IV SA/Po 641/24

IV SA/Po 641/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Monika Świerczak
Wojciech Rowiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 471/25 - Wyrok NSA z 2025-08-05
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
W dniu 11 lipca 2023r. Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (zwaną dalej "Uchwałą", "Studium" albo "Studium z 2023r. ").
Pismem z 22 grudnia 2023 r. M. S. (dalej jako "Skarżący") zaskarżył Uchwałę w części obejmującej działki nr ewid. 19 (ark. 09, obr. Górczyn) i nr ewid. 26 (ark. 07, obr. Górczyn) stanowiące własność Skarżącego (dalej łącznie: "Nieruchomości"), w zakresie, w jakim kierunek przeznaczenia obu ww. działek został oznaczony w Studium jako "ZP", tj. tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej. Uchwale zarzucono naruszenie:
1) art. 11 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej w skrócie "u.p.z.p."), w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały w przedmiocie Studium, przez nieuzasadnioną, nieproporcjonalną i naruszającą prawo własności Skarżącego zmianę kierunku przeznaczenia Nieruchomości w Studium na tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej, która w sposób rażący narusza zasady i tryb sporządzania studium, a także prawo własności Skarżącego;
2) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez działanie niezgodne z przepisami prawa, naruszenie prawa własności Skarżącego przez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych Nieruchomości i prawa właściciela do zagospodarowania nieruchomości na własne cele, a także podejmowanie czynności nieracjonalnych z punktu widzenia organu planistycznego, a wskutek tego naruszających m.in. zasadę praworządności, podczas gdy organy winny działać w granicach ustalonych przepisami, w sposób jasny i precyzyjny
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części, tj. w zakresie, w jakim kierunek przeznaczenia Nieruchomości oznaczony jest jako tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej (ZP), a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zaznaczył, że jest właścicielem Nieruchomości, których dotyczy Uchwała. Postanowienia Studium naruszają jego prawa, bowiem z ich uwzględnieniem została podjęta uchwała nr XCI/1741/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z dnia 24 października 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "W rejonie ulic R. Dmowskiego i Góreckiej" w Poznaniu (dalej jako "Plan miejscowy" lub "Plan"), który zgodnie ze Studium przeznaczył Nieruchomości na tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej (ZP), wyłączając możliwość wykorzystania Nieruchomości przez Skarżącego na własne cele. Postanowienia Studium determinowały treść Planu. Nie ma więc wątpliwości, że doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g."), a tym samym przysługuje mu legitymacja skargowa w sprawie. Skarżący zaznaczył, że jednocześnie z niniejszą skargą złożył skargę na Plan miejscowy i dlatego pod rozwagę Sądu poddaje połączenie obu spraw do łącznego rozpoznania na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a.
W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor opisał diametralną zmianę kierunku przeznaczenia Nieruchomości, do jakiej doszło w toku procedury uchwalania Studium – z pierwotnego: pod zabudowę mieszkaniową/usługi (MW/U), na finalny: jako tereny zielone (ZP). Zdaniem Skarżącego nie wiadomo, co spowodowało taką zmianę już po wyłożeniu projektu Studium do publicznego wglądu. Z pewnością nie rozstrzygnięcie uwag przez Prezydenta Miasta Poznania, a następnie przez Radę Miasta Poznania – żadna z nich nie odnosiła się bowiem do Nieruchomości. W poprzednio obowiązującym studium (uchwała nr LXXII/1137/VI/2014 z 23 września 2014 r.; dalej jako "Studium z 2014r.") kierunek przeznaczenia Nieruchomości oznaczony był symbolem MW/U, czyli możliwa była zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna lub usługi. W konsekwencji uchwalenia Studium, dla obszaru obejmującego Nieruchomości uchwalono Plan miejscowy, który wszedł w życie z dniem 21 grudnia 2023 r., przeznaczający Nieruchomości pod tereny zieleni urządzonej (5ZP). Kierunek przeznaczenia obszaru obejmującego Nieruchomości jako tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej, determinował przeznaczenie tego obszaru pod tereny zieleni w Planie. Zaskarżona Uchwała stanowi więc pierwotną przyczynę naruszenia interesu prawnego Skarżącego. Postanowienia Studium naruszają chroniony prawem interes prawny Skarżącego, gdyż w sytuacji, gdyby kierunek przeznaczenia w projekcie Studium nie został zmieniony – z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usług na tereny zieleni – wówczas nie byłoby możliwe uchwalenie Planu miejscowego w takim brzmieniu, czyli z przeznaczeniem Nieruchomości pod zieleń. Obecnie, z uwagi na brzmienie Planu miejscowego, który został uchwalony już po zmianie studium, Skarżący nie może w żaden sposób zagospodarować Nieruchomości. Wcześniej Skarżący miał możliwość zabudować swoją nieruchomość, bowiem Studium z 2014 r. dopuszczało zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługi na tym terenie. W związku z nowo uchwalonym Studium, na podstawie którego uchwalono Plan miejscowy, Skarżący utracił możliwość jakiejkolwiek zabudowy Nieruchomości. W związku z tym, uznać należy, że jego interes prawny został naruszony zaskarżoną Uchwałą i może skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności Studium we wskazanej w petitum skargi części.
