IV SA/PO 644/25

IV SA/Po 644/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2025 r. sprawy ze skargi W. P. na uchwałę Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 24 kwietnia 2025 r. nr XV/133/25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Trzcianki w rejonie ulic: Gorzowskiej i Wincentego Witosa 1. stwierdza nieważność Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren ZI5 na działce nr 69/12; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Trzcianka na rzecz skarżącego W. P. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W. P. (dalej jako: skarżący) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XV/133/25 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 24 kwietnia 2025 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Trzcianki w rejonie ulic: Gorzowskiej i Wincentego Witosa (dalej "uchwała"), zaskarżając ją w części, tj. załącznika nr 1 do uchwały Rysunek Planu i jego ustaleń w zakresie obejmującym obszar według oznaczeń planu MNU1, MNU2, MNU4, ZI5, ZI6, tj. niezgodności frontów działek z częścią opisową uchwały, niezgodności wielkości działek po podziale na poszczególne przeznaczenia z częścią opisową uchwały, ograniczenia w sposobie dotychczasowego użytkowania nieruchomości poprzez wprowadzenie terenu ZI5, narzucenia lokalizacji budynków mieszkalnych w MNU1 i MNU2 w strefie pasa technologicznego istniejących linii elektroenergetycznych.
Skarżący argumentował, że uchwała, naruszając prawo w sposobie korzystania i zagospodarowania nieruchomości jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną. Skarżący podniósł poniższe zarzuty:
1) w zakresie działki 69/3 obręb 0001 Trzcianka: niezgodność załącznika nr 1 do uchwały (rysunek planu) z częścią opisową § 9 ust. 3 pkt 3 uchwały - minimalne powierzchnie działek 700 m2. Zdaniem skarżącego podział działki nr 69/3 zgodnie z rysunkiem planu nie będzie możliwy ze względu na powierzchnię działki w części oznaczenia MNU4 na mniejszą niż 700 m2 (według rysunku planu działka ma mieć powierzchnię ok. 615 m2). Brak możliwości podziału działki uniemożliwi jej zagospodarowanie zgodnie z przeznaczeniem i ograniczy prawo do korzystania z nieruchomości zgodnie z planem,
2) w zakresie części działki 69/12 i ustaleń MNU2: niezgodność załącznika nr 1 do uchwały do części opisowej § 9 ust. 3 pkt 1 uchwały - minimalna szerokość frontu działki 22 metry określona postulowaną zasadą podziału na działki budowlane (oznaczenia informacyjne - linia przerywana). W ocenie skarżącego część działki w południowo-zachodnim położeniu nie spełnia ww. wymagań tj. 22 metrów w zakresie szerokości frontu,
3) zlokalizowanie części MNU1 i MNU2 w pasie technologicznym istniejących linii elektroenergetycznych SN. Pas technologiczny to teren konieczny dla prawidłowej obsługi linii elektroenergetycznej i jej urządzeń, zapewniający np. przedsiębiorstwu energetycznemu możliwość dokonywania napraw w przypadku awarii. Zdaniem skarżącego nie będzie możliwości lokalizowania trwałej zabudowy w zasięgu pasa. Powyższe skutkować będzie brakiem możliwości zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem i ograniczeniem prawa skarżącego w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z planem.
4) wprowadzenie ZI5 wzdłuż WS2 uniemożliwi dotychczasowe wykorzystanie terenu do uprawy roślin sadowniczych. W ocenie skarżącego pozostawienie pasa szerokości 8 metrów na długości 125 metrów całkowicie uniemożliwi uprawę roślin sadowniczych. Skarżący podniósł, że takie rozwiązanie poza brakiem możliwości realizacji produkcji sadowniczej będzie skutkować dla niego jedynie koniecznością utrzymania urządzenia wodnego co wynika z przepisów odrębnych.
Skarżący wyjaśnił, że ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały w części wskazanej powyżej bowiem jest właścicielem nieruchomości objętej ustaleniami planu.
Rada Miejska Trzcianki w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.
