frontem działki budowlanej jest ta cześć działki, która przylega do ul. [...] (działka nr ewid. [...]). Inwestor w piśmie z dnia [...] lutego 2020 roku określił, że główny wjazd na działkę [...] obywa się właśnie z ul. [...]. Zgodne z prawem jest stanowisko, że o zakwalifikowaniu danej części działki jako jej frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej (wyrok NSA z 3.10.2019 r., II OSK 2730/17, LEX nr 2865961).
Z opisem obowiązków organów w zakresie kontroli prawidłowości analizy urbanistycznej skarżąca nie powiązała żadnych konkretnych wad tej analizy.
Z kolei Sąd nie ujawnił, aby sporządzona na potrzeby skarżonej decyzji analiza urbanistyczna posiadała wady o charakterze dyskwalifikującym ją jako podstawę dla oceny wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Analiza urbanistyczna zawiera część tekstową i graficzną. Wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji organu I instancji. Załączniki graficzne zostały sporządzone na kopiach mapy zasadniczej w skali 1:1000. Na załączniku graficznym wyznaczono obszar analizowany, oznaczono działki pobrane do analizy oraz oznaczono powiązanie części graficznej z opisową poprzez numerację działek/obiektów na mapie oraz pozycji w tabeli części opisowej.
Podnosząc zarzuty naruszenia art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. skarżąca ani w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ani w skardze, nie wskazała na czym miałaby polegać "nierzetelność" analizy urbanistycznej.
Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.
W doktrynie wskazuje się, że wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych, poszerzających wymogi Kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie do procedury wydawania decyzji (J. Jaworski [w:] K. Buczyński, J. Dziedzic-Bukowska, P. Sosnowski, J. Jaworski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014, art. 60).
Analiza, jakkolwiek stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na wymagania określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego (wyrok NSA z 21.01.2021 r., II OSK 2152/20, LEX nr 3166477).
Sąd wskazuje zatem, że obowiązek powierzenia podmiotowi posiadającemu odpowiednie uprawnienia czynności w zakresie przygotowania projektu decyzji ma i te konsekwencje, że w aktach sprawy administracyjnej nie dokumentuje się czynności podejmowanych przez tę osobę/biegłego, a dotyczących sporządzenia analizy urbanistycznej w zakresie sposobu i metody pomiarów geodezyjnych.
Strona postępowania administracyjnego ma prawo zapoznać się z wynikami analizy i może je kwestionować.
W toku kontrolowanego postępowania administracyjnego skarżąca na żadnym jego etapie i w żadnym zakresie nie kwestionował ujawnionych w analizie danych dotyczących parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowany. Ze skargą nie zostały złożone żadne dokumenty podważające prawdziwość ustaleń przyjętych w analizie dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.
Ani skarga, ani odwołanie, nie konkretyzują zarzutu "braku wykonania analizy stanu faktycznego nieruchomości".
Okolicznością niekwestionowaną przez organy jest to, że na działce numer [...] znajdują się obiekty składające się na ten sam kompleks należący także między innymi do wnioskodawcy. Bezsporne jest jednak, że wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla "rozbudowy części warsztatowej salonu samochodowego" została objęta jedynie działka nr [...]. Wskazane działki rozdziela droga gminna, ul. [...] (działka nr ewidencyjny [...]). Obszar analizowany organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Działka numer [...] znajduje się w obszarze analizowanym. Zatem uwzględnienie jej zagospodarowania przy określaniu parametrów odniesienia dla warunków zabudowy planowanej inwestycji nie narusza prawa. W ten sposób w obszarze analizowanym potwierdzenie znajduje także funkcja zagospodarowania terenu zgodna z planowaną inwestycją. Skarżąca nie wykazała, aby zagospodarowanie działki numer [...] zostało zrealizowane z naruszeniem prawa.
Z uwagi na powyższe Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania parametrów odniesienia określonych w analizie urbanistycznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla terenu oraz inwestycji wskazanych we wniosku.
Nie budzi wątpliwości, że w zakresie parametrów dotyczących powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości elewacji frontowej organy wyposażone zostały w kompetencję do ustalenia tych warunków zabudowy w sposób odbiegający od średniej z obszaru analizowanego. Taka kompetencja jednoznacznie wynika z art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W skardze powtórzone zostały zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta Ś. W.. Analiza i porównanie treści wskazanych dokumentów prowadzi do wniosku, że zarzuty skierowane przeciwko analizie urbanistycznej w rzeczywistość dotyczą sposobu w jaki skarżone organy skorzystały z kompetencji do ustalenia warunków zabudowy w drodze odstępstwa od średniego wskaźnika z obszaru analizowanego w zakresie powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji frontowej.
W ocenie skarżącej ustalenie warunków zabudowy na zasadzie odstępstwa zostało zrealizowane z naruszeniem art. 6 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Uzasadnienie kwestionowanych decyzji zawiera argumentację wskazującą podstawy dla aktualizacji kompetencji ustalenia warunków zabudowy w drodze odstępstwa ze wskazaniem, że skorzystanie z tej kompetencji nie prowadzi do zaburzenia ładu urbanistyczno-architektonicznego.