W dalszej części skargi wskazano, że zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania studium. Skoro organ uwzględnił jedynie dwie uwagi do wyłożonego projektu Studium i żadna z nich nie odnosiła się do Nieruchomości, to powstaje pytanie, jaka była podstawa i uzasadnienie wprowadzonej zmiany kierunku ich przeznaczenia, skoro wcześniej sam organ przewidział przeznaczenie obszaru obejmującego Nieruchomość pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W ocenie skarżącego taka modyfikacja projektu Studium i uchwalenie go w diametralnie odmiennym kształcie od wyłożonego projektu – w odniesieniu do Nieruchomości – i bez podstawy w formie uwzględnionej uwagi do projektu, było całkowicie nieuzasadnione i arbitralne. Ponadto, zdaniem autora skargi, wprowadzenie tak istotnej zmiany kierunku przeznaczenia Nieruchomości wymagało ponowienia procedury w koniecznym zakresie, czego nie uczyniono.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania (dalej też jako "Rada Miasta" lub "Organ") wniosła o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wskazano, że jakkolwiek istnieje możliwość, że dojdzie do ingerencji w interes prawny innych podmiotów poprzez uchwalenie przez gminę studium, to jednak nie można, w ramach sądowej kontroli ingerencji w taki interes prawny, tracić z pola widzenia charakteru studium jako wyrazu polityki przestrzennej gminy, której kształtowanie jest wyłączną kompetencją gminy. Systemowo jest wymagane, by gmina mogła kształtować samodzielnie swoją politykę przestrzenną, nawet jeśli nie zawsze będzie ona zgodna z zamierzeniami inwestycyjnymi innych podmiotów. W przedmiotowej sprawie istotą opisywanego przez Skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest określenie w zaskarżonym Studium kierunku zagospodarowania dla jego działek odmiennego od wyznaczonego w dotychczas obowiązującym Studium z 2014 r. Zdaniem Organu niedopuszczalnym jest przyjęcie założenia, że polityka przestrzenna gminy nie podlega ewolucji. Tereny, dla których w pewnym okresie przewidywano kierunek zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę (np. mieszkaniową wielorodzinną lub usługową), w kolejnych latach, pod wpływem zmieniających się w danej gminie uwarunkowań i założeń planistycznych, mogą zostać "przekwalifikowane" pod zupełnie inny kierunek zagospodarowania przestrzennego (np. zieleni urządzonej). Wskazywany przez Skarżącego, oznaczony w Studium symbolem ZP, teren stanowi ślad po dawnej trasie kolejowej tzw. "Kolei Staroberlińskiej". Przez teren ten przepływa również niewielki ciek wodny – Górczynka. Teren ten, w tym także działki Skarżącego, pozostaje od wielu lat niezabudowany i sąsiaduje z intensywną zabudową poznańskiej dzielnicy Górczyn. Na tym terenie od wielu dziesięcioleci spontanicznie rozwija się roślinność (zarówno w formie drzew, krzewów, jak i otwartych terenów trawiastych). Jednym z założeń Studium jest tzw. "Miasto zielono-błękitnej sieci", które stanowi odpowiedź polityki przestrzennej Poznania na wyzwania polityki adaptacji do zmiany klimatu: łączy potrzebę zachowania struktur systemu przyrodniczego z wyzwaniem kreacji nowych jego elementów w lokalnej skali poszczególnych osiedli oraz rozbudowy systemu naturalnej i sztucznej retencji wody. W trakcie szerokich konsultacji społecznych obszar dawnej tzw. "Kolei Staroberlińskiej" wraz z przyległymi terenami wskazany został jako nowy park, który służyć ma wszystkim mieszkańcom Górczyna jako miejsce wypoczynku i rekreacji. Stanowisko mieszkańców miasta oraz stowarzyszeń przyrodniczych, wyrażone na różnych etapach procedury sporządzania Studium, jednoznacznie wskazywało na potrzebę powiększenia terenów wyłączonych z zabudowy w rejonie Górczyna, nie tylko z uwagi na umożliwienie poprawy dostępu mieszkańców do terenów zieleni w tej części miasta, ale również z uwagi na ochronę terenów podmokłych, pełniących istotną rolę w zakresie retencji wody w otoczeniu cieku Górczynki. Kwestionowana zmiana kierunku przeznaczenia Nieruchomości została dokonana na skutek rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu Studium oraz uwzględnienia opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, a także licznych uwag do wyłożonego projektu Studium (szczegółowo wymienionych w referowanym piśmie). Wzięto pod uwagę: 1) obecny stan zagospodarowania działek Skarżącego, które to działki są niezabudowane, porośnięte spontanicznie powstałą roślinnością, 2) lokalizację działek Skarżącego, które to działki położone są na pograniczu obszaru silnie zurbanizowanego, z niewielkimi enklawami zieleni, oraz obszaru niezagospodarowanego, porośniętego wieloletnią roślinnością;, 3) przeprowadzone w toku procedury planistycznej analizy systemu zieleni dla całego miasta, w ramach których stwierdzono potrzebę wyznaczenia nowego terenu zieleni urządzonej w rejonie Górczyna; 4) wyrażoną w toku procedury planistycznej przez licznych mieszkańców i inne podmioty potrzebę zachowania jak największych obszarów istniejącej zieleni oraz równie silnie wyrażony sprzeciw przed przeznaczaniem pod zabudowę kolejnych terenów istniejącej zieleni; 5) zasadność ochrony terenów podmokłych i porośniętych wieloletnią roślinnością oraz istotne znaczenie takich terenów w walce z niekorzystnymi zmianami klimatycznymi na terenach zurbanizowanych. Organ dokonał wyważenia przeciwstawnych interesów: prywatnego (Skarżącego) i publicznego (potrzeby ochrony istniejących zasobów przyrodniczych i zapewnienia odpowiednich warunków życia mieszkańcom silnie zurbanizowanych terenów poznańskiego Górczyna) i finalnie przyznał prymat interesowi publicznemu, co skutkowało określeniem kierunku zagospodarowania przestrzennego działek Skarżącego pod tereny o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowania – tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej (ZP). W odpowiedzi na skargę podkreślono nadto, że działki Skarżącego znajdowały się na terenie oznaczonym w Studium z 2014 r. symbolem MW/U nie determinował bezwzględnego przeznaczenia tych działek pod zabudowę (mieszkaniową wielorodzinną lub usługową). Dla tych terenów wyznaczono bowiem w Studium z 2014 r. nie tylko kierunek przeznaczenia wiodący – w postaci wskazywanej w skardze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej – ale także kierunek uzupełniający, w postaci zieleni (np.: parki, skwery), terenów sportu i rekreacji, terenów komunikacji i infrastruktury technicznej, terenów sportowo-rekreacyjnych. Wobec tego niedopuszczalne jest w ocenie Organu przyjęcie założenia, co zdaje się czynić Skarżący, że Studium z 2014 r. jednoznacznie determinowało, iż działki Skarżącego zostaną w planie miejscowym przeznaczone wyłącznie pod zabudowę.