Organ wyjaśnił, że skarżący wskazuje na niezgodność załącznika graficznego z treścią uchwały w zakresie m.in.: niezgodności frontów działek z częścią opisową uchwały, niezgodności wielkości działek po podziale na poszczególne przeznaczenia z częścią opisową uchwały, ograniczenia w sposobie dotychczasowego użytkowania nieruchomości oraz narzucenia lokalizacji budynków mieszkalnych w strefie pasa technologicznego.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że:
1) w § 9 ust. 3 uchwały określono zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości mające odniesienie do działek podlegających procedurze scalania i podziału. Określone tamże warunki nie mają zatem zastosowania przy podziale następującym w trybie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej jako: u.g.n.). Działka 69/3 nie wymaga przeprowadzenia procedury scalania i podziału, a więc wymóg minimalnej powierzchni działki określony na 700 m2 przy standardowym podziale nie będzie miał zastosowania;
2) w § 9 ust 3 uchwały określono zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości mające odniesienie do działek podlegających procedurze scalania i podziału. Określone tamże warunki nie mają zatem zastosowania przy podziale następującym w trybie art. 93 u.g.n. Działka 69/12 nie wymaga przeprowadzenia procedury scalania i podziału, a więc wymóg minimalnej szerokości działki określony na 22 metry przy zwykłym podziale nie będzie miał zastosowania. Dodatkowo zgodnie z zapisami § 3 ust. 2 uchwały zastosowane na rysunku planu oznaczenia graficzne są informacyjne;
3) zgodnie z § 10 ust. 2 uchwały na rysunku planu oznaczono pasy technologiczne istniejących linii elektroenergetycznych średniego napięcia (SN) o szerokości 6 metrów w obrębie których ustala się zakaz lokalizacji budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz nasadzeń zieleni wysokiej, z zachowaniem przepisów odrębnych. Ograniczenie wskazane w uchwale wynika z wniosku gestora sieci i potwierdzone było w opinii do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapis ten jest - zdaniem organu - właściwy i ma oparcie w stosowanych masowo w planach miejscowych zapisach, które nie są kwestionowane przez sądy czy organy nadzorcze. Ponadto zgodnie z § 28 pkt 10 uchwały dopuszcza się skablowanie linii. W sytuacji kiedy dana linia zostanie skablowana ograniczenie wskazane w planie przestaje obowiązywać. W ocenie organu błędem byłoby niewskazywanie w uchwale zapisów dotyczących tego typu ograniczeń w zabudowie terenu;
4) zgodnie z art. 35 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej jako: u.p.z.p) "tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem". Organ uzasadnił, że dotychczasowe wykorzystanie przedmiotowego terenu będzie możliwe do czasu realizacji przeznaczenia zgodnie z uchwałą.
W przekonaniu organu zapisy przedmiotowej uchwały są spójne z załącznikiem graficznym do uchwały, w szczególności linie podziału wskazane na rysunku planu nie są obligatoryjne, lecz są wskazane jako postulowane. Zapisy uchwały tworzą ramy dla realizacji inwestycji, jednakże to właściciel nieruchomości ostatecznie wnioskuje o podział nieruchomości. Zaznaczono, że wszelkie ustalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikały m.in. z analizy opracowania ekofizjograficznego i uwarunkowań urbanistycznych. Organ podkreślił, że zaskarżona uchwała uwzględnia wymogi określone w art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p., o czym mowa również w uzasadnieniu do niniejszej uchwały. Uwzględnienie wskazanych wymagań miało również wpływ na ostateczne ustalenie przeznaczenia terenu stanowiącego własność skarżącego i zostało zrealizowane - zdaniem organu -w sposób właściwy w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego.
Skarżący zarzucił uchwale, iż uniemożliwia ona mu wykorzystanie terenu w sposób dotychczasowy. W odniesieniu do tego zarzutu organ stanął na stanowisku, iż nie powinno być to przedmiotem analizy w ramach rozpatrzenia skargi, gdyż wkracza to w kompetencje sądu cywilnego (art. 37 u.p.z.p.).