Ani w treści skargi, ani w treści odwołania, nie zostało podane w jaki sposób zastosowanie odstępstw od wartości średnich prowadzi do zaburzenia ładu urbanistyczno-architektonicznego. Natomiast w ocenie organów przyjęte odstępstwa nie naruszają ładu urbanistyczno-architektonicznego, a odstępstwo w zakresie wysokości elewacji frontowej prowadzi do zachowania tego ładu. Uzasadnienie kwestionowanych decyzji wprost odnosi się do analizy urbanistycznej i jej wyników.
Z powyższych względów za skarżonymi organami powtórzyć należy, że średnia wartość wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi 27,2% (wartość najwyższa - 74,1%, wartość najniższa - 2,2%). Po realizacji inwestycji wskaźnik zabudowy dla objętej wnioskiem działki przyjmie wartość 42,4% i jest on niezgodny ze średnim wskaźnikiem dla obszaru analizowanego. Działka sąsiednia nr ewide[...] zabudowana jest budynkiem usługowo-handlowym o formie i funkcji zbieżnej do zabudowy istniejącej na działce objętej wnioskiem. Wskaźnik zabudowy dla tej działki wynosi 60,1%. Nieruchomość granicząca z działką objętą wnioskiem (własność skarżącej) składa się z działek nr [...] oraz nr [...], a wskaźnik zabudowy tej nieruchomości wynosi 74,1% i jest to najwyższa wartość tego parametru w obszarze analizowanym. Ustalenie wskaźnika zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, jako wartości maksymalnej "do 5,9%" w stosunku do powierzchni działki wynika z tego, że zabudowa o powierzchni mniejszej nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w okolicy.
Średnia wysokość górnych elewacji frontowych objętych analizą budynków wynosi 4,3m. W ocenie Kolegium możliwe jest ustalenie tego parametru dla planowanej inwestycji w wielkości przekraczającej średnią wartość o 0,5m. Wysokość elewacji frontowej nie będzie przekraczać wysokości istniejącej zabudowy na działce objętej wnioskiem i nie tworzy dominanty. Projektowana inwestycja będzie nieznacznie niższa od istniejącej, jednak będzie nawiązywać do całości bryły istniejącego budynku. Większość elewacji na działkach sąsiednich jest wyższa. Jednak w ocenie organu wyznaczenie wysokości elewacji frontowej, jako przedłużenia tego parametru z działek sąsiednich naruszy ład przestrzenny. W analizie urbanistycznej stwierdzono, że przekroczenie wartości średnich jest marginalne. Planowane zamierzenie inwestycyjne ma zostać zrealizowane z tyłu istniejącego budynku, a więc realizacja budynku niższego nie będzie zauważalna w przestrzeni.
Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zawiera szczegółowej argumentacji odnoszącej się do zarzutu odwołania w zakresie ustalonego parametru szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji.
Jednak analiza akt administracyjnych dokonana przez Sąd, w tym także argumentacja skargi, nie prowadzą do przekonania, że to uchybienie procesowe, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz analizy urbanistycznej wynika bowiem, że dla planowanej inwestycji przyjęto wskaźnik szerokości elewacji frontowej na poziomie 13,34m z 20 % tolerancją tego parametru. Średni wskaźnik w obszarze analizowanym to 9,7m. Ustalony parametr nie przekracza maksymalnego wskaźnika w obszarze analizowanym, który wynosi 40m (budynek na działce nr ewidencyjny [...]).
Analiza akt administracyjnych dowodzi zatem, że ustalenie dotyczące szerokości elewacji frontowej planowej zabudowy nie zostało przyjęte bez analizy urbanistycznej lub z pominięciem jej wyników. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 13.12.2019 r., II OSK 336/18, LEX nr 2778085), że do ustalenia parametrów planowanej inwestycji nie zawsze wystarczające jest odniesienie się do wartości maksymalnych występujących w obszarze analizowanym. Sąd doszedł jednak do przekonania, iż w kontrolowanej sprawie odwołanie się jedynie do wartości maksymalnych należy kwalifikować, jako nieistotne dla wyniku sprawy naruszenie prawa procesowego. O wydaniu decyzji bez poszanowania dla ładu przestrzennego nie dowodzi ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej na poziomie 13,34m z 20 % tolerancją tego parametru dla rozbudowy części warsztatowej salonu samochodowego, która ma zostać zrealizowana w tyle działki objętej wnioskiem i będzie osłonięta już istniejąca na tej działce zabudową.
W zakresie warunków dotyczących wymagań ochrony interesów osób trzecich w kwestionowanych decyzjach zgodnie z prawem ustalono, że projektowane obiekty budowlane powinny spełniać wymogi określone w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane oraz wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, określa ona jedynie dopuszczalną zabudowę na danym terenie i jej podstawowe wymogi (wyrok WSA w Bydgoszczy z 8.01.2015 r., II SA/Bd 1245/14, LEX nr 1623256).
Skarżony organ trafnie uznał, że ocena spełnienia warunków określonych przepisem § 12 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wykracza poza przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (wyrok NSA z 8.07.2008 r., II OSK 779/07, LEX nr 447869).
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.