IV SA/Po 643/22

IV SA/Po 643/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 506
art. 35, art. 40, art. 91, art 94
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Śremie na uchwałę Rady Miejskiej w Książu Wielkopolskim z dnia 25 listopada 2019 r. nr XIV/94/2019 w sprawie Statutu sołectw Gminy Książ Wielkopolski oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Książu Wielkopolskim (zwana dalej "Radą") podjęła w dniu 25 listopada 2022 r. uchwałę nr XIV/94/2019 w sprawie Statutów Sołectw Gminy Książ Wielkopolski.
Pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Śremie (zwany dalej "skarżącym") wniósł na ww. uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając stwierdzenia nieważności uchwały w całości.
Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez niepoddanie projektów statutów sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa uchwała istotnie narusza art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie projektów statutów sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji, tj. uchwały nr XXII1/164/04 Radu Miejskiej w Książu Wlkp. z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Książ Wlkp. W ocenie Prokuratora przeprowadzone konsultacje społeczne, ograniczające się jedynie do umożliwienia mieszańcom zgłaszania opinii do projektów uchwały na stosownym formularzu, ogłoszone zarządzeniem nr 214/2019 Burmistrza Książ Wlkp. z dnia 14 listopada 2019 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji projektów statutów sołectw nie spełnia warunków przeprowadzenia konsultacji społecznych.
W odpowiedzi na skargę, Rada wskazała, że brak jest podstaw do uznania skargi za uzasadnioną.
Zasady oraz tryb przeprowadzania konsultacji społecznych w Gminie Książ Wlkp. reguluje jako akt prawa miejscowego uchwała nr XXI11/164/04 Rady Miejskiej w Książu Wlkp. z dnia 30 grudnia 2004r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Książ Wlkp. ( Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004r., Nr 208, poz. 5214 ). Zgodnie z § 3 ww. uchwały konsultacje przeprowadza się na zebraniach z mieszkańcami gminy, chyba, że organ gminy zarządzający konsultacje postanowi inaczej. Wykonując powyższą delegację Burmistrz Książa Wlkp. Zarządzeniem nr 214/2019 z dnia 14 listopada 2019r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji projektów statutów sołectw, postanowił o przeprowadzeniu konsultacji w formie pisemnych ankiet. Powyższe zarządzenie zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Książu Wlkp. dnia 15 grudnia 2019r. Ogłoszenie zawierało również projekty statutów sołectw.
Organ wskazał, że w takim stanie rzeczy całkowicie błędny jest zarzut skarżącego, że projekty statutów sołectw nie zostały poddane społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji, to jest w uchwale nr XXIII/164/04 Rady Miejskiej w Książu Wlkp. z dnia 30 grudnia 2004r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Książ Wlkp. ( Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004r., Nr 208, poz. 5214 ).
Jak wyżej wskazano zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami zostały określone, ww. uchwałą, a same konsultacje zostały przeprowadzone zgodnie z treścią § 3 tejże uchwały. Nie można zatem twierdzić, że projektów statutów nie poddano konsultacjom społecznym w sposób który określała uchwała Rady. Ponadto projekty statutów sołectw były konsultowane z mieszkańcami sołectw na Zebraniach Wiejskich poszczególnych sołectw. Na tych zebraniach omówiono projekty statutów i umożliwiono mieszkańcom wyrażenie opinii i uwag na ich temat, co jednoznacznie wynika z protokołów zebrań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, j.t.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 3 października 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).
Przedmiotem skargi jest uchwała, która niewątpliwie z uwagi na swój generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że jest ona skierowana między innymi do wszystkich mieszkańców sołectwa stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g."), na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała - bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny - jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem - niezależnie od czasu jaki upłynął od daty jej uchwalenia.
Z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
W niniejszej sprawie skargą Prokurator objął uchwałę Rady Miejskiej w Książu Wielkopolskim (zwana dalej "Radą") z 25 listopada 2022 r., nr XIV/94/2019 w sprawie Statutów Sołectw Gminy Książ Wielkopolski. Statuty te stanowią załączniki do uchwały od nr 1 do nr 21. Kwestionowane skargą Statuty są tożsamej treści (za wyjątkiem nazw sołectw).
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:
1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (ust. 3).
W części ogólnej rozważań wskazać trzeba, że zgodnie z art. 5a ust. 1 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne. Przykładem konsultacji obligatoryjnych są właśnie te nad projektem statutu, przeprowadzane z mieszkańcami konkretnego sołectwa - co wynika expresis verbis z art. 35 ust. 1 u.s.g.
Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).
Należy wskazać, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Konsultacje społeczne są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu działań publicznych, umożliwiających mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji, rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje.
Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Rada Miejska w Książu Wlkp. podjęła w dniu 30.12.2004 r. uchwałę nr XXIII/163/04 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Książ Wlkp. W § 3 uchwały wskazano, że konsultacje przeprowadza się na zebraniach z mieszkańcami gminy, chyba, że organ gminy zarządzający konsultacje postanowi inaczej.