Wojewoda Wielkopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 9 czerwca 2025 roku o nr. IR-III.4131.15.2025.5 orzekł nieważność uchwały w części, tj. w zakresie zapisów: § 9 ust. 3 w zakresie słów "na cele inne niż leśne", § 9 ust. 4 oraz § 28 pkt 1 w zakresie słów "i uwzględnieniem zakazu realizacji nowych zjazdów z drogi głównej KDG".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na rozprawie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
W niniejszej sprawie pod analizę Sądu poddano uchwałę nr XV/133/25 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 24 kwietnia 2025 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Trzcianki w rejonie ulic: Gorzowskiej i Wincentego Witosa. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 19.05.2025 r. pod pozycją 4331.
Wojewoda Wielkopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 9 czerwca 2025 roku o nr. IR-III.4131.15.2025.5 orzekł nieważność uchwały w części, tj. w zakresie zapisów: § 9 ust. 3 w zakresie słów "na cele inne niż leśne", § 9 ust. 4 oraz § 28 pkt 1 w zakresie słów "i uwzględnieniem zakazu realizacji nowych zjazdów z drogi głównej KDG".
Uchwałę zaskarżono w części, tj. w zakresie załącznika nr 1 do uchwały w zakresie obejmującym obszar według oznaczeń planu MNU1, MNU2, MNU4, ZI5, ZI6.
Zaskarżona Uchwała, jak każda podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego – o czym expressis verbis stanowi art. 14 ust. 8 u.p.z.p. – zaskarżalnym do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm., dalej jako u.s.g.) nie jest możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Mając na względzie treść art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne stało się zbadanie legitymacji skarżącego do wniesienia przedmiotowej skargi, a w konsekwencji wyjaśnienie, czy zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.
Podkreślić przy tym należy, że w świetle cytowanego przepisu – inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym, na gruncie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przysługuje temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem "naruszony" (por. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; por. też wyroki NSA: z 20.01.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.03.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17; dostępne w CBOSA).
Wskazać również należy, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84, wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04, a także wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14). W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyroki NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, z 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2451/11, CBOSA).
Podstawą zaskarżenia jest jednocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Poznaniu z 03.03.2023 r., IV SA/Po 776/22, LEX nr 3510063).
W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z kolei z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Nadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że niewątpliwie legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu (art. 140 k.c.). Interes osoby posiadającej taką nieruchomość znajduje bowiem ochronę w przepisach k.c. Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie służącego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo, przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 849/16, CBOSA).
Mając na uwadze powyższe skonstatować należy, że na naruszenie interesu prawnego na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się te osoby, którym do nieruchomości położonej na obszarze objętym planem przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów. Pozostałe zaś podmioty mogą mieć jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu ustaleń planu, lecz nie będzie to interes, którego ochrony można dochodzić przed sądem administracyjnym.
W przedmiotowej sprawie skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych w Trzciance, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr 217 oraz 69/3-69/13. Niewątpliwie więc skarżący, jako właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym planem, był uprawniony do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Podkreślić trzeba, że zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego determinowany jest naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem strona skarżąca wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości - jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy - to stwierdzenie nieważności planu mogłoby nastąpić tylko w odniesieniu do tej części planu, która dotyczy tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadziłoby w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różniłaby się niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (por. np. wyroki NSA: z 5.06.2014 r., sygn. II OSK 117/13, z 24.11.2016, sygn. II OSK 1565/16, z 18.06.2020 r., sygn. II OSK 334/20, dostępne w CBOSA) – wyrok WSA w Olsztynie z 23.02.2023 r., sygn. akt: II SA/Ol 381/22, CBOSA).