Postanowieniem z dnia 7 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 37/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd podzielił pogląd, w myśl którego kwestię zaskarżalności postanowień studium należy badać w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. W ocenie WSA o ustaleniach studium jako o wspomnianym "pierwotnym źródle naruszenia" można mówić zwłaszcza w sytuacji, gdy zaskarżone ustalenia studium są na tyle szczegółowe, kategoryczne i konkretne, że dla zachowania ustawowego wymogu "nienaruszania" ustaleń studium przez postanowienia planu miejscowego (por. art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p. w brzmieniu, które obowiązywało w dacie podjęcia Uchwały), przewidziane w tych ustaleniach zakazy lub ograniczenia będą musiały zostać praktycznie wprost (tj. w co do istoty niezmienionej postaci) "przeniesione" do odnośnego, uchwalanego lub zmienianego planu miejscowego. Postanowienia studium muszą mieć taki charakter, że nie będzie możliwe uchwalenie takiego planu miejscowego, który zrealizuje sporne ustalenia studium i jednocześnie nie naruszy interesu prawnego skarżących właścicieli do zagospodarowania ich działek zgodnie z prawem. Natomiast z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd uznał, że skarżący swe stanowisko opiera na założeniu, że przeznaczenie należących do niego działek jako tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej (ZP) zostało określone w Studium w sposób tak jednoznaczny, kategoryczny i konkretny, że bez żadnych wyjątków determinuje treść uchwalanego na podstawie tego studium planu miejscowego dla ww. działek. Sąd Wojewódzki ocenił, że stanowisko strony skarżącej było błędne, jako oparte na niewłaściwej, bo tylko fragmentarycznej – zamiast całościowej – analizie i interpretacji postanowień Studium. Sąd zwrócił uwagę, że wbrew sugestiom skargi ustalenia poprzednio obowiązującego Studium z 2014 r. wcale nie gwarantowały Skarżącemu, że w uchwalanym na ich podstawie planie miejscowym (planach miejscowych) działki skarżącego zostałyby na pewno przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub usługową, skoro – jak trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę – w tamtym studium, obok kierunku przeznaczenia wiodącego (w postaci właśnie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej), przewidziano także kierunek uzupełniający, w postaci zieleni (np.: parki, skwery), terenów sportu i rekreacji, terenów komunikacji i infrastruktury technicznej, terenów sportowo-rekreacyjnych. Co więcej, ów uzupełniający kierunek przeznaczenia ze Studium z 2014 r. jest zbieżny z kierunkiem uzupełniającym z obecnie obowiązującego Studium. Dalej podniósł, że ustalenia zaskarżonego Studium wcale nie wyłączają możliwości "jakiejkolwiek zabudowy" działek skarżącego, skoro, obok określonego w tym studium wiodącego kierunku przeznaczenia (w postaci zieleni urządzonej), przewidziano także uzupełniający kierunek przeznaczenia, obejmujący: "zabudowę usługową o funkcji gastronomicznej, sportowo-rekreacyjnej, kultury, rozrywki, wraz z dodatkowymi elementami: toaletami publicznymi, wybiegami dla psów, oraz tereny komunikacji, w tym: promenady, ścieżki piesze i drogi rowerowe, a także tereny infrastruktury technicznej". Nadto Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę że unormowania zawarte w punkcie 4.3.1. Studium, zawierającym "Ustalenia ogólne dotyczące postępowania przy sporządzaniu planów miejscowych" Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie mają przy tym ustalenia zawarte w tiret pierwszym i piątym ww. punktu, w myśl których:
– tiret pierwsze – "dopuszcza się ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym sposobem użytkowania lub zagospodarowaniem, niezależnie od kierunku przeznaczenia wskazanego w Studium";
– tiret piąte – "ustalenie parametrów zabudowy i zagospodarowania na etapie sporządzania planu miejscowego wynikać powinno ze szczegółowych analiz krajobrazowo-przestrzennych popartych wskazaniami Studium (zabudowa niska, średniowysoka itd.), przy czym dopuszcza się zachowanie istniejących na danym terenie lub działce budowlanej parametrów zabudowy lub wskaźników zagospodarowania, odmiennych od parametrów i wskaźników wskazanych w Studium".