Rolą Sądu jest ocena, czy konsultacje przeprowadzono zgodnie z postanowieniami ww. uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Należy podkreślić, że § 3 uchwały przewiduje dwie możliwości przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Książ Wlkp. Pierwsza możliwość wskazuje na przeprowadzenie konsultacji na zebraniach z mieszkańcami gminy, natomiast druga forma konsultacji została pozostawiona decyzji organu gminy zarządzającego konsultacje, czyli Burmistrza Książa Wlkp.
Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Książa Wlkp. skorzystał z kompetencji przewidzianej w § 3 ww. uchwały i zarządzeniem nr 214/2019 z 14.11.2019 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji projektów statutów sołectw postanowił o przeprowadzeniu konsultacji w formie pisemnych ankiet.
Ogłoszenie o konsultacjach zamieszczono w biuletynie informacji publicznej na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Książu Wielkopolskim w dniu 15.11.2019r. W aktach sprawy brak jest wyników tych konsultacji w formie ankiet.
Mimo prawidłowego postępowania w zakresie publikacji ww. zarządzenia i ogłoszenia konsultacji, w obliczu braku wyników tych konsultacji Sąd nie może dokonać oceny, czy konsultacje w tej formie zostały rzeczywiście przeprowadzone i czy projekty statutów sołectw zostały poddane realnej dyskusji i omówieniu w ramach partycypacji społeczeństwa w tej procedurze.
Niemniej należy zwrócić uwagę, że o ile w niniejszej sprawie pojawiły się wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzenia konsultacji na skutek zarządzenia Burmistrza Książa Wlkp. z 14.11.2019 r., nr 214/2019 (poprzez ankiety), to organ ten wydał jeszcze zarządzenie nr 163/2019 z 16.09.2019 r. w sprawie zarządzenia i przeprowadzenia wyborów Sołtysów i członków Rad Sołeckich na terenie Gminy Książ Wlkp.
W § 3 zarządzenia nr 163/2019 ustalono porządek obrad Zebrania Wiejskiego, który w punkcie 7 zakłada omówienie spraw bieżących, w tym przedstawienie projektu uchwały w sprawie Statutu Sołectwa.
Natomiast w załączniku nr 1 i 2 do zarządzenia nr 163/2019 z 16.09.2019 r. ustalono harmonogram zebrań wiejskich w zakresie 21 Sołectw, na których przedstawione miały zostać projekty uchwał w sprawie statutów tych sołectw.
Z akt sprawy wynika, że odbyły się wszystkie zebrania dotyczące 21 Sołectw, na których poddano konsultacjom projekty statutów Sołectw, czego potwierdzeniem są protokoły z zebrań wiejskich przeprowadzonych w następujących sołectwach:
1) Brzóstownia w dniu 24.10.2019.;
2) Chrząstowo w dniu 5.11.2019 r.;
3) Chwałkowo Kościelne w dniu 6.11.2019 r.;
4) Gogolewo w dniu 15.10.2019 r.;
5) Jarosławki w dniu 15.10.2019 r.;
6) Kiełczynek w dniu 22.10.2019 r.;
7) Kołacin w dniu 23.10.2019 r.;
8) Konarzyce w dniu 28.10.2019 r.;
9) Konarskie w dniu 4.11.2019 r.;
10) Łężek w dniu 28.10.2019 r.;
11) Ługi w dniu 21.10.2019 r.;
12) Mchy w dniu 21.10.2019 r.;
13) Radoszkowo w dniu 6.11.2019 r.;
14) Radoszkowo Drugie w dniu 17.10.2019 r.;
15) Sebastianowo w dniu 4.11.2019 r.;
16) Sroczewo w dniu 23.10.2019 r.;
17) Świączyń w dniu 22.10.2019 r.;
18) Włościejewice w dniu 16.10.2019 r.;
19) Włościejewki w dniu 24.10.2019 r.;
20) Zaborowo w dniu 6.11.2019 r.;
21) Zakrzewice w dniu 16.10.2019 r.
Na każdym z tych zebrań poddano konsultacjom projekt uchwały w sprawie statutu sołectwa. Nie sposób więc uznać, że konsultacje nie zostały przeprowadzone.
Mimo wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia konsultacji w formie ankiet, to konsultacje przeprowadzono również się na zebraniach z mieszkańcami gminy, zgodnie z § 3 uchwały Rady Miejskiej w Książu Wlkp. z dnia 30.12.2004 r., nr XXIII/163/04 w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Książ Wlkp.( Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004r., Nr 208, poz. 5214).
W związku z przedstawionym stanem faktycznym nie ma podstaw, by twierdzić, że organ zaniechał przeprowadzenia konsultacji społecznych w przypadku przedmiotowej uchwały, co czyni skargę prokuratora bezzasadną. Tym samym Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.