Na kanwie niniejszej sprawy podkreślenia również wymaga, że legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega ocenie pod kątem przepisów obowiązujących w dniu jego uchwalania. Jak już bowiem wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2010 r., II OSK 1730/09 naruszenie indywidualnego interesu prawnego przez akt z zakresu administracji publicznej, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., odnosić należy do stanu prawnego aktualnego w czasie jego uchwalania, dlatego też oceny zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy dokonywać na datę jego uchwalenia, bowiem jedynie te przepisy, które obowiązywały w dacie podjęcia uchwały determinują treść jej postanowień.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20 wskazał, że podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W konsekwencji, brak takich naruszeń będzie implikować zgodność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z prawem. W przypadku zaś uznania, że zaskarżony akt narusza przepisy obowiązującego prawa, konieczne staje się wskazanie normy prawnej będącej podstawą takich twierdzeń.
W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W świetle cytowanego przepisu nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (tak wyrok NSA z 26.06.2019r. o sygn. II OSK 1649/18, publ. LEX nr 2703320).
Z przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt lub jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast zasady sporządzania planu, wskazane w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nie zostały w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego, bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. Z. Niewiadomski [red.] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12.02.2019 r., sygn. II OSK 3575 /18, CBOSA).
W skardze nie podnoszono, a Sąd nie ujawnił z urzędu, aby zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania przez co należy rozumieć sekwencję czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd stwierdził, że okazały się one uzasadnione jedynie w części dotyczącej Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren ZI5 na działce nr 69/12.
W myśl § 4 pkt 6 uchwały dla terenów oznaczonych w planie symbolem ZI ustalono przeznaczenie na tereny zieleni izolacyjnej. Zgodnie zaś z § 19 pkt 1-5 uchwały dla terenów zieleni izolacyjnej oznaczonych na rysunku planu symbolami od ZI1 do ZI18 ustala się:
1) lokalizację:
a) zieleni urządzonej,
b) ścieżek pieszych i rowerowych,
c) zbiorników i urządzeń służących retencji wód deszczowych,
d) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;
2) zakaz lokalizacji budynków;
3) maksymalną wysokość budowli - 6,0 m;
4) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 90%.
5) obowiązek nasadzenia zieleni izolacyjno–ochronnej o składzie gatunkowym odpowiadającym miejscowym warunkom siedliskowym.
Zdaniem skarżącego wprowadzenie na działce nr 69/12 terenu zieleni izolacyjnej uniemożliwi mu dotychczasowe wykorzystanie terenu do uprawy roślin sadowniczych. W odpowiedzi na skargę organ ustosunkowując się do zarzutu skarżącego jedynie pobieżnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.z.p. dotychczasowe wykorzystanie przedmiotowego terenu będzie możliwe do czasu realizacji przeznaczenia zgodnie z uchwałą. W ocenie Sądu taka argumentacja jest dalece nieadekwatna do poziomu ograniczenia prawa własności nieruchomości. Przyczyn, dla których ustalono na działce skarżącego sporne przeznaczenie terenu nie sposób poszukiwać w uzasadnieniu do uchwały. Organ nie uzasadnił potrzeby wprowadzenia na działce nr 69/12 terenu o symbolu ZI5, ani też nie wyjaśnił, dlaczego - w jego ocenie - obszar ten winien przyjąć określoną powierzchnię. Nie wskazano czym uzasadniony jest zakaz lokalizacji budynków, jak również co stało za ustaleniem maksymalnej wysokości budowli na poziomie 6,0 metrów. Powyższe powoduje, że tylko organowi znany jest cel, dla którego zdecydował się na przeznaczenie części działki nr 69/12 na teren zieleni izolacyjnej.
Nie ulega wątpliwości, że gmina w ramach wykonywania władztwa planistycznego uprawniona jest do jednostronnego rozstrzygania o ustaleniu przeznaczenia terenów, rozmieszczeniu inwestycji celu publicznego oraz określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów, przy czym kompetencja ta nie może być realizowana w sposób dowolny. Pośród ustawowych kryteriów, które muszą być uwzględnione przy wykonywaniu władztwa planistycznego ustawa wymienia m.in. prawo własności, ochronę środowiska, konieczność ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, czy wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Największe kontrowersje w praktyce budzi zakres dopuszczalnej ingerencji prawodawcy lokalnego w prawo własności, które z jednej strony kształtowane jest ustaleniami planu miejscowego (art. 6 u.p.z.p.) z drugiej zaś podlega konstytucyjnej ochronie przed nadmiernym ograniczeniem (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej "proporcji" do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie "wyważenie" ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15).