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w świetle cytowanych ustaleń Studium, treść tego aktu, wbrew zarzutom skargi, wcale nie przesądza, że z chwilą jego uchwalenia doszło – ani że w ramach następującej po nim procedury planistycznej musiało dojść – do zmiany przeznaczenia lub sposobu zagospodarowania działek skarżącego w kierunku zgodnym z ustalonym w Studium, jako kierunek wiodący, przeznaczeniem pod tereny parków i zieleni urządzonej (ZP). Przeciwnie, z ustaleń tych wynika expressis verbis upoważnienie dla organu planistycznego do ewentualnego ustalenia w m.p.z.p. przeznaczenia terenu – lege non distinguente: także działek skarżącego – zgodnego z dotychczasowym sposobem użytkowania lub zagospodarowaniem, niezależnie od kierunku przeznaczenia wskazanego w Studium. WSA w Poznaniu podkreślił, że to, iż dotychczasowy, tj. istniejący w chwili uchwalania Planu miejscowego rzeczywisty sposób zagospodarowania i użytkowania działek skarżącego (jako teren porosły spontanicznie rozwijającą się roślinnością) – prawnie relewantny w świetle cytowanego punkcie 4.3.1. tiret pierwsze Studium – odbiegał od zamierzonego przez skarżącego sposobu ich użytkowania jako terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, było wyłącznie kwestią faktu, nieuwarunkowanego jakimkolwiek aktem prawnym, w tym treścią Studium.
Zdaniem WSA, w konsekwencji nie sposób było zasadnie twierdzić, że przewidziany w Studium dla działek skarżącego kierunek przeznaczenia terenu ("ZP") w sposób bezwarunkowy zdeterminował treść uchwalonego następnie Planu miejscowego. Przeciwnie, ze znanych Sądowi z urzędu akt, zawisłej również przed Sądem, sprawy ze skargi M. S. na Plan miejscowy (sygn. akt IV SA/Po 38/24) jasno wynika, że podstawową (wymienioną jako pierwszą) okolicznością, które "zdeterminowała" przeznaczenie w Planie działek skarżącego pod tereny zieleni urządzonej (5ZP) był "obecny sposób zagospodarowania działek skarżącego, które to działki są niezabudowane, porośnięte spontanicznie powstałą roślinnością" (vide: s. 9 odpowiedzi na ww. skargę). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie zgodził się ze skarżącym, że już ustalenia Studium w zaskarżonej części naruszają jego interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargę odrzucił.
W skardze kasacyjnej M. S. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: "u.s.g.") przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalenia Studium w zaskarżonej przez skarżącego części nie naruszają jego interesu prawnego lub uprawnienia i w konsekwencji tego odrzucenie skargi skarżącego na Studium;
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez odrzucenie skargi skarżącego na Studium z uwagi na uznanie, że ustalenia Studium w zaskarżonej przez skarżącego części nie naruszają jego interesu prawnego lub uprawnienia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2024 r., II OSK 928/24, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadny okazał się zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 101 ust. 1 u.s.g., co skutkowało wadliwym rozstrzygnięciem o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W ocenie NSA słusznie skarżący naruszenie własnego interesu prawnego wiąże z zapisami uchwalonego 11 lipca 2023 r. Studium, określającymi kierunek przeznaczenia jego nieruchomości (działki o numerach ewidencyjnych 19 i 26) jako tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej (ZP), podczas gdy w poprzednio obowiązującym Studium z 23 września 2014 r. kierunek przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości oznaczony był symbolem MW/U, czyli możliwa była tam zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna lub usługi. Co istotne zdaniem NSA, na podstawie nowego Studium uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (wejście w życie z dniem 21 grudnia 2023 r.), w którym nieruchomości skarżącego przeznaczono pod tereny zieleni urządzonej (5ZP). Trudno zdaniem NSA o bardziej oczywiste naruszenie interesu właściciela nieruchomości, gdy w następstwie uchwalenia Studium, a następnie planu miejscowego, pozbawiony został on zagospodarowania przedmiotowych działek w oczekiwanym kierunku, a więc pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi. NSA podkreślił, że przy badaniu legitymacji procesowej skarżącego, uwzględnieniu podlegać powinny przede wszystkim zapisy Studium określające wiodący kierunek przeznaczenia danego terenu, mianowicie w postaci zieleni urządzonej (symbol ZP), bo to on zasadniczo wyznacza konkretyzowany w planie miejscowym sposób zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości. Drugorzędne znaczenie miały natomiast pozostałe zapisy Studium, dotyczące uzupełniającego kierunku przeznaczenia. Nie sposób bowiem przyjąć, aby utrata przewidzianej w poprzednim Studium możliwości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej równoważona była uzupełniającym kierunkiem przeznaczenia danego terenu, dopuszczającym zabudowę usługową o funkcji gastronomicznej, sportowo-rekreacyjnej, kultury, rozrywki, wraz z dodatkowymi elementami: toaletami publicznymi, wybiegami dla psów, oraz tereny komunikacji, w tym: promenady, ścieżki piesze i drogi rowerowe, a także tereny infrastruktury technicznej.
Ponadto błędnie w ocenie NSA uznał Sąd Wojewódzki, że o braku naruszenia interesu prawnego skarżącego świadczyć może to, iż w poprzednim Studium obok kierunku przeznaczenia wiodącego przewidziano kierunek uzupełniający w postaci zieleni, terenów sportu i rekreacji, terenów komunikacji i infrastruktury technicznej, tożsamy z aktualnymi zapisami Studium. Z punktu widzenia skarżącego, jako właściciela pozbawionego możliwości wykorzystania własnych nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową i usługową, nie jest alternatywą przeznaczenie przedmiotowych działek gruntowych pod funkcje rekreacyjno-sportowe, adekwatne dla terenów publicznych, a nie prywatnych.
