IV SA/Po 641/25

IV SA/Po 641/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska
Sebastian Michalski
Wojciech Rowiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 15 ust. 2 pkt 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 317
art. 15 ust. 8
Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kobylinie z dnia 24 października 2024 r. uchwała nr VI/29/2024 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Kuklinów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części: a) § 13 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 3, b) § 14 ust. 2 pkt 1, ust. 4 pkt 1, c) tekstowej i graficznej w zakresie wszystkich ustaleń dla terenów zabudowy zagrodowej oznaczonych symbolami 3RZM, 5RZM, 6RZM, 7RZM, 8RZM i 10RZM; 2. zasądza od Gminy Kobylin na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Kobylinie w dniu 24 października 2024 r. podjęła uchwałę nr VI/29/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Kuklinów (dalej również: uchwała).
Skargę na powyższa uchwałę wniósł pismem z dnia 28 maja 2025 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej również: wojewoda lub skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący zaskarżył powyższą uchwałę w części, tj. w zakresie: § 13 ust. 1 pkt 3 i § 13 ust. 2 pkt 3, § 14 ust. 2 pkt 1 i § 14 ust. 4 pkt 1 oraz wszystkich ustaleń dla terenów zabudowy zagrodowej oznaczonych symbolami 3RZM, 5RZM, 6RZM, 7RZM, 8RZM i 10 RZM w § 5 pkt 3, w § 19, w § 33 pkt 2 części tekstowej i na rysunku planu (załączniki nr 1a i 1c do uchwały). Jednocześnie wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w powyższym zakresie – ze względu na istotne naruszenie prawa, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie została podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.; dalej: u.g.n.). Skarżący podkreślił, że podział działek przeznaczonych w planie na cele rolne i leśne regulują wyczerpująco przepisy art. 93 ust. 2a i art. 95 u.g.n. Nadmieniono, że uchwała w sprawie planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Ustalenie w uchwale parametrów działek powstałych w wyniku scalania i podziału nieruchomości w odniesieniu do gruntów przeznaczonych w planie na cele rolne w § 13 ust. 1 pkt 3 i w § 13 ust. 2 pkt 3 stanowi – zdaniem skarżącego – istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powodujące nieważność takich uregulowań.
Wojewoda wskazał ponadto, że w § 14 ust. 2 pkt 1 i § 14 ust. 4 pkt 1 uchwały, w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji, ustalono nakaz "utrzymania obecnego sposobu zagospodarowania istniejących zjazdów z drogi krajowej nr 36, stanowiącej teren drogi głównej, oznaczony na rysunku planu symbolem 1KDG" oraz zakaz "realizacji nowych włączeń do drogi krajowej nr 36, stanowiącej teren drogi głównej, oznaczony na rysunku planu symbolem 1KDG". Wprowadzenie do planu miejscowego ww. regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 u.p.z.p. Powyższe ustalenia stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu powinny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do wprowadzenia w drodze planu miejscowego zakazu budowy lub przebudowy (tu w formie nakazu utrzymania obecnego sposobu zagospodarowania) zjazdów z dróg.
Wojewoda podkreślił, że kwestie związane z lokalizacją lub przebudową zjazdów w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.; dalej: u.d.p.), w tym w szczególności w art. 29 tejże ustawy. Skoro zatem kwestie kompetencji i formy działania w zakresie budowy i przebudowy zjazdów zostały uregulowane w akcie rangi ustawowej, to niedopuszczalne jest regulowanie tej materii w sposób wtórny w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Kolejno podniesiono, że pracę nad zaskarżoną uchwałą rozpoczęto w oparciu o uchwałę Nr IX/72/2019 Rady Miejskiej w Kobylinie z dnia 28 sierpnia 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie geodezyjnym Kuklinów (dalej: uchwałą intencyjna). W uzasadnieniu uchwały intencyjnej zapisano, że podjęto ją w związku z przepisami ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (obecnie: Dz.U. z 2024 r. poz. 317, dalej: ustawa o elektrowniach wiatrowych). Z przepisu przejściowego art. 15 ust. 8 tej ustawy wynika, że przed upływem 72 miesięcy od dnia jej wejścia w życie dopuszcza się uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych, a więc bez stosowania wymogu art. 4 ust. 4 w brzmieniu: "W przypadku lokalizowania lub budowy budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej (...) na podstawie planu miejscowego odległość tego budynku od elektrowni wiatrowej wynosi nie mniej niż 700 metrów". Uchwała została podjęta później niż 72 miesiące od 16 lipca 2016 r., a więc od daty wejścia w życie ustawy o elektrowniach wiatrowych. Wyznaczone w zaskarżonej uchwale tereny 6RZM, 7RZM, 10RZM oraz częściowo 3RZM, 5RZM i 8RZM znajdują się w strefie odległości 700 m od istniejącej turbiny wiatrowej.