Zmiana przeznaczenia terenu poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwa i leży w granicy zadań własnych gminy w ramach władztwa planistycznego, z tym, że nie może być dowolna i arbitralna, lecz konkretnie uzasadniona, co należy rozumieć zarówno materialnie (zasadność w obiektywnej rzeczywistości, warunkach i potrzebach społecznych, ekonomicznych czy środowiskowych wynikających z konkretnego interesu publicznego czy słusznych interesów prywatnych), jak i formalnie, tj. przy właściwym uzasadnieniu (opisaniu i udokumentowaniu potrzeby i zasadności zmiany) w trakcie procedury planistycznej (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24.07.2025 r., sygn. akt: II SA/Wr 545/24, CBOSA).
W ocenie Sądu organ dopuścił się naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z nadużyciem władztwa planistycznego, skutkującym ograniczeniem przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości, gdyż nie wskazał okoliczności uzasadniających wprowadzenie, na terenie należącym do skarżącego, terenu zieleni izolacyjnej w sytuacji, gdy obszar ten zmienia swoje dotychczasowe przeznaczenie. Organ nie podał argumentacji przemawiającej za takim rozwiązaniem, pozostawiając wyjaśnienia w sferze domysłów zarówno skarżącego, jak i Sądu.
O motywach, jakimi kierowała się właściwa rada, można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. Przyjmuje się więc, że uchwała wyrażająca zgodę powinna być należycie uzasadniona, co wynika nie tylko ze standardów demokratycznego państwa prawnego, ale również z zasady jawności działania władzy publicznej. Uzasadnienie uchwały, pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się wprawdzie w jego kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do organów państwa oznacza, że organy władzy publicznej są zobligowane do uzasadniania swoich rozstrzygnięć. Obowiązek taki stanowi jeden ze standardów demokratycznego państwa prawnego oraz jest elementem zasady jawności działania organów władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007 r., nr 2, poz. 48).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że w razie braku właściwego uzasadnienia danej uchwały, wystarczające jest przedstawienie motywów leżących u podstaw jej uchwalenia w odpowiedzi na skargę, czego jednak nie uczyniono.
W rozpoznawanej sprawie organ tego jednak nie uczynił w sposób wystarczający, gdyż powołał się jedynie na treść art. 37 i art.35 u.p.z.p. nie wskazując konkretnych przyczyn uzasadniających wprowadzenie, na terenie należącym do skarżącego, terenu zieleni izolacyjnej w sytuacji, gdy obszar ten zmienia swoje dotychczasowe przeznaczenie.
Podsumowując powyższe, Sąd stwierdził, że organ naruszył wyżej opisane wartości i to w sposób istotny, warunkujący stwierdzenie nieważności Załącznika nr 1 do uchwały w części obejmującej teren ZI5 na działce nr 69/12, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów, Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia, toteż w tej części Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).
Wskazać bowiem należy, że skarżący kwestionuje zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości określone w § 9 ust. 3 uchwały. Zgodnie z tym postanowieniem na obszarze objętym planem określa się następujące zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości:
1) minimalna szerokość frontu działki 22 m;
2) kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego od 65° do 90°;
3) minimalne powierzchnie działek 700 m2
Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 uchwały na obszarze objętym planem nie wyznacza się terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości.
Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Tak skonstruowany przez ustawodawcę obowiązkowy element planu miejscowego dotyczy przede wszystkim odrębnej instytucji prawnej scalania i podziału nieruchomości uregulowanej wart. 101-108 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej jako: u.g.n.). Kwestionowany § 9 ust. 3 uchwały odnosi się zatem wyłącznie do procedury scalenia i podziału nieruchomości, która została szczegółowo uregulowana w Dziale III, rozdział 2 u.g.n. (patrz: art. 101 i dalsze), nie zaś podziału nieruchomości, odrębnie uregulowanego w Dziale III, rozdział 1 tej ustawy. Przepisy dotyczące scaleń i podziałów nie znajdują zastosowania w przypadku procedury podziału nieruchomości, którą prowadzi się na zasadach określonych w art. 92 i dalszych u.g.n. Określone w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. kompetencje rady gminy nie stanowią podstawy do określania warunków podziału geodezyjnego nieruchomości za wyjątkiem ustalenia, w zależności od potrzeb, minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.).