Wreszcie dla oceny legitymacji skargowej skarżącego nie mogło mieć w ocenie NSA znaczenia unormowanie zawarte w punkcie 4.3.1 Studium, określające ustalenia ogólne dotyczące postępowania przy sporządzaniu planów miejscowych, konkretnie tiret pierwsze i piąte, dopuszczające ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym sposobem użytkowania lub zagospodarowaniem, niezależnie od kierunku przeznaczenia wskazanego w Studium. Nie można było bowiem pominąć w sprawie tego, iż to właśnie zapisy Studium określające funkcję wiodącą dla danego terenu, determinowały zasadniczo ustalenia planu miejscowego, zgodnie z którymi dla przedmiotowych nieruchomości przyjęto przeznaczenie pod tereny zieleni urządzonej. NSA podkreślił, że w toku procedury sporządzania Studium skarżący zgłosił uwagi, w których kategorycznie domagał się utrzymania na jego nieruchomościach funkcji MW/U oraz niewprowadzania na tym terenie funkcji zieleni urządzonej (ZP). Nieuwzględnienie tych uwag w uchwalonym Studium skutkowało naruszeniem interesu prawnego skarżącego, gdyż niekorzystne dla niego określenie kierunku przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości pod tereny parków i zieleni urządzonej stworzyło istotne ograniczenia w ich wykorzystaniu i zagospodarowaniu, co znalazło potwierdzenie w treści planu miejscowego. W tym kontekście nie było trafne wnioskowanie Sądu, że nie zapisy Studium, lecz faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego miał znaczenie dla oceny interesu prawnego skarżącego. Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego ze względu na zarzuty podniesione przez skarżącego miał on prawo oczekiwać, że dojdzie do rozpoznania skargi i oceny, czy zakwestionowane postanowienia Studium uchwalone zostały zgodnie z prawem. Nie bez znaczenia jest też fakt, że w odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, przedstawił uzasadnienie zapisów Studium odnoszących się do nieruchomości skarżącego. W takim stanie sprawy obowiązkiem Sądu I instancji było merytoryczne jej rozpoznanie, a tymczasem doszło do odrzucenia skargi z przyczyn, które nie powinny mieć znaczenia na etapie badania legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Całość argumentacji przedstawionej w skardze pozwalała w ocenie NSA stwierdzić, że legitymacja skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika z naruszenia uprawnień przysługujących mu z tytuły własności nieruchomości, podlegających ochronie na podstawie art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przy uwzględnienie zasad ustanowionych w przepisach art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP. Natomiast weryfikacja zakwestionowanych postanowień Studium pod kątem ich zgodności z prawem, wymaga w ocenie NSA rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem całokształtu okoliczności podnoszonych przez skarżącego oraz Radę Miasta.
W piśmie z 4 listopada 2024r. Skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem Studium w części, tj. w zakresie, w jakim kierunek przeznaczenia nieruchomości należących do Skarżącego oznaczony jest jako teren parków i inne tereny zieleni urządzonej (ZP) - z uwagi na upływ roku od podjęcia zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a zgodnie z art. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem skargi była uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Poznań. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 – w wersji obowiązującej do 3 września 2023r. zgodnie z art. 65 ust 2 pkt 1 ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), dalej jako "u.p.z.p.") uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy. Takie uprawnienie jest ustawową realizacją konstytucyjnej zasady samodzielności gminy w dziedzinie tzw. władztwa planistycznego. Oznacza to, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie aktów planistycznych nie może dotyczyć celowości czy słuszności podejmowanych przez gminę rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób nie budzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (wymóg istotności naruszenia prawa wynika również z art. 91 ust. 1 i 4 u.sg. – por. wyrok NSA z 6.12.2022 r., II OSK 3868/19, LEX nr 3480629). Zakres takiej kontroli musi być zatem z natury rzeczy ograniczony jedynie do wypadków wyraźnego naruszenia wynikających z przepisów prawa zasad, na których władztwo planistyczne gminy znajduje swoje oparcie, przy czym katalog takich zasad nie może być w żadnym wypadku poszerzany lub interpretowany w sposób rozszerzający (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2133/10 odnoszącym się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Powyższe dotyczy także procedury uchwalania studium, a możliwość dokonywania zmiany tego aktu planistycznego jest również wyrazem wskazanej wyżej samodzielności gminy w zakresie gospodarowania przestrzenią na jej terenie.
Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała rady gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny jest nieważna. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Natomiast w myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 94 ust. 2 u.s.g. jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Zgodnie z art. 101 ust. 1 us.g. skargę na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Chociaż w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy (por. wyrok NSA z 17.08.2022 r., II OSK 1222/21, LEX nr 3412455). Jak wskazuje się w orzecznictwie, studium poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (zob. postanowienia NSA z 12 lutego 2016 r. II OSK 260/16, 1 października 2021 r. II OSK 1880/21). Wielokrotnie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, że potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium, stosownie do przepisów art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 25 września 2012 r. II OSK 1377/12, 26 października 2016 r. II OSK 145/15).
W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z z dnia 20 czerwca 2024 r., II OSK 928/24 uchylił postanowienie o odrzuceniu skargi i przesądził, że skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa, gdyż zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym poglądem NSA, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji.