Wojewoda wskazał, że w § 19 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały na terenach zabudowy zagrodowej oznaczonych symbolami 1-10RZM dopuszczono lokalizację budynków mieszkalnych. Ponadto w zapisach § 19 uchwały dopuszczono realizację budynków mieszkalnych tylko w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej oraz ustalono wskaźniki dla takiej zabudowy. Tak więc uchwała dopuszcza realizację nowych budynków mieszkalnych na tych terenach. W związku z powyższym, usytuowanie terenów 6RZM, 7RZM, 10RZM oraz częściowo 3RZM, 5RZM i 8RZM w strefie odległości 700 m od istniejącej turbiny wiatrowej – zdaniem Wojewody – stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powodujące nieważność wszystkich ustaleń uchwały dla tych terenów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że ustalenia zawarte w § 14 ust. 2 pkt. 1 i ust. 4 pkt. 1 uchwały, wynikają z postawy Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA), który początkowo odmówił uzgodnienia miejscowego planu, a dopiero po dokonaniu zmian zgodnie z jego wymaganiami, uzyskano ww. uzgodnienia. Dalej organ nadmienił, że dla terenów zabudowy zagrodowej oznaczonych symbolami 3RZM, 5RZM, 6RZM, 7RZM, 8RZM i 10RZM, dopuszczono lokalizację budynków o funkcji mieszanej, biorąc pod uwagę możliwość budowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, remontu istniejącego budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej lub zmiany sposobu użytkowania części takiego budynku. W powyższym przypadku zgodnie z przepisami ustawy o elektrowniach wiatrowych kryterium minimalnej odległości od istniejącej turbiny wiatrowej, nie jest wymagane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr VI/29/2024 Rady Miejskiej w Kobylinie z dnia 24 października 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego Kuklinów.
Zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego. Przystępując do rozpoznania sprawy Sąd miał na względzie, że skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kobylinie wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski, działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.; dalej: u.s.g.).
Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania uchwały (co, jak podano w skardze, nastąpiło w dniu 28 listopada 2024 roku) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją do sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.
Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności w rozumieniu art. 147 § 1 P.p.s.a., należało dokonać na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Skarga okazała się uzasadniona.
Zgodnie z § 5 pkt 3 uchwały ustala się następujące przeznaczenie terenów: tereny zabudowy zagrodowej, oznaczone na rysunku planu symbolami: 1RZM, 2RZM, 3RZM, 4RZM, 5RZM, 6RZM, 7RZM, 8RZM, 9RZM, 10RZM.
Kolejno, zgodnie z § 13 uchwały obowiązują następujące ustalenia dotyczące szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości: ustala się parametr minimalnej powierzchni działek dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem literowym RZM – 800 m2 (patrz: § 13 ust. 1 pkt 3) oraz ustala się parametr minimalnej szerokości frontu działek dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem literowym RZM – 30 m (patrz: § 13 ust. 2 pkt 3).
Analiza powyższych postanowień prowadzi do wniosku, że postanowienia dotyczące procedury scalania i podziału, a także parametrów działek powstałych wyniku zastosowania tej procedury, zostały przyjęte z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, bo w oparciu o błędną wykładnię przepisów art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 101 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.
W świetle treści art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W zależności od potrzeb w planie miejscowym określa się granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.). Jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami (art. 22 u.p.z.p.). Zgodnie natomiast z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404) ustalenia dotyczące szczegółowych zasad oraz warunków scalania i podziału nieruchomości zawierają określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych:
a) szerokości frontów działek oraz ich powierzchni,
b) kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego lub linii rozgraniczających teren drogi.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87- art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 382/20, wszystkie cytowane orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kwestie dotyczące scalania i podziału nieruchomości unormowane zostały w Rozdziale II (Scalanie i podział) ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 101 ust. 2 tej ustawy przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. W świetle treści art. 101 ust. 3 u.g.n. przepisów rozdziału II (Scalanie i podział) tej ustawy nie stosuje się do nieruchomości, które zostały objęte postępowaniem scaleniowym na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie natomiast z art. 102 ust. 1 u.g.n. gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1 tej ustawy. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy.