W ocenie Sądu słusznie wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, że działki skarżącego nie wymagają przeprowadzenia procedury scalania i podziału, a więc wymóg minimalnej powierzchni określony na 700 m2 oraz wymóg minimalnej szerokości określony na 22 metry przy podziale nieruchomości nie będą miały zastosowania. Zarzuty skarżącego odnoszą się wprost do braku możliwości podziału nieruchomości zgodnie z planem podczas, gdy zaskarżone postanowienia uchwały traktują o zasadach i warunkach scalania i podziału nieruchomości, a więc innej instytucji prawnej. Tym samym zarzuty skarżącego okazały się nieuzasadnione.
Zgodnie z § 10 ust. 2 uchwały na rysunku planu oznaczono pasy technologiczne istniejących linii elektroenergetycznych średniego napięcia (SN) o szerokości 6,0 m, w obrębie których ustala się zakaz lokalizacji budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz nasadzeń zieleni wysokiej, z zachowaniem przepisów odrębnych.
Zdaniem skarżącego zlokalizowanie części nieruchomości oznaczonych w planie symbolami MNU1 i MNU2 w pasie technologicznym istniejących linii elektroenergetycznych SN pozbawi skarżącego możliwości lokalizowania trwałej zabudowy w zasięgu pasa, a więc uniemożliwi zagospodarowanie działki zgodnie z przeznaczeniem i ograniczy prawa skarżącego w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z planem. W ocenie Sądu jednak obecność w planie infrastruktury technicznej oznacza konieczność wyznaczenia stref ochronnych i pasów technologicznych w granicach, w których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.
Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1152/16 w sytuacji, gdy linie elektroenergetyczne już istnieją, to przy sporządzaniu planu miejscowego, ich przebieg powinien być precyzyjnie wskazany na rysunku planu, zaś ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jakie wynikają w związku z tą infrastrukturą, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym, co wynika wprost z wymogu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Umiejscowienie sieci uzbrojenia terenu powoduje to, że należy wyznaczyć także pasy technologiczne (strefy ochronne), w granicach których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu.
Wskazać ponadto należy, że stosowanie zaś do § 28 pkt 11 uchwały na obszarze objętym planem ustala się następujące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej: dla istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych i telekomunikacyjnych dopuszczenie ich skablowania lub przełożenia, zgodnie z przepisami odrębnymi.
Przy założeniu jednak, że przedmiotowa linia może nigdy nie być przebudowana z nadziemnej w podziemną, pojawiał się po stronie organu planistycznego obowiązek określenia stref ochronnych od tej linii, związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem na czas istnienia tej linii jako napowietrznej. Rzeczą oczywistą jest, że w przypadku przełożenia jej pod ziemię odpadną podstawy do istnienia stref ochronnych określonych w planie miejscowym, ale dopóki to się nie stanie, strefy takie są wymagane.
Istotne jest, że biorąc pod uwagę istnienie napowietrznej linii elektroenergetycznej średniego napięcia wyposażonej w infrastrukturę o dużych gabarytach szerokość pasa technologicznego ustalona na szerokość 6 m nie jest nadmiarowa i nieproporcjonalna.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie można więc twierdzić, że postanowienia § 10 ust. 2 uchwały nadmiernie ograniczają uprawnienia związane z zagospodarowaniem nieruchomości skarżącego gdyż nie taki jest ich cel. Celem jest tu zapewnienie ładu przestrzennego, a nie ograniczanie praw podmiotowych osób, będących właścicielami działek objętych planem, w tym skarżącego.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 300 zł złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3 sentencji wyroku).