Oceny, czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego - zob. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08).
Skarżący argumentował, że wprowadzenie tak istotnej zmiany kierunku przeznaczenia Nieruchomości wymagałoby ponowienia procedury w koniecznym zakresie. Wskazał, że co prawda przepisy nie przewidują wprost konieczności ponawiania procedury w przypadku uchwalania studium, tym niemniej sądy administracyjne wywodzą, iż w niektórych, kwalifikowanych przypadkach taka konieczność zachodzi. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem badania przez tutejszy Sąd w sprawie II SA/Po 594/23, prawomocnie zakończonej wyrokiem z dnia 21 marca 2024 r., podczas której nie dopatrzono się istotnego naruszenia trybu sporządzania studium. Po drugie, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, w przedmiotowej sprawie nie istniała potrzeba ponowienia procedury w koniecznym zakresie. Sekwencje czynności podejmowanych przy sporządzaniu studium określa treść art. 11 u.p.z.p. Przy czym ani ten przepis, ani inne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują, jak czyni to ustawodawca w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponownego wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu w wyniku uwzględnienia uwag złożonych do projektu, czy też ponowienia uzgodnień. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że wprawdzie potrzeby ponowienia uzgodnień nie można wykluczyć, jednakże braku takiego ponowienia nie można w każdym przypadku traktować jako naruszenie trybu postępowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej istotnego naruszenia trybu postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 936/12, wyrok NSA z 16.12.2020 r., II OSK 149/20, LEX nr 3119214). W judykaturze argumentuje się, że skoro ustawodawca nie przewidział obowiązku ponowienia czynności, o których mowa w art. 11 u.p.z.p. w odniesieniu do projektu studium, to ponowienie tych czynność należy traktować jako wyjątek od zasady, pamiętając, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie studium stanowi nie naruszenie trybu jego sporządzania, ale naruszenie kwalifikowane mające charakter istotny. Wbrew zarzutom skarżącego zmiana kierunku rozwoju terenu, na którym znajdują się działki skarżącego, nie była "drastyczna i niczym nieuzasadniona". Organ wskazał przyczyny, dla których doszło do zmiany kierunków rozwoju, a w toku procedury planistycznej zgłoszona była bardzo duża ilość uwag dotycząca terenu, a także bezpośrednio działek skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że do zmiany kierunków rozwoju terenu doszło zarówno na skutek uwzględniania uwag mieszkańców Poznania i stowarzyszeń przyrodniczych, jak i jasno zdefiniowanych w studium założeń planistycznych i strategii rozwoju tkanki miejskiej ( hasłowo nazwane "Miasto zielono-błękitnej sieci" a także założenie niezmniejszania bilansu terenów zieleni wyznaczonych w Studium z 2014 r. i zwiększenie rzeczywistej dostępności mieszkańców Poznania do terenów zieleni w mieście). Do zmiany kierunku przeznaczenia nieruchomości skarżącego doszło w toku procedury planistycznej, co jasno wynika z dokumentów planistycznych, jednak temu służyć ma właśnie rozbudowane procesowanie projektu studium i możliwość uwzględniania stanowiska społecznego w toku tych prac. Zmiana kierunków rozwoju terenu była bez wątpienia istotna dla skarżącego, ale nie była "drastyczna". Dla terenów oznaczonych w Studium z 2014r. symbolem MW/U wyznaczono kierunek przeznaczenia: 1) wiodący, w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej; oraz 2) uzupełniający, w postaci zieleni (np.: parki, skwery), terenów sportu i rekreacji, terenów komunikacji i infrastruktury technicznej, terenów sportowo-rekreacyjnych. W Studium z 2023r. uzupełniający kierunek przeznaczenia stał się kierunkiem wiodącym, przy czym nie wprowadzono całkowitego zakazu zabudowy, lecz ograniczono go do określonej kategorii obiektów. Po trzecie, nawet gdyby brak ponowienia procedury planistycznej traktować jako uchybienie, to nie mają bowiem charakteru istotnego, pozostając bez wpływu na treść rozstrzygnięć planistycznych. Z istotnym naruszeniem trybu sporządzenia studium będziemy mieć do czynienia w sytuacji, w której można z wysokim prawdopodobieństwem przyjąć, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia norm proceduralnych, treść studium byłaby inna (por. na tle miejscowego planu - wyrok NSA z 13.06.2024 r., II OSK 1638/21, LEX nr 3759777.) W ocenie Sądu kierunki rozwoju terenu, na którym znajdują się działki Skarżącego, nawet przy ponowieniu procedury, byłyby takie same, wynika to bowiem jednoznacznie z jasno wyartykułowanych założeń planistycznych Miasta Poznania i postulatów mieszkańców.
Nie jest również naruszeniem trybu postępowanie sposób rozpatrywania wniosków i uwag składanych do projektu studium. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzuje, w jakim sposób należy rozpatrywać uwagi i wnioski do projekt studium. Zgodnie z art. 7 u.p.z.p. przepisem rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa - nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. W myśl art. 12 ust. 2 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę o uchwaleniu studium wraz z załącznikami, o których mowa w ust. 1, oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Natomiast jak stanowi art. 11 pkt 9 u.p.zp. wójt burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium m.in.:przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 8.