Przyjmuje się, że przeprowadzenie scalenia i podziału nieruchomości jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy obszar nieruchomości przewidzianych do scalenia i podziału objęty jest planem miejscowym i jednocześnie nieruchomości te przeznaczone są w tym planie na inne cele niż rolne i leśne. Scaleniem i podziałem nie można zatem objąć nieruchomości o planistycznym przeznaczeniu rolnym i leśnym, ponieważ scaleniu i podziałowi takich gruntów służą procedury scalenia i wymiany gruntów określone w ustawie z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, 2023, Legalis, art. 101 u.g.n.).
Z powyższych względów przyjmować należy, że kompetencja prawodawcza określona przepisem art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie stanowi podstawy prawnej dla normowania w planie miejscowym kwestii uruchamiania procedury scalania i wymiany gruntów unormowanej przepisami ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów. Z tych samych względów, w odniesieniu do gruntów podpadających pod procedurę scalania i wymiany uregulowaną w ustawie z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów, niedopuszczalne jest przyjmowanie postanowień planistycznych, które określają minimalną lub maksymalną szerokości frontów działek oraz ich powierzchnię.
Dlatego podkreślić należy, że przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów nie zawierają podstawy prawnej dla kompetencji prawodawczej obejmującej określanie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i wymiany nieruchomości. Ustawa z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów nie określa żadnych parametrów wydzielanych gruntów. Nie deleguje też wyraźnie kompetencji prawodawczej w tym zakresie na lokalne organy planistyczne. Takiej delegacji nie zawiera art. 22 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który stanowi ogólnie, że: "Projekt scalenia lub wymiany gruntów powinien uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", a więc inaczej niż przepis art. 102 ust. 1 zd. drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zwiera ustawowego upoważnienia do określenia w planie miejscowym szczegółowych warunków scalenia i podziału nieruchomości (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 3 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 294/19).
Przyjmuje się, że obowiązek uwzględnienia w projekcie scalenia i wymiany ustaleń miejscowego planu oznacza związanie ustaleniami miejscowego planu w kształtowaniu granic działek i ich przeznaczenia w takim zakresie, w jakim miejscowy plan o nich stanowi. W kontekście scalenia szczególne znaczenie zdają się mieć ustalenia w miejscowym planie co do przebiegu i parametrów dróg występujących na obszarze scalenia, co wiąże się również z celem scalenia wyrażonym w art. 1 ust. 1 ustawy. Celem tym jest mianowicie tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (zob. wyrok WSA w Krakowie z 28 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 224/21).
Według art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Tak skonstruowany przez ustawodawcę obowiązkowy element planu miejscowego dotyczy przede wszystkim odrębnej instytucji prawnej scalania i podziału nieruchomości uregulowanej w art. 101-108 u.g.n. Użycie w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. spójnika koniunkcji "i" pomiędzy słowami "scalenie" oraz "podział" oznacza, że nie można tak skonstruowanej wypowiedzi normatywnej rozdzielać w ramach interpretacji na instytucję podziałów ewidencyjnych oraz na instytucję scaleń i podziałów nieruchomości. Nie można w ramach celowościowej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. rozszerzać kompetencji rady gminy do wprowadzania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dalej idących ograniczeń kształtujących sposób wykonywania konstytucyjnie określonego i chronionego prawa własności, aniżeli ograniczenia literalnie wynikające z tego przepisu. Stosowanie rozszerzającej wykładni powoduje bowiem przyznanie radzie gminy władczych uprawnień w zakresie ograniczania sposobu wykonywania prawa własności ponad literalną treść przepisu określającego te uprawnienia (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 8, 2023, Legalis, art. 93 u.g.n.).
Z powyższych względów Sąd doszedł do przekonania, że postanowienia § 13 ust. 1 pkt 3 i § 13 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały w istotnym stopniu naruszają prawo, wykraczając poza granice upoważnienia przewidzianego w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Jest bowiem bezsporne, że tereny zabudowy zagrodowej nie mieszczą się w kategorii obszarów przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne (art. 101 ust. 2 u.g.n.). Na marginesie wspomnieć wypada, że powyższej okoliczności nie podważał organ w odpowiedzi na skargę.
Przechodząc do kolejnych naruszeń, wskazać wpierw należy, że zgodnie z § 14 uchwały obowiązują następujące ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji: ustala się nakaz utrzymania obecnego sposobu zagospodarowania istniejących zjazdów z drogi krajowej nr 36, stanowiącej teren drogi głównej, oznaczony na rysunku planu symbolem 1KDG (patrz: § 14 ust. 2 pkt 1) oraz ustala się zakaz realizacji nowych włączeń do drogi krajowej nr 36, stanowiącej teren drogi głównej, oznaczony na rysunku planu symbolem 1KDG (patrz: § 14 ust. 4 pkt 1).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy co do zasady należy do zadań własnych gminy. Gmina posiada samodzielność w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów, czyli tzw. władztwo planistyczne. Obejmuje ono również wprowadzanie w uzasadnionych prawnie przypadkach ograniczeń, a nawet zakazów lokalizowania zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który stanowi podstawowe narzędzie realizacji tegoż władztwa, co wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w planie miejscowym. Władztwo to nie jest bowiem nieograniczone, gdyż gmina wykonuje zadania publiczne, działając na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1174/19).
Z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w tym przepisie, powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia, na które wskazuje art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Stąd też nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia rady gminy do określenia w planie miejscowym zasad komunikacyjnego powiązania terenów objętych planem z zewnętrznym systemem drogowym. Niemniej jednak, jak już wspomniano, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą modyfikować przepisów zawartych w ustawach i rozporządzeniach wykonawczych obowiązujących w czasie uchwalania miejscowego planu. Tego rodzaju modyfikacja wychodzi bowiem poza granicę przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego.
Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W ust. 4 tego artykułu określono również przesłanki, na podstawie których zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Z kolei w art. 4 pkt 8 u.d.p. zawarto definicję zjazdu. Z powyższego wynika, że ustawowo uregulowana została kwestia dopuszczalności budowy zjazdu na drogę publiczną, która jest rozstrzygana w każdym indywidualnym przypadku przez zarządcę drogi publicznej. W konsekwencji, w przepisach miejscowego planu zagospodarowania nie można zawierać zakazu budowy zjazdów, gdyż prowadziłoby to w konsekwencji do modyfikacji regulacji zawartej w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 981/21). Innymi słowy, przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierający zakaz budowy nowych zjazdów jest sprzeczny z art. 29 ust. 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3276/14). Narusza to kompetencję zarządcy drogi do wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, o których mowa w art. 29 ust. 1 u.d.p. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2097/15).
Dlatego też Sąd stwierdził, że postanowienia § 14 ust. 2 pkt 1 i § 14 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały w istotnym stopniu naruszają prawo, wykraczając poza granice upoważnienia przewidzianego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Oceny tej nie zmienia powoływany przez organ w odpowiedzi na skargę argument, że powyższe zapisy wynikają z postawy prezentowanej przez GDDKiA. Pozytywne uzgodnienie, o którym mowa w art. 17 pkt 6 lit b (tiret trzecie) u.p.z.p., z właściwym zarządcą drogi, nie może bowiem prowadzić do sankcjonowania sytuacji istotnej sprzeczności uchwały planistycznej z powszechnie obowiązującym prawem. Podkreślenia bowiem raz jeszcze wymaga, że kwestie związane z realizacją zjazdów z dróg publicznych w sposób kompleksowy ustawodawca uregulował w przepisach u.d.p., jak i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518).
Zasadny okazał się również zarzut skargi dotyczący ustaleń planu dotyczących terenów 6RZM, 7RZM, 10RZM oraz częściowo 3RZM, 5RZM i 8RZM, leżących w strefie odległości 700 m od istniejącej turbiny wiatrowej. Jak wynika z części graficznej miejscowego planu oraz informacji zawartych w odpowiedzi na skargę, przedmiotowa turbina wiatrowa zlokalizowana jest na działce ewidencyjnej nr 491/2 i jej budowa zrealizowana została na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Farma wiatrowa Kobylin", uchwalonego uchwałą nr XLII/245/10 Rady Miejskiej w Kobylinie z dnia 30 czerwca 2020 r. Jest okolicznością bezsporną, bo wynikająca z twierdzeń skargi i odpowiedzi na skargę, a mającą oparcie także w rysunku nr 1 ("wieś Kuklinów"), stanowiącego załącznik nr 1a do uchwały oraz map znajdujących się w serwisie internetowym geoportal.gov.pl, na które w skardze powoływał się Wojewoda, że tereny 6RZM, 7RZM, 10RZM oraz częściowo 3RZM, 5RZM i 8RZM znajdują się w odległości mniejszej niż 700 m od przedmiotowej turbiny wiatrowej.
Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 317, dalej "u.i.e.w."), która weszła w życie w dniu 16 lipca 2016 r. (patrz: art. 18 tej ustawy i data ogłoszenia w Dzienniku Ustaw z dnia 1 lipca 2016 r. poz. 961), wprowadziła zasadę minimalnej odległości elektrowni wiatrowej od budynku mieszkalnego, przewidując w art. 4 ust. 1, że w przypadku lokalizowania, budowy lub przebudowy elektrowni wiatrowej odległość tej elektrowni od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej jest równa lub większa od dziesięciokrotności całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej, chyba że plan miejscowy określa inną odległość, wyrażoną w metrach, jednak nie mniejszą niż 700 metrów. Natomiast w przepisie przejściowym art. 15 ust. 8 u.i.e.w. przewidziano, że w ciągu 72 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dopuszcza się uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych.
Z powyższego wynika zatem, że gmina mogła na podstawie przywołanego przepisu przejściowego na podstawie art. 15 ust. 8 u.i.e.w. ustalić tereny lokalizacji budynków mieszkalnych i budynków o funkcji mieszanej bez zachowania odległości, o których mowa w art. 4 u.i.e.w., jednakże z zachowaniem omawianego terminu 72 miesięcy, który upłynął z dniem 16 lipca 2022 r. Tymczasem przedmiotowy plan został uchwalony w dniu 24 października 2024 r., zatem już po upływie tego terminu, który jest terminem prawa materialnego. W takiej sytuacji lokalizowanie w planie miejscowym tego rodzaju zabudowy względem istniejących na terenie gminy elektrowni wiatrowych wymagało zachowania odległości, o której mowa w art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 u.i.e.w.
W odpowiedzi na skargę wskazano, że w planie miejscowym dla terenów zabudowy zagrodowej oznaczonych symbolami 3RZM, 5RZM, 6RZM, 7RZM, 8RZM i 10RZM, dopuszczono lokalizację budynków o funkcji mieszanej, biorąc pod uwagę możliwość budowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, remontu istniejącego budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej lub zmiany sposobu użytkowania części takiego budynku, a co za tym idzie zastosowanie ma art. 4 ust. 5 u.i.e.w. Twierdzenia organu stoją jednak w sprzeczności z postanowieniami zaskarżonej uchwały, która nie przewiduje możliwości odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, remontu istniejącego budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej lub zmiany sposobu użytkowania części takiego budynku, a jedynie na wspomnianych terenach zabudowy zagrodowej dopuszcza lokalizację nowych budynków, w tym mieszkalnych. Zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały na terenach zabudowy zagrodowej oznaczonych symbolami 1-10RZM dopuszczono lokalizację budynków mieszkalnych. Jednocześnie w § 19 ust. 3 uchwały wskazano, że budynki mieszkalne, o których mowa w ust. 3 pkt 1, dopuszcza się tylko i wyłącznie w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej. Natomiast w § 19 ust. 4 uchwały określono szczegółowe ustalenia dotyczące zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenów. Jedyne ustalenia, jakie przewidziano dla terenów 1-10RZM, dotyczą lokalizacji nowych budynków, a skoro tereny 3RZM, 5RZM, 6RZM, 7RZM, 8RZM i 10RZM znajdują się w całości albo w części w odległości mniejszej niż 700 metrów od elektrowni wiatrowej, to w konsekwencji należało przyjąć, że postanowienia zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie wszystkich ustaleń dla terenów zabudowy zagrodowej oznaczonych symbolami 3RZM, 5RZM, 6RZM, 7RZM, 8RZM i 10RZM w istotnym stopniu naruszają prawo. Uchwalając miejscowy plan pominięto bowiem regulacje zawarte w art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 u.i.e.w. Należy przy tym zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o zabudowie zagrodowej możemy mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze (wyroki NSA z 29 czerwca 2012 r., II OSK 609/11, z 23 lipca 2015 r., II OSK 3066/13, wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07).
Ze wszystkich omówionych dotychczas powodów, Sąd uznał konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie, zgodnym z żądaniem skargi. Uchwała ta w zaskarżonej części naruszała bowiem prawo w stopniu istotnym. Powyższe jest przy tym w pełni zgodne z żądaniem skargi, która wskazała, że wnosi o stwierdzenie nieważności wszystkich ustaleń dla terenów zabudowy zagrodowej oznaczonych symbolami 3RZM, 5RZM, 6RZM, 7RZM, 8RZM i 10RZM, wskazując przy tym, że są one zawarte w § 5 pkt 3, § 19 i w § 33 pkt 2 uchwały.
W konsekwencji, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części.
O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od Gminy Kobylin na rzecz Wojewody kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023, poz. 1935 ze zm.).