Należy podkreślić, że ustawa o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym nie reguluje w żaden sposób formy wniosków i uwag, nie ogranicza również w żaden sposób ich treści. Uwagi pod adresem projektu planu mogą zarówno sprowadzać się do jednej kwestii, jak i mieć wielowątkowy, złożony charakter. Z tego względu praktyka rozstrzygania uwag do projektu studium polegająca na ujęciu ich w formie tabeli, a następnie zaznaczeniu krzyżykiem w jednej z dwóch kolumn, czy uwaga została uwzględnienia czy też nie, a w trzeciej kolumnie "uwagi" ustosunkowanie się szczegółowo do uwagi do projektu Studium, gdy wymaga tego dana sytuacja, jest prawidłowe. Istotna jest jedynie czytelność stanowiska organu co do tego , jaki jest stosunek organu planistycznego co do zgłoszonej uwagi. W przedmiotowej sprawie organ co do niektórych uwag zgłaszanych pod adresem działek skarżącego, zaznaczał w kolumnie "nieuwzględnione" krzyżyk, ale jednocześnie w znajdującej się obok kolumnie "uwagi" opisywał, że uwaga została uwzględniona w części – i dokładnie opisywał zakres uwzględnienia i nieuwzględnienia wniosku. W ocenie Sądu taki sposób rozpatrywania wniosków i uwag nie dezinformował potencjalnego czytelnika. Organ jasno i jednoznacznie komunikował, jakie jest jego stanowisko co do kwestii poruszonych w rozpatrywanej uwadze do projektu studium.
Odnoszą się natomiast do zarzutu naruszenia zasad sporządzenia studium, w ocenie Sądu był on również niezasadny. Skarżący wskazała na naruszenie szeregu przepisów przy zmianę kierunku przeznaczenia z zabudowy mieszkaniową/usługi (MW/U) na tereny zielone (ZP). Prawo własności w polskim porządku prawnym chronione jest w sposób szczególny, bowiem przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną. Prawo własności nie jest jednak nieograniczone. Norma art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Możliwość ograniczenia prawa własności została przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Akty planistyczne gminy mogą, co do zasady, ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa. W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z dyspozycji art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wynika, iż w planowaniu przestrzennym uwzględnia się: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2022 r. poz. 2240); 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych; 11) zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej; 12) zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych; 13) potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności. W art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca wskazuje, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.
Działki skarżącego znajdują się na terenach oznaczonych w Studium z 2023r. symbolami ZP, natomiast w Studium z 2014r. oznaczone były jako tereny MW. W skardze zarzucono nieuzasadnioną, nieproporcjonalną i naruszającą prawo własności Skarżącego zmianę kierunku przeznaczenia Nieruchomości (działek nr 19 i 26) w Studium na tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej, która w sposób rażący narusza zasady i tryb sporządzania studium, a także prawo własności Skarżącego poprzez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych Nieruchomości i prawa właściciela do zagospodarowania nieruchomości na własne cele, a także podejmowanie czynności nieracjonalnych z punktu widzenia organu planistycznego, a wskutek tego naruszających między innymi zasadę praworządności, podczas gdy organy winny działać w granicach ustalonych przepisami, w sposób jasny i precyzyjny.
W ocenie Sądu Rada Miasta nie nadużyła władztwa planistycznego zmieniając kierunki przeznaczenia terenu, na którym znajduje się Nieruchomość skarżącego. Organ zmieniając przeznaczenie terenu dokonał ważenia interesu indywidualnego oraz interesu społecznego, dając prymat interesowi społecznemu kierując się jasno sprecyzowanymi i wyartykułowanymi celami i potrzebami. Potrzeba zmiany kierunków przeznaczenia terenu wynikała z założeń planistycznych dotyczących całego obszaru miasta, a mianowicie zidentyfikowanej w toku prac nad projektem Studium konieczności nie tylko zachowania istniejących struktur systemu przyrodniczego, ale także koniecznością kreacji nowych jego elementów w lokalnej skali poszczególnych osiedli oraz rozbudowy systemu naturalnej i sztucznej retencji wody. Rada Miasta wskazała na politykę rozwoju miasta nazwaną "Miasto zielono-błękitnej sieci", którą jest odpowiedzią polityki przestrzennej Poznania na wyzwania polityki adaptacji do zmiany klimatu. Wskazano również na konieczność zwiększenie rzeczywistej dostępności mieszkańców Poznania do terenów zieleni w mieście. Podkreślono, że Studium, rozwijając dotychczasową politykę przestrzenną miasta, zakłada ochronę, poza systemem klinowo-pierścieniowym, lokalnych terenów zieleni o powierzchni powyżej 5 000 m2 jako osiedlowych form zieleni. W trakcie konsultacji społecznych obszar dawnej tzw. "Kolei Staroberlińskiej" wraz z przyległymi terenami, w tym Nieruchomości skarżącego, wskazany został jako nowy park, który służyć ma wszystkim mieszkańcom dzielnicy Górczyna jako miejsce wypoczynku i rekreacji. Potrzebę powiększenia terenów wyłączonych z zabudowy w rejonie Górczyna, z uwagi na umożliwienie poprawy dostępu mieszkańców do terenów zieleni w tej części miasta oraz z uwagi na ochronę terenów podmokłych, pełniących istotną rolę w zakresie retencji wody w otoczeniu cieku Górczynki, wyrazili mieszkańcy Miasta Poznania i stowarzyszenia przyrodnicze, pozytywnie zaopiniowała ją Miejska Komisja Urbanistyczno – Architektoniczna. Powyższe znalazło wyraz w stanowisku Prezydenta Miasta Poznania, podtrzymanym następnie przez Radę Miasta, co do nieuwzględniania uwagi skarżącego sprzeciwiającemu się zmianie kierunku przeznaczenia terenu ("Uwaga nieuwzględniona. W trakcie prac nad nowym Studium, przeprowadzono analizę systemu zieleni dla całego miasta, na podstawie której wyznaczono tereny zieleni o powierzchni większej niż 0,5 ha. Z ww. analizy wynikała potrzeba wyznaczenia nowego terenu zieleni urządzonej w rejonie Górczyna. W trakcie szerokich konsultacji społecznych obszar dawnej kolei berlińskiej wraz z przyległymi terenami wskazany został jako nowy park, który służyć ma wszystkim mieszkańcom Górczyna jako miejsce wypoczynku i rekreacji. W wyniku uwzględnienia innych uwag dotyczących przekształcenia wnioskowanego obszaru na teren zieleni, działki uwagodawcy dołączono do terenu o kierunku przeznaczenia ZP".) Organ wziął pod uwagę obecny stan zagospodarowania działek Skarżącego, ich lokalizację, analizy systemu zieleni dla całego miasta, w ramach których stwierdzono potrzebę wyznaczenia nowego terenu zieleni urządzonej w rejonie Górczyna, stanowisko mieszkańców i zasadność ochrony terenów podmokłych i porośniętych wieloletnią roślinnością oraz ich znaczenie w walce z niekorzystnymi zmianami klimatycznymi na terenach zurbanizowanych. Organ dokonał wyważenia przeciwstawnych interesów: prywatnego (możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej) i publicznego (potrzeby ochrony istniejących zasobów przyrodniczych i zapewnienia odpowiednich warunków życia mieszkańcom silnie zurbanizowanych terenów poznańskiego Górczyna) i dał prymat prymat interesowi publicznemu zachowując jednak możliwość zabudowy terenu w pewnym, ograniczonym zakresie. W ocenie Sądu wyznaczenie kierunku przeznaczenia Nieruchomości (działek nr 19 i 26) w Studium na tereny parków i inne tereny zieleni urządzonej stanowi przejaw prawidłowego zastosowania zasad ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, czyli zasad stanowiących podstawę planowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.; por. np. wyrok NSA z 6 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1996/19 oraz wyrok NSA z 15 września 2022 r., II OSK 3332/19; wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1616/21, CBOSA). W kontekście art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p trzeba podkreślić, że zasada zrównoważonego rozwoju została wprost wyrażona w Konstytucji RP (art. 5), podobnie jak obowiązek ochrony środowiska przez władze publiczne (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP). Dla realizacji tych podstawowych zasad ustrojowych, w kontekście planowania przestrzennego, kluczową rolę odgrywa zwiększenie powierzchni terenów zieleni urządzonej. Funkcjonowanie takich terenów w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej oraz usługowej w pozytywny sposób wpływa na poziom życia mieszkańców. W tym kontekście należy przypomnieć, że rzeczywista poprawa jakości życia to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3868/19; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy zlokalizowanie zieleni urządzonej w otoczeniu zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego, powinny być zwykle rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura (w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska) - por. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., II OSK 1742/22, CBOSA.)
Należy jednocześnie podkreślić, że obok określonego w Studium wiodącego kierunku przeznaczenia (w postaci zieleni urządzonej), przewidziano także uzupełniający kierunek przeznaczenia, obejmujący: "zabudowę usługową o funkcji gastronomicznej, sportowo-rekreacyjnej, kultury, rozrywki, wraz z dodatkowymi elementami: toaletami publicznymi, wybiegami dla psów, oraz tereny komunikacji, w tym: promenady, ścieżki piesze i drogi rowerowe, a także tereny infrastruktury technicznej". Nadal istnieje zatem możliwość gospodarczego wykorzystania Nieruchomości skarżącego, a jedynie ograniczono możliwość zabudowy w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej. Trafnie przy tym Rada Miasta podkreśla, że dla terenów, na których znajduje się Nieruchomość, w Studium z 2014 r. nie był wyznaczony tylko jeden kierunek przeznaczenia. Obok bowiem wiodącego w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, występował również kierunek uzupełniający w postaci zieleni (np.: parki, skwery), terenów sportu i rekreacji, terenów komunikacji i infrastruktury technicznej, terenów sportowo-rekreacyjnych. Zmiana kierunków przeznaczenia terenu ani nie pozbawia skarżącego jakiekolwiek możliwości zabudowy, czy gospodarczego wykorzystania terenu, ani nie stanowi "drastycznej" zmiany, lecz odpowiada uzupełniającemu kierunku przeznaczenia terenu w poprzednim Studium. Przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego należy mieć również na uwadze, że uwzględnienie interesu prywatnego nie oznacza bezwzględnej ochrony prawa własności konkretnych obywateli kosztem istotnego interesu publicznego (por. np. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3813/18 oraz wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1616/21, CBOSA). Sama zmiana kierunku natomiast nie była arbitralna, ale wynikało z jasno wyartykułowanych i racjonalnych przesłanek, czyniąc w ten sposób zadość normom wynikającym z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 1 ust. 2 u.p.z.p i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. W świetle dotychczasowych uwag można stwierdzić, że ustalenie kierunków przeznaczenie terenu, na którym znajduje się Nieruchomość, na tereny zieleni urządzonej nie uchybia prawidłowemu zastosowaniu zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju oraz zasady proporcjonalności, stanowiących podstawę planowania przestrzennego.
Z uwagi na powyższe skarga podlegał